Arrêt du Tribunal (grande chambre) du 2 octobre 2024.#Ordre néerlandais des avocats du barreau de Bruxelles e.a. contre Conseil de l'Union européenne.#Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine – Interdiction de fournir des services de conseil juridique au gouvernement russe et aux entités établies en Russie – Mission fondamentale des avocats dans une société démocratique – Droit des avocats de fournir des services de conseil juridique – Droit de se faire conseiller par un avocat – Articles 7, 47 et article 52, paragraphe 2, de la charte des droits fondamentaux – Indépendance de l’avocat – État de droit – Proportionnalité – Sécurité juridique.#Affaire T-797/22.

Affaire T‑797/22

Ordre néerlandais des avocats du barreau de Bruxelles e.a.

contre

Conseil de l’Union européenne

Arrêt du Tribunal (grande chambre) du 2 octobre 2024

« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine – Interdiction de fournir des services de conseil juridique au gouvernement russe et aux entités établies en Russie – Mission fondamentale des avocats dans une société démocratique – Droit des avocats de fournir des services de conseil juridique – Droit de se faire conseiller par un avocat – Articles 7, 47 et article 52, paragraphe 2, de la charte des droits fondamentaux – Indépendance de l’avocat – État de droit – Proportionnalité – Sécurité juridique »

1. Droits fondamentaux – Respect de la vie privée et familiale – Droit à une protection juridictionnelle effective – Consécration tant par la charte des droits fondamentaux que par la convention européenne des droits de l’homme – Niveau de protection assuré par la charte ne méconnaissant pas celui garanti par ladite convention

   (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 7, 47 et 52, § 3)

   (voir point 39)

2. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises à l’encontre de certaines personnes et entités au regard de la situation en Ukraine – Interdiction de fournir des services de conseil juridique au gouvernement russe ou à des personnes morales, des entités ou des organismes établis en Russie – Évaluation préalable, par un avocat, de la situation juridique des entités le consultant – Détermination de la nécessité d’obtenir des conseils juridiques afin de garantir l’accès à une procédure juridictionnelle – Admissibilité – Violation du droit à un recours effectif et du droit à un procès équitable – Absence

   (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 7 et 47 ; règlements du Conseil no 833/2014, art. 5 quindecies, § 2 et 6, 2022/1904, 2022/2474 et 2023/427)

   (voir points 41, 42, 51, 56, 63-65)

3. Droits fondamentaux – Respect de la vie privée et familiale – Article 7 de la charte des droits fondamentaux – Champ d’application – Secret professionnel de l’avocat – Droit fondamental d’accéder à un avocat et de bénéficier de conseils juridiques en dehors d’un contexte contentieux, actuel ou probable – Exclusion

   (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 7 et 47)

   (voir points 44-49)

4. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Critères d’adoption des mesures restrictives – Interdiction de fournir des services de conseil juridique au gouvernement russe ou à des personnes morales, des entités ou des organismes établis en Russie – Portée – Notion de services de conseil juridique – Assistance d’un avocat en matière gracieuse dans la préparation et la réalisation de travaux d’ordre financier et commercial – Inclusion

   (Règlements du Conseil no 833/2014, art. 5 quindecies, § 6, 2022/1904, 2022/2474 et 2023/427)

   (voir point 57)

5. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Interdiction de fournir des services de conseil juridique au gouvernement russe ou à des personnes morales, des entités ou des organismes établis en Russie – Exemptions – Faculté des États membres de lever ladite interdiction dans certaines situations – Limites – Ingérence dans le droit à la protection du secret professionnel de l’avocat – Absence

   (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 7 ; règlements du Conseil no 833/2014, art. 5 quindecies, § 2, 6 et 10, et 12 ter, § 2 bis, 2022/1904, 2022/2474 et 2023/427)

   (voir points 71-81)

6. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Interdiction de fournir des services de conseil juridique au gouvernement russe ou à des personnes morales, des entités ou des organismes établis en Russie – Exemptions – Ingérence dans le droit à la protection du secret professionnel de l’avocat – Justification – Respect du principe de légalité et du contenu essentiel des droits fondamentaux – Existence d’un objectif d’intérêt général – Caractère nécessaire et proportionné de l’ingérence en cause

   (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 7 et 52, § 1 ; règlements du Conseil no 833/2014, art. 5 quindecies, § 2 et 10, et 12 ter, § 2 bis, 2022/1904, 2022/2474 et 2023/427)

   (voir points 85-93, 97-106)

7. Droit de l’Union européenne – Valeurs et objectifs de l’Union – Valeurs – Respect de l’État de droit – Portée – Contrôle juridictionnel effectif

   (Art. 2 TUE)

   (voir point 123)

8. Droit de l’Union européenne – Principes – Droit à un recours effectif – Portée – Indépendance de l’avocat – Norme de droit primaire – Absence – Consécration par la Cour dans des contextes incluant un lien avec une procédure juridictionnelle

   (Statut de la Cour de justice, art. 19)

   (voir points 124-127)

9. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Interdiction de fournir des services de conseil juridique au gouvernement russe ou à des personnes morales, des entités ou des organismes établis en Russie – Ingérence dans le droit à un recours effectif – Absence – Ingérence dans l’indépendance de l’avocat – Absence

   (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 47)

   (voir points 129-131)

10. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Interdiction de fournir des services de conseil juridique au gouvernement russe ou à des personnes morales, des entités ou des organismes établis en Russie – Exemptions – Ingérence dans l’indépendance de l’avocat – Justification – Respect du principe de légalité et du contenu essentiel des droits fondamentaux – Existence d’un objectif d’intérêt général – Caractère nécessaire et proportionné de l’ingérence en cause

    (Règlements du Conseil no 833/2014, art. 5 quindecies, § 2, 2022/1904, 2022/2474 et 2023/427)

    (voir points 132-135)

11. Droit de l’Union européenne – Valeurs et objectifs de l’Union – Valeurs – Respect de l’État de droit – Conditions – Droit fondamental à un recours effectif et à un procès équitable – Portée – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Interdiction de fournir des services de conseil juridique au gouvernement russe ou à des personnes morales, des entités ou des organismes établis en Russie – Violation des valeurs de l’État de droit – Absence

    (Art. 2, 21 et 23 TUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 7, 47 et 52, § 1 ; règlements du Conseil no 833/2014, art. 5 quindecies, § 2, 2022/1904, 2022/2474 et 2023/427)

    (voir points 146-148, 155-156, 162-163, 166, 169)

12. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Interdiction de fournir des services de conseil juridique au gouvernement russe ou à des personnes morales, des entités ou des organismes établis en Russie – Contrôle juridictionnel de la légalité – Principe de proportionnalité – Caractère approprié des mesures restrictives – Mesures restrictives poursuivant un objectif légitime de la politique étrangère et de sécurité commune

    (Art. 5, TUE ; règlements du Conseil no 833/2014, art. 5 quindecies, § 2, 5 et 6, 2022/1904, 2022/2474 et 2023/427)

    (voir points 174-176)

13. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Portée du contrôle – Contrôle restreint pour les règles générales – Critères d’adoption des mesures restrictives – Interdiction de fournir des services de conseil juridique au gouvernement russe ou à des personnes morales, des entités ou des organismes établis en Russie – Respect du principe de sécurité juridique exigeant clarté, précision et prévisibilité des effets des règles juridiques

    (Règlements du Conseil no 833/2014, art. 5 quindecies, § 2, 2022/1904, 2022/2474 et 2023/427)

    (voir points 187-189, 192-193, 196-198, 201, 204)

Résumé

Réuni en grande chambre, le Tribunal confirme la légalité de l’interdiction, énoncée à l’article 5 quindecies, paragraphe 2, du règlement no 833/2014 ( 1 ), de fournir, directement ou indirectement, des services de conseil juridique au gouvernement russe et aux personnes morales, entités et organismes établis en Russie (ci-après l’« interdiction litigieuse »). L’affaire traite de la question de savoir s’il existe un droit fondamental d’accès à un avocat, y compris dans des situations ne présentant aucun lien avec une procédure juridictionnelle. Le Tribunal précise notamment la portée du droit à un recours effectif, garanti à l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »), et du droit au secret professionnel, garanti à l’article 7 de la Charte. Le Tribunal rejette le recours sur le fond, sans statuer sur les fins de non-recevoir tirées, notamment, du défaut de qualité pour agir des requérants.

Cet arrêt s’inscrit dans le contexte d’une série de mesures restrictives adoptées par l’Union européenne à la suite de l’agression militaire perpétrée par la Fédération de Russie contre l’Ukraine le 24 février 2022. À l’appui de leur recours en annulation contre les actes ayant introduit, puis maintenu ( 2 ), l’interdiction litigieuse, les requérants, dont l’Ordre néerlandais des avocats du barreau de Bruxelles, soutenaient, notamment, que cette interdiction entraînait une violation du droit d’accès aux conseils juridiques d’un avocat, une ingérence dans le secret professionnel de l’avocat, ainsi qu’une ingérence dans l’indépendance de l’avocat.

Appréciation du Tribunal

En premier lieu, le Tribunal écarte le moyen tiré d’une violation du droit de s’adresser à un avocat pour obtenir des conseils juridiques.

Dans un premier temps, le Tribunal considère que la possibilité de se faire conseiller, défendre et représenter par un avocat, prévue, au titre du droit à un recours effectif et du droit à un procès équitable, par l’article 47 de la Charte, ne doit être reconnue que s’il existe un lien avec une procédure juridictionnelle. À cet égard, il rappelle que la Cour n’a reconnu la mission fondamentale des avocats dans un État de droit qu’en tant que ceux-ci concourent au bon fonctionnement de la justice et assurent la protection des intérêts du client. Dans un second temps, le Tribunal relève que la protection du secret professionnel consacrée par l’article 7 de la Charte est reconnue en l’absence d’un quelconque lien avec une procédure juridictionnelle. Toutefois, cette protection ne vise pas à garantir un droit fondamental d’accéder à un avocat et de bénéficier des conseils juridiques de celui-ci indépendamment de tout lien avec une procédure juridictionnelle, mais a uniquement pour finalité, au regard du droit au respect de la vie privée, de préserver la confidentialité de la correspondance entre l’avocat et son client.

Par conséquent, les protections garanties aux articles 7 et 47 de la Charte, pris isolément ou ensemble, ne sont pas de nature à fonder l’existence d’un droit fondamental pour toute personne d’accéder à un avocat et de bénéficier de ses conseils en dehors d’un contexte contentieux, actuel ou probable. Le droit fondamental d’accéder à un avocat et de bénéficier de ses conseils doit dès lors être reconnu uniquement s’il existe un lien avec une procédure juridictionnelle, qu’une telle procédure soit déjà ouverte ou qu’elle puisse être prévenue ou anticipée, sur la base d’éléments tangibles, à l’occasion de la phase d’évaluation par l’avocat de la situation juridique de son client.

En l’espèce, l’article 5 quindecies, paragraphes 5 et 6, du règlement no 833/2014 permet à un avocat de procéder à une évaluation préalable de la situation juridique des personnes morales, des entités ou des organismes établis en Russie qui le consultent, dans le but de déterminer si les conseils qui sont sollicités de sa part sont strictement nécessaires pour garantir l’accès, notamment, à une procédure juridictionnelle, afin de prévenir ou d’anticiper une telle procédure ou afin d’en assurer la bonne conduite si elle est déjà ouverte.

D’une part, le Tribunal en déduit que l’interdiction litigieuse ne méconnaît pas le droit de se faire conseiller, défendre et représenter par un avocat, tel que protégé par l’article 47 de la Charte. D’autre part, l’article 7 de la Charte ne garantissant pas un droit d’accéder à un avocat, que ce soit dans le cadre d’une procédure juridictionnelle ou dans un contexte non contentieux, l’interdiction litigieuse ne saurait être constitutive d’une ingérence dans un droit découlant de cet article.

En deuxième lieu, s’agissant du secret professionnel de l’avocat, le Tribunal relève que la divulgation par un avocat, notamment, de son identité ou de l’existence d’une consultation dont il a la charge, dès lors qu’elle est contrainte et intervient sans le consentement de son client, caractérise une ingérence dans le droit au respect de la vie privée et familiale, de son domicile et des communications de ce dernier, tel que garanti par l’article 7 de la Charte.

En l’occurrence, le Tribunal constate que si les dispositions d’exemption permettent aux autorités compétentes de lever l’interdiction litigieuse dans certaines situations précisément identifiées, elles laissent toutefois une marge d’appréciation aux autorités compétentes quant aux modalités selon lesquelles une demande d’exemption doit être formulée, déposée et traitée. Ainsi, à titre d’exemple, les dispositions d’exemption ne régissent pas l’identité de l’auteur de la demande présentée aux autorités nationales compétentes. De même, les dispositions litigieuses ne suggèrent pas que l’avocat soit tenu de partager avec les autorités compétentes, sans le consentement de son client, des informations relevant du secret professionnel garanti par l’article 7 de la Charte. S’agissant des informations nécessaires au traitement de la demande d’exemption, les dispositions d’exemption ne font pas non plus mention des éléments dont doit disposer l’autorité compétente pour mener son examen.

Pour autant, lorsqu’ils définissent les modalités de la mise en œuvre des procédures d’exemption, les États membres mettent en œuvre le droit de l’Union, au sens de l’article 51, paragraphe 1, de la Charte, et sont dès lors tenus de veiller au respect de l’article 7 de la Charte, dans le respect des conditions de l’article 52, paragraphe 1, de celle-ci. Par conséquent, le Tribunal estime que les dispositions d’exemption n’entraînent pas, par elles-mêmes, d’ingérence dans le droit garanti à l’article 7 de la Charte.

En tout état de cause, à supposer qu’une ingérence dans le secret professionnel de l’avocat garanti à l’article 7 de la Charte découle des dispositions d’exemption, le Tribunal rappelle que des limitations à l’exercice de ce droit sont admises, conformément à l’article 52, paragraphe 1, de la Charte, pour autant qu’elles soient prévues par la loi, qu’elles respectent le contenu essentiel dudit droit et que, dans le respect du principe de proportionnalité, elles soient nécessaires et répondent effectivement à des objectifs d’intérêt général reconnus par l’Union.

Or, en l’occurrence, le Tribunal relève que l’interdiction litigieuse est prévue par la loi et respecte le contenu essentiel du droit au respect des communications entre les avocats et leurs clients, consacré à l’article 7 de la Charte. De plus, cette interdiction répond de manière appropriée et cohérente à l’objectif d’intensifier encore la pression exercée sur la Fédération de Russie pour qu’elle mette un terme à sa guerre d’agression contre l’Ukraine. Les dispositions d’exemption, en ce qu’elles permettent de lever l’interdiction litigieuse dans des situations précisément identifiées, poursuivent elles-mêmes cet objectif d’intérêt général, conformément aux objectifs de l’action extérieure de l’Union énoncés à l’article 21 TUE, au regard desquels elles apparaissent proportionnées. Le Tribunal souligne à cet égard que les dispositions d’exemption qui visent à lever l’interdiction litigieuse sont elles-mêmes limitées à ce qui est nécessaire pour atteindre les buts poursuivis par les règlements attaqués.

En dernier lieu, s’agissant du grief tiré d’une ingérence prétendue dans l’indépendance de l’avocat du fait de l’interdiction litigieuse, le Tribunal rappelle que le droit du justiciable de bénéficier de conseils juridiques donnés en toute indépendance par un avocat est inhérent au droit à un recours effectif. Étant donné que l’interdiction litigieuse n’emporte aucune ingérence dans le droit à un recours effectif garanti par l’article 47 de la Charte, le Tribunal constate qu’il n’est pas établi que l’interdiction litigieuse est susceptible de conduire à une ingérence dans l’indépendance de l’avocat.

À cet égard, nonobstant l’inexistence d’une norme de droit primaire consacrant et définissant l’indépendance de l’avocat, la Cour a reconnu l’importance d’une telle indépendance aux fins de garantir le droit des justiciables à un recours effectif, dans des contextes incluant un lien avec une procédure juridictionnelle. S’il ressort des dispositions du code de déontologie des avocats que l’indépendance peut s’étendre également aux activités de conseil juridique n’ayant aucun lien avec une procédure juridictionnelle, les dispositions du code de déontologie des avocats européens ne constituent pas, toutefois, des règles de droit de l’Union et ne sauraient dès lors constituer une base juridique fondant la reconnaissance de l’indépendance de l’avocat à l’échelle de l’Union.

À supposer que l’indépendance de l’avocat doive, au même titre que la protection du secret professionnel découlant de l’article 7 de la Charte, également être reconnue en dehors d’un contexte contentieux et qu’il soit constaté une ingérence dans cette indépendance, le Tribunal rappelle également que l’indépendance de l’avocat n’implique pas que la profession d’avocat ne peut pas être soumise à des limitations. Cette indépendance peut, en effet, faire l’objet de restrictions justifiées par des objectifs d’intérêt général poursuivis par l’Union, à condition que de telles restrictions ne constituent pas, au regard du but poursuivi, une intervention démesurée et intolérable qui porterait atteinte à la substance même de l’indépendance des avocats.

Or, en l’espèce, le Tribunal estime que, à supposer même qu’il y ait une ingérence dans l’indépendance des avocats, celle-ci serait justifiée et proportionnée. D’une part, le Tribunal relève que l’interdiction litigieuse, telle que délimitée notamment par les dispositions d’exemption, poursuit des objectifs d’intérêt général. D’autre part, si les dispositions d’exemption accordent aux autorités compétentes la faculté de lever l’interdiction litigieuse à l’égard de certains services de conseil juridique, ces dispositions ne permettent pas aux autorités compétentes d’avoir une influence sur le contenu même du conseil pouvant, le cas échéant, être fourni par l’avocat au gouvernement russe ou à une entité établie en Russie. Il en va de même s’agissant de l’interdiction litigieuse elle-même. L’interdiction litigieuse et, en particulier, les dispositions d’exemption ne constituent donc pas une intervention démesurée et intolérable qui porterait atteinte à la substance même de l’indépendance des avocats.

( 1 ) Règlement (UE) no 833/2014 du Conseil, du 31 juillet 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine (JO 2014, L 229, p. 1), tel que modifié par le règlement (UE) 2022/1904 du Conseil, du 6 octobre 2022 (JO 2022, L 259I, p. 3).

( 2 ) Règlement (UE) 2022/2474 du Conseil, du 16 décembre 2022, modifiant le règlement no 833/2014 (JO 2022, L 322I, p. 1), et règlement (UE) 2023/427 du Conseil, du 25 février 2023, modifiant le règlement no 833/2014 (JO 2023, L 59I, p. 6).