Arrêt du Tribunal (quatrième chambre) du 18 septembre 2024.#Ivan Ivanovich Golovaty contre Conseil de l'Union européenne.#Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises en raison de la situation en Biélorussie et de l’implication de la Biélorussie dans l’agression russe contre l’Ukraine – Gel des fonds – Listes des personnes, des entités et des organismes auxquels s’applique le gel des fonds et des ressources économiques – Inscription du nom du requérant sur la liste – Soutien au régime – Soutien financier – Profit du régime – Répression de la société civile – Erreur d’appréciation».#Affaire T-521/22.

DOCUMENT DE TRAVAIL

ARRÊT DU TRIBUNAL (quatrième chambre)

18 septembre 2024 (*)

Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises en raison de la situation en Biélorussie et de l’implication de la Biélorussie dans l’agression russe contre l’Ukraine – Gel des fonds – Listes des personnes, des entités et des organismes auxquels s’applique le gel des fonds et des ressources économiques – Inscription du nom du requérant sur la liste – Soutien au régime – Soutien financier – Profit du régime – Répression de la société civile – Erreur d’appréciation »

Dans l’affaire T‑521/22,

Ivan Ivanovich Golovaty, demeurant à Soligorsk (Biélorussie), représenté par M^e V. Ostrovskis, avocat,

partie requérante,

contre

Conseil de l’Union européenne, représenté par MM. J. Rurarz et A. Boggio-Tomasaz, en qualité d’agents,

partie défenderesse,

soutenu par

République de Lettonie, représentée par M^mes K. Pommere et J. Davidoviča, en qualité d’agents,

partie intervenante,

LE TRIBUNAL (quatrième chambre),

composé de MM. R. da Silva Passos, président, S. Gervasoni et M^me N. Półtorak (rapporteure), juges,

greffier : M. V. Di Bucci,

vu la phase écrite de la procédure,

vu l’absence de demande de fixation d’une audience présentée par les parties dans le délai de trois semaines à compter de la signification de la clôture de la phase écrite de la procédure et ayant décidé, en application de l’article 106, paragraphe 3, du règlement de procédure du Tribunal, de statuer sans phase orale de la procédure,

rend le présent

Arrêt

1 Par son recours fondé sur l’article 263 TFUE, le requérant, M. Ivan Ivanovich Golovaty, demande l’annulation, en première lieu, de la décision d’exécution (PESC) 2022/881 du Conseil, du 3 juin 2022, mettant en œuvre la décision 2012/642/PESC concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Biélorussie et de l’implication de la Biélorussie dans l’agression russe contre l’Ukraine (JO 2022, L 153, p. 77), et du règlement d’exécution (UE) 2022/876 du Conseil, du 3 juin 2022, mettant en œuvre l’article 8 bis, paragraphe 1, du règlement (CE) n^o 765/2006 concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Biélorussie et de l’implication de la Biélorussie dans l’agression russe contre l’Ukraine (JO 2022, L 153, p. 1) (ci‑après, pris ensemble, les « actes initiaux »), et, en second lieu, de la décision (PESC) 2023/421 du Conseil, du 24 février 2023, modifiant la décision 2012/642 (JO 2023, L 61, p. 41), et du règlement d’exécution (UE) 2023/419 du Conseil, du 24 février 2023, mettant en œuvre l’article 8 bis du règlement (CE) n^o 765/2006 concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Biélorussie et de l’implication de la Biélorussie dans l’agression russe contre l’Ukraine (JO 2023, L 61, p. 20) (ci-après, pris ensemble, les « actes de maintien »), en tant que ces actes le concernent.

Antécédents du litige et faits postérieurs à l’introduction du recours

2 Le requérant est un homme d’affaires actif en Biélorussie.

3 La présente affaire s’inscrit dans le cadre des mesures restrictives adoptées par l’Union européenne depuis 2004 en raison de la situation en Biélorussie en ce qui concerne la démocratie, l’État de droit et les droits de l’homme et de l’implication de la Biélorussie dans l’agression russe contre l’Ukraine.

4 Le Conseil de l’Union européenne a adopté, le 18 mai 2006, sur le fondement des articles [75 et 215 TFUE], le règlement (CE) n^o 765/2006, concernant des mesures restrictives à l’encontre du président [Loukachenko] et de certains fonctionnaires de Biélorussie (JO 2006, L 134, p. 1), et, le 15 octobre 2012, sur le fondement de l’article 29 TUE, la décision 2012/642/PESC, concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Biélorussie (JO 2012, L 285, p. 1).

5 Dans leurs versions applicables à la date d’adoption des actes initiaux, l’article 4, paragraphe 1, sous b), de la décision 2012/642 et l’article 2, paragraphes 1 et 5, du règlement n^o 765/2006 prévoient que sont gelés tous les fonds et ressources économiques possédés, détenus ou contrôlés par, notamment, les personnes physiques ou morales, les entités ou les organismes qui profitent du régime du président Loukachenko ou le soutiennent.

6 Par ailleurs, selon l’article 4, paragraphe 1, sous a), de la décision 2012/642 et l’article 2, paragraphe 4, du règlement n^o 765/2006, sont également gelés tous les fonds et les ressources économiques possédés, détenus ou contrôlés par, notamment, des personnes, des entités ou des organismes responsables de violations graves des droits de l’homme ou de la répression à l’égard de la société civile et de l’opposition démocratique, ou dont les activités nuisent gravement, d’une autre manière, à la démocratie ou à l’État de droit en Biélorussie.

7 Le 24 février 2022, le président de la Fédération de Russie a annoncé une opération militaire en Ukraine et, le même jour, les forces armées russes ont attaqué l’Ukraine à plusieurs endroits du pays.

8 Le 24 février 2022, le haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité a publié une déclaration condamnant, au nom de l’Union, l’« invasion non provoquée » de l’Ukraine par les forces armées de la Fédération de Russie et a indiqué que « le prix à payer pour l’implication de la Biélorussie dans l’agression militaire non provoquée et injustifiée [alors menée] contre l’Ukraine sera[it] élevé » et que [par des mesures restrictives] ceux qui, en Biélorussie, collabor[ai]ent à ces attaques contre l’Ukraine seraient ciblés et restreignons le commerce dans un certain nombre de secteurs clés [serait restreint] ».

9 Ainsi qu’il ressort du deuxième considérant et des visas des actes initiaux, ces derniers ont été adoptés en raison de la gravité de la situation en Biélorussie ainsi qu’en réaction aux violations persistantes des droits de l’homme et à la répression systématique visant la société civile et l’opposition démocratique. Les visas des actes initiaux se réfèrent également à l’implication de la Biélorussie dans l’agression russe contre l’Ukraine.

10 Par les actes initiaux, le requérant a été inscrit à la ligne 195 du tableau A de la liste des personnes, des entités et des organismes visés par les mesures restrictives qui figure en l’annexe de la décision 2012/642 et à l’annexe I du règlement n^o 765/2006 (ci-après, prises ensemble, les « listes en cause »).

11 Dans les actes initiaux, le Conseil a justifié l’inscription du requérant sur les listes en cause par la mention des motifs suivants :

« Ivan [Golovaty] est le directeur général de l’entreprise publique Belaruskali, qui est l’une des principales sources de revenus et de devises étrangères pour le régime de [Loukachenko]. Il est membre du Conseil de la République de l’Assemblée nationale et occupe également de nombreuses autres hautes fonctions en Biélorussie. Il a reçu de multiples distinctions de l’État, y compris des mains d’Al[exan] dr[e] [Loukachenko], au cours de sa carrière. Il a été étroitement associé à [Loukachenko] et à des membres de sa famille. Il tire donc profit du régime de [Loukachenko] et le soutient.

Les employés de “Belaruskali” qui avaient pris part aux grèves et aux manifestations pacifiques au lendemain du scrutin présidentiel frauduleux d’août 2020 en Biélorussie ont été privés de primes et licenciés. [Loukachenko] en personne a menacé de remplacer les grévistes par des mineurs originaires d’Ukraine. Ivan [Golovaty] est donc responsable de la répression de la société civile. »

12 Le 7 juin 2022, le Conseil a publié au Journal officiel de l’Union européenne un avis à l’attention des personnes faisant l’objet des mesures restrictives prévues par [les actes initiaux] (JO 2022, C‑221, p.2). Les personnes concernées par cet avis pouvaient, selon ce dernier, soumettre au Conseil, avant le 30 novembre 2022, une demande de réexamen de la décision par laquelle elles avaient été inscrites sur les listes en cause.

13 Par lettre du 24 juin 2022, le requérant a demandé au Conseil les éléments de preuve sur lesquels celui-ci avait fondé les actes initiaux.

14 Le 30 juin 2022, le requérant a reçu les documents de travail enregistrés respectivement sous les références WK 5821/2022 INIT, WK 5821/2022 ADD 1, WK 6656/2022 ADD 1 et WK 6656/2022 INIT.

15 Par lettre du 30 novembre 2022, le requérant a déposé auprès du Conseil une demande de réexamen de son inscription sur les listes en cause par les actes initiaux.

16 Par lettre du 21 décembre 2022, le Conseil a informé le requérant de son intention de maintenir les mesures restrictives à son égard et lui a transmis le document de travail WK 17512/2022 INIT, daté du 13 décembre 2022.

17 Le 12 janvier 2023, le requérant a transmis ses observations au Conseil.

18 Le 24 février 2023, en réponse à la demande de réexamen, le Conseil a adressé au requérant une lettre officielle dans laquelle il réitérait les allégations formulées dans l’exposé initial des motifs. Dans la même lettre, le Conseil a fait savoir qu’il avait décidé de maintenir l’inscription du requérant sur les listes en cause.

19 Par les actes de maintien, les mesures prises à l’encontre du requérant ont été prorogées jusqu’au 28 février 2024, en ajoutant, par rapport aux motifs figurant dans les actes initiaux, la précision que le requérant « est en outre président du conseil de surveillance de la société par actions “Belarusian Potash Company” ».

Procédure et conclusions des parties

20 Le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

– annuler les actes initiaux et de maintien, en tant qu’ils le concernent ;

– condamner le Conseil aux dépens.

21 Le Conseil conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

– rejeter le recours ;

– condamner le requérant aux dépens.

22 La République de Lettonie conclut au rejet du recours.

En droit

23 Il convient d’examiner, en premier lieu, la demande en annulation partielle des actes initiaux puis, en second lieu, la demande en annulation partielle des actes de maintien.

Sur la demande d’annulation partielle des actes initiaux

24 Au soutien de sa demande en annulation partielle des actes initiaux, le requérant soulève six moyens tirés, le premier, d’une violation du principe de légalité, le deuxième, d’une erreur manifeste d’appréciation, le troisième, d’une violation du principe de non-discrimination, le quatrième, d’une atteinte disproportionnée aux droits de propriété du requérant, le cinquième, d’une violation de l’obligation de motivation et, le sixième, d’une violation du principe du respect des droits de la défense.

25 Il convient d’analyser d’abord les cinquième et sixième moyens.

Sur le cinquième moyen, tiré d’une violation de l’obligation de motivation

26 Le requérant fait valoir que les motifs avancés par le Conseil justifiant son inscription sur les listes en cause se contentent de reprendre les critères appliqués pour justifier l’inscription et ne précisent en rien la manière dont le requérant soutient le régime de Loukachenko, profite de ce régime, ou est responsable de la répression de la société civile en Biélorussie. Toutefois, selon la jurisprudence, une telle reprise, sans autre information permettant de la confirmer, ne saurait constituer une motivation suffisante de la part du Conseil.

27 Le Conseil, soutenu par la République de Lettonie, conteste cette argumentation.

28 Il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, l’obligation de motiver un acte faisant grief, qui constitue un corollaire du principe du respect des droits de la défense, a pour but, d’une part, de fournir à l’intéressé une indication suffisante pour savoir si l’acte est bien fondé ou s’il est éventuellement entaché d’un vice permettant d’en contester la validité devant le juge de l’Union et, d’autre part, de permettre à ce dernier d’exercer son contrôle sur la légalité de cet acte (voir arrêt du 23 septembre 2014, Ipatau/Conseil, T‑646/11, non publié, EU:T:2014:800, point 92 et jurisprudence citée).

29 La motivation exigée par l’article 296 TFUE doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteure de l’acte, de manière à permettre à l’intéressé de connaître les justifications des mesures prises et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle (voir arrêt du 23 septembre 2014, Ipatau/Conseil, T‑646/11, non publié, EU:T:2014:800, point 93 et jurisprudence citée).

30 La motivation d’un acte du Conseil imposant une mesure restrictive ne doit pas seulement identifier la base juridique de cette mesure, mais également les raisons spécifiques et concrètes pour lesquelles le Conseil considère, dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire d’appréciation, que l’intéressé doit faire l’objet d’une telle mesure (voir arrêt du 24 mai 2023, Lyubetskaya/Conseil, T‑556/21, non publié, EU:T:2023:283, point 19 et jurisprudence citée).

31 Cependant, la motivation exigée par l’article 296 TFUE doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et au contexte dans lequel il a été adopté. L’exigence de motivation doit être appréciée en fonction des circonstances de l’espèce, notamment du contenu de l’acte, de la nature des motifs invoqués et de l’intérêt que les destinataires ou d’autres personnes concernées par l’acte au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE peuvent avoir à recevoir des explications. Il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où le caractère suffisant d’une motivation doit être apprécié au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (voir arrêt du 23 septembre 2014, Ipatau/Conseil, T‑646/11, non publié, EU:T:2014:800, point 95 et jurisprudence citée).

32 En particulier, un acte faisant grief est suffisamment motivé dès lors qu’il est intervenu dans un contexte connu de l’intéressé, qui lui permet de comprendre la portée de la mesure prise à son égard (voir arrêt du 23 septembre 2014, Ipatau/Conseil, T‑646/11, non publié, EU:T:2014:800, point 96 et jurisprudence citée).

33 Ainsi qu’il ressort de l’exposé des motifs, rappelé au point 11 ci-dessus, le requérant a été inscrit sur les listes en cause en raison du fait que, d’une part, il est le directeur général de Belaruskali, qui constitue l’une des principales sources de revenus et de devises étrangères pour le régime de Loukachenko, est membre du Conseil de la République de l’Assemblée nationale, occupe également de nombreuses autres hautes fonctions en Biélorussie, et a reçu de multiples distinctions de l’État, y compris des mains de Loukachenko, au cours de sa carrière. Par ailleurs, il a été étroitement associé à Loukachenko et à des membres de sa famille. Sur la base de ces éléments, il a été conclu que le requérant tirait profit du régime de Loukachenko et le soutenait. D’autre part, il a été constaté que les employés de Belaruskali qui avaient pris part aux grèves et aux manifestations pacifiques au lendemain du scrutin présidentiel du mois d’août 2020 en Biélorussie ont été privés de primes et licenciés, et que Loukachenko en personne a menacé de remplacer les grévistes par des mineurs originaires d’Ukraine. Dans ces conditions, il a été considéré que le requérant était responsable de la répression exercée contre la société civile en Biélorussie et, en ce sens, soutenait le régime de Loukachenko.

34 À cet égard, la mention, dans ledit exposé des motifs, des formules « tire profit du régime de [Loukachenko] et le soutient » et de la « répression exercée contre la société civile » renvoie explicitement aux critères d’inscription litigieux, tels qu’indiqués aux points 5 et 6 ci-dessus, desquels il ressort que doivent être inscrits sur les listes en cause les personnes, entités ou organismes qui ont été identifiés comme profitant du régime de Loukachenko ou le soutenant, oui qui sont responsables de violations graves des droits de l’homme ou de la répression à l’égard de la société civile et de l’opposition démocratique, ou dont les activités nuisent gravement, d’une autre manière, à la démocratie ou à l’État de droit en Biélorussie. Ainsi, il convient de considérer que le requérant pouvait aisément comprendre sur quels critères reposaient son inscription sur les listes en cause.

35 Par ailleurs, force est de constater que les actes initiaux font également mention des « raisons spécifiques et concrètes », rappelées au point 33 ci-dessus, pour lesquelles le requérant est regardé comme, d’une part, soutenant le régime de Loukachenko et en tirant profit et, d’autre part, étant responsable de la répression exercée contre la société civile en Biélorussie.

36 Ainsi, au vu des considérations qui précèdent, il convient de conclure que les actes initiaux sont motivés à suffisance de droit et d’écarter comme non fondé le cinquième moyen.

Sur le sixième moyen, tiré d’une violation du principe du respect des droits de la défense

37 Le requérant note que le Conseil semble lui avoir fourni des documents de travail lacunaires : le document de travail WK 5821/2022 ADD 1 qui indique dans son objet « BELARUS : 20220422 – 13 preuves à l’appui » ne contient en réalité que cinq preuves, l’élément de preuve n^o 6 n’étant fournie que partiellement, ce qui violerait le droit d’accès du requérant au dossier qui le concerne.

38 Selon le requérant, il résulterait de la jurisprudence que les motifs des sanctions doivent être communiqués en même temps ou immédiatement après leur adoption. Selon l’article 14, paragraphe 2, du règlement (UE) n^o 269/2014 du Conseil du 17 mars 2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2014, L 78, p. 6), le Conseil devrait communiquer sa décision motivée à la personne concernée, soit directement, soit via un avis public si l’adresse de l’intéressée n’est pas connue, après avoir tenté de la contacter.

39 Toujours selon le requérant, le droit d’être entendu concomitamment ou immédiatement après l’adoption de la décision n’aurait pas été respecté en l’espèce. En effet, l’obligation très stricte imposée par la jurisprudence n’aurait pas été pleinement respectée à au moins deux reprises. Premièrement, la possibilité de solliciter un réexamen ne serait pas prévue par la décision elle-même. Deuxièmement, l’avis mentionnerait la possibilité de demander une révision de la décision, mais ne mentionnerait nulle part la possibilité d’être entendu. Ce faisant, le Conseil ne respecterait pas les obligations prévues la jurisprudence.

40 C’est ainsi que, par exemple, trois mois après l’adoption des actes initiaux, le requérant n’aurait toujours pas eu l’occasion de s’adresser au Conseil sur cette question. Il s’agirait donc d’un manquement manifeste au principe du respect des droits de la défense.

41 Ce manquement serait d’autant plus flagrant que, si le requérant avait pu être entendu par le Conseil, il aurait été en mesure de démontrer que les motifs retenus contre lui étaient erronés.

42 Le Conseil, soutenu par la République de Lettonie, conteste cette argumentation.

43 Il y a lieu de rappeler que le respect des droits de la défense comporte notamment le droit d’être entendu, qui est consacré à l’article 41, paragraphe 2, sous a), de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après, la « Charte ») (voir arrêt du 8 novembre 2023, Zaytsev et Bremino-Grupp/Conseil, T‑563/21 et T‑564/21, non publié, EU:T:2023:707, point 44 et jurisprudence citée).

44 Dans le cadre d’une procédure portant sur l’adoption de la décision d’inscrire ou de maintenir le nom d’une personne sur une liste figurant à l’annexe d’un acte imposant des mesures restrictives, le respect des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective exige que l’autorité compétente de l’Union communique à la personne concernée les éléments dont dispose cette autorité à l’encontre de ladite personne pour fonder sa décision, afin que cette personne puisse défendre ses droits dans les meilleures conditions possibles et décider en pleine connaissance de cause s’il est utile de saisir le juge de l’Union. Lors de cette communication, l’autorité compétente de l’Union doit permettre à cette personne de faire connaître utilement son point de vue à l’égard des motifs retenus à son égard (voir arrêt du 8 novembre 2023, Zaytsev et Bremino-Grupp/Conseil, T‑563/21 et T‑564/21, non publié, EU:T:2023:707, point 45 et jurisprudence citée).

45 À cet égard, le juge de l’Union distingue, d’une part, l’inscription initiale du nom d’une personne sur les listes imposant des mesures restrictives et, d’autre part, le maintien du nom de cette personne sur lesdites listes (voir arrêt du 8 novembre 2023, Zaytsev et Bremino-Grupp/Conseil, T‑563/21 et T‑564/21, non publié, EU:T:2023:707, point 46 et jurisprudence citée).

46 S’agissant de l’argument du requérant selon lequel les motifs de son inscription sur les listes en cause auraient dû lui être communiqués en même temps ou immédiatement après leur adoption, il convient de rappeler que, lorsqu’il s’agit d’un premier acte par lequel les fonds d’une personne ou d’une entité sont gelés, le Conseil n’est pas tenu de communiquer au préalable à la personne ou à l’entité concernée les motifs sur lesquels cette institution entend fonder l’inclusion initiale de son nom dans la liste des personnes et entités dont les fonds sont gelés. En effet, une telle mesure, afin de ne pas compromettre son efficacité, doit, par sa nature même, pouvoir bénéficier d’un effet de surprise et s’appliquer immédiatement. Dans un tel cas, il suffit, en principe, que l’institution procède à la communication des motifs à la personne ou à l’entité concernée et ouvre le droit à l’audition de celle-ci concomitamment ou immédiatement après l’adoption de la décision (voir arrêt du 8 novembre 2023, Zaytsev et Bremino-Grupp/Conseil, T‑563/21 et T‑564/21, non publié, EU:T:2023:707, point 47 et jurisprudence citée).

47 En ce qui concerne le requérant, il y a lieu de relever, certes, que les actes initiaux ne lui ont pas été notifiés individuellement par le Conseil par une communication à son adresse personnelle.

48 Toutefois, il ressort de la jurisprudence que le Conseil peut être considéré comme étant dans l’impossibilité de communiquer individuellement à une personne physique ou morale ou à une entité un acte comportant des mesures restrictives la concernant soit lorsque l’adresse de cette personne ou entité n’est pas publique et ne lui a pas été fournie, soit lorsque la communication envoyée à l’adresse dont le Conseil dispose échoue, en dépit des démarches qu’il a entreprises, avec toute la diligence requise, afin d’effectuer une telle communication (arrêt du 5 novembre 2014, Mayaleh/Conseil, T‑307/12 et T‑408/13, EU:T:2014:926, point 61).

49 En l’espèce, d’une part, il convient de constater que le Conseil a fait valoir qu’il ne disposait pas, au moment de l’adoption des actes initiaux, de l’adresse du requérant, ce qui n’est pas contesté par ce dernier.

50 D’autre part, il y a lieu de noter que, malgré l’absence de notification individuelle des actes initiaux, leur publication au Journal officiel de l’Union européenne a permis au requérant d’introduire le présent recours en annulation devant le Tribunal.

51 Par ailleurs, il y a lieu d’ajouter que, par lettre du 30 juin 2022, le Conseil a fait droit à la demande du requérant du 24 juin 2022 d’accès aux éléments de preuve sur lesquels le Conseil avait fondé les actes initiaux et a transmis le dossier comprenant les éléments de preuve fondant l’inscription du requérant sur les listes en cause (voir point 14 ci-dessus). Le requérant a d’ailleurs présenté des observations sur ces éléments dans sa demande de réexamen du 30 novembre 2022.

52 En ce qui concerne l’allégation du requérant concernant le document de travail WK 5821/2022 ADD 1 en date du 6 mai 2022, il convient de noter que celui-ci contenait cinq éléments de preuve. La circonstance que figurait, sur la page de couverture, la mention erronée de « treize éléments de preuve », qui n’est qu’une erreur de plume, n’est pas de nature à porter atteinte au droit, ainsi exercé par le requérant, d’accéder aux éléments de preuve.

53 En conclusion, les arguments exposés par le requérant à l’appui du sixième moyen ne sont pas de nature à démontrer que le Conseil a violé ses droits de la défense.

54 Ainsi, il convient de rejeter le sixième moyen.

Sur le premier moyen, tiré d’une violation du principe de légalité

55 Le requérant fait valoir que les actes initiaux violent le principe de sécurité juridique et, par la suite, le principe de légalité. Les critères pertinents appliqués au requérant comporteraient un certain nombre de termes qui ne seraient définis ni dans les actes initiaux, ni dans la jurisprudence. Dès lors, la signification de ces termes, à savoir « régime de Loukachenko », « soutien », « tirer profit », « société civile » et « répression » ne serait pas claire pour le requérant, et il ne serait pas en mesure de les comprendre sans ambiguïté ni de prendre ses dispositions dans le contexte des mesures que le Conseil aurait prises à son encontre.

56 Le Conseil, soutenu par la République de Lettonie, conteste cette argumentation.

57 Il y a lieu de rappeler que les critères d’inscription sur les listes en cause visent « des personnes, des entités ou des organismes responsables de violations graves des droits de l’homme ou de la répression à l’égard de la société civile » et qui « profitent du régime de [Loukachenko] ou le soutiennent » ; ces critères étant prévus par l’article 4, paragraphe 1, sous a) et b), de la décision 2012/642. L’allégation du requérant porte donc essentiellement sur la contestation des termes de cette disposition issue de la décision 2012/642.

58 À cet égard, la jurisprudence permet de considérer qu’une exception d’illégalité a été soulevée implicitement, dans la mesure où il ressort avec suffisamment de clarté de la requête que le requérant a entendu formuler un tel grief [voir, en ce sens, arrêts du 15 septembre 2016, Yanukovych/Conseil, T‑346/14, EU:T:2016:497, point 56 ; du 15 septembre 2016, Yanukovych/Conseil, T‑348/14, EU:T:2016:508, point 57, et du 22 septembre 2021, Al-Imam/Conseil, T‑203/20, EU:T:2021:605, point 39 (non publié)].

59 Or, il ressort de l’analyse de la requête, en particulier de ses points 19 et 34, que le requérant, sans soulever formellement une exception d’illégalité au titre de l’article 277 TFUE, invoque l’illégalité des critères susmentionnés, prévus par l’article 4, paragraphe 1, sous a) et b), de la décision 2012/642, dans le cadre des conclusions visant l’annulation des actes initiaux.

60 À cet égard, il convient de rappeler que selon une jurisprudence constante, le principe de sécurité juridique, qui constitue un principe général du droit de l’Union, exige, notamment, que les règles de droit soient claires, précises et prévisibles dans leurs effets, en particulier lorsqu’elles peuvent avoir sur les individus et sur les entreprises des conséquences défavorables. Une sanction, même de caractère non pénal, ne peut être infligée que si elle repose sur une base légale claire et non ambiguë. Le principe de sécurité juridique implique, notamment, que toute réglementation de l’Union, en particulier lorsqu’elle impose ou permet d’imposer des sanctions, soit claire et précise, afin que les personnes concernées puissent connaître sans ambiguïté les droits et obligations qui en découlent et prendre leurs dispositions en conséquence. Cette exigence d’une base juridique claire et précise a également été consacrée dans le domaine des mesures restrictives (voir, en ce sens, arrêt du 4 septembre 2015, NIOC e.a./Conseil, T‑577/12, non publié, EU:T:2015:596, points 131 et 132 et jurisprudence citée).

61 Conformément à une jurisprudence constante, aux fins de l’interprétation d’une disposition du droit de l’Union, il convient de tenir compte non seulement des termes de celle-ci, mais également du contexte dans lequel elle s’inscrit et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie. La genèse d’une disposition du droit de l’Union peut également révéler des éléments pertinents pour son interprétation (voir arrêt du 2 septembre 2021, CRCAM, C‑337/20, EU:C:2021:671, point 31 et jurisprudence citée).

62 Par ailleurs, il appartient au juge de l’Union, dans le cadre de son contrôle juridictionnel des mesures restrictives, de reconnaître au Conseil une large marge d’appréciation pour la définition des critères généraux délimitant le cercle des personnes susceptibles de faire l’objet des mesures restrictives (arrêt du 13 septembre 2018, Vnesheconombank/Conseil, T‑737/14, non publié, EU:T:2018:543, point 94).

63 L’existence de termes vagues dans une disposition n’entraîne pas nécessairement de violation des libertés fondamentales, et le fait qu’une loi confère un pouvoir d’appréciation ne se heurte pas en soi à l’exigence de prévisibilité, à condition que l’étendue et les modalités d’exercice d’un tel pouvoir se trouvent définies avec une netteté suffisante, eu égard au but légitime en jeu, pour fournir à l’individu une protection adéquate contre l’arbitraire. En outre, l’exigence de prévisibilité qui accompagne le principe de légalité des peines – lequel impose que la loi définisse clairement les infractions et les peines – ne s’oppose pas à ce que la loi attribue un pouvoir d’appréciation dont l’étendue et les modalités d’exercice se trouvent définies avec une netteté suffisante. Ces principes jurisprudentiels sont également applicables en ce qui concerne les mesures restrictives qui, bien qu’elles ne visent pas en principe à sanctionner des infractions, mais constituent des mesures préventives, affectent lourdement les droits et libertés des personnes concernées (voir, en ce sens, arrêts du 16 juillet 2014, National Iranian Oil Company/Conseil, T‑578/12, non publié, EU:T:2014:678, points 116 et 117, et du 4 septembre 2015, NIOC e.a./Conseil, T‑577/12, non publié, EU:T:2015:596, points 135 et 136 et jurisprudence citée).

64 Au vu de ce qui précède, premièrement, il convient de constater que la formulation large des critères litigieux conférant un pouvoir d’appréciation au Conseil peut être compatible avec les principes de proportionnalité et de sécurité juridique (voir, en ce sens, arrêt du 22 septembre 2016, Tose’e Ta’avon Bank/Conseil, T‑435/14, non publié, EU:T:2016:531, point 39).

65 Deuxièmement, il convient de relever que la signification et la portée des termes en cause doivent être établies conformément au sens habituel en langage courant de ceux-ci, tout en tenant compte du contexte dans lequel ils sont utilisés et des objectifs poursuivis par la réglementation dont ils font partie étant précisé que l’interprétation d’une disposition du droit de l’Union ne saurait avoir pour résultat de retirer tout effet utile au libellé clair et précis de cette disposition (arrêt du 18 octobre 2023, MAZ-upravljajusaja kompanija holdinga Belavtomaz/Conseil, T‑532/21, non publié, EU:T:2023:656, point 52).

66 Il convient également de rappeler qu’un règlement prévoyant des mesures restrictives doit être interprété à la lumière non seulement de la décision adoptée dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), visée à l’article 215, paragraphe 2, TFUE, mais également du contexte historique dans lequel s’inscrivent les dispositions adoptées par l’Union et dans lesquelles ce règlement s’insère. Il en va de même d’une décision adoptée dans le domaine de la PESC, qui doit être interprétée en prenant en considération le contexte dans lequel elle s’insère (arrêt du 18 octobre 2023, MAZ-upravljajusaja kompanija holdinga Belavtomaz/Conseil, T‑532/21, non publié, EU:T:2023:656, point 53).

67 À la lumière de la jurisprudence citée au point 66 ci-dessus, il convient d’observer que, dans le cadre des mesures restrictives prises à l’encontre de la Biélorussie depuis 2004, les critères du « profit » tiré du régime de Loukachenko et du « soutien » audit régime ont été introduits par l’article 1^er, paragraphes 1 et 2, de la décision 2012/36/PESC du Conseil, du 23 janvier 2012, modifiant la décision 2010/639/PESC concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Biélorussie (JO 2012, L 19, p. 31).

68 En outre, il ressortait des considérants 3 et 4 de la décision 2012/36 que, compte tenu de la gravité de la situation en Biélorussie, des mesures restrictives supplémentaires à l’encontre de ce pays devraient être adoptées, notamment à l’égard des personnes et des entités qui tiraient profit du régime de Loukachenko ou le soutenaient, en particulier les personnes et les entités le soutenant financièrement ou matériellement.

69 L’article 2 du règlement n^o 765/2006 a été modifié en conséquence par l’article 1^er du règlement (UE) n^o 114/2012 du Conseil, du 10 février 2012, modifiant le règlement (CE) n^o 765/2006 concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Biélorussie (JO 2012, L 38, p. 3).

70 Le 1^er novembre 2012, la décision 2010/639/PESC du Conseil, du 25 octobre 2010, concernant des mesures restrictives à l’encontre de certains fonctionnaires de Biélorussie a été abrogée et remplacée par la décision 2012/642 (JO 2010, L 280, p. 18).

71 Ainsi qu’il ressort des considérants 1 à 5 et 8 de la décision 2012/642, les mesures restrictives à l’encontre de la Biélorussie ont été prises et ont été prorogées du fait du non-respect persistant, dans ce pays, des droits de l’homme, de la démocratie et de l’État de droit et ont été, de ce fait, dirigées, notamment, contre les personnes responsables de fraudes et d’atteintes aux normes électorales internationales à l’occasion de certaines procédures électorales ou référendaires en Biélorussie, ainsi qu’à l’encontre des personnes responsables de violations graves des droits de l’homme et de la répression exercée à l’égard de manifestants pacifiques après lesdites procédures.

72 D’ailleurs, à cet égard, il convient de rappeler qu’il ressort du considérant 6 de la décision 2012/642, que, en ce qui concerne les personnes et les entités qui tirent profit du régime de Loukachenko ou le soutiennent, l’objectif est de cibler toute personne ou entité qui le soutient, en particulier, mais pas exclusivement, les personnes et entités le soutenant financièrement ou matériellement.

73 Il résulte de ce qui précède que, en instituant l’action de tirer profit du régime de Loukachenko ainsi que le soutien audit régime en tant que critères justifiant l’inscription d’un nom sur les listes en cause, le Conseil, au vu de la gravité et de la persistance de la violation des droits de l’homme, de la démocratie et de l’État de droit ainsi que de la répression à l’égard de la société civile et de l’opposition démocratique en Biélorussie, a entendu accroître la pression exercée sur ledit régime en élargissant le cercle des personnes et des entités visées par les mesures restrictives de l’Union. À ce titre, le Conseil a prévu la possibilité d’appliquer des mesures des gel de fonds et des ressources économiques, notamment, aux personnes et aux entités qui tirent profit du régime de Loukachenko et le soutiennent, en particulier, mais pas exclusivement, celles qui le soutiennent financièrement (voir, en ce sens, arrêt du 18 octobre 2023, MAZ-upravljajusaja kompanija holdinga Belavtomaz/Conseil, T‑532/21, non publié, EU:T:2023:656, point 60).

74 S’agissant des personnes, des entités ou des organismes responsables de violations graves des droits de l’homme ou de la répression à l’égard de la société civile et de l’opposition démocratique, il ressort du contexte dans lequel l’expression « responsables de la répression » est utilisée, et notamment de l’emploi, à l’article 4, paragraphe 1, sous a), de la décision 2012/642 et à l’article 2, paragraphe 4, du règlement n^o 765/2006, de la formulation « personnes, entités ou organismes responsables […] de [la] répression à l’égard de la société civile et de l’opposition démocratique, ou dont les activités nuisent gravement, d’une autre manière, à la démocratie ou à l’État de droit en Biélorussie », que l’intention normative a été de viser par le critère litigieux, de façon générale, toute personne, entité ou organisme dont les activités nuisent gravement à la démocratie ou à l’État de droit en Biélorussie. En outre, l’emploi de l’expression « d’une autre manière » dans la seconde partie desdites dispositions démontre l’intention normative de considérer la répression à l’égard de la société civile et de l’opposition démocratique comme un type d’activités nuisant gravement à la démocratie ou à l’État de droit en Biélorussie. Enfin, l’emploi du terme « activités » est une indication de l’intention normative de viser les personnes, les entités ou les organismes dont les activités nuisent gravement à la démocratie ou à l’État de droit en Biélorussie du fait que ces activités contribuent auxdites nuisances, indépendamment de l’existence ou non d’un élément intentionnel à cet égard (arrêt du 15 février 2023, Belaeronavigatsia/Conseil, T‑536/21, EU:T:2023:66, point 27).

75 Troisièmement, les allégations du requérant sur la compréhension des formulations utilisées dans les critères d’inscription, à savoir, en l’espèce, de l’expression « le régime de Loukachenko », du mot « soutien », de l’action de « tirer profit », de l’expression « société civile » et du mot « répression » ne se rattachent pas au respect du principe de sécurité juridique, mais à l’application de ces critères par le Conseil, ce qui fait l’objet du deuxième moyen.

76 Ainsi, les arguments soulevés par le requérant ne remettent pas en question la légalité des critères d’inscription litigieux qui sont suffisamment clairs et précis. Dès lors, ils respectent le principe de sécurité juridique.

77 Partant, le premier moyen doit être écarté.

Sur le deuxième moyen, tiré d’une erreur d’appréciation

78 Le deuxième moyen peut être subdivisé en deux branches. La première branche est tirée d’une absence de démonstration de ce que le requérant profite du régime de Loukachenko ou le soutient. La seconde branche est tirée d’une absence de démonstration de ce que le requérant était responsable de la répression exercée contre la société civile en Biélorussie.

79 Tout d’abord, il convient de relever que le deuxième moyen doit être considéré comme tiré d’une erreur d’appréciation, et non d’une erreur manifeste d’appréciation. En effet, s’il est certes vrai que le Conseil dispose d’un certain pouvoir d’appréciation pour déterminer au cas par cas s’il est satisfait aux critères juridiques sur lesquels se fondent les mesures restrictives en cause, il n’en reste pas moins que les juridictions de l’Union doivent assurer un contrôle, en principe complet, de la légalité de l’ensemble des actes de l’Union (voir arrêt du 6 septembre 2023, Pumpyanskiy/Conseil, T‑291/22, non publié, EU:T:2023:499, point 40 et jurisprudence citée).

80 Par ailleurs, il convient de rappeler que l’effectivité du contrôle juridictionnel garanti par l’article 47 de la Charte exige notamment que, au titre du contrôle de la légalité des motifs sur lesquels est fondée la décision d’inscrire ou de maintenir le nom d’une personne ou d’une entité sur les listes de personnes visées par des mesures restrictives, le juge de l’Union s’assure que cette décision, qui revêt une portée individuelle pour cette personne ou cette entité, repose sur une base factuelle suffisamment solide. Cela implique une vérification des faits allégués dans l’exposé des motifs qui sous-tend ladite décision, de sorte que le contrôle juridictionnel ne soit pas limité à l’appréciation de la vraisemblance abstraite des motifs invoqués, mais porte sur la question de savoir si ces motifs ou, à tout le moins, l’un d’eux considéré comme suffisant en soi pour soutenir cette même décision, sont étayés (arrêt du 13 septembre 2023, Synesis/Conseil, T‑97/21 et T‑215/22, non publié, EU:T:2023:531, point 35).

81 C’est, en effet, à l’autorité compétente de l’Union qu’il appartient, en cas de contestation, d’établir le bien-fondé des motifs retenus à l’encontre de la personne ou de l’entité concernée, et non à ces dernières d’apporter la preuve négative de l’absence de bien-fondé desdits motifs (voir arrêt du 13 septembre 2023, Synesis/Conseil, T‑97/21 et T‑215/22, non publié, EU:T:2023:531, point 37 et jurisprudence citée).

82 Si l’autorité compétente de l’Union fournit des informations ou des éléments de preuve pertinents, le juge de l’Union doit vérifier l’exactitude matérielle des faits allégués au regard de ces informations ou éléments et apprécier la force probante de ces derniers en fonction des circonstances de l’espèce et à la lumière des éventuelles observations présentées, notamment, par la personne ou l’entité concernée à leur sujet (voir arrêt du 13 septembre 2023, Synesis/Conseil, T‑97/21 et T‑215/22, non publié, EU:T:2023:531, point 38 et jurisprudence citée).

83 Il y a lieu de rappeler que l’inscription du nom du requérant sur les listes en cause a été justifiée par les motifs rappelés au point 11 ci-dessus. Il convient donc d’examiner, dans un premier temps, si les faits avancés dans l’exposé des motifs de la décision de l’inscription du requérant sur les listes en cause sont établis puis, dans un second temps, s’ils relèvent de l’article 4, paragraphe 1, sous a) et b), de la décision 2012/642.

– Sur la première branche, tirée d’une absence de démonstration de ce que le requérant profite du régime de Loukachenko ou le soutient

84 Le requérant conteste les motifs de son inscription sur les listes en cause, selon lesquels il tire profit du régime de Loukachenko ou le soutient.

85 En premier lieu, en ce qui concerne le fait allégué selon lequel il serait le directeur général de Belaruskali, qui est l’une des principales sources de revenus et de devises étrangères du régime de Loukachenko, le requérant ne conteste pas qu’il occupe le poste de directeur général chez Belaruskali.

86 Toutefois, selon lui, il serait important de noter qu’il constitue une personne distincte de Belaruskali. En effet, les deux personnes, morale et physique, ne sauraient être traitées comme une seule et même personne.

87 Dans ce contexte, le Conseil n’aurait pas démontré la manière dont le requérant lui-même, en sa qualité de personne physique, soutenait le régime ou profitait de celui-ci.

88 En ce qui concerne Belaruskali, le Conseil n’aurait pas non plus démontré l’existence d’un « soutien » ou d’un « profit.

89 Le requérant fait valoir que le capital de Belaruskali est détenu par la République de Biélorussie. Or, le gouvernement de la République de Biélorussie ne ferait l’objet d’aucune mesure restrictive et ne semblerait pas relever du régime de Loukachenko. Par ailleurs, le simple fait que les actions de Belaruskali soient détenues par la République de Biélorussie n’indiquerait pas que la société ait soutenu le régime de Loukachenko et/ou en ait profité.

90 Le requérant prétend que Belaruskali est l’un des plus grands producteurs de potasse au monde. Elle est responsable de la production d’environ 20 % des engrais potassiques produits dans le monde. Chaque année, la société exporte la majorité de ses produits.

91 À cet égard, la vente des engrais potassiques produits par la société et la réception des règlements de ces ventes, y compris en devises étrangères, seraient des activités commerciales ordinaires de la société. Les fonds que la société aurait perçus dans le cadre de ces activités seraient utilisés dans le strict respect des lois biélorusses.

92 Le Conseil ne saurait se fonder sur le seul fait que la société dégage de la vente de ses produits des recettes et des devises, sans préciser en quoi ce fait constituerait, de la part de la société ou du requérant, un soutien du régime ou un profit tiré de celui-ci.

93 Le requérant observe que la société utilise dans le strict respect des lois biélorusses les devises étrangères et les revenus qu’elle tire de ses activités commerciales. En particulier, la société verserait des impôts.

94 En deuxième lieu, en ce qui concerne le fait allégué selon lequel le requérant est membre du Conseil de la République de l’Assemblée nationale et occupe également de nombreuses autres hautes fonctions en Biélorussie, le requérant fait valoir que le résumé que le Conseil effectue des fonctions occupées par le requérant est entaché d’erreurs. Le Conseil n’aurait de surcroît pas expliqué la manière dont le requérant, en occupant ces fonctions, soutient le régime ou profite de celui-ci.

95 Le requérant fait valoir, d’abord, qu’il avait été élu au Conseil de la République de la province de Minsk (Biélorussie) conformément aux lois biélorusses.

96 Il précise que sa fonction de « membre du Comité permanent du Conseil de la République de l’Assemblée nationale de la République de Biélorussie pour les affaires étrangères et la sécurité nationale » ne constitue pas une fonction distincte. Il s’agirait plutôt de l’une des formes sous lesquelles il exerce ses activités de membre du Conseil de la République de l’Assemblée nationale.

97 Le requérant confirme également être membre du comité exécutif du district de Salihorsk (Biélorussie).

98 Cependant, en vertu de la législation biélorusse, les missions imparties aux comités exécutifs de district seraient purement d’ordre social et économique. Ainsi, l’appartenance du requérant au comité exécutif du district de Salihorsk se bornerait à une simple participation au processus décisionnel social et économique local.

99 Le requérant prétend également qu’au moment où la décision d’inscription a été adoptée, il n’était plus membre du conseil de surveillance de la société par actions « Belarussian Potash Company ». Ce mandat aurait en effet pris fin le 16 août 2021. Depuis le 1^er juin 2022, il ne serait plus membre du conseil de surveillance de la société par actions A.

100 Enfin, le requérant serait bien adhérent de B, une organisation publique biélorusse. Toutefois, cette organisation ne serait pas soumise aux mesures restrictives.

101 En troisième lieu, en ce qui concerne le fait allégué selon lequel le requérant aurait reçu de multiples distinctions de l’État, y compris des mains de M. Loukachenko, au cours de sa carrière, le requérant confirme que le président Loukachenko lui a décerné le prix d’État.

102 Ce prix constituerait la plus haute reconnaissance des réalisations d’une personne aux yeux de la société et de l’État dans les domaines de la science et de la technologie, de la littérature, de l’art et de l’architecture et serait décerné pour récompenser la contribution créative exceptionnelle d’un seul candidat ou d’un groupe de candidats composé de six personnes au maximum.

103 Le prix d’État aurait été décerné à un groupe de six personnes : trois représentants de Belaruskali, dont le requérant, et trois personnes qui n’étaient pas liées à cette société. Partant, le requérant ne serait pas la seule personne récompensée.

104 Le requérant précise que les candidats aux prix d’État ne sont pas choisis par le président Loukachenko. Celui-ci se contenterait de présenter le prix d’État en signe de félicitation et de respect. La procédure d’attribution serait régie par la législation biélorusse et prévoirait la nomination des candidats par les institutions dans lesquelles les candidats concernés seraient employés. La décision d’attribution serait prise par l’académie biélorusse des sciences.

105 En quatrième lieu, en ce qui concerne le fait allégué selon lequel le requérant a été étroitement associé au président Loukachenko et à des membres de sa famille, le requérant fait valoir que le Conseil ne l’a pas démontré d’une manière conforme aux normes et standards juridiques applicables.

106 L’information selon laquelle le requérant serait le parrain de la petite fille du président Loukachenko, serait erronée. Il note que les sources sur lesquelles repose cette allégation sont elles-mêmes basées sur des rumeurs et manquent donc de crédibilité et de valeur probante. Le requérant affirme que, en réalité, il n’était pas et n’est le parrain d’aucun des petits enfants Loukachenko, ce que l’archevêque de Grodno et Vawkavysk a confirmé.

107 Le Conseil, soutenu par la République de Lettonie, conteste cette argumentation.

108 En premier lieu, s’agissant de l’examen de la matérialité des faits allégués par le Conseil, il est constant, tout d’abord, que le requérant est le directeur général de Belaruskali depuis 2014.

109 À cet égard, le requérant ne conteste pas le fait que Belaruskali appartient à l’État, la totalité de son capital étant détenue par la République de Biélorussie. Le requérant a précisé, par ailleurs, que la Commission des biens de l’État est le bénéficiaire effectif ultime de Belaruskali.

110 En outre, le requérant reconnaît lui-même, ainsi qu’il ressort également du dossier, que Belaruskali est « en effet l’un des plus grands producteurs de potasse au monde [qui] a produit 12 045 920 tonnes de potasse en 2019, 12 479 064 tonnes en 2020 et 13 798 250,39 tonnes en 2021 », que « la part des engrais potassiques produits par [elle] sur le marché mondial est d’environ 20 % et qu’elle est « l’un des plus importants employeurs du pays [qui] emploie 17 622 travailleurs ».

111 Ensuite, le requérant ne conteste pas qu’il a été nommé directeur général de Belaruskali par le président Loukachenko.

112 Enfin, le requérant ne conteste pas davantage l’information rapportée par le Conseil selon laquelle, en 2019, Belaruskali a réalisé un bénéfice net de plus de 4,797 milliards de roubles biélorusses (BYN) (environ 1,8 milliards d’euros). En outre, il confirme, d’une part, que ladite entreprise verse des dividendes à l’État, en tant qu’il est actionnaire, et, d’autre part, qu’elle a payé, en sus de l’impôt, des contributions obligatoires au fonds budgétaire cible de l’État pour le développement national.

113 Partant, le Conseil n’a pas commis d’erreur en considérant que le requérant est le directeur général de Belaruskali, une entreprise publique et l’une des principales sources de revenus et de devises étrangères pour le régime de Loukachenko.

114 Deuxièmement, le requérant ne conteste pas qu’il est membre du Conseil de la République de l’Assemblée nationale, ni qu’il occupe plusieurs autres hautes fonctions en Biélorussie. Il ne nie pas non plus le fait que le président Loukachenko lui a décerné le prix d’État (voir points 101 à 104 ci-dessus).

115 Troisièmement, s’agissant du fait allégué selon lequel le requérant serait étroitement associé au président Loukachenko et à des membres de sa famille, il convient de noter d’abord que celui-ci réfute être le parrain des enfants du fils de Loukachenko. À l’appui de cet argument, il présente une attestation de l’archevêque de Grodno et Vawkavysk. Toutefois, cet élément ne remet pas en cause l’appréciation globale du Conseil concernant les liens entre le requérant et le président Loukachenko qui sont par ailleurs corroborés par d’autres éléments de preuve. Il en ressort que le requérant, décrit comme un confident de Loukachenko, est effectivement un collaborateur proche de celui-ci. En effet, il participe à des réunions portant sur des questions d’État majeures, telles que les révisions constitutionnelles ou les répercussions des mesures restrictives imposées à l’économie biélorusse.

116 Ainsi, il y a lieu de considérer que les faits pris en compte par le Conseil pour inscrire le requérant sur les listes en cause sont globalement matériellement établis.

117 En second lieu, le requérant fait valoir que les éléments susmentionnés ne constituent ni une action de « tirer profit » du régime, ni un « soutien au régime » au sens de l’article 4, paragraphe 1, sous b), de la décision 2012/642.

118 Conformément à la jurisprudence citée au point 65 ci-dessus, la signification et la portée des termes en cause doit être établie conformément au sens habituel en langage courant de ceux-ci, tout en tenant compte, notamment, des objectifs poursuivis par la réglementation dont ils font partie ainsi que de l’impératif de préserver l’effet utile de leur libellé clair et précis.

119 À titre liminaire, il convient de relever qu’il ressort tant du libellé clair et précis de l’article 4, paragraphe 1, sous b), de la décision 2012/642, qui vise les personnes et les entités qui « profitent du régime de [Loukachenko] ou le soutiennent », que de l’objectif poursuivi par cette disposition, qui est d’accroître la pression exercée sur ledit régime, que ce sont les rapports qu’entretiennent certaines personnes et entités avec ce régime qui justifient l’adoption de mesures restrictives, dès lors qu’ils prennent la forme d’un soutien, en particulier un soutien financier (voir, en ce sens, arrêt du 18 octobre 2023, MAZ-upravljajusaja kompanija holdinga Belavtomaz/Conseil, T‑532/21, non publié, EU:T:2023:656, point 65).

120 D’une part, s’agissant du critère du « soutien au régime », il convient d’observer que le secteur de la potasse, outre le fait qu’il soit fortement réglementé en Biélorussie, est l’un des secteurs stratégiques de l’économie biélorusse qui joue également un rôle dans la politique étrangère du régime de Loukachenko.

121 En effet, ainsi qu’il ressort des points 109 et 110 ci-dessus, la Biélorussie est l’un des plus grands producteurs d’engrais potassiques au monde et, par conséquent, ce secteur d’activité génère des milliards de dollars de ventes brutes annuellement. Ainsi, Belaruskali contribue de manière significative au budget de la Biélorussie, notamment sous la forme de taxes, des recettes, des dividendes et des transferts au fonds de l’État pour le développement national.

122 À cet égard, le requérant fait valoir que les fonds que la société perçoit dans le cadre de ces activités seraient utilisés dans le strict respect des lois biélorusses.

123 Il ressort du dossier que, conformément à la résolution n^o 772 du 18 novembre 2019 du Conseil des ministres de la République de Biélorussie, Belaruskali, pour le premier semestre de 2019, a dû transférer plus de 46 millions de BYN (17,6 millions d’euros), provenant de la part excédentaire de ses bénéfices, vers le fonds budgétaire cible de l’État pour le développement national, conformément au paragraphe 3-2, de l’édit du Président de la République de la Biélorussie du 28 décembre 2005 n^o 637, relatif à la procédure d’inscription au budget d’une partie des bénéfices des entreprises d’État, des associations d’État qui sont des organisations commerciales, ainsi que des revenus tirés de dividendes (des parts du capital social) des sociétés économiques détenues par l’État ou les communes, et à la formation d’un fonds budgétaire spécifique de l’État pour le développement national (Registre national des actes juridiques de la République de Biélorussie n^o 1/7075, du 29 décembre 2005, ci-après l’« édit n^o 637 »)..

124 En effet, il ressort du premier paragraphe de la résolution du conseil des ministres n^o 772 que les entreprises sur lesquelles pèse l’obligation de verser une part de leurs bénéfices à l’État ou à des entités infra-étatiques, y compris Belaruskali, sont celles dont l’État ou lesdites entités déterminent les décisions. Ainsi, cette obligation ne concerne qu’une catégorie délimitée d’opérateurs économiques et non l’ensemble des contribuables biélorusses.

125 Partant, il y a lieu d’observer que la circonstance selon laquelle Belaruskali est tenue de verser une part de ses bénéfices à l’État en vertu de l’édit n^o 637 confirme l’appréciation selon laquelle elle soutient financièrement le régime de Loukachenko dès lors que, par ce même édit, ledit régime a accru le contrôle qu’il exerçait déjà, en tant qu’unique actionnaire, sur les ressources de Belaruskali, en s’assurant de disposer régulièrement d’une part des bénéfices qu’elle réalise.

126 Or une personne exerçant des fonctions qui lui confèrent un pouvoir de direction sur une entité visée par des mesures restrictives peut, en règle générale, elle-même être considérée comme étant impliquée dans les activités ayant justifié l’adoption des mesures restrictives visant l’entité en question (voir, en ce sens, arrêts du 12 décembre 2013, Nabipour e.a./Conseil, T‑58/12, non publié, EU:T:2013:640, point 110, et du 5 novembre 2014, Mayaleh/Conseil, T‑307/12 et T‑408/13, EU:T:2014:926, point 143).

127 En sa qualité de directeur général d’une entreprise significative pour l’économie biélorusse, le requérant est lui-même impliqué, depuis sa nomination en 2014 audit poste de directeur général, dans le soutien au régime de Loukachenko ainsi que dans la gestion des bénéfices qui en résultent. À cet égard, les éléments de preuves présentés par le Conseil indiquent, en particulier, que le requérant, lors de sa nomination à ce poste, a été spécifiquement chargé par Loukachenko lui-même de renforcer le soutien de Belaruskali, y compris en revenus en devises étrangères, à la Biélorussie.

128 L’engagement du requérant à des postes étatiques, y compris son rôle à l’Assemblée nationale, ses activités dans les domaines des affaires étrangères et de la sécurité, ainsi que sa participation au comité exécutif de Soligorsk (Biélorussie), démontrent son intégration et sa participation aux mécanismes du pouvoir en Biélorussie. Cette implication directe dans des structures politiques et administratives le présente comme un acteur aligné sur les autorités biélorusses, mettant en lumière son soutien au régime.

129 Il résulte de ce qui précède que c’est sans commettre d’erreur que le Conseil a estimé que les faits selon lesquels le requérant était le directeur général de Belaruskali, société qui représente une source de revenus et de devises pour le régime, et occupait des hautes fonctions en Biélorussie, constituaient, pris ensemble, des éléments suffisants pour considérer qu’il soutenait le régime de Loukachenko au sens de l’article 4, paragraphe 1, sous b), de la décision 2012/642.

130 D’autre part, s’agissant de l’action de « tirer profit » du régime de Loukachenko, il est constant que Belaruskali est le seul producteur d’engrais potassiques en Biélorussie.

131 S’agissant du secteur des engrais potassiques, outre le fait que celui-ci est un secteur fortement réglementé en Biélorussie, ainsi que l’admet le requérant, il ressort des éléments de preuve présentés par le Conseil qu’il constitue une source de revenus significatifs. À cet égard, il suffit de rappeler que, en 2019, Belaruskali a réalisé un bénéfice net de plus de 4,797 milliards de BYN (environ 1,8 milliards d’euros) (voir point 112 ci-dessus).

132 En effet, le fait que Belaruskali soit la seule entreprise active sur un marché aussi important du point de vue de l’ensemble de l’économie biélorusse que celui des engrais potassiques permet de conclure que cette entreprise tire profit du régime, en ce que celui-ci lui a permis de bénéficier d’un monopole.

133 Dès lors, occupant le poste de directeur général depuis 2014, le requérant contribue à ce que Belaruskali tire profit du régime de Loukachenko.

134 En effet, plusieurs éléments de preuve présentés par le Conseil relatifs à la situation économique en Biélorussie, notamment l’article publié sur le site Internet « cepa.org » le 8 décembre 2021, l’article publié sur le site Internet « naviny.belsat.eu » le 15 octobre 2015, l’article publié sur le site Internet « news.tut.by » le 13 décembre 2016, l’article publié sur le site Internet « en.belapan.by » le 9 juillet 2020, et l’article publié sur le site Internet « russian.rt.com » le 22 mars 2016, confirment que l’exercice d’activités économiques significatives n’est possible qu’avec l’aval du régime du président Loukachenko.

135 Il ressort également de ces éléments de preuve que les activités des hommes d’affaires biélorusses les plus influents dépendent fortement du régime du président Loukachenko et que, pour acquérir une telle position, il est nécessaire d’appartenir à un groupe restreint de personnes de confiance proches de celui-ci. Par ailleurs, la perte du soutien du président Loukachenko entraîne non seulement une perte d’influence, mais également des répressions pouvant viser les individus considérés par ce dernier comme ne faisant plus partie des personnes de confiance.

136 En l’espèce, le requérant admet qu’il occupe des postes tels que membre du Conseil de la République au sein de l’Assemblée nationale, et membre influent du Comité permanent pour les affaires étrangères et la sécurité, ainsi que de membre du comité exécutif du district de Soligorsk. Dès lors, occupant ces postes prestigieux, il bénéficie d’une position particulièrement avantageuse au cœur du régime. Cette situation privilégiée se manifeste non seulement par son influence politique considérable, mais également par les multiples distinctions d’État qu’il a reçues, soulignant son rôle influent et son alignement avec les orientations du pouvoir. Parmi ces distinctions, on note notamment un prix d’État de haute importance, décerné personnellement par le président Loukachenko. Cette reconnaissance directe du chef d’État confirme le profit substantiel qu’il tire de ses affiliations et de ses responsabilités au sein du régime, illustrant une convergence étroite entre ses intérêts personnels et les orientations politiques dominantes.

137 Il résulte de ce qui précède que c’est sans commettre d’erreur que le Conseil a estimé que les fonctions du requérant, dont celles de directeur général de Bielaruskali, et les nombreuses hautes fonctions qu’il occupe en Biélorussie, constituaient, prises ensemble, des éléments suffisants pour considérer qu’il tire profit du régime de Loukachenko au sens de l’article 4, paragraphe 1, sous b) de la décision 2012/642.

– Sur la seconde branche, tirée d’une absence de démonstration de ce que le requérant était responsable de la répression contre la société civile

138 Le requérant conteste également l’autre motif de son inscription sur les listes en cause, à savoir qu’il a une part de responsabilité en ce qui concerne la répression exercée contre la société civile et soutient le régime de Loukachenko.

139 En premier lieu, s’agissant de l’allégation selon laquelle « les employés de “Belaruskali” qui avaient pris part aux grèves et aux manifestations pacifiques au lendemain du scrutin présidentiel frauduleux d’août 2020 en Biélorussie ont été privés de primes et licenciés », le requérant fait valoir que le droit de grève n’est pas un droit absolu. Il pourrait être limité sous certaines conditions légales. En particulier, le code du travail biélorusse prévoirait que l’appel à la grève devrait respecter certaines conditions procédurales.

140 Pour ce qui serait de la grève intervenue au sein de Belaruskali en août 2021, aucune de ces conditions n’aurait été remplie.

141 La « grève » elle-même aurait été annoncée rétroactivement au moyen d’une lettre datée du 18 août 2020 et adressée au nom d’un « stachcom » (grève) autoproclamé de quatorze membres, n’aurait duré que deux jours et concerné un nombre minime d’employés.

142 Par ailleurs, les demandes présentées par le « stachcom » autoproclamé de quatorze membres seraient, dans leur écrasante majorité, de nature politique.

143 La plupart des salariés qui ne se seraient pas présentés au travail les 17 et 18 août 2020 auraient repris leur travail le 19 août 2020. Ceux qui ne se seraient pas présentés au travail le 19 août 2020, mais auraient repris leur travail le 20 août 2020, à savoir 41 personnes, auraient été sanctionnés pour absentéisme, y compris par la privation de primes, mais pas licenciés. Il serait également important de noter qu’entre le 30 novembre 2020 et le 20 janvier 2021, Belaruskali aurait annulé toutes ces sanctions disciplinaires infligées aux employés concernés, et qu’entre le 30 novembre 2020 et le 20 janvier 2021, la société a rétabli toutes ces primes pour tous ces employés.

144 Entre le 19 août 2020 et le 1^er mars 2021, 122 personnes se seraient déclarées en « stachka » politique, et ne se seraient pas présentées au travail sur de longues périodes. Toutes auraient été licenciées pour absentéisme prolongé.

145 Par conséquent, l’affirmation selon laquelle des employés auraient été licenciés « parce qu’ils avaient pris part à des manifestations » serait fausse.

146 En second lieu, s’agissant de l’affirmation selon laquelle « Loukachenko en personne a menacé de remplacer les grévistes par des mineurs originaires d’Ukraine », le requérant constate qu’elle semble être tirée mot pour mot d’un article de la BBC. Cet article évoquerait l’une des déclarations du président Loukachenko lors de sa visite au complexe agro-industriel de Dzerjinski (Biélorussie) le 21 août 2020.

147 À cet égard, le Tribunal aurait confirmé que la production d’un seul document ne serait pas suffisante pour établir un fait.

148 Par ailleurs, il ressortirait de cette déclaration que le président Loukachenko se serait contenté de spéculer sur l’emploi de travailleurs souhaitant travailler pour le requérant, dont des ukrainiens. Sa déclaration ne comporterait aucune menace.

149 Le Conseil, soutenu par la République de Lettonie conteste cette argumentation.

150 En l’espèce, il convient de constater, d’abord, que les parties s’accordent sur le fait que les grèves et les manifestations pacifiques ont eu lieu au lendemain du scrutin présidentiel du mois d’août 2020 en Biélorussie.

151 À cet égard, bien que le requérant ne conteste pas la matérialité des faits relatifs aux grèves et aux manifestations survenus au lendemain du scrutin présidentiel du mois d’août 2020, il en donne une interprétation différente de celle du Conseil. Il réfute, en effet, l’affirmation du Conseil selon laquelle ces événements auraient entraîné des intimidations envers ses employés ou leur licenciement, ainsi que le relate le Conseil.

152 Il ressort des éléments de preuve présentés par le Conseil, que les 17 et 18 août 2020, 6 300 personnes se sont rassemblées pacifiquement au sein de Belaruskali pour protester contre la violence policière. Ladite société a réagi en licenciant des employés grévistes, en exigeant des explications et en les privant de primes, souvent pour une année entière. À la suite des élections présidentielles du 9 septembre 2020, les employés de nombreuses entreprises d’État, dont Belaruskali, ont organisé une grève en soutien aux revendications des manifestants, réclamant la démission de Loukachenko, la tenue de nouvelles élections équitables et la justice pour les victimes de la violence policière. La grève a duré deux jours avant d’être déclarée illégale, entraînant une répression immédiate. Selon les représentants du comité de grève, formé dès le début de la grève, la direction de Belaruskali et les forces de sécurité ont exercé une « répression sans précédent » contre ceux qui s’opposaient à Loukachenko : ces derniers auraient été torturés, battus, emprisonnés pendant une journée et menacés de se voir retirer leurs enfants. Certains membres du comité de grève auraient encouru de lourdes peines de prison. La majorité des membres du comité de grève auraient été licenciés.

153 Ces éléments de preuve ne sauraient être remis en cause par les arguments du requérant tirés, premièrement, de l’absence de leur pertinence et du caractère subjectif de la manière dont les autorités biélorusses ont traité les employés grévistes de Belaruskali, deuxièmement, de ce que certains documents de travail concernent la manière dont les autorités biélorusses ont traité les travailleurs de Belaruskali et ne sont pas pertinents pour le cas du requérant, troisièmement, de ce que l’allégation selon laquelle le requérant aurait « fait don » de minibus publics aux services de police est inexacte, quatrièmement, de ce que l’article qui accuse la société dirigée par le requérant d’avoir fourni un hébergement aux services de police est inexact, cinquièmement, de ce que certains articles décrivent les conditions de travail au sein de Belaruskali de manière trop négative pour l’un des meilleurs complexes industriels de Biélorussie, et, sixièmement, de ce que les allégations de fraude électorale contre le requérant ne sont pas étayées par des preuves suffisantes et reposent sur des sources politiquement biaisées. En effet, les allégations du requérant ne constituent pas des motifs ayant fondé son inscription sur les listes en cause, de sorte qu’elles ne sont pas pertinentes pour l’examen du bien-fondé desdits motifs.

154 S’agissant des licenciements des employés à la suite du début de la grève et la privation de primes, le requérant prétend s’être simplement conformé à la législation du travail biélorusse, en arguant que les licenciements étaient uniquement dus à l’absence des employés, après avoir jugé la grève illégale. Cependant, l’application stricte de la loi biélorusse ne saurait justifier toutes les formes de répression contre les employés exprimant leurs opinions politiques. En effet, l’hypothèse selon laquelle la conformité avec une loi nationale d’une action spécifique permettrait d’écarter, pour ce seul motif, la possibilité d’une inscription sur les listes en cause impliquerait que les critères d’inscription soient vidés de leur sens, puisque cela anéantirait la large marge d’appréciation du Conseil à cet égard.

155 À cet égard, même si le dossier ne fournit pas d’information permettant d’établir, sans conteste, que le véritable motif du licenciement des employés visés au point 152 ci-dessus était lié à leur absence au travail, ces actions, lorsqu’elles sont considérées dans leur ensemble, indiquent manifestement une volonté délibérée de punir les employés pour leur participation à des activités exprimant leur opposition au président Loukachenko.

156 Par ailleurs, il convient de souligner que les éléments de preuve présentés par le Conseil révèlent que le requérant a joué un rôle actif durant les grèves susmentionnées. Le président Loukachenko lui a également ordonné de « licencier ceux qui ont participé aux manifestations et aux grèves, et de les remplacer ».

157 Le requérant fait valoir que le Conseil ne s’est pas interrogé sur la question de savoir si certaines actions de la société étaient effectivement fondées sur des instructions données par le requérant ou sur des instructions données par d’autres personnes compétentes. Il observe à cet égard que la procédure décisionnelle relative aux questions du travail au sein de Belaruskali, par exemple, est régie par l’instruction du 18 mai 2017 portant « délégation du pouvoir de décision en matière de relations de travail et de relations assimilées » signée par le requérant lui-même. Par cette instruction, le requérant aurait délégué, dès 2017 et afin d’améliorer l’organisation de la gestion dans la société, certains pouvoirs à d’autres responsables, notamment ceux liés aux licenciements et aux mesures disciplinaires. Partant, le Conseil ne saurait prétendre que le requérant est personnellement responsable de toutes les mesures disciplinaires prises dans la société.

158 Toutefois, cet argument n’est pas de nature à remettre en cause la responsabilité du requérant pour les faits pris en compte par le Conseil. En effet, il peut être considéré que, en tant que directeur général de Belaruskali, le requérant assumait nécessairement la responsabilité des agissements de cette entreprise (voir, en ce sens, arrêt du 13 septembre 2023, Shatrov/Conseil, T‑523/21 et T‑216/22, non publié, EU:T:2023:532, point 81).

159 S’agissant de la déclaration du président Loukachenko, selon laquelle les manifestants pourraient être remplacés par des mineurs ukrainiens, il convient de constater qu’elle prend une dimension pertinente dans ce contexte, contrairement à ce qu’affirme le requérant. Cette déclaration s’inscrit dans une dynamique de menace et d’intimidation de la part des autorités publiques. En effet, elle révèle une attitude de mépris du président Loukachenko envers le droit de grève et les préoccupations des employés de Belaruskali dont le requérant est le directeur général.

160 Il résulte de ce qui précède que c’est sans commettre d’erreur que le Conseil a estimé, lors de l’adoption des actes initiaux, que les intimidations et licenciements des employés de Belaruskali qui avaient pris part aux grèves et aux manifestations pacifiques à la suite du scrutin présidentiel du mois d’août 2020 constituaient des éléments suffisants pour regarder le requérant, en tant que directeur général de Belaruskali, comme responsable de la répression de la société civile en Biélorussie au sens de l’article 4, paragraphe 1, sous a) de la décision 2012/642.

161 Dès lors, le deuxième moyen doit être écarté dans son ensemble.

Sur le troisième moyen, tiré d’une violation du principe de non-discrimination

162 En premier lieu, le requérant fait valoir, en substance, qu’il a été traité différemment de la société C, qui est pourtant une société également sanctionnée par des actes de l’Union concernant la Biélorussie.

163 Le requérant prétend que la grève des employés de Belaruskali a eu lieu les 17 et 18 août 2020 et que le licenciement de plusieurs travailleurs en raison de leur absence prolongée au travail est intervenu sur la période comprise entre le 19 août 2020 et le 1^er mars 2021. Le requérant n’aurait été sanctionné pour sa réaction légitime à ces événements que le 3 juin 2022, soit plus d’un an après.

164 C serait une compagnie aérienne syrienne qui assurerait des vols commerciaux entre la Syrie et la Biélorussie et qui aurait été sanctionnée en vertu des actes de l’Union concernant la Biélorussie le 2 décembre 2021. Elle a cessé de proposer des vols de Syrie vers Minsk fin 2021 et, en reconnaissance de ce fait, les mesures restrictives contre cette compagnie auraient été levées le 18 juillet 2022.

165 Dès lors, d’une part, le requérant serait sanctionné pour un comportement qui, bien que légitime, aurait en tout état de cause cessé en mars 2021, de sorte que la sanction intervient plus d’un an après que ce comportement se soit produit, tandis que, d’autre part, l’Union lèverait les mesures restrictives prises contre une entreprise en vertu du même régime de mesures restrictives, cette levée intervenant très peu de temps après la fin de son comportement à l’origine des mesures restrictives.

166 En second lieu, le requérant fait valoir que les conséquences juridiques de la participation à une grève illégale en Biélorussie sont pratiquement identiques à celles qui existent dans d’autres pays, notamment en Allemagne.

167 Pourtant, le Conseil aurait choisi de sanctionner le requérant pour les mesures licites qu’il aurait prises en réponse à la grève et uniquement en ce qui concerne les travailleurs qui se seraient absentés du travail sur de longues périodes après la fin de la grève des 17 et 18 août 2020 initialement annoncée, ce qui était du reste illégal.

168 Or, le Conseil ne semblerait pas juger nécessaire de sanctionner ou réprimander autrement les entreprises européennes ayant licencié des travailleurs participant à des grèves illégales.

169 Le Conseil, soutenu par la République de Lettonie, conteste cette argumentation.

170 Il convient de rappeler que, selon la jurisprudence, le principe d’égalité de traitement, qui constitue un principe fondamental de droit, interdit que des situations comparables soient traitées de manière différente ou que des situations différentes soient traitées de manière égale, à moins que de tels traitements ne soient objectivement justifiés (voir arrêt du 31 mai 2018, Kaddour/Conseil, T‑461/16, EU:T:2018:316, point 152 et jurisprudence citée).

171 S’agissant de la différence de traitement alléguée par le requérant par rapport à C, il y a lieu de relever que, bien que cette dernière ait été inscrite sur les listes de mesures restrictives sur le fondement de la même décision, à savoir la décision 2012/642, les critères utilisés pour fonder ces deux inscriptions étaient différents. Ainsi, le critère d’inscription appliqué à C concernait la facilitation du franchissement illégal des frontières extérieures de l’Union, lequel est distinct des critères ayant fondé l’inscription du requérant sur les listes en cause.

172 Dès lors, il y a lieu de constater que le requérant se trouve dans une situation différente de celle de C.

173 Par ailleurs, il convient d’observer que C avait été inscrite sur les listes de mesures restrictives pour une activité ponctuelle, à savoir transporter en Biélorussie des migrants ayant l’intention de franchir illégalement les frontières extérieures de l’Union. Cette activité ne s’étant pas répétée, le Conseil a légitimement pu considérer le retrait de ladite société de la liste.

174 Or, ainsi qu’il ressort du dossier et des éléments de preuve fournis par le Conseil, le soutien au régime de Loukachenko par le requérant correspond nécessairement à une activité continue, puisqu’il s’agit de versements réguliers de fonds au budget de l’État par Belaruskali, dont il est le directeur général.

175 En tout état de cause, à supposer même que le Conseil aurait commis une erreur en retirant une entreprise des listes en cause, cette circonstance ne pourrait être utilement invoquée par le requérant, dès lors que le principe d’égalité de traitement doit être concilié avec la grande latitude dont dispose le Conseil lorsqu’il définit l’objet de mesures restrictives (voir, en ce sens, arrêts du 28 mars 2017, Rosneft, С‑72/15, EU:C:2017:236, point 132 ; du 6 mars 2024, BSW – management company of « BMC » holding/Conseil, T‑258/22, non publié, EU:T:2024:150, point 90, et du 6 mars 2024, Mostovdrev/Conseil, T‑259/22, non publié, EU:T:2024:151, point 81).

176 S’agissant de la différence de traitement alléguée par le requérant par rapport aux autres pays de l’Union, il convient de noter que l’inscription du requérant sur les listes en cause visait un objectif spécifique, à savoir accroître la pression exercée sur le régime de Loukachenko, notamment dans le contexte de l’implication de la Biélorussie dans l’agression russe contre l’Ukraine et de la répression exercée à l’égard de la société civile et de l’opposition démocratique en Biélorussie.

177 Bien que cet argument ne soit pas pertinent dans le cadre d’une affaire concernant des mesures restrictives dans le domaine de la PESC, qui se rapportent ainsi à la politique étrangère de l’Union, la situation des travailleurs licenciés par des employeurs au sein de l’Union ne peut, en aucune manière, être comparée à celle des employés licenciés par le requérant pour avoir participé à une grève contre le régime de Loukachenko.

178 Partant, le troisième moyen doit être écarté dans son ensemble.

Sur le quatrième moyen, tiré d’une violation disproportionnée du droit de propriété du requérant

179 Le requérant fait valoir que le gel de ses avoirs constitue une restriction disproportionnée de son droit de propriété.

180 Premièrement, les actes initiaux seraient, dans la mesure où ils concernent le requérant, dépourvus de toute base légale et ainsi illégaux.

181 Deuxièmement, le requérant reconnaît que les mesures prises contre la Biélorussie visent à lutter contre les violations des normes électorales internationales, des droits de l’homme, la répression de la société civile et l’opposition démocratique en Biélorussie. Cependant, le comportement du requérant ne contribuerait pas à ces violations, et, en ce sens, les mesures qui lui sont imposées ne correspondraient à aucun des objectifs de l’Union dans le cadre des mesures contre la Biélorussie.

182 Troisièmement, le requérant fait valoir que les actes initiaux affectent tous ses biens et ressources économiques, avec des interdictions applicables dans toute l’Union. Par conséquent, les restrictions imposées sur son droit de propriété seraient considérables et injustifiées.

183 Le Conseil, soutenu par la République de Lettonie, conteste cette argumentation.

184 À cet égard, il convient de rappeler que le droit de propriété fait partie des principes généraux du droit de l’Union et est consacré par l’article 17 de la Charte.

185 En l’espèce, les mesures restrictives frappant le requérant constituent des mesures conservatoires, qui ne sont pas censées priver les personnes concernées de leur propriété. Toutefois, les mesures en cause entraînent incontestablement une restriction de l’usage du droit de propriété (voir, en ce sens, arrêt du 30 novembre 2016, Rotenberg/Conseil, T‑720/14, EU:T:2016:689, point 167).

186 Cependant, les droits fondamentaux invoqués par le requérant ne constituent pas des prérogatives absolues et peuvent, en conséquence, faire l’objet de limitations, dans les conditions énoncées à l’article 52, paragraphe 1, de la Charte (voir arrêt du 13 septembre 2018, VTB Bank/Conseil, T‑734/14, non publié, EU:T:2018:542, point 138 et jurisprudence citée).

187 À cet égard, il convient de rappeler que, aux termes de l’article 52, paragraphe 1, de la Charte, d’une part, « [t]oute limitation de l’exercice des droits et libertés reconnus par la […] Charte doit être prévue par la loi et respecter le contenu essentiel desdits droits et libertés » et, d’autre part, « [d]ans le respect du principe de proportionnalité, des limitations ne peuvent être apportées que si elles sont nécessaires et répondent effectivement à des objectifs d’intérêt général reconnus par l’Union ou au besoin de protection des droits et libertés d’autrui ».

188 Ainsi, pour être conforme au droit de l’Union, une limitation de l’exercice des droits fondamentaux en cause doit répondre à une triple condition. Premièrement, la limitation doit être prévue par la loi. En d’autres termes, la mesure dont il s’agit doit avoir une base légale. Deuxièmement, la limitation doit viser un objectif d’intérêt général, reconnu comme tel par l’Union. Troisièmement, la limitation ne doit pas être excessive. D’une part, elle doit être nécessaire et proportionnelle au but recherché. D’autre part, le « contenu essentiel », c’est‑à‑dire la substance, du droit ou de la liberté en cause ne doit pas être atteint (voir, en ce sens, arrêt du 30 novembre 2016, Rotenberg/Conseil, T‑720/14, EU:T:2016:689, points 170 à 173 et jurisprudence citée).

189 En l’espèce, ces trois conditions sont remplies.

190 En effet, en premier lieu, les mesures restrictives en cause sont « prévues par la loi », car elles sont énoncées dans des actes ayant notamment une portée générale et disposant d’une base juridique claire en droit de l’Union, à savoir l’article 3, paragraphe 1, et l’article 4, paragraphe 1, de la décision 2012/642 ainsi que l’article 2, paragraphe 5, du règlement n^o 765/2006. Ces dispositions sont suffisamment prévisibles pour les intéressés en ce qui concerne leur vocation à servir de bases juridiques pour l’adoption de mesures restrictives susceptibles de porter atteinte ou de limiter des droits fondamentaux (voir, en ce sens, arrêt du 30 novembre 2016, Rotenberg/Conseil, T‑720/14, EU:T:2016:689, point 175 et jurisprudence citée).

191 En deuxième lieu, il convient de rappeler que, ainsi qu’il a été relevé au point 72 ci-dessus, les mesures restrictives imposées au requérant visent un objectif d’intérêt général.

192 En outre, elles ont un caractère temporaire et réversible.

193 Tout d’abord, conformément à l’article 8 de la décision 2012/642 et à l’article 8 bis, paragraphe 4, du règlement n^o 765/2006, le maintien du nom du requérant sur les listes en cause est soumis à un suivi constant visant à vérifier que ce maintien est compatible avec les critères d’inscription.

194 Ensuite, l’article 5 de la décision 2012/642 et l’article 3 du règlement n^o 765/2006 prévoient la possibilité, d’une part, d’autoriser l’utilisation de fonds gelés pour faire face à des besoins essentiels ou satisfaire à certains engagements et, d’autre part, d’accorder des autorisations spécifiques permettant de dégeler des fonds, d’autres avoirs financiers ou d’autres ressources économiques.

195 Eu égard à ce qui précède, il convient de conclure que la restriction des droits fondamentaux du requérant causée par les mesures restrictives qui lui ont été imposées est conforme à l’article 52, paragraphe 1, de la Charte.

196 Il s’ensuit que les mesures restrictives adoptées par les actes initiaux à l’encontre du requérant ne portent pas une atteinte disproportionnée à son droit de propriété.

197 Partant, il convient d’écarter le quatrième moyen.

198 Compte tenu de l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de rejeter la demande en annulation partielle des actes initiaux.

Sur la demande en annulation partielle des actes de maintien

199 Par un mémoire en adaptation, le requérant demande, sur le fondement de l’article 86 du règlement de procédure du Tribunal, l’annulation des actes de maintien en ce qu’ils la concernent en réitérant les moyens et arguments soulevés dans la requête.

200 Le Conseil considère avoir déjà démontré dans le mémoire en défense et dans la duplique que le requérant soutenait le régime de Loukachenko et tirait profit de celui-ci et fait valoir que les éléments de preuve dont il dispose justifient le maintien du nom du requérant sur les listes en cause.

201 Dans le cadre des premier, troisième et cinquième moyens, tirés, respectivement, d’une violation du principe de légalité, d’une violation du principe de non-discrimination et d’une violation de l’obligation de motivation, le requérant ne présente aucun argument supplémentaire par rapport à ceux avancés à l’encontre des actes initiaux.

202 Par conséquent, puisque les premier, troisième et cinquième moyens ont été rejetés, ci-dessus, dans le contexte de l’analyse de la légalité des actes initiaux (voir, respectivement, points 77, point 178 et point 36 ci-dessus), ils doivent être rejetés pour les mêmes motifs en ce qu’ils visent les actes de maintien.

203 Dans le cadre du sixième moyen, tiré d’une violation du principe du respect des droits de la défense, le requérant fait mention d’un nouvel argument relatif à l’obligation de protection juridictionnelle et qui consiste en l’obligation de procéder à un réexamen périodique des actes initiaux. En substance, le requérant fait valoir que, lorsqu’il décide de maintenir le nom d’une entité sur une liste de restrictions, le Conseil doit examiner non seulement les raisons initiales de l’inscription de l’entité sur les listes en cause, mais aussi les observations et les preuves fournies par elle.

204 Dans le cadre du quatrième moyen, qui doit être examiné conjointement avec le sixième moyen, le requérant prétend que, dès lors que le Conseil n’a pas procédé, en l’espèce, à un réexamen périodique approprié de l’inscription de le requérant et que celle-ci n’a donc pas bénéficié de ces garanties procédurales, les conditions fixées par la jurisprudence pour retenir la proportionnalité d’une mesure telle que les actes de maintien ne seraient donc pas réunies, de sorte que ces actes sont manifestement disproportionnés.

205 Il convient de rappeler que les mesures restrictives ont une nature conservatoire et, par définition, provisoire, dont la validité est toujours subordonnée à la perpétuation des circonstances de fait et de droit ayant présidé à leur adoption ainsi qu’à la nécessité de leur maintien en vue de la réalisation de l’objectif qui leur est associé. C’est ainsi qu’il incombe au Conseil, lors du réexamen périodique de ces mesures restrictives, de procéder à une appréciation actualisée de la situation et d’établir un bilan de l’impact de telles mesures, en vue de déterminer si elles ont permis d’atteindre les objectifs visés par l’inscription initiale des noms des personnes et des entités concernées sur la liste litigieuse ou s’il est toujours possible de tirer la même conclusion concernant lesdites personnes et entités (arrêt du 12 février 2020, Amisi Kumba/Conseil, T‑163/18, EU:T:2020:57, points 58 et 59). En outre, pour justifier le maintien du nom d’une personne sur la liste, il n’est pas interdit au Conseil de se fonder sur les mêmes éléments de preuve ayant justifié l’inscription initiale, la réinscription ou le maintien précédent du nom de la personne concernée sur la liste, pour autant que, d’une part, les motifs d’inscription demeurent inchangés et, d’autre part, le contexte n’a pas évolué d’une manière telle que ces éléments de preuve seraient devenus obsolètes. Ce contexte inclut non seulement la situation du pays à l’égard duquel le système de mesures restrictives a été établi, mais également la situation particulière de la personne concernée (voir arrêt du 26 octobre 2022, Ovsyannikov/Conseil, T‑714/20, non publié, EU:T:2022:674, point 78 et jurisprudence citée).

206 En l’espèce, l’allégation du requérant présentée dans son mémoire en adaptation concernant la violation de l’obligation du Conseil de procéder à un réexamen périodique est infondée.

207 En effet, d’une part, par lettre du 21 décembre 2022, le Conseil a informé le requérant de son intention de proroger l’application des mesures restrictives à son égard et a joint des éléments de preuve supplémentaires invoqués par le Conseil dans le cadre du réexamen annuel des mesures, et le requérant a présenté des observations sur la prorogation des mesures et les nouveaux éléments de preuve par lettre du 12 janvier 2023.

208 D’autre part, par lettre du 24 février 2023, le Conseil a répondu aux observations du requérant. Cette lettre contenait des arguments détaillés expliquant les raisons pour lesquelles le Conseil considérait que les arguments du requérant n’étaient pas suffisants pour modifier son appréciation, et qu’il était approprié de continuer à appliquer des mesures restrictives à son égard.

209 Le requérant a donc pu formuler ses commentaires avant l’adoption des actes de maintien et ses observations ont été prises en compte par le Conseil. Par ailleurs, tous les arguments relatifs au bien-fondé des motifs du maintien de l’inscription du requérant sur les listes en cause ne renvoient pas à la question de la protection juridictionnelle ou aux droits de la défense, mais au fond de l’affaire.

210 Par ailleurs, dans la mesure ou le requérant rappelle, en substance, les arguments déjà écartés dans le cadre de l’analyse du sixième moyen dans le contexte des actes initiaux, sans apporter de nouveaux arguments concernant les actes de maintien, il convient de les rejeter également dans le cadre de l’analyse de la légalité des actes de maintien.

211 Il s’ensuit que les sixième et quatrième moyens doivent être écartés dans leur ensemble.

212 Dans le cadre du deuxième moyen, le requérant se prévaut d’une erreur d’appréciation des faits et d’une violation de l’article 4, paragraphe 1, sous a) et b), de la décision 2012/642.

213 À cet égard, en premier lieu, il convient d’observer que, en tant qu’ils concernent le requérant, les motifs des actes de maintien sont, en substance, identiques aux motifs des actes initiaux, la seule différence étant l’ajout d’une troisième phrase au premier paragraphe des motifs, selon laquelle : « [le requérant] est en outre président du conseil de surveillance de la société par actions “Belarusian Potash Company” ».

214 Néanmoins, en cherchant à contester cet élément des motifs de son maintien sur les listes en cause, le requérant réitère l’argument déjà avancé dans sa requête, selon lequel ce fait allégué par le Conseil est infondé, sans pour autant étayer cette affirmation par des preuves concrètes.

215 Cependant, les informations disponibles sur le site Internet du Conseil de la République de l’Assemblée Nationale, qui présentent le requérant en tant que membre de cette instance et qui ont été soumises par le Conseil comme preuve dans le document de travail WK 17512/2022 INIT, révèlent que le 2 novembre 2022, le requérant occupait toujours le poste de président du conseil de surveillance de la société par actions « Belarusian Potash Company ».

216 Par ailleurs, au soutien de la demande en annulation partielle des actes de maintien, le requérant réitère les arguments déjà invoqués à l’égard des actes initiaux. En défense, le Conseil réitère les mêmes arguments que ceux déjà avancés pour justifier le bien-fondé des actes initiaux.

217 Il s’ensuit que, pour les raisons exposées aux points 108 à 137 et 150 à 161 ci-dessus, le requérant n’établit pas que les motifs des actes de maintien sont entachés d’une erreur d’appréciation s’agissant de la question de savoir s’il tire profit du régime de Loukachenko, le soutient et est responsable de la répression de la société civile.

218 En second lieu, les motifs sous-tendant l’appréciation selon laquelle le requérant tire profit du régime du président Loukachenko, le soutient et est responsable de la répression de la société civile sont exempts d’erreur d’appréciation des faits ou d’erreur de droit, et constituent en eux-mêmes un fondement suffisant pour justifier le maintien du nom du requérant sur les listes litigieuses.

219 Partant, il convient d’écarter le deuxième moyen comme non fondé et, partant, la demande en annulation partielle des actes de maintien.

220 Compte tenu de l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de rejeter le présent recours dans son ensemble.

Sur les dépens

221 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le requérant ayant succombé, il y a lieu de le condamner à supporter ses propres dépens ainsi que ceux exposés par le Conseil, conformément aux conclusions de ce dernier.

222 Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure, les États membres et les institutions qui sont intervenus au litige supportent leurs propres dépens. Par conséquent, la République de Lettonie supportera ses propres dépens.

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL (quatrième chambre)

déclare et arrête :

1) Le recours est rejeté.

2) M. Ivan Ivanovich Golovaty est condamné à supporter ses propres dépens ainsi que ceux exposés par le Conseil de l’Union européenne.

3) La République de Lettonie supportera ses propres dépens.

Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 18 septembre 2024

Signatures

* Langue de procédure : l’anglais.