Arrêt du Tribunal (quatrième chambre élargie) du 18 septembre 2024.#Belaruskali AAT contre Conseil de l'Union européenne.#Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises en raison de la situation en Biélorussie et de l’implication de la Biélorussie dans l’agression russe contre l’Ukraine – Gel des fonds – Liste des personnes, des entités et des organismes auxquels s’applique le gel des fonds et des ressources économiques – Inscription du nom de la requérante sur la liste – Soutien au régime – Soutien financier – Entreprise appartenant à l’État – Profit du régime – Répression de la société civile – Erreur d’appréciation ».#Affaire T-528/22.

Affaire T‑528/22

Belaruskali AAT

contre

Conseil de l’Union européenne

Arrêt du Tribunal (quatrième chambre élargie) du 18 septembre 2024

« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises en raison de la situation en Biélorussie et de l’implication de la Biélorussie dans l’agression russe contre l’Ukraine – Gel des fonds – Liste des personnes, des entités et des organismes auxquels s’applique le gel des fonds et des ressources économiques – Inscription du nom de la requérante sur la liste – Soutien au régime – Soutien financier – Entreprise appartenant à l’État – Profit du régime – Répression de la société civile – Erreur d’appréciation » »

1. Procédure juridictionnelle – Délai de production des preuves – Article 85, paragraphe 3, du règlement de procédure du Tribunal – Production de preuves avant la clôture de la phase orale – Admissibilité – Conditions – Production tardive justifiée – Absence de justification

   (Règlement de procédure du Tribunal, art. 85, § 3)

   (voir points 29, 30)

2. Actes des institutions – Motivation – Obligation – Portée – Mesures restrictives à l’encontre de la Biélorussie – Gel des fonds de certaines personnes et entités au regard de la situation en Biélorussie – Décision s’inscrivant dans un contexte connu de l’intéressé lui permettant de comprendre la portée de la mesure prise à son égard – Admissibilité d’une motivation sommaire – Violation – Absence

   [Art. 296 TFUE ; décision du Conseil 2012/642/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2022/881 et (PESC) 2023/421, annexe ; règlements du Conseil no 765/2006, 2022/876 et 2023/419, annexe]

   (voir points 36-43, 209, 210)

3. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives à l’encontre de la Biélorussie – Personnes physiques ou morales, entités ou organismes profitant du régime de Loukachenko ou le soutenant – Source importante de revenus et de devises étrangères pour ledit régime – Notion – Appréciation des faits et vérification des éléments de preuve

   [Décision du Conseil 2012/642/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2022/881 et (PESC) 2023/421, annexe ; règlements du Conseil no 765/2006, 2022/876 et 2023/419, annexe]

   (voir points 42, 79-83)

4. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises à l’encontre de certaines personnes et entités au regard de la situation en Biélorussie – Décision de gel des fonds – Contrôle juridictionnel de la légalité – Portée – Disposition de portée générale ayant trait à une mesure restrictive individuelle – Inclusion par la voie de l’exception d’illégalité

   [Art. 29 TUE ; art. 275, 2e al., et 277 TFUE ; décision du Conseil 2012/642/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2022/881 et (PESC) 2023/421, art. 4, § 1, b) ; règlements du Conseil no 765/2006, art. 2, § 5, 2022/876 et 2023/419]

   (voir points 47, 48)

5. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives à l’encontre de la Biélorussie – Gel des fonds de certaines personnes et entités au regard de la situation en Biélorussie – Portée du contrôle – Contrôle restreint pour les règles générales – Critères d’adoption des mesures restrictives – Profit tiré du régime de Loukachenko ou soutien de celui-ci – Portée – Respect du principe de sécurité juridique exigeant clarté, précision et prévisibilité des effets des règles juridiques

   [Art. 29 TUE ; art. 215, § 2, TFUE ; décision du Conseil 2012/642/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2022/881 et (PESC) 2023/421, art. 4, § 1, b) ; règlements du Conseil no 765/2006, art. 2, § 5, 2022/876 et 2023/419]

   (voir points 49, 51-53, 62, 63, 65)

6. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives à l’encontre de la Biélorussie – Gel des fonds de certaines personnes et entités au regard de la situation en Biélorussie – Portée du contrôle – Preuve du bien-fondé de la mesure – Obligation de l’autorité compétente de l’Union d’établir, en cas de contestation, le bien-fondé des motifs retenus à l’encontre des personnes ou des entités concernées – Inscription sur les listes fondée sur un faisceau d’indices précis, concrets et concordants

   [Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 47 ; décision du Conseil 2012/642/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2022/881 et (PESC) 2023/421, annexe ; règlements du Conseil no 765/2006, 2022/876 et 2023/419, annexe]

   (voir points 69-71)

7. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives à l’encontre de la Biélorussie – Critères d’adoption des mesures restrictives – Personnes physiques ou morales, entités ou organismes profitant du régime de Loukachenko ou le soutenant – Notion – Erreur d’appréciation – Absence

   [Décision du Conseil 2012/642/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2022/881 et (PESC) 2023/421, annexe ; règlements du Conseil no 765/2006, 2022/876 et 2023/419, annexe]

   (voir points 87-92, 100-104)

8. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives à l’encontre de la Biélorussie – Critères d’adoption des mesures restrictives – Personnes, entités et organismes responsables de violations graves des droits de l’homme, de la répression à l’égard de la société civile ou de l’opposition démocratique, ou nuisant à la démocratie ou à l’État de droit – Notion – Erreur d’appréciation – Absence

   [Décision du Conseil 2012/642/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2022/881 et (PESC) 2023/421, annexe ; règlements du Conseil no 765/2006, 2022/876 et 2023/419, annexe]

   (voir points 115, 118-124)

9. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives à l’encontre de la Biélorussie – Gel des fonds de certaines personnes et entités au regard de la situation en Biélorussie – Contrôle juridictionnel de la légalité – Principe de proportionnalité – Caractère approprié des mesures restrictives – Mesures restrictives poursuivant un objectif légitime de la politique étrangère et de sécurité commune

   [Décision du Conseil 2012/642/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2022/881 et (PESC) 2023/421, annexe ; règlements du Conseil no 765/2006, 2022/876 et 2023/419, annexe]

   (voir points 163-168, 179-183)

10. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives à l’encontre de la Biélorussie – Gel des fonds de certaines personnes et entités au regard de la situation en Biélorussie – Non-adoption par le Conseil de mesures de gel des fonds à l’encontre d’autres personnes se trouvant dans une situation comparable – Violation du principe d’égalité de traitement – Absence

    [Décision du Conseil 2012/642/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2022/881 et (PESC) 2023/421, annexe ; règlements du Conseil no 765/2006, 2022/876 et 2023/419, annexe]

    (voir point 197)

11. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives à l’encontre de la Biélorussie – Gel des fonds de certaines personnes et entités au regard de la situation en Biélorussie – Portée du contrôle – Preuve du bien-fondé de la mesure – Obligation de l’autorité compétente de l’Union d’établir, en cas de contestation, le bien-fondé des motifs retenus à l’encontre des personnes ou des entités concernées – Étendue de la marge d’appréciation de ladite autorité compétente – Pertinence des preuves produites au titre d’une précédente inscription en l’absence de modification des motifs, de changements dans la situation du requérant ou d’évolution du contexte en Biélorussie

    [Décision du Conseil 2012/642/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2022/881 et (PESC) 2023/421, annexe ; règlements du Conseil no 765/2006, 2022/876 et 2023/419, annexe]

    (voir points 216, 224-227)

Résumé

Dans son arrêt, le Tribunal rejette le recours en annulation introduit par Belaruskali AAT contre les actes par lesquels cette société a été inscrite en 2022 ( 1 ) puis maintenue en 2023 ( 2 ) par le Conseil de l’Union européenne sur la liste des personnes et entités visées par des mesures restrictives en raison de la situation en Biélorussie. Il apporte des éclaircissements à la jurisprudence concernant l’analyse de la légalité et de la proportionnalité des mesures restrictives de nature individuelle.

Cet arrêt s’inscrit dans le contexte d’une série de mesures restrictives adoptées par l’Union européenne depuis 2004 en raison de la situation en Biélorussie en ce qui concerne la démocratie, l’État de droit et les droits de l’homme, et de l’implication de la Biélorussie dans l’agression russe de l’Ukraine. La requérante, l’unique producteur d’engrais potassiques en Biélorussie et l’un des plus grands producteurs au monde, a vu ses fonds et ressources économiques gelés, aux motifs qu’elle tirait profit du régime du président Loukachenko, le soutenait ( 3 ), et qu’elle était responsable de la répression exercée contre la société civile ( 4 ).

Appréciation du Tribunal

S’agissant du moyen tiré d’une erreur d’appréciation, le Tribunal considère, en premier lieu, que c’est sans commettre d’erreur que le Conseil a estimé, lors de l’adoption des actes initiaux, que la requérante soutenait le régime et en tirait profit au sens de l’article 4, paragraphe 1, sous b), de la décision 2012/642.

En effet, le Conseil n’a pas commis d’erreur en considérant que la requérante était une entreprise publique et l’un des plus gros producteurs de potasse au monde, qui fournissait 20 % des exportations mondiales de potasse, et qui, en tant que tel, était l’une des principales sources de revenus et de devises étrangères pour le régime de Loukachenko.

À cet égard, le Tribunal relève, notamment, que la totalité du capital de la requérante est détenue par la République de Biélorussie, que son directeur général est nommé par le président Loukachenko et que la requérante a réalisé, en 2019, un bénéfice net de plus de 4,797 milliards de roubles biélorusses (BYN) (environ 1,8 milliard d’euros). En outre, celle-ci verse des dividendes à l’État, qui est son unique actionnaire, et elle a payé, en plus de l’impôt, des contributions obligatoires au fonds budgétaire cible de l’État pour le développement national, ce qui suffit à établir l’existence d’un soutien financier.

Le Tribunal observe également que, sous le régime de Loukachenko, l’économie biélorusse se caractérise par le contrôle exercé par le régime tant sur le secteur public que sur le secteur privé et par un système qui récompense la loyauté envers le régime. Ainsi, ces éléments de preuve ainsi que l’existence d’un monopole exercé par la requérante, en tant qu’entreprise d’État, sur un marché aussi important du point de vue de l’ensemble de l’économie biélorusse que celui des engrais potassiques a permis au Conseil de conclure que la requérante tirait profit du régime de Loukachenko.

En second lieu, le Tribunal considère que c’est sans commettre d’erreur que le Conseil a estimé, lors de l’adoption des actes initiaux, que les mesures d’intimidation et les licenciements des employés de la requérante ayant pris part aux grèves et aux manifestations pacifiques à la suite du scrutin présidentiel du mois d’août 2020 constituaient des éléments suffisants pour considérer que la requérante réprimait la société civile en Biélorussie et soutenait le régime de Loukachenko au sens de l’article 4, paragraphe 1, sous a) de la décision 2012/642.

Premièrement, s’agissant des mesures d’intimidations de ses employés, le Tribunal note, d’une part, que l’ampleur des licenciements, liés à la participation des employés à une grève pacifique, a raisonnablement engendré un climat de peur parmi ces derniers. En ce sens, la requérante a utilisé le licenciement comme un outil pour dissuader ses employés de participer à toute forme de contestation.

D’autre part, la participation à la grève a entraîné de nombreux cas de violences et de détentions d’employés de la requérante par les autorités publiques. Or, compte tenu des liens étroits de la requérante avec le régime de Loukachenko, l’on ne peut douter de leur engagement conjoint dans ces actes répressifs.

Par ailleurs, la déclaration du président Loukachenko, selon laquelle les manifestants pourraient être remplacés par des mineurs ukrainiens, s’inscrit dans une dynamique de menace et d’intimidation de la part des autorités publiques. Elle révèle en effet une attitude de mépris du président Loukachenko envers le droit de grève et les préoccupations des employés de la requérante.

Deuxièmement, s’agissant des licenciements des employés à la suite du début de la grève, le Tribunal relève, d’une part, que l’application stricte de la loi biélorusse ne saurait justifier toutes les formes de répression contre des employés exprimant leurs opinions politiques. En effet, l’hypothèse selon laquelle la conformité avec une loi nationale d’une action spécifique permettrait d’écarter, pour ce seul motif, la possibilité d’une inscription sur les listes en cause impliquerait que les critères d’inscription soient vidés de leur sens, puisque cela anéantirait la large marge d’appréciation du Conseil à cet égard.

D’autre part, ces actions témoignent manifestement d’une volonté délibérée de sanctionner les employés pour leur participation à des activités exprimant leur opposition au président Loukachenko.

S’agissant du moyen tiré d’une violation du principe de légalité et de proportionnalité par les actes initiaux, le Tribunal constate, tout d’abord, que l’approche du Conseil consistant à cibler des personnes, des entités et des organismes dont les actes ou les activités contribuent à la répression exercée à l’égard de la société civile et de l’opposition démocratique répond, de manière cohérente, à l’objectif poursuivi par les actes initiaux ( 5 ). En tout état de cause, elle ne peut être considérée comme illégale au regard de celui-ci.

En ce qui concerne ensuite le caractère approprié des actes initiaux, le Tribunal écarte l’argument de la requérante selon lequel ces actes l’ont totalement empêchée d’exporter de la potasse. En effet, ni les actes initiaux ni les mesures restrictives sectorielles n’interdisent l’exportation de potasse biélorusse vers des pays tiers.

En outre, la requérante se méprend en affirmant que les actes initiaux, qui ont été adoptés postérieurement aux mesures restrictives sectorielles et qui consistent à geler ses fonds, ont empêché l’exportation ou le transfert de potasse au sein de l’Union ( 6 ).

De plus, le Tribunal constate que la requérante ne démontre ni que les actes initiaux ont porté une atteinte disproportionnée à sa liberté d’entreprise et à la société biélorusse ni qu’ils portaient atteinte à la sécurité alimentaire mondiale. Sur ce point, le Tribunal souligne que les éléments de preuve soulevés par la requérante ne concernent pas les actes initiaux, imposant le gel des fonds, mais se rapportent principalement aux échanges d’engrais, y compris d’engrais potassiques, sur le marché mondial. Par ailleurs, bien que ces documents fassent référence à la crise alimentaire mondiale, ils ne concernent pas l’incidence des actes initiaux sur cette crise alimentaire mondiale.

Enfin, le Tribunal écarte l’argument de la requérante selon lequel le Conseil aurait pu retenir des mesures de remplacement moins restrictives pour atténuer l’impact de l’inscription sur les listes en cause. En effet, elle proposait, d’une part, que soient établies des conditions pour que les autorités nationales des États membres puissent accorder des autorisations à des personnes et des opérateurs de l’Union, afin de pouvoir opérer des transactions avec elle concernant l’importation, l’achat, le transfert d’engrais potassiques et la fourniture de services financiers associés et, d’autre part, l’établissement de quotas de fourniture de ces engrais à l’Union.

Toutefois, cette argumentation ne se rapporte en réalité pas aux actes initiaux de portée individuelle, mais aux mesures restrictives sectorielles de portée générale.

Au demeurant, d’une part, cette argumentation ne démontre pas que la requérante est totalement empêchée d’exporter ses produits. En effet, il n’est pas exclu qu’elle puisse transporter ses produits vers les ports d’autres pays en dehors de l’Union.

D’autre part, les mesures de remplacement proposées concernent les possibilités d’exporter des engrais potassiques vers l’Union et, dès lors, elles ne permettraient pas d’atteindre efficacement les objectifs poursuivis.

( 1 ) Décision d’exécution (PESC) 2022/881 du Conseil, du 3 juin 2022, mettant en œuvre la décision 2012/642/PESC concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Biélorussie et de l’implication de la Biélorussie dans l’agression russe contre l’Ukraine (JO 2022, L 153, p. 77), et règlement d’exécution (UE) 2022/876 du Conseil, du 3 juin 2022, mettant en œuvre l’article 8 bis, paragraphe 1, du règlement (CE) no 765/2006 concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Biélorussie et de l’implication de la Biélorussie dans l’agression russe contre l’Ukraine (JO 2022, L 153, p. 1) (ci-après, pris ensemble, les « actes initiaux »).

( 2 ) Décision (PESC) 2023/421 du Conseil, du 24 février 2023, modifiant la décision 2012/642/PESC concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Biélorussie et de l’implication de la Biélorussie dans l’agression russe contre l’Ukraine (JO 2023, L 61, p. 41), et règlement d’exécution (UE) 2023/419 du Conseil, du 24 février 2023, mettant en œuvre l’article 8 bis du règlement (CE) no 765/2006 concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Biélorussie et de l’implication de la Biélorussie dans l’agression russe contre l’Ukraine (JO 2023, L 61, p. 20).

( 3 ) Voir article 4, paragraphe 1, sous b), de la décision 2012/642/PESC du Conseil, du 15 octobre 2012, concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Biélorussie (JO 2012, L 285, p. 1), et article 2, paragraphes 1 et 5, du règlement no 765/2006, tel que modifié par le règlement (UE) no 1014/2012 du Conseil du 6 novembre 2012 (JO 2012, L 307, p. 1).

( 4 ) Voir article 4, paragraphe 1, sous a), de la décision 2012/642, et article 2, paragraphe 4, du règlement no 765/2006.

( 5 ) Il ressort du considérant 6 de la décision 2012/642 que, en ce qui concerne les personnes et les entités qui tirent profit du régime de Loukachenko ou le soutiennent, l’objectif est de cibler toute personne ou entité qui tire profit du régime de Loukachenko ou le soutient, en particulier, mais pas exclusivement, les personnes ou entités le soutenant matériellement ou financièrement.

( 6 ) Ce sont les articles 2 octies de la décision 2012/642 et 1 octies du règlement no 765/2006, introduits par la décision (PESC) 2021/1031 du Conseil, du 24 juin 2021, modifiant la décision 2012/642/PESC concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Biélorussie (JO 2021, L 224 I, p. 15) et le règlement (UE) 2021/1030 du Conseil, du 24 juin 2021, modifiant le règlement (CE) no 765/2006 concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Biélorussie (JO 2021, L 224 I, p. 1), qui prévoient expressément que l’achat, l’importation ou le transfert de produits à base de potasse en provenance de Biélorussie sont interdits.