Arrêt du Tribunal (grande chambre) du 11 septembre 2024.#Gennady Nikolayevich Timchenko et Elena Petrovna Timchenko contre Conseil de l'Union européenne.#Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine – Gel des fonds – Liste des personnes, des entités et des organismes auxquels s’applique le gel des fonds et des ressources économiques – Inscription du nom des requérants sur la liste – Obligation de déclaration des fonds ou des ressources économiques qui appartiennent aux requérants ou qu’ils possèdent, détiennent ou contrôlent – Obligation de coopération avec l’autorité nationale compétente – Participation à des activités ayant pour objet ou pour effet de contourner les mesures restrictives – Article 9, paragraphes 2 et 3, du règlement (UE) no 269/2014 – Recours en annulation – Qualité pour agir – Affectation directe – Acte réglementaire ne comportant pas de mesure d’exécution – Intérêt à agir – Recevabilité – Détournement de pouvoir – Compétence du Conseil – Proportionnalité – Sécurité juridique.#Affaire T-644/22.

Affaire T‑644/22

Gennady Nikolayevich Timchenko
et
Elena Petrovna Timchenko

contre

Conseil de l’Union européenne

Arrêt (grande chambre) du 11 septembre 2024

« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine – Gel des fonds – Liste des personnes, des entités et des organismes auxquels s’applique le gel des fonds et des ressources économiques – Inscription du nom des requérants sur la liste – Obligation de déclaration des fonds ou des ressources économiques qui appartiennent aux requérants ou qu’ils possèdent, détiennent ou contrôlent – Obligation de coopération avec l’autorité nationale compétente – Participation à des activités ayant pour objet ou pour effet de contourner les mesures restrictives – Article 9, paragraphes 2 et 3, du règlement (UE) no 269/2014 – Recours en annulation – Qualité pour agir – Affectation directe – Acte réglementaire ne comportant pas de mesure d’exécution – Intérêt à agir – Recevabilité – Détournement de pouvoir – Compétence du Conseil – Proportionnalité – Sécurité juridique »

1. Recours en annulation – Personnes physiques ou morales – Actes les concernant directement et individuellement – Affectation directe – Critères – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Règlement obligeant les personnes inscrites sur les listes des personnes visées par les mesures restrictives à déclarer leurs fonds ou ressources économiques et à coopérer avec les autorités nationales compétentes – Recours formé par des personnes figurant sur ces listes – Recevabilité

   (Art. 263, 4e al., TFUE ; décision du Conseil 2014/145/PESC, annexe ; règlements du Conseil no 269/2014, art. 9, § 2 et 3, et annexe I ; et 2022/1273, art. 1er, point 4)

   (voir points 25, 31, 32, 34)

2. Recours en annulation – Personnes physiques ou morales – Intérêt à agir – Nécessité d’un intérêt né et actuel – Appréciation au moment de l’introduction du recours – Recours à l’encontre d’un acte obligeant les personnes inscrites sur les listes des personnes visées par les mesures restrictives à déclarer leurs fonds ou ressources économiques et à coopérer avec les autorités nationales compétentes – Recours formé par des personnes figurant sur ces listes – Existence d’un intérêt de ces personnes à agir sans nécessité de démontrer la violation des obligations de déclaration et de coopération

   (Art. 263, 4e al., TFUE ; règlements du Conseil no 269/2014, art. 9, § 2 et 3, et no 2022/1273)

   (voir points 38-41)

3. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Gel des fonds – Obligations de déclaration des fonds et de coopération avec les autorités nationales compétentes – Dispositions prévoyant ces obligations étant de nature à assurer la mise en œuvre efficace et uniforme des mesures restrictives prévues par la décision 2014/145 – Base juridique – Article 215 TFUE – Admissibilité

   (Art. 24, § 2, 29, et 40 TUE ; art. 215, § 2, TFUE ; décision du Conseil 2014/145/PESC ; règlements du Conseil no 269/2014, art. 9, § 2, et 2022/1273)

   (voir points 53-55, 59-63, 65)

4. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Gel des fonds – Obligations de déclaration des fonds et de coopération avec les autorités nationales compétentes – Violation – Assimilation à un contournement des mesures restrictives – Absence de qualification d’infraction pénale – Base juridique – Article 215 TFUE – Admissibilité

   (Art. 40 TUE ; art. 83, § 1, et 215, § 2, TFUE ; règlements du Conseil no 269/2014, art. 9, § 3 et art. 15, § 1 ; 2022/880 et 2022/1273)

   (voir points 76-81, 84, 85)

5. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Gel des fonds – Obligations de déclaration des fonds et de coopération avec les autorités nationales compétentes – Caractère approprié – Violation de ces obligations – Sanctions – Violation du principe de proportionnalité – Absence

   (Décision du Conseil 2014/145/PESC ; règlements du Conseil no 269/2014, art. 9, § 2 et 3, et 2022/1273)

   (voir points 101-104)

6. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Gel des fonds – Obligations de déclaration des fonds et de coopération avec les autorités nationales compétentes – Notions d’appartenance, de possession, de détention ou de contrôle des fonds – Notions suffisamment claires et précises – Respect du principe de sécurité juridique exigeant clarté, précision et prévisibilité des effets des règles juridiques

   (Règlements du Conseil no 269/2014, art. 9, § 2 et 2022/1273)

   (voir points 114, 117-122)

Résumé

Dans cet arrêt, le Tribunal, réuni en grande chambre, confirme la compétence du Conseil de l’Union européenne pour adopter des obligations de déclaration des fonds et de coopération avec les autorités nationales compétentes par les personnes visées par des mesures restrictives, d’une part, et pour assimiler le non-respect de ces obligations à un contournement des mesures de gel de fonds, d’autre part.

Cet arrêt s’inscrit dans le contexte d’une série de mesures restrictives adoptées par l’Union européenne à la suite des opérations de guerre perpétrées par la Fédération de Russie contre l’Ukraine depuis mars 2014. En 2022, M. Timchenko, un homme d’affaires de nationalité russe et finlandaise, et son épouse, ont été inscrits sur les listes des personnes, entités et organismes faisant l’objet de mesures restrictives qui figurent à l’annexe de la décision 2014/145 ( 1 ) et à l’annexe I du règlement no 269/2014 ( 2 ).

En l’espèce, ils demandent au Tribunal l’annulation de l’article 9, paragraphes 2 et 3, du règlement no 269/2014, tel que modifié par l’article 1er, point 4, du règlement 2022/1273 ( 3 ). Ces paragraphes prévoient respectivement des obligations de déclaration des fonds et de coopération avec les autorités nationales compétentes, ainsi que l’assimilation du non-respect de ces obligations à la participation à un contournement des mesures de gel des fonds.

Selon les requérants, en adoptant ces dispositions, le Conseil aurait excédé les compétences qui lui étaient dévolues en vertu de l’article 215, paragraphe 2, TFUE et se serait substitué aux États membres pour décider de la manière selon laquelle les mesures restrictives seraient mises en œuvre et sanctionnées sur le territoire des États membres. Ils font également valoir que cette obligation de déclaration enfreint le principe de sécurité juridique en ce qu’elle est fondée sur des notions imprécises.

Le Tribunal rejette le recours.

Appréciation du Tribunal

En premier lieu, s’agissant de la compétence du Conseil pour adopter les dispositions litigieuses sur la base de l’article 215, paragraphe 2, TFUE, le Tribunal rappelle, d’une part, que, en vertu des articles 24 et 29 TUE, le Conseil définit, dans les décisions prises à l’unanimité en matière de PESC, l’objet des mesures restrictives que l’Union adopte dans ce domaine, en disposant d’une grande latitude. L’article 215 TFUE, quant à lui, permet au Conseil d’adopter des règlements pour mettre en œuvre ou donner effet à des mesures restrictives et pour garantir l’application uniforme de celles-ci dans tous les États membres. De telles mesures ne sont pas limitées à des obligations de ne pas faire.

Ainsi, les décisions adoptées sur le fondement de l’article 29 TUE arrêtent la position de l’Union en ce qui concerne les mesures restrictives à adopter, tandis que les règlements pris sur la base de l’article 215 TFUE se rattachent auxdites décisions et constituent l’instrument pour leur donner effet à l’échelle de l’Union.

En l’espèce, les obligations de déclaration et de coopération prévues à l’article 9, paragraphe 2, du règlement no 269/2014, tel que modifié, ont été instituées pour garantir l’application uniforme de ce règlement sur le territoire de l’Union et mettre en échec les stratégies de contournement des mesures restrictives, rendues possibles, notamment, par le recours à des systèmes juridiques et financiers complexes. Par conséquent, elles sont de nature à assurer la mise en œuvre efficace et uniforme des mesures restrictives de gel des fonds prévues par la décision 2014/145, à laquelle elles sont rattachées.

Pour ces raisons, le Conseil pouvait, sur la base de l’article 215, paragraphe 2, TFUE et sans violer l’article 29 TUE, adopter de telles obligations par un règlement de l’Union, indépendamment du fait que ces obligations n’étaient pas expressément prévues dans la décision s’y rapportant.

D’autre part, le Tribunal considère que tant l’article 9, paragraphe 3, du règlement no 269/2014, tel que modifié, que l’article 15, paragraphe 1, de ce règlement, tel que modifié par le règlement 2022/880 ( 4 ), pouvaient être adoptés par le Conseil sur le fondement de l’article 215, paragraphe 2, TFUE et qu’il ne saurait ainsi être reproché au Conseil de s’être indûment substitué aux États membres dans l’exercice de leur compétence législative. Ces dispositions ne sauraient être considérées comme constituant une incrimination de nature pénale et, partant, comme ayant été adoptées en violation de l’article 83 TFUE.

En effet, la qualification de participation à des activités de contournement ne saurait, en tant que telle, être considérée comme constituant une incrimination de nature pénale. En outre, la formulation de l’article 15, paragraphe 1, du règlement no 269/2014, tel que modifié, tout comme la dernière phrase du cinquième considérant du règlement 2022/880 impliquent que la détermination de la nature civile, administrative ou pénale des sanctions applicables aux infractions au règlement no 269/2014 ressort de la compétence conférée aux États membres, y compris en cas d’application de la sanction de confiscation du produit des infractions.

Le régime juridique applicable aux obligations de déclaration et de coopération ainsi qu’aux sanctions prévues en cas d’infraction à ces obligations ne relevant pas de la matière pénale, de sorte que l’article 83 TFUE n’a pas été violé, le Conseil n’a pas non plus violé l’article 40 TUE.

En deuxième lieu, le Tribunal précise la notion de mesures restrictives en la différenciant de celle de sanction de confiscation du produit des infractions en cas de non-respect des obligations de déclaration et de coopération prévue par l’article 15, paragraphe 1, du règlement no 269/2014. En effet, une telle sanction s’applique seulement aux « produits [des] infractions » tandis que l’objet des mesures restrictives, qui conservent leur caractère conservatoire et temporaire, porte sur les fonds et ressources économiques tels que déterminés par l’article 2, paragraphe 1, du règlement no 269/2014. Partant, les sanctions assortissant le contournement mentionné à l’article 9, paragraphe 3, du règlement no 269/2014, tel que modifié, ne modifient pas la nature des mesures restrictives.

En troisième lieu, s’agissant de la précision des notions utilisées pour fonder l’obligation de déclaration en cause, le Tribunal rappelle que le principe de sécurité juridique implique que la législation de l’Union soit claire et précise et que son application soit prévisible pour tous ceux qui sont concernés.

En l’occurrence, les termes utilisés par l’article 9, paragraphe 2, du règlement no 269/2014, tel que modifié, renvoient aux notions d’« appartenance », de « possession », de « détention » ou de « contrôle », lesquelles constituent des notions autonomes du droit de l’Union, qui doivent dès lors être interprétées de manière uniforme sur le territoire de cette dernière, en tenant compte du libellé et du contexte de ladite disposition ainsi que des objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie.

À cet égard, lors de l’adoption de l’article 9, paragraphe 2, du règlement no 269/2014, tel que modifié, l’objectif du Conseil était d’exercer sur les personnes et entités faisant l’objet de mesures restrictives une pression qui se répercute sur les autorités russes et qui vise, notamment, à accroître le coût des actions de la Fédération de Russie visant à compromettre l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine. Dans ce contexte, il y a lieu de considérer que, par l’emploi des notions d’« appartenance », de « possession », de « détention » ou de « contrôle », le Conseil a désigné le droit de disposer ou de faire usage des fonds ou ressources économiques, tels que définis à l’article 1er, sous d) et g), du règlement no 269/2014.

Ces notions ne souffrent ainsi d’aucune ambigüité susceptible de caractériser l’existence d’une incertitude juridique quant à leur portée ou à leur sens pour les personnes faisant l’objet de mesures de gel des fonds. À cet égard, le fait que le Conseil ait organisé une conférence ou ait eu recours à un guide des bonnes pratiques destiné aux autorités nationales, aux fins de préciser les notions utilisées dans le domaine des mesures restrictives, n’est pas en soi de nature à caractériser l’existence d’une telle incertitude juridique.

( 1 ) Décision 2014/145/PESC du Conseil, du 17 mars 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2014, L 78, p. 16), telle que modifiée par la décision (PESC) 2022/337 du Conseil, du 28 février 2022 (JO 2022, L 59, p. 1), et par la décision (PESC) 2022/582 du Conseil, du 8 avril 2022 (JO 2022, L 110, p. 55).

( 2 ) Règlement (UE) no 269/2014 du Conseil, du 17 mars 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2014, L 78, p. 6), tel que modifié par le règlement d’exécution (UE) 2022/336 du Conseil, du 28 février 2022 (JO 2022, L 58, p. 1), et par le règlement d’exécution (UE) 2022/581 du Conseil, du 8 avril 2022 (JO 2022, L 110, p. 3).

( 3 ) Règlement (UE) 2022/1273 du Conseil, du 21 juillet 2022, modifiant le règlement (UE) no 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2022, L 194, p. 1).

( 4 ) Règlement (UE) 2022/880 du Conseil, du 3 juin 2022, modifiant le règlement no 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2022, L 153, p. 75). L’article 15, paragraphe 1, du règlement no 269/2014 prévoit désormais que « [l]es États membres arrêtent le régime des sanctions, y compris des sanctions pénales le cas échéant, à appliquer en cas d’infractions aux dispositions du présent règlement et prennent toutes les mesures nécessaires pour en garantir la mise en œuvre. » Il ajoute que « [l]es États membres prévoient également des mesures appropriées de confiscation des produits de ces infractions ».