Arrêt du Tribunal (première chambre élargie) du 11 septembre 2024.#NKO AO National Settlement Depository (NSD) contre Conseil de l'Union européenne.#Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine – Gel des fonds – Liste des personnes, des entités et des organismes auxquels s’applique le gel des fonds des ressources économiques – Inscription et maintien du nom du requérant sur la liste – Obligation de motivation – Erreur d’appréciation – Notion de “soutien matériel ou financier au gouvernement de la Fédération de Russie” – Liberté d’entreprise – Droit de propriété – Proportionnalité.#Affaire T-494/22.

Affaire T‑494/22

NKO AO National Settlement Depository (NSD)

contre

Conseil de l’Union européenne

Arrêt du Tribunal (première chambre élargie) du 11 septembre 2024

« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine – Gel des fonds – Liste des personnes, des entités et des organismes auxquels s’applique le gel des fonds des ressources économiques – Inscription et maintien du nom du requérant sur la liste – Obligation de motivation – Erreur d’appréciation – Notion de “soutien matériel ou financier au gouvernement de la Fédération de Russie” – Liberté d’entreprise – Droit de propriété – Proportionnalité »

1. Procédure juridictionnelle – Conclusions de la requête – Adaptation en cours d’instance – Mesures restrictives prises à l’encontre de personnes physiques ou morales – Obligation de réexamen périodique de la liste des personnes, entité ou organismes visés par des mesures restrictives – Réexamen de la situation de la personne concernée – Adoption d’un règlement d’exécution à la suite du réexamen de la situation de la personne concernée ayant pour effet de proroger les mesures restrictives à son égard – Recevabilité du mémoire en adaptation des conclusions visant à l’annulation dudit règlement d’exécution

   (Art. 263 TFUE ; art. 86, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal ; règlement du Conseil no 269/2014, art. 14, § 3 et 4, et annexe I, et 2023/1765)

   (voir points 26-29, 31)

2. Actes des institutions – Motivation – Obligation – Portée – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Gel des fonds de certaines personnes et entités au regard de la situation en Ukraine – Obligation d’identifier dans la motivation les éléments spécifiques et concrets justifiant ladite mesure – Décision s’inscrivant dans un contexte connu de l’intéressé lui permettant de comprendre la portée de la mesure prise à son égard – Motivation suffisamment claire et précise pour permettre à la personne concernée de comprendre la base juridique et les raisons spécifiques justifiant l’adoption de mesures restrictives à son égard

   [Art. 296, 2e al., TFUE ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2022/883, (PESC) 2023/572 et (PESC) 2023/1767 ; règlements du Conseil no 269/2014, 2022/878, 2023/571 et 2023/1765]

   (voir points 36-42)

3. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Portée du contrôle – Preuve du bien-fondé de la mesure – Obligation de l’autorité compétente de l’Union d’établir, en cas de contestation, le bien-fondé des motifs retenus à l’encontre des personnes ou des entités concernées – Inscription sur les listes fondée sur un faisceau d’indices précis, concrets et concordants – Erreur d’appréciation – Absence

   [Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 47 ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2022/883, (PESC) 2023/572 et (PESC) 2023/1767 ; règlements du Conseil no 269/2014, 2022/878, 2023/571 et 2023/1765]

   (voir points 49-52, 83-86, 94-96, 101, 102, 106)

4. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Portée du contrôle – Preuve du bien-fondé de la mesure – Obligation de l’autorité compétente de l’Union d’établir, en cas de contestation, le bien-fondé des motifs retenus à l’encontre des personnes ou des entités concernées – Étendue de la marge d’appréciation de ladite autorité compétente – Pertinence des preuves produites au titre d’une précédente inscription en l’absence de modification des motifs, de changements dans la situation du requérant ou d’évolution du contexte en Ukraine

   [Décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2022/883, (PESC) 2023/572 et (PESC) 2023/1767 ; règlements du Conseil no 269/2014, 2022/878, 2023/571 et 2023/1765]

   (voir points 53-54)

5. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Critères d’adoption des mesures restrictives – Soutien matériel ou financier au gouvernement russe – Notion de soutien matériel ou financier – Exigence d’un soutien d’une importance quantitative ou qualitative – Absence de nécessité d’établir un lien entre ce soutien et l’annexion de la Crimée ou la déstabilisation de l’Ukraine

   [Décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par la décision (PESC) 2022/329, art. 2, § 1, f) ; règlements du Conseil no 269/2014, art. 3, § 1, f), et 2022/330]

   (voir point 57)

6. Procédure juridictionnelle – Production des preuves – Délai – Dépôt tardif des preuves et des offres de preuve – Conditions – Éléments de preuve produits en cours d’instance en réponse aux arguments avancés par une partie intervenante – Recevabilité

   (Règlement de procédure du Tribunal, art. 85, § 1)

   (voir points 65-71)

7. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives à l’encontre de certaines personnes et entités au regard de la situation en Ukraine – Gel des fonds des personnes, entités ou organismes apportant un soutien matériel ou financier au gouvernement russe, ou tirant avantage de celui-ci – Portée du contrôle – Appréciation de la légalité en fonction des éléments d’information disponibles au moment de l’adoption de la décision – Preuves ne figurant pas dans le dossier de preuves de la procédure administrative produites par le Conseil dans le cadre de la procédure juridictionnelle – Admissibilité – Conditions

   [Art. 275, 2d al., TFUE ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2022/883, (PESC) 2023/572 et (PESC) 2023/1767 ; règlements du Conseil no 269/2014, 2022/878, 2023/571 et 2023/1765]

   (voir points 73-75)

8. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Critères d’adoption des mesures restrictives – Soutien matériel ou financier au gouvernement russe – Notion de soutien matériel ou financier – Nécessité d’établir l’exercice d’un contrôle par ledit gouvernement sur la personne, l’entité ou l’organisme lui apportant un soutien – Absence

   [Décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par la décision (PESC) 2022/329, art. 2, § 1, f) ; règlements du Conseil no 269/2014, art. 3, § 1, f), et 2022/330]

   (voir point 110)

9. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Gel des fonds de certaines personnes et entités au regard de la situation en Ukraine – Restriction du droit de propriété et de la liberté d’entreprise – Admissibilité – Conditions

   (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 16 et 17 ; décision du Conseil 2014/145/PESC ; règlement du Conseil no 269/2014)

   (voir points 125, 126)

10. Recours en annulation – Moyens – Recours dirigé contre une décision de gel de fonds d’un établissement financier – Moyen invoqué par un établissement financier tiré d’une violation du droit de propriété de ses clients – Impossibilité pour l’établissement concerné de se prévaloir du droit de propriété de ses clients

    (Art. 263 TFUE)

    (voir point 129)

11. Recours en annulation – Compétence du juge de l’Union – Examen de la légalité d’un acte adopté par une autorité nationale dans le cadre de la mise en œuvre de dérogations à des mesures de gel de fonds – Exclusion

    (Art. 263 TFUE)

    (voir point 131)

12. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Gel des fonds des personnes apportant un soutien matériel ou financier au gouvernement de la Fédération de Russie – Demande de dérogation visant le déblocage de certains fonds – Pouvoir d’appréciation de l’autorité nationale compétente – Limites – Respect des droits fondamentaux

    (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 51, § 1, et 52 ; décision du Conseil 2014/145/PESC ; règlement du Conseil no 269/2014)

    (voir points 132, 133)

13. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Gel des fonds de certaines personnes et entités au regard de la situation en Ukraine – Restriction du droit de propriété et de la liberté d’entreprise – Violation du principe de proportionnalité – Absence

    (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 16, 17 et 52, § 1 ; décision du Conseil 2014/145/PESC ; règlement du Conseil no 269/2014)

    (voir points 135-146)

Résumé

Dans son arrêt, le Tribunal rejette le recours en annulation introduit par la requérante, la société NKO AO National Settlement Depository (NSD), contre les actes par lesquels le nom de cette société a été inscrit en juin 2022 ( 1 ) puis maintenu en mars ( 2 ) et en septembre 2023 ( 3 ), par le Conseil de l’Union européenne, sur les listes des personnes et entités visées par des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (ci-après les « listes litigieuses »). Cette affaire permet notamment au Tribunal d’apporter des précisions sur le rôle des autorités nationales dans le cadre de la mise en œuvre des dérogations aux mesures de gel des fonds.

Cet arrêt s’inscrit dans le contexte des mesures restrictives adoptées par l’Union à la suite de l’agression militaire perpétrée par la Fédération de Russie contre l’Ukraine le 24 février 2022. La requérante, un établissement financier non bancaire russe, dépositaire central de titres (ci-après « DCT ») en Russie, a vu ses fonds et ses ressources économiques gelés sur le fondement du critère visant les personnes physiques ou morales, les entités ou organismes qui apportent un soutien matériel ou financier au gouvernement russe, responsable de l’annexion de la Crimée et de la déstabilisation de l’Ukraine ( 4 ).

Appréciation du Tribunal

En premier lieu, dans le cadre du moyen tiré d’une erreur d’appréciation du Conseil, le Tribunal examine, tout d’abord, la recevabilité des preuves produites par le Conseil, annexées au mémoire en défense et à sa duplique. À cet égard, il rappelle que la légalité d’un acte de l’Union doit être appréciée en fonction des éléments de fait et de droit existant à la date où l’acte a été adopté et que le contrôle de la légalité au fond doit être effectué à l’aune non seulement des éléments figurant dans les exposés des motifs des actes litigieux, mais également de ceux que le Conseil fournit, en cas de contestation, au Tribunal pour établir le bien-fondé des faits allégués dans ces exposés. Le Tribunal précise par ailleurs qu’il n’a pas entendu, dans sa jurisprudence antérieure ( 5 ), exclure toute possibilité de prendre en compte, lors de son contrôle de légalité des actes attaqués, des preuves additionnelles ne figurant pas dans le dossier de preuves et produites aux fins de confirmer le bien-fondé des faits allégués dans les motifs d’inscription, dès lors, d’une part, que ces preuves corroborent des éléments dont le Conseil disposait et, d’autre part, que lesdites preuves se rapportent à des faits antérieurs à l’adoption des actes attaqués.

En l’occurrence, le Tribunal constate que certaines preuves produites par le Conseil en annexes de son mémoire en défense ne peuvent pas être prises en compte pour vérifier le bien-fondé des actes initiaux, mais conclut en revanche à la recevabilité des preuves produites au stade du mémoire en duplique.

Ensuite, le Tribunal juge que le Conseil pouvait valablement considérer que la requérante fournissait un soutien matériel ou financier important, d’un point de vue quantitatif et qualitatif, au gouvernement russe lui permettant de mobiliser ses ressources financières dans le but de poursuivre ses actions de déstabilisation de l’Ukraine. En effet, le Conseil disposait, dès l’adoption des actes initiaux, d’une base factuelle suffisante pour considérer que la requérante était une institution financière importante pour le système financier russe ayant des connexions avec le système financier international. Il pouvait également constater que, par les services qu’elle offrait au gouvernement russe en tant que DCT dans le cadre de l’émission, de la conservation et de la gestion des obligations fédérales, la requérante permettait à ce dernier de mener ses activités et politiques et de mobiliser ses ressources.

Enfin, selon le Tribunal, la constatation selon laquelle la requérante serait contrôlée par le gouvernement russe ne saurait avoir un caractère déterminant pour justifier son inscription sur les listes litigieuses. En effet, le critère du soutien matériel ou financier au gouvernement russe ne nécessite pas d’établir l’exercice d’un contrôle par ledit gouvernement sur la personne, l’entité ou l’organisme qui lui apporte un soutien.

S’agissant, en second lieu, du moyen tiré d’une atteinte aux droits fondamentaux de la requérante, le Tribunal relève, tout d’abord, qu’un requérant ne saurait invoquer au soutien de son recours en annulation un droit de propriété dont il n’est pas titulaire. En outre, dans le cadre d’un recours en annulation, le Tribunal n’est pas compétent pour exercer un contrôle de légalité des décisions adoptées par les autorités nationales ou de jugements rendus par les juridictions nationales. Le Tribunal souligne toutefois que, lorsqu’elle statue sur une demande de déblocage de fonds gelés conformément aux dérogations prévues par la décision 2014/145 modifiée et le règlement no 269/2014 modifié, l’autorité nationale compétente est tenue de respecter la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte ») ( 6 ). Ainsi, pour les clients de la requérante qui ne sont visés par aucune mesure restrictive et dont les fonds ou les ressources économiques sont gelés en raison des mesures restrictives adoptées à l’égard de la requérante, dans le cadre de l’examen d’une demande de déblocage desdits fonds ou desdites ressources économiques, il incombe aux autorités nationales de s’assurer que l’ingérence dans le droit de propriété de ces clients respecte les conditions prévues à l’article 52 de la Charte.

Ensuite, le Tribunal estime que la requérante n’est pas fondée à faire valoir une atteinte supplémentaire à sa liberté d’entreprise tirée de ce que les dérogations prévues par la décision 2014/145 modifiée et le règlement no 269/2014 modifié n’auraient pas été susceptibles de lui permettre de restituer les titres de ses clients, qu’elle détenait dans ses comptes gelés auprès de dépositaires établis dans l’Union.

Le Tribunal rappelle que les actes attaqués prévoient des dérogations permettant aux autorités nationales d’autoriser le déblocage de certains fonds ou de certaines ressources économiques de la requérante. Ainsi, la décision 2014/145 modifiée et le règlement no 269/2014 modifié prévoient, notamment, la possibilité d’un déblocage de certains fonds propres ou de certaines ressources économiques gelés pour faire face aux besoins essentiels des personnes morales, des entités ou des organismes inscrits sur les listes litigieuses, pour rembourser certaines dépenses ( 7 ), effectuer un paiement dû au titre d’un contrat ou d’un accord conclu avant la date de l’inscription sur les listes litigieuses ( 8 ) ou mettre fin aux opérations, aux contrats ou aux autres accords conclus avec la requérante ou l’associant d’une autre façon ( 9 ). La requérante ne contestant pas la légalité de cette dernière dérogation, mais la légalité des mesures adoptées par les autorités nationales dans le cadre de sa mise en œuvre, le Tribunal rappelle cependant qu’il n’est pas compétent, au titre de l’article 263 TFUE, pour connaître de la légalité des actes adoptés par les autorités nationales afin d’assurer la mise en œuvre du droit de l’Union.

Au regard de ce qui précède, le Tribunal rejette le recours dans son intégralité.

( 1 ) Décision (PESC) 2022/883 du Conseil, du 3 juin 2022, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2022, L 153, p. 92), et règlement d’exécution (UE) 2022/878 du Conseil, du 3 juin 2022, mettant en œuvre le règlement (UE) no 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2022, L 153, p. 15) (ci-après, pris ensemble, les « actes initiaux »).

( 2 ) Décision (PESC) 2023/572 du Conseil, du 13 mars 2023, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2023, L 75 I, p. 134) et règlement d’exécution (UE) 2023/571 du Conseil, du 13 mars 2023, mettant en œuvre le règlement (UE) no 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2023, L 75 I, p. 1, ci-après, pris ensemble, les « actes de maintien de mars 2023 »).

( 3 ) Décision (PESC) 2023/1767 du Conseil, du 13 septembre 2023, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2023, L 226, p. 104) et règlement d’exécution (UE) 2023/1765 du Conseil, du 13 septembre 2023, mettant en œuvre le règlement (UE) no 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2023, L 226, p. 3, ci-après, les « actes de maintien de septembre 2023 »).

( 4 ) Article 2, paragraphe 1, sous f), de la décision 2014/145/PESC du Conseil, du 17 mars 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2014, L 78, p. 16), telle que modifiée par la décision (PESC) 2022/329 du Conseil, du 25 février 2022, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2022, L 50, p. 1), et article 3, paragraphe 1, sous f), du règlement (UE) no 269/2014 du Conseil, du 17 mars 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2014, L 78, p. 6), dans sa version modifiée par le règlement (UE) 2022/330 du Conseil, du 25 février 2022 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2022, L 51, p. 1).

( 5 ) Arrêt du 1er juin 2022, Prigozhin/Conseil (T 723/20, non publié, EU:T:2022:317).

( 6 ) Voir article 51, paragraphe 1, de la Charte.

( 7 ) Voir article 4, paragraphe 1, du règlement no 269/2014.

( 8 ) Voir article 2, paragraphe 5, de la décision 2014/145 et article 6, paragraphe 1, du règlement no 269/2014.

( 9 ) Par l’adoption de la décision (PESC) 2022/1907 du Conseil, du 6 octobre 2022, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2022, L 259 I, p. 98), et du règlement (UE) 2022/1905 du Conseil, du 6 octobre 2022, modifiant le règlement noo 269/2014 (JO 2022, L 259 I, p. 76). Voir article 2, paragraphe 19, de la décision 2014/145 modifiée et article 6 ter, paragraphe 5, du règlement no 269/2014 modifié