Arrêt du Tribunal (première chambre élargie) du 11 septembre 2024.#Maya Tokareva contre Conseil de l'Union européenne.#Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine – Gel des fonds – Liste des personnes, des entités et des organismes auxquels s’applique le gel des fonds et des ressources économiques – Maintien du nom du requérant sur la liste – Notion d’“association” – Article 2, paragraphe 1, in fine, de la décision 2014/145/PESC – Notion d’“avantage tiré d’un homme d’affaires influent exerçant des activités en Russie” – Article 2, paragraphe 1, sous g), de la décision 2014/145 – Erreur d’appréciation – Responsabilité non contractuelle.#Affaire T-744/22.

Affaire T‑744/22

Maya Tokareva

contre

Conseil de l’Union européenne

Arrêt (première chambre élargie) du 11 septembre 2024

« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine – Gel des fonds – Liste des personnes, des entités et des organismes auxquels s’applique le gel des fonds et des ressources économiques – Maintien du nom du requérant sur la liste – Notion d’“association” – Article 2, paragraphe 1, in fine, de la décision 2014/145/PESC – Notion d’“avantage tiré d’un homme d’affaires influent exerçant des activités en Russie” – Article 2, paragraphe 1, sous g), de la décision 2014/145 – Erreur d’appréciation – Responsabilité non contractuelle »

1. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Portée du contrôle – Preuve du bien-fondé de la mesure – Obligation de l’autorité compétente de l’Union d’établir, en cas de contestation, le bien-fondé des motifs retenus à l’encontre des personnes ou des entités concernées – Inscription sur les listes fondée sur un faisceau d’indices précis, concrets et concordants – Office du juge de l’Union

   [Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 47 ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2022/1530, (PESC) 2023/572 et (PESC) 2023/1767 ; règlements du Conseil no 269/2014, 2022/1529, 2023/571 et 2023/1765]

   (voir points 31-35)

2. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Portée du contrôle – Preuve du bien-fondé de la mesure – Obligation de l’autorité compétente de l’Union d’établir, en cas de contestation, le bien-fondé des motifs retenus à l’encontre des personnes ou des entités concernées – Étendue de la marge d’appréciation de ladite autorité compétente – Pertinence des preuves produites au titre d’une précédente inscription en l’absence de modification des motifs, de changements dans la situation du requérant ou d’évolution du contexte en Ukraine

   [Décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2022/1530, (PESC) 2023/572 et (PESC) 2023/1767 ; règlements du Conseil no 269/2014, 2022/1529, 2023/571 et 2023/1765]

   (voir points 36-38)

3. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Critères d’adoption des mesures restrictives – Critère de l’association – Impossibilité d’inscrire le nom d’une personne sur les listes en qualité de personne associée à une autre personne également inscrite sur lesdites listes en qualité de personne associée

   [Décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par la décision (PESC) 2022/329, art. 2, § 1 ; règlements du Conseil no 269/2014 et 2022/330]

   (voir points 46-51)

4. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Portée du contrôle – Contrôle s’étendant à l’ensemble des éléments fournis par le Conseil pour établir le bien-fondé des faits allégués dans l’exposé des motifs des actes litigieux – Absence de pouvoir d’enquête du Conseil dans des pays tiers – Valeur probante des éléments de preuve

   [Décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2022/1530, (PESC) 2023/572 et (PESC) 2023/1767 ; règlements du Conseil no 269/2014, 2022/1529, 2023/571 et 2023/1765]

   (voir points 58-65, 69-71, 106-110, 126-132)

5. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Critères d’adoption des mesures restrictives – Critère de l’association – Notion d’association – Intérêts communs au moment de l’adoption des actes attaqués – Absence – Maintien du nom d’une personne sur les listes litigieuses reposant sur le seul lien familial avec une personne faisant l’objet de mesures restrictives – Inadmissibilité

   [Décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2022/329, (PESC) 2022/1530 et (PESC) 2023/572, art. 2, § 1, g) ; règlements du Conseil no 269/2014, art. 3, § 1, g), 2022/1529 et 2023/571]

   (voir points 45, 75-77, 92, 99-101, 120, 121)

6. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Critères d’adoption des mesures restrictives – Membres de la famille proche ou toute personne tirant avantage d’une femme ou d’un homme d’affaires influent exerçant des activités en Russie – Exigence d’un avantage de toute nature, quantitativement ou qualitativement non négligeable octroyé après l’annexion de la Crimée – Maintien du nom d’une personne sur les listes litigieuses fondé sur ce critère en l’absence de base factuelle suffisante – Inadmissibilité

   [Décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2023/1094 et (PESC) 2023/1767, art. 2, § 1, g), et annexe ; règlements du Conseil no 269/2014, 2023/1089 et 2023/1765]

   (voir points 142-146, 156)

7. Responsabilité non contractuelle – Conditions – Illégalité – Préjudice – Lien de causalité – Absence de l’une des conditions – Rejet du recours en indemnité dans son ensemble

   (Art. 340, 2e al., TFUE)

   (voir points 171, 172)

8. Responsabilité non contractuelle – Conditions – Préjudice réel et certain – Évaluation – Critères – Absence de préjudice réel et certain

   [Art. 340, 2e al., TFUE ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par la décision (PESC) 2022/1530 ; règlements du Conseil no 269/2014 et 2022/1529]

   (voir points 178-182)

Résumé

Dans son arrêt, le Tribunal accueille le recours en annulation introduit par Mme Maya Tokareva contre les actes par lesquels son nom a été maintenu par le Conseil de l’Union européenne sur les listes des personnes et entités visées par des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine. Cette affaire permet au Tribunal de préciser la portée du critère de l’association et d’interpréter, pour la première fois, la notion d’avantage au sens du critère établi à l’article 2, paragraphe 1, sous g), deuxième volet, de la décision 2014/145 ( 1 ), telle que modifiée par la décision 2023/1094 ( 2 ).

La requérante, fille de Nikolay Tokarev, le PDG de Transneft, a été initialement inscrite en juillet 2022 ( 3 ) sur les listes litigieuses en raison de son association avec son père ainsi qu’avec Stasnislav Chemezov, le fils du PDG de la société Rostec. Elle y a ensuite été maintenue, en septembre 2022 ( 4 ) et en mars 2023 ( 5 ), pour les mêmes motifs, puis, à compter de septembre 2023 ( 6 ), au motif qu’elle est membre de la famille proche de Nikolay Tokarev, un homme d’affaires influent exerçant des activités en Russie, et qu’elle en tire avantage.

Appréciation du Tribunal

S’agissant, en premier lieu, du maintien du nom de la requérante sur le fondement du critère de la personne associée, prévu à l’article 2, paragraphe 1, in fine, de la décision 2014/145, telle que modifiée, le Tribunal souligne tout d’abord que, bien que la notion d’« association » ne soit pas en tant que telle définie, il peut toutefois être admis qu’il s’agit de personnes qui sont, de façon générale, liées par des intérêts communs.

Selon le Tribunal, sur le fondement de l’article 2, paragraphe 1, in fine, de la décision 2014/145, telle que modifiée, une personne physique ou morale, une entité ou un organisme peut uniquement être inscrit sur les listes litigieuses en raison d’un lien d’association avec une autre personne physique ou morale, entité ou organisme inscrit sur ces listes sur le fondement d’un ou de plusieurs critères de désignation prévus aux dispositions sous a) à h) de l’article 2, paragraphe 1, de cette décision.

Le Tribunal considère que le risque de contournement des mesures restrictives et la nécessité d’appréhender une pluralité de personnes relevant d’un « maillage » global ne peuvent pas justifier d’élargir la portée du critère d’association au point de l’appliquer au lien d’association avec une personne qui ne serait pas elle-même inscrite sur la base de l’un des critères prévus aux dispositions sous a) à h) de la disposition précitée. En effet, une telle interprétation donnerait une portée excessivement large au lien d’association et ne tiendrait pas compte de la lettre de l’article 2, paragraphe 1, in fine, de la décision 2014/145, telle que modifiée, ainsi que de l’exigence d’un lien suffisant entre les personnes concernées et le pays tiers qui est la cible des mesures restrictives adoptées par l’Union.

Par conséquent, en l’espèce, dès lors que M. Stanislav Chemezov avait été inscrit sur les listes litigieuses en tant que personne associée à son père, M. Serguey Chemezov, le Tribunal juge que le Conseil n’était pas fondé à inscrire, par les actes de maintien de septembre 2022 et de mars 2023, le nom de la requérante sur les listes litigieuses en tant que personne associée à M. Stanislav Chemezov.

En ce qui concerne le critère de l’association, le Tribunal précise que les intérêts communs aux personnes associées doivent s’entendre non seulement dans un sens strict, c’est-à-dire comme désignant des personnes dont les intérêts sont liés dans une structure juridique commune, mais aussi de manière plus large et s’agissant de personnes liées par un lien familial, lorsque l’existence objective d’une imbrication d’intérêts communs, qui n’est pas nécessairement formalisée dans une telle structure juridique, est caractérisée. Le critère de la personne associée étant libellé au présent de l’indicatif, l’existence d’intérêts communs doit en outre être établie au moment de l’adoption des actes attaqués.

Or, en l’occurrence, le Conseil n’a démontré l’existence d’intérêts communs liant la requérante à son père ni au moment de l’adoption des actes de septembre 2022, ni au moment de l’adoption de ceux de mars 2023. Par conséquent, le maintien du nom de la requérante reposait de facto sur le seul lien familial avec son père, ce qui ne saurait être admis.

Partant, étant donné que le Conseil a commis une erreur de droit en maintenant le nom de la requérante sur les listes litigieuses en qualité de personne associée à M. Stanislav Chemezov et que les motifs figurant dans les actes ne sont pas étayés par une base factuelle suffisante en ce qui concerne le lien d’association de la requérante avec son père, le Tribunal conclut que le maintien du nom de la requérante sur les listes litigieuses annexées aux actes de maintien de septembre 2022 et de mars 2023 n’était pas justifié.

S’agissant, en second lieu, du maintien du nom de la requérante sur la base du deuxième volet du critère g) modifié, le Tribunal relève que celui-ci permet notamment l’inscription sur les listes litigieuses des membres de la famille proche ou d’autres personnes qui tirent avantage d’une femme ou d’un homme d’affaires influents exerçant des activités en Russie.

Eu égard aux objectifs visés par l’introduction de ce critère, à savoir accroître la pression exercée sur le gouvernement de la Fédération de Russie et éviter le risque de contournement des mesures restrictives, le Tribunal estime que la notion d’« avantage » au sens de cette disposition vise tout avantage de quelque nature que ce soit, qui n’est pas nécessairement indu, mais qui doit être quantitativement ou qualitativement non négligeable. Il peut donc s’agir d’un avantage financier ou non financier, tel qu’un don, un transfert de fonds ou de ressources économiques, une intervention en vue de favoriser l’attribution de contrats publics, une nomination ou une promotion.

En outre, contrairement à ce que soutient la requérante, les avantages visés par le deuxième volet du critère g) modifié ne sauraient se limiter aux avantages accordés, à une date concomitante à leur désignation sur les listes litigieuses, par des femmes ou des hommes d’affaires influents exerçant des activités en Russie à un membre de leur famille proche ou à d’autres personnes. Toutefois, les circonstances de l’octroi de l’avantage et l’écoulement du temps entre l’octroi d’un avantage par une femme ou un homme d’affaires ayant des activités en Russie et la date d’inscription du nom de ces derniers sur les listes litigieuses sont des éléments à prendre en compte pour apprécier le bien-fondé de l’inscription, sur ces listes, du nom de la personne qui a reçu cet avantage. L’avantage reçu par la personne dont le nom est inscrit sur les listes litigieuses au titre du deuxième volet du critère g) modifié, ou à tout le moins ses conséquences, doit en tout état de cause demeurer au moment de l’adoption des mesures restrictives à l’encontre de ladite personne.

Enfin, étant donné que les mesures restrictives en cause s’inscrivent dans la continuité de la réaction de l’Union aux politiques et aux activités des autorités russes concernant spécifiquement l’Ukraine, amorcées par l’annexion de la Crimée et par la déstabilisation de l’est de l’Ukraine survenues à la fin du mois de février 2014, le Conseil ne saurait, conformément au principe de sécurité juridique, se prévaloir d’avantages dont l’octroi, par des femmes ou des hommes d’affaires influents aux membres de leur famille proche ou à d’autres personnes, est antérieur à la fin du mois de février 2014.

En l’occurrence, le Tribunal considère que la base factuelle du Conseil n’était pas suffisante pour démontrer que, lors de l’adoption des actes de maintien de septembre 2023, la requérante tirait un avantage de M. Tokarev au sens du deuxième volet du critère g) modifié. Partant, le Conseil a commis une erreur d’appréciation en adoptant les actes de maintien de septembre 2023.

( 1 ) Décision 2014/145/PESC du Conseil, du 17 mars 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2014, L 78, p. 16).

( 2 ) Décision (PESC) 2023/1094 du Conseil, du 5 juin 2023, modifiant la décision 2014/145 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2023, L 146, p. 20).

( 3 ) Décision (PESC) 2022/1272 du Conseil, du 21 juillet 2022, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2022, L 193, p. 219), et règlement d’exécution (UE) 2022/1270 du Conseil, du 21 juillet 2022, mettant en œuvre le règlement (UE) no 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2022, L 193, p. 133).

( 4 ) Décision (PESC) 2022/1530 du Conseil, du 14 septembre 2022, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2022, L 239, p. 149), et règlement d’exécution (UE) 2022/1529 du Conseil, du 14 septembre 2022, mettant en œuvre le règlement (UE) no 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2022, L 239, p. 1) (ci-après, pris ensemble, les « actes de maintien de septembre 2022 »).

( 5 ) Décision (PESC) 2023/572 du Conseil, du 13 mars 2023, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2023, L 75 I, p. 134), et règlement d’exécution (UE) 2023/571 du Conseil, du 13 mars 2023, mettant en œuvre le règlement (UE) no 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2023, L 75 I, p. 1).

( 6 ) Décision (PESC) 2023/1767 du Conseil, du 13 septembre 2023, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2023, L 226, p. 104), et règlement d’exécution (UE) 2023/1765 du Conseil, du 13 septembre 2023, mettant en œuvre le règlement (UE) no 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2023, L 226, p. 3) (ci-après, pris ensemble, les « actes de maintien de septembre 2023 »).