Jurisprudence CJUE — 62022TO0721 — MeilleurAvocats.fr

DOCUMENT DE TRAVAIL

ORDONNANCE DU TRIBUNAL (cinquième chambre)

18 octobre 2023 (*)

« Aides d’État – Zone franche de Madère – Régime d’aides mis à exécution par le Portugal – Décision constatant la non-conformité du régime aux décisions C(2007) 3037 final et C(2013) 4043 final, déclarant ce régime incompatible avec le marché intérieur et ordonnant la récupération des aides versées en application de celui – Notion d’“aide existante” au sens de l’article 1er, sous b), ii), du règlement (UE) 2015/1589 – Récupération – Confiance légitime – Sécurité juridique – Recours manifestement dépourvu de tout fondement en droit »

Dans l’affaire T‑721/22,

Bourbon Offshore Interoil Shipping – Navegação, Lda, établie à Funchal (Portugal), représentée par M^es S. Fernandes Martins et M. Mendonça Saraiva, avocates,

partie requérante,

contre

Commission européenne, représentée par MM. I. Barcew et P. Caro de Sousa, en qualité d’agents,

partie défenderesse,

LE TRIBUNAL (cinquième chambre),

composé de MM. J. Svenningsen (rapporteur), président, J. Martín y Pérez de Nanclares et M^me M. Stancu, juges,

greffier : M. V. Di Bucci,

vu la phase écrite de la procédure, notamment la décision du 12 janvier 2023 de ne pas suspendre la présente procédure dans l’attente de la décision de la Cour mettant fin à l’instance dans l’affaire C‑736/22 P, Portugal/Commission,

rend la présente

Ordonnance

1 Par son recours fondé sur l’article 263 TFUE, la requérante, Bourbon Offshore Interoil Shipping – Navegação, Lda, demande l’annulation, à titre principal, de la décision (UE) 2022/1414 de la Commission, du 4 décembre 2020, relative au régime d’aides SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN) mis en œuvre par le Portugal en faveur de la zone franche de Madère (Zona Franca da Madeira – ZFM) – Régime III (JO 2022, L 217, p. 49, ci‑après la « décision attaquée »), et, à titre subsidiaire, de l’article 4 de cette décision.

Antécédents du litige

2 Le régime de la zone franche de Madère (Portugal, ci-après la « ZFM ») prend la forme de divers avantages fiscaux accordés dans le cadre du Centro Internacional de Negócios da Madeira (centre international d’affaires de Madère), du Registo Internacional de Navios da Madeira (registre international des navires de Madère) et de la Zona Franca Industrial (zone franche industrielle).

3 Ce régime a initialement été approuvé en 1987 par la décision de la Commission européenne du 27 mai 1987 rendue dans l’affaire N 204/86 [SG(87) D/6736] en tant qu’aide à finalité régionale compatible avec le marché unique. Sa prorogation a ensuite été autorisée par la décision de la Commission du 27 janvier 1992 rendue dans l’affaire E 13/91 [SG(92) D/1118], puis par la décision de la Commission du 3 février 1995 rendue dans l’affaire E 19/94 [SG(95) D/1287].

4 Le régime qui lui a succédé (ci-après le « régime II ») a été autorisé par une décision de la Commission du 11 décembre 2002 rendue dans l’affaire N 222A/01 (ci-après la « décision de 2002 »).

5 Sur le fondement des lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale pour la période 2007-2013 (JO 2006, C 54, p. 13, ci‑après les « lignes directrices de 2007 »), un troisième régime (ci‑après le « régime III ») a été autorisé par la décision de la Commission du 27 juin 2007 rendue dans l’affaire N 421/2006 (ci-après la « décision de 2007 »), pour la période du 1^er janvier 2007 au 31 décembre 2013. La Commission a autorisé ce régime en tant qu’aide au fonctionnement compatible avec le marché intérieur visant à promouvoir le développement régional et la diversification de la structure économique de Madère, en tant que région ultrapériphérique au sens de l’article 299, paragraphe 2, CE (devenu article 349 TFUE).

6 Le régime III prend la forme d’une réduction de l’impôt sur le revenu applicable aux personnes morales (ci-après l’« IRPM ») sur les bénéfices résultant d’activités effectivement et matériellement réalisées à Madère (3 % de 2007 à 2009, 4 % de 2010 à 2012 et 5 % de 2013 à 2020), d’une exonération de taxes municipales et locales ainsi que d’une exonération de l’impôt sur la transmission de biens immobiliers pour la création d’une entreprise dans la ZFM, jusqu’à des montants d’aide maximaux basés sur les plafonds de la base d’imposition applicables à la base imposable annuelle des bénéficiaires. Ces plafonds sont fixés en fonction du nombre de postes de travail maintenus par le bénéficiaire au cours de chaque exercice. Dans certaines conditions, les sociétés enregistrées dans la zone franche industrielle de la ZFM peuvent bénéficier d’une réduction supplémentaire de 50 % de l’IRPM.

7 L’accès au régime III a été restreint aux activités qui figuraient sur une liste incluse dans la décision de 2007. De plus, toutes les activités d’intermédiation financière et d’assurances et les activités auxiliaires financières et d’assurances ainsi que toutes les activités du type « services intragroupe » (centres de coordination, trésorerie et distribution), en tant que « services fournis à des entreprises, principalement », ont été exclues du champ d’application du régime III.

8 Une version modifiée du régime III a été autorisée par la décision de la Commission du 2 juillet 2013 rendue dans l’affaire SA.34160 (2011/N) (ci-après la « décision de 2013 »), pour la période du 1^er janvier au 31 décembre 2013. Celle-ci maintient les mêmes conditions que celles prévues par le régime III, sous réserve d’une augmentation de 36,7 % des plafonds de la base imposable à laquelle est applicable la réduction de l’IRPM.

9 Par la suite, la prorogation jusqu’au 30 juin 2014 du régime III modifié a été autorisée par la décision rendue par la Commission le 26 novembre 2013 dans l’affaire SA.37668 (2013/N). La prorogation dudit régime jusqu’à la fin de l’année 2014 a été autorisée par la décision de la Commission du 8 mai 2014 rendue dans l’affaire SA.38586 (2014/N).

10 Le 12 mars 2015, la Commission a engagé, sur le fondement de l’article 108, paragraphe 1, TFUE et de l’article 17, paragraphe 1, du règlement (CE) n^o 659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d’application de l’article [108 TFUE] (JO 1999, L 83, p. 1), un exercice de surveillance du régime III portant sur les années 2012 et 2013.

11 Par lettre du 6 juillet 2018, la Commission a informé la République portugaise de sa décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE à l’égard du régime III (JO 2019, C 101, p. 7, ci-après la « décision d’ouverture de la procédure formelle »).

12 Cette procédure a été ouverte en raison des doutes de la Commission concernant, d’une part, l’application des exonérations fiscales sur les revenus provenant d’activités effectivement et matériellement réalisées dans la région autonome de Madère (ci-après la « RAM ») et, d’autre part, le lien entre le montant de l’aide et la création ou le maintien de postes de travail effectifs à Madère.

13 À l’issue de ladite procédure, la Commission a adopté la décision attaquée, dont le dispositif est libellé comme suit :

« Article premier

Le régime d’aides “Zone Franche de Madère (ZFM) – Régime III”, dans la mesure où il a été mis en œuvre par le Portugal en violation de la décision [de 2007] et de la décision [de 2013], a été illégalement mis à exécution par le Portugal en violation de l’article 108, paragraphe 3, [TFUE], et est incompatible avec le marché intérieur.

Article 2

Les aides individuelles octroyées au titre du régime visé à l’article 1^er ne constituent pas des aides si, au moment de leur octroi, elles satisfont aux conditions définies dans un règlement adopté en vertu de l’article 2 du règlement (UE) 2015/1588, applicable au moment où l’aide est octroyée.

Article 3

Les aides individuelles octroyées au titre du régime visé à l’article 1^er qui, au moment de leur octroi, satisfont aux conditions prévues dans les décisions visées à l’article 1^er ou dans un règlement adopté en vertu de l’article 1^er du règlement […] 2015/1588 sont compatibles avec le marché intérieur, à concurrence de l’intensité d’aide maximale applicable à ce type d’aide.

Article 4

1. Le Portugal est tenu de récupérer auprès des bénéficiaires les aides incompatibles octroyées au titre du régime visé à l’article 1^er.

[...]

4. Le Portugal est tenu d’abroger le régime d’aides incompatible dans la mesure visée à l’article 1^er et d’annuler tous les paiements en cours concernant les aides, avec effet à compter de la date de notification de la présente décision.

Article 5

1. La récupération des aides octroyées au titre du régime prévu à l’article 1^er est immédiate et effective.

2. Le Portugal veille à ce que la présente décision soit exécutée dans un délai de huit mois à compter de la date de notification.

[...] »

Conclusions des parties

14 La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

– annuler la décision attaquée ;

– à titre subsidiaire, annuler l’article 4 de la décision attaquée ;

– condamner la Commission aux dépens.

15 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

– rejeter le recours ;

– condamner la requérante aux dépens.

En droit

Sur le recours à l’article 126 du règlement de procédure

16 À l’appui de son recours, la requérante soulève deux moyens tirés, en premier lieu, d’une erreur de droit en ce que la Commission a constaté que le régime III avait été mis en œuvre par la République portugaise en violation des décisions de 2007 et de 2013 et, en second lieu, de la violation des principes de protection de la confiance légitime et de sécurité juridique.

17 Aux termes de l’article 126 du règlement de procédure du Tribunal, lorsqu’un recours est manifestement dépourvu de tout fondement en droit, le Tribunal peut, sur proposition du juge rapporteur, à tout moment décider de statuer par voie d’ordonnance motivée, sans poursuivre la procédure.

18 À cet égard, le rejet du recours par voie d’ordonnance motivée adoptée sur le fondement de l’article 126 du règlement de procédure non seulement contribue à l’économie du procès, mais épargne également aux parties les frais que la tenue d’une audience comporterait, lorsque, à la lecture du dossier d’une affaire, le Tribunal, s’estimant suffisamment éclairé par les pièces dudit dossier, est entièrement convaincu du caractère manifestement dépourvu de tout fondement en droit du recours et considère, de surcroît, que la tenue d’une audience ne serait pas de nature à offrir d’éléments nouveaux susceptibles d’infléchir sa conviction.

19 En l’espèce, la Tribunal constate que les moyens dont se prévaut la requérante soulèvent des questions identiques à celles sur lesquelles le Tribunal a déjà statué dans l’arrêt du 21 septembre 2022, Portugal/Commission (Zone Franche de Madère) (T‑95/21, sous pourvoi, EU:T:2022:567), prononcé avant l’introduction du présent recours.

20 En conséquence, le Tribunal, s’estimant suffisamment éclairé par les pièces du dossier, décide de statuer sans poursuivre la procédure.

Sur le premier moyen, tiré d’une erreur de droit en ce que la Commission a constaté que le régime III avait été mis en œuvre par la République portugaise en violation des décisions de 2007 et de 2013

Sur l’objet du premier moyen

21 Par son premier moyen, la requérante fait, en substance, valoir que les autorités portugaises ont correctement interprété et mis en œuvre le régime III, tel qu’autorisé par la Commission à l’occasion des décisions de 2007 et de 2013 et, partant, que la Commission a commis une erreur de droit en estimant que la condition relative à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM, introduite par le régime II, n’avait pas été correctement appliquée par les autorités portugaises dans le cadre de la mise en œuvre du régime III.

22 À cet égard, il convient de rappeler que, lorsqu’une partie requérante estime que la Commission a, à tort, considéré que les modalités de versement d’aides individuelles au titre d’un régime d’aides préalablement autorisé n’étaient pas conformes à cette autorisation préalable, l’argumentation de cette partie doit être comprise comme critiquant le fait que la Commission a refusé de reconnaître auxdites aides la qualification juridique d’« aide existante », au sens de l’article 1^er, sous b), ii), du règlement (UE) 2015/1589 du Conseil, du 13 juillet 2015, portant modalités d’application de l’article 108 TFUE (JO 2015, L 248, p. 9), à savoir celles de régimes d’aides ou d’aides individuelles autorisées par la Commission ou le Conseil de l’Union européenne [arrêt du 21 septembre 2022, Portugal/Commission (Zone Franche de Madère), T‑95/21, sous pourvoi, EU:T:2022:567, point 100].

23 Par conséquent, il convient de comprendre le premier moyen comme visant, en substance, à contester le fait que, aux considérants 150 à 180 et 228 de la décision attaquée, la Commission n’a pas assimilé le régime III, tel que mis en œuvre, à une « aide existante » au sens de l’article 1^er, sous b), ii), du règlement 2015/1589, dont la compatibilité aurait dû être appréciée dans le cadre de l’examen permanent des régimes d’aides existants, prévus à l’article 108, paragraphe 1, TFUE, mais l’a qualifié, au considérant 180 de la décision attaquée, d’« aide illégale » et, partant, d’« aide nouvelle » au sens de l’article 1^er, sous c), du règlement 2015/1589, en violation de l’article 108, paragraphe 3, TFUE.

Sur le bien-fondé du premier moyen

24 Par son premier moyen, portant uniquement sur le bien-fondé de la conclusion selon laquelle la condition relative à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM a été méconnue par les autorités portugaises, la requérante fait valoir, premièrement, que les décisions de 2007 et de 2013 n’imposaient pas à la République portugaise d’employer la méthode de calcul des emplois en « équivalent temps-plein » (ETP) ou en « unité de travail par année » (UTA), prévues à la section 4 – et plus précisément au point 58 et à la note en bas de page 52 – des lignes directrices de 2007.

25 En effet, cette section 4 serait relative aux aides régionales à l’investissement et ne saurait donc être applicable à des aides au fonctionnement, telles que celles prévues par le régime III, auxquelles s’appliquerait la section 5 de ces lignes directrices. Selon la requérante, contrairement aux aides régionales à l’investissement, l’importance de la « création d’emplois » est secondaire dans le cadre du régime des aides au fonctionnement, auquel appartient le régime III.

26 De plus, la requérante souligne que, si la Commission n’a pas renvoyé aux méthodes ETP et UTA pour calculer le nombre d’emplois créés, alors qu’elle aurait systématiquement précisé les éléments qu’elle juge pertinents pour l’interprétation d’autres notions contenues dans les décisions de 2007 et de 2013, la prise en compte de ces méthodes ne saurait être présumée.

27 Deuxièmement, la requérante estime que, en l’absence de notion uniforme au niveau de l’Union de la notion de « création d’emplois » et conformément au principe de subsidiarité, il appartient à la République portugaise de déterminer la portée de cette notion. Or, en imposant, aux considérants 174 et 175 de la décision attaquée, un mode de calcul objectif et une vérification du temps de travail effectivement consacré par chaque titulaire d’un poste de travail ouvrant droit au bénéfice du régime III, la Commission restreindrait de manière injustifiée l’autonomie institutionnelle et procédurale de la République portugaise.

28 Troisièmement, la requérante fait valoir que la République portugaise a constamment contrôlé les déclarations fiscales des entreprises souhaitant bénéficier du régime III, en recoupant les informations contenues dans leurs diverses déclarations fiscales et en refusant l’accès au régime ou en engageant des procédures d’infraction administrative lorsque les conditions d’application du régime n’étaient pas respectées, de sorte que le respect de la condition relative à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM a été suffisamment et efficacement contrôlé.

29 La Commission conteste cette argumentation.

30 En premier lieu, par ses deux premiers arguments, la requérante fait essentiellement grief à la Commission d’avoir, à tort, imposé à la République portugaise de recourir aux méthodes ETP et UTA, à l’exclusion de la notion de « poste de travail » au sens du droit portugais, pour vérifier la satisfaction de la condition tenant à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM.

31 Toutefois, cette argumentation procède d’une lecture erronée de la décision attaquée.

32 En effet, la conclusion selon laquelle le régime III, tel que mis en œuvre, méconnaît les décisions de 2007 et de 2013 n’est pas fondée sur le fait que les autorités portugaises auraient omis de recourir aux méthodes ETP et UTA pour vérifier si la condition tenant à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM était remplie. Cette conclusion repose sur le constat figurant au considérant 176 de la décision attaquée que la méthode retenue par les autorités portugaises pour calculer le nombre de postes de travail créés ou maintenus dans la RAM ne permettait pas de vérifier la réalité et la permanence des postes de travail déclarés par les bénéficiaires dudit régime.

33 Or, cette conclusion est étayée à suffisance de droit par les considérants 28 et 175 de la décision attaquée, selon lesquels, en application de la méthode retenue par les autorités portugaises, constituait un poste de travail aux fins de l’application du régime III tout emploi, de quelque nature juridique qu’il soit, indépendamment du nombre d’heures, de jours et de mois de travail actif par année, déclaré par les bénéficiaires, y compris les emplois à temps partiel ou ceux de membres de conseil d’administration qui exercent leur activité dans plus d’une société bénéficiaire du régime III.

34 La décision attaquée n’étant pas fondée sur le constat que les autorités portugaises auraient omis de recourir aux méthodes ETP et UTA pour calculer le nombre de postes de travail, les arguments de la requérante tendant à reprocher à la Commission d’avoir imposé, à tort, le recours à de telles méthodes, de même que ceux lui reprochant de ne pas avoir expressément renvoyé à ces méthodes dans les décisions de 2007 et de 2013, doivent être écartés.

35 En outre, doit également être écarté l’argument de la requérante découlant du fait que la création ou le maintien de postes de travail dans la RAM ne constituerait pas la finalité principale du régime III.

36 En effet, d’une part, comme la Commission l’a relevé, à juste titre, au considérant 169 de la décision attaquée, il ressort expressément de la décision de 2007 (voir, en particulier, son considérant 64) et de la décision de 2013 (voir, en particulier, son considérant 28) que cette condition était une condition d’accès au régime III et qu’elle a été intégrée dans la méthode de calcul des montants de l’aide en vertu du régime de la ZFM, tel que notifié par le Portugal et approuvé par ces deux décisions [voir, en ce sens, arrêt du 21 septembre 2022, Portugal/Commission (Zone Franche de Madère), T‑95/21, sous pourvoi, EU:T:2022:567, point 160].

37 D’autre part, toutes les dérogations au principe général d’incompatibilité des aides d’État avec le marché intérieur, énoncé à l’article 107, paragraphe 1, TFUE, doivent faire l’objet d’une interprétation stricte (voir arrêt du 29 avril 2004, Allemagne/Commission, C‑277/00, EU:C:2004:238, point 20 et jurisprudence citée). Cette exigence implique que l’interprétation des conditions d’octroi d’un régime d’aides autorisé par la Commission ne saurait demeurer à l’entière discrétion de l’État membre concerné, au prétexte notamment du respect du principe d’autonomie institutionnelle et procédurale.

38 Il doit en aller d’autant plus ainsi que, en l’espèce, il ne saurait être valablement soutenu que l’obligation de recourir à un mode de calcul objectif du temps de travail effectivement consacré par chaque titulaire d’un poste de travail ouvrant droit au bénéfice du régime III interférerait avec le droit portugais. En effet, cette obligation de recourir à un mode de calcul objectif n’empêche pas que toute forme de relation de travail prévue par le droit portugais puisse être prise en considération. De plus, ladite obligation de recourir à un tel mode de calcul s’impose aux seules fins de l’appréciation de la compatibilité du régime III ainsi que de la bonne exécution des décisions de 2007 et de 2013.

39 Dès lors, la Commission n’a pas commis d’erreur de droit en estimant, au considérant 179 de la décision attaquée, que le régime III, tel que mis en œuvre, violait la condition de création et de maintien de postes de travail dans la RAM.

40 En second lieu, par son troisième argument, la requérante reproche à la Commission de ne pas avoir pris en considération les contrôles effectués par les autorités portugaises pour considérer que la condition relative à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM a été respectée.

41 À cet égard, il convient de relever que, la Commission a en substance indiqué, au considérant 176 de la décision attaquée, que les autorités portugaises, sur la base des déclarations présentées par les bénéficiaires du régime III, n’étaient pas en mesure de vérifier la réalité ou la permanence des postes de travail déclarés, en raison de l’absence d’une méthode de calcul commune et objective applicable à toutes les relations de travail, et en a conclu, au considérant 178 de la décision attaquée, que les contrôles fiscaux effectués par les autorités portugaises auprès des bénéficiaires du régime III, tel que mis en œuvre, ainsi que les données recueillies dans le cadre de ces contrôles ne permettaient pas de contrôler efficacement la condition de ce régime relative à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM.

42 Ainsi, la Commission a estimé que les contrôles effectués par les autorités fiscales étaient inadaptés à la vérification de la bonne application de la condition relative à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM, prévue par le régime III. Cette inadéquation découlerait essentiellement du fait que les autorités portugaises interprètent ou appliquent cette condition en violation des décisions de 2007 et de 2013.

43 Or, le Tribunal ayant estimé, aux points 30 à 39 ci-dessus, que les critiques de la Commission relatives à l’interprétation et à la mise en œuvre de cette condition étaient fondées, le simple fait, d’ailleurs non contesté par la Commission, que les autorités fiscales portugaises disposent d’instruments de contrôle a priori comme a posteriori des assujettis et en particulier des bénéficiaires du régime III ou procèdent à des contrôles nombreux et systématiques ayant, pour certains, débouché sur des corrections ne saurait suffire à démontrer que ces contrôles fiscaux permettent, en définitive, à ces autorités de s’assurer efficacement de la bonne application de ce régime, dès lors que lesdites autorités interprètent ou appliquent ledit régime en violation des décisions de 2007 et de 2013.

44 Dès lors, la Commission n’a pas commis une erreur d’appréciation en constatant, au considérant 178 de la décision attaquée, que les contrôles fiscaux effectués par les autorités portugaises auprès des bénéficiaires du régime III ainsi que les données recueillies dans le cadre de ces contrôles ne permettaient pas de contrôler efficacement le respect des conditions du régime III relative à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM.

45 Eu égard à ce qui précède, c’est à juste titre que la Commission a constaté que le régime III, tel que mis en œuvre, ne respectait pas la condition relative à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM requise par les décisions de 2007 et de 2013.

46 Ce régime ayant, par ailleurs, été mis à exécution en méconnaissance de la condition relative à l’origine des bénéfices auxquels s’applique la réduction de l’IRPM, également prévue par les décisions de 2007 et de 2013, ce qui n’est pas contesté par la requérante, il y a lieu de considérer que c’est à juste titre que la Commission a conclu que le régime III, tel que mis en œuvre, avait été substantiellement modifié par rapport au régime autorisé par lesdites décisions. Partant, c’est également à juste titre que, au considérant 180 de la décision attaquée, la Commission a conclu à l’existence d’une aide nouvelle illégale (voir, en ce sens, arrêt du 25 octobre 2017, Commission/Italie, C‑467/15 P, EU:C:2017:799, point 48).

47 Il en découle que le premier moyen doit être écarté comme étant manifestement dépourvu de tout fondement en droit.

Sur le second moyen, tiré de la violation des principes de protection de la confiance légitime et de sécurité juridique

48 Par son second moyen, la requérante soutient que, en ordonnant à la République portugaise de procéder à la récupération des aides versées en violation des décisions de 2007 et de 2013, la Commission a violé les principes de protection de la confiance légitime et de sécurité juridique.

49 En ce qui concerne, en premier lieu, le principe de protection de la confiance légitime, la requérante estime que, en l’absence d’indications et d’actions de la part de la Commission, tout opérateur économique diligent, dans une situation identique à la sienne, n’aurait pas eu une interprétation différente de la notion de « création d’emplois » et que, partant, la récupération de l’aide ne saurait être ordonnée sans violer le principe de protection de la confiance légitime.

50 En ce qui concerne, en second lieu, le principe de sécurité juridique, cette violation découlerait du fait que treize années se sont écoulées entre l’autorisation du régime II et le début du suivi du régime III, auxquels la condition relative à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM s’applique de manière identique. Par ailleurs, la Commission n’aurait effectué aucun contrôle de la mise en œuvre de ces régimes.

51 Pourtant, durant ces années, la Commission aurait été au courant des règles utilisées par la République portugaise pour le calcul du nombre d’emplois, puisque, d’une part, ces règles ont fait l’objet de mesures législatives nationales publiques et, d’autre part, la République portugaise avait l’obligation de lui remettre un rapport annuel sur la mise en œuvre de la mesure. Or, malgré cela, la Commission n’aurait pas entamé de procédures permettant à la requérante de douter de la légalité de cette mise en œuvre.

52 De plus, la Commission n’aurait fourni aucun élément ni à la République portugaise, ni aux bénéficiaires du régime, leur permettant d’avoir connaissance du fait que la condition relative à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM devait être appliquée conformément à la note en bas de page 52 des lignes directrices de 2007 et de 2013.

53 En outre, cette violation découlerait de l’attitude de la République portugaise qui a, d’abord, erronément recouru au droit portugais pour interpréter la notion de « création d’emplois » et, ensuite, adopté une position opaque et changeante au fil des contrôles de la Commission, flouant la compréhension de la requérante des conditions de légalité du régime III.

54 Ainsi, au regard des éléments qui précèdent, la requérante estime que l’interprétation de la notion de « création d’emplois » défendue par la Commission est un élément de surprise qui ne saurait lui être opposé pour procéder à la récupération des aides.

55 En tout état de cause, la requérante relève que demander la récupération de l’aide serait déraisonnable puisque cela reviendrait à encourager de tels comportements fautifs de la part de la Commission et de la République portugaise, cette dernière percevant des intérêts sur les sommes récupérées.

56 La Commission conteste cette argumentation.

57 En ce qui concerne l’obligation faite par la décision attaquée à la République portugaise de procéder à la récupération des aides versées au titre du régime III en violation des décisions de 2007 et de 2013, il convient de rappeler que la suppression d’une aide illégale et incompatible, par voie de récupération, est la conséquence logique de la constatation de l’incompatibilité de cette aide. En effet, l’obligation pour l’État membre concerné de supprimer une aide considérée par la Commission comme incompatible avec le marché intérieur vise au rétablissement de la situation antérieure, faisant perdre au bénéficiaire l’avantage dont il a effectivement bénéficié par rapport à ses concurrents [voir, en ce sens, arrêt du 29 avril 2021, Commission/Espagne (TNT en Castille-La Manche), C‑704/19, non publié, EU:C:2021:342, point 48 et jurisprudence citée].

58 Contribue à ce même objectif le paiement, par le bénéficiaire d’une aide illégale déclarée incompatible, d’intérêts courant à compter de la date à laquelle l’aide illégale a été mise à la disposition de ce bénéficiaire jusqu’à celle de sa récupération, ainsi que cela ressort de l’article 16, paragraphe 2, du règlement 2015/1589, lu conjointement avec le considérant 25 dudit règlement (voir, en ce sens, arrêt du 3 septembre 2015, A2A, C‑89/14, EU:C:2015:537, point 42).

59 Dès lors, une telle récupération assortie d’intérêts ne saurait, en principe, être considérée comme étant déraisonnable.

60 De plus, conformément à l’article 16, paragraphe 1, du règlement 2015/1589, la Commission est toujours tenue d’ordonner la récupération d’une aide qu’elle déclare incompatible avec le marché intérieur, sauf si une telle récupération va à l’encontre d’un principe général du droit de l’Union (arrêt du 28 juillet 2011, Mediaset/Commission, C‑403/10 P, non publié, EU:C:2011:533, point 124).

61 S’agissant, en premier lieu, du principe général de protection de la confiance légitime, il y a lieu de rappeler que le droit de se prévaloir de celui‑ci suppose que des assurances précises, inconditionnelles et concordantes, émanant de sources autorisées et fiables, ont été fournies à l’intéressé par les autorités compétentes de l’Union (voir arrêt du 5 mars 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, point 97 et jurisprudence citée).

62 Il en découle d’emblée que le fait que des assurances auraient été éventuellement données par les autorités portugaises n’a, en tout état de cause, pas pu faire naître une quelconque confiance légitime chez la requérante, à défaut de trouver leur origine dans un comportement des autorités compétentes de l’Union (voir, par analogie, arrêt du 5 mars 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, point 104 et jurisprudence citée).

63 De plus, dans le domaine des aides d’État, il est de jurisprudence constante que, compte tenu du caractère impératif du contrôle de ce type d’aides d’État opéré par la Commission au titre de l’article 108 TFUE, d’une part, les entreprises bénéficiaires d’une aide ne sauraient avoir, en principe, une confiance légitime dans la régularité de l’aide que si celle‑ci a été accordée dans le respect de la procédure prévue à cet article et, d’autre part, un opérateur économique diligent doit normalement être en mesure de s’assurer que cette procédure a été respectée (voir arrêt du 5 mars 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, point 98 et jurisprudence citée).

64 Or, en l’occurrence, la requérante ne démontre pas que, s’agissant des aides versées en violation des décisions de 2007 et de 2013, qui, de ce fait, l’ont été en violation de l’article 108, paragraphe 3, TFUE, la Commission leur aurait fourni des assurances précises, inconditionnelles et concordantes, mais également conformes aux normes applicables, de nature à faire naître une attente légitime dans leur esprit, comme l’exige la jurisprudence.

65 En effet, lorsqu’un régime d’aides n’a pas été notifié à la Commission, l’inaction alléguée de celle-ci est dépourvue de signification (voir, en ce sens, arrêt du 11 novembre 2004, Demesa et Territorio Histórico de Álava/Commission, C‑183/02 P et C‑187/02 P, EU:C:2004:701, point 52, et ordonnance du 7 décembre 2017, Aughinish Alumina/Commission, C‑373/16 P, non publiée, EU:C:2017:953, point 54). Ainsi, en l’absence de notification et d’autorisation préalable de la Commission du régime III, tel que mis en œuvre, la requérante ne saurait utilement se prévaloir, au soutien de son grief tiré d’une violation du principe de protection de la confiance légitime, d’une quelconque inaction de la part de la Commission.

66 Est également dépourvu de pertinence le fait que le régime III, tel que notifié, a été approuvé à deux reprises par la Commission étant donné que ce régime a été mis en œuvre selon des modalités substantiellement différentes de celles prévues par le projet de régime d’aides notifié par la République portugaise.

67 En tout état de cause, en ce qui concerne l’allégation de défaut de connaissance ou de notification de l’existence d’une divergence d’appréciation de la condition relative à la création ou au maintien d’emplois dans la RAM, entre la Commission et la République portugaise, il doit être relevé que, dès le 6 juillet 2018, la Commission a informé la République portugaise de sa décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen, à l’occasion de laquelle cette institution a fait part de ses doutes quant à la conformité du régime III, tel que mis en œuvre, avec les décisions de 2007 et de 2013. Toutefois, ainsi que cela ressort des points 3 à 7 de la décision attaquée, la publication au Journal officiel de l’Union européenne de cette décision a été retardée au 15 mars 2019 en raison d’une demande de traitement confidentiel intégral présentée par cet État membre.

68 Quant à la condition relative à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM, il y a lieu de rappeler que cette condition est une condition d’accès au régime III et que, en tant que paramètre du calcul du montant de l’aide, elle doit reposer sur des méthodes objectives et vérifiables. En outre, l’appréciation de la proportionnalité du régime III, par rapport aux surcoûts que ce régime était censé compenser, a été effectuée à la lumière de cette condition.

69 Dès lors, bien que les décisions de 2007 et de 2013 n’imposent pas l’application d’une méthode déterminée de calcul du nombre de postes de travail créés ou maintenus dans la RAM par chaque bénéficiaire, il n’en demeure pas moins que ces décisions exigeaient l’utilisation d’une méthode objective à même de permettre de vérifier la réalité et la permanence des postes de travail déclarés par les bénéficiaires du régime III.

70 Par ailleurs, dans la mesure où la méthode utilisée par les autorités portugaises ne permettait manifestement pas de vérifier la réalité et la permanence des postes de travail déclarés par les bénéficiaires du régime III et où les autorités portugaises n’ont pas proposé une autre méthode permettant une vérification objective de la réalité et de la permanence des postes de travail déclarés par les bénéficiaires, à la seule fin de la récupération des aides versées au titre du régime III, tel que mis en œuvre, la Commission, au considérant 216 de la décision attaquée, a exigé que le calcul du montant de l’aide à récupérer soit effectué conformément à la méthode UTA.

71 Dans ces circonstances, le fait d’avoir imposé le recours à une telle méthode, qui relève seulement de l’obligation pour la Commission de fournir à l’État membre concerné les indications lui permettant de déterminer lui-même, sans difficultés excessives, le montant des aides à récupérer, ne saurait méconnaître le principe de protection de la confiance légitime des bénéficiaires.

72 Dès lors, aucune violation du principe de protection de la confiance légitime ne saurait être constatée.

73 S’agissant, en second lieu, du principe de sécurité juridique, qui se distingue du principe de protection de la confiance légitime (voir, en ce sens, arrêt du 2 février 2023, Espagne e.a./Commission, C‑649/20 P, C‑658/20 P et C‑662/20 P, EU:C:2023:60, point 83), il convient de relever que, en matière d’aides d’État, les arguments visant à s’opposer à l’obligation de récupération sur le fondement d’une violation du principe de sécurité juridique ne sont accueillis que dans des circonstances tout à fait exceptionnelles [voir, en ce sens, arrêts du 22 avril 2008, Commission/Salzgitter, C‑408/04 P, EU:C:2008:236, point 106, et du 21 septembre 2022, Portugal/Commission (Zone Franche de Madère), T‑95/21, sous pourvoi, EU:T:2022:567, point 204].

74 À cet égard, il ressort de la jurisprudence qu’il convient d’examiner une série d’éléments afin de rechercher l’existence d’une violation du principe de sécurité juridique, notamment l’absence de clarté du régime juridique applicable (voir, en ce sens, arrêt du 14 octobre 2010, Nuova Agricast et Cofra/Commission, C‑67/09 P, EU:C:2010:607, point 77) ou l’inaction de la Commission pendant une période prolongée sans justification (voir, en ce sens, arrêts du 24 novembre 1987, RSV/Commission, 223/85, EU:C:1987:502, points 14 et 15, et du 22 avril 2008, Commission/Salzgitter, C‑408/04 P, EU:C:2008:236, points 106 et 107).

75 S’agissant, en premier lieu, de l’allégation de défaut de clarté de la condition relative à la création ou au maintien d’emplois dans la RAM, il ressort des décisions de 2002, de 2007 et de 2013 que l’accès aux avantages fiscaux prévus par le régime II, dans le prolongement duquel s’inscrit le régime III, était limité aux sociétés qui créaient une activité réellement nouvelle et satisfaisaient à des conditions d’éligibilité particulières, reposant sur le nombre de nouveaux emplois créés à titre permanent (et pendant les six premiers mois d’activité) par celles-ci (voir section II de la décision de 2002). Ainsi, le plafond d’assiette faisant l’objet de l’avantage fiscal au titre de l’IRPM dépendait du nombre d’emplois créés par le bénéficiaire (voir section II de la décision de 2002 ; considérants 18, 19 et 60 de la décision de 2007 ; considérants 10 et 11 de la décision de 2013).

76 Or, une telle condition ne saurait être interprétée autrement que comme visant à la création d’emplois par les entreprises concernées, calculée sur la base d’emplois à temps plein.

77 Toute autre interprétation aurait pour conséquence de décorréler l’intensité du soutien aux entreprises prévu par le régime III de la contribution de celles-ci à la création d’activités réellement nouvelles dans la RAM, alors même que cet objectif est une des conditions d’accès à ce régime, comme cela a été relevé au point 36 ci‑dessus, et que l’appréciation de la proportionnalité dudit régime par la Commission a été effectuée à la lumière de cette condition.

78 L’interprétation retenue par la requérante de cette condition a permis, en effet, à des entreprises créant ou maintenant des emplois à temps partiel de bénéficier sans justification des avantages fiscaux correspondant à la création ou au maintien d’emplois à temps plein et, de manière plus générale, à plusieurs entreprises employant à temps partiel le même salarié de bénéficier chacune des avantages fiscaux correspondant à la création ou au maintien d’emplois à temps plein.

79 De surcroît, force est de constater que ni la décision de 2002, ni celles de 2007 et de 2013 ne peuvent être comprises comme permettant de tenir compte d’emplois ne correspondant pas à des emplois à temps plein, aux fins de la détermination du plafond d’assiette faisant l’objet de l’avantage fiscal au titre de l’IRPM.

80 Par ailleurs, pour les mêmes raisons, la requérante ne saurait utilement soutenir que l’absence de pratique décisionnelle de la Commission concernant la notion de « maintien ou création d’emplois » dans le cadre d’un régime d’aides en faveur d’une région ultrapériphérique devrait conduire à estimer que le régime III, tel que mis en œuvre, était conforme aux décisions de 2007 et de 2013.

81 S’agissant, en second lieu, de l’allégation de l’existence de périodes d’inaction prolongées de la Commission, il importe de rappeler que cette institution est tenue d’agir dans un délai raisonnable dans le cadre d’une procédure d’examen d’aides d’État et qu’elle n’est pas autorisée à perpétuer un état d’inaction pendant la phase préliminaire d’examen. Il convient d’ajouter que le caractère raisonnable du délai de la procédure doit être apprécié en fonction des circonstances propres à chaque affaire, telles que la complexité de celle-ci et le comportement des parties (arrêt du 13 juin 2013, HGA e.a./Commission, C‑630/11 P à C‑633/11 P, EU:C:2013:387, points 81 et 82).

82 Or, en premier lieu, en ce qui concerne le temps écoulé entre les décisions de 2007 et de 2013, d’une part, et l’engagement, le 12 mars 2015, de l’exercice de surveillance du régime III, voire la décision d’ouverture de la procédure formelle, signifiée à la République portugaise le 6 juillet 2018 et publiée au Journal officiel de l’Union européenne le 15 mars 2019, d’autre part, celui-ci ne saurait être considéré comme déraisonnable.

83 En effet, tout d’abord, conformément à l’article 15, paragraphe 2, du règlement 2015/1589, la Commission n’était pas liée par des délais spécifiques, tels que ceux prévus au chapitre II de ce règlement, relatif à la procédure concernant les aides notifiées (voir, en ce sens, ordonnance du 20 janvier 2021, KC/Commission, T‑580/20, non publiée, EU:T:2021:14, point 26).

84 Ensuite, s’agissant des exercices de surveillance portant sur des aides ou des régimes d’aides autorisés, comme en l’espèce, il ne saurait être considéré que la Commission devait faire preuve d’une diligence particulière, dans la mesure où le principe de coopération loyale, énoncé à l’article 4, paragraphe 3, TUE, impose aux États membres de prendre toutes les mesures propres à garantir la portée et l’efficacité du droit de l’Union.

85 Dans le domaine des aides d’État, cela implique, en particulier, que ces États doivent veiller à ne pas mettre à exécution des aides ou des régimes d’aides en violation de décisions d’autorisation préalable, tout particulièrement lorsque la compréhension des conditions de mise à exécution de ces aides ou de ces régimes d’aides est initialement partagée par la Commission et l’État membre concerné, comme cela a été établit en l’espèce [arrêt du 21 septembre 2022, Portugal/Commission (Zone Franche de Madère), T‑95/21, sous pourvoi, EU:T:2022:567, point 210].

86 Enfin, eu égard à la description de la procédure préalable à la décision d’ouverture de la procédure formelle, effectuée aux considérants 1 et 2 de la décision attaquée, aucune inaction de la Commission pendant une période prolongée et dépourvue de justification ne peut être identifiée en l’espèce.

87 En second lieu, en ce qui concerne la durée de vingt-neuf mois de la procédure formelle d’examen, celle-ci ne peut pas non plus être considérée comme déraisonnable, compte tenu, ainsi que cela ressort des considérants 3 à 9 et 96 de la décision attaquée, de la nécessité pour la Commission de traiter la demande des autorités portugaises portant sur la confidentialité de la décision d’ouverture de cette procédure, de demander plusieurs fois à ces autorités la communication d’informations manquantes ainsi que de traiter les observations du très grand nombre de parties intéressées ayant pris part à la procédure.

88 En ce sens, la procédure ayant débouché sur la décision attaquée se distingue nettement de celle en cause dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 24 novembre 1987, RSV/Commission (223/85, EU:C:1987:502).

89 Même prises ensembles, les périodes tant préalables que postérieures à la décision d’ouverture de la procédure formelle ne peuvent être considérées comme déraisonnables dès lors que la requérante – comme toutes les entreprises ayant bénéficié du régime III, tel que mis en œuvre – a été dûment mise en mesure de prendre connaissance, au plus tard le 15 mars 2019, de la décision d’ouverture de la procédure formelle par sa publication au Journal officiel de l’Union européenne et des risques de récupération auxquels elle s’exposait.

90 Dès lors, aucune violation du principe de sécurité juridique ne saurait être constatée.

91 En conséquence, le second moyen doit être écarté comme étant manifestement dépourvu de tout fondement en droit.

92 Au vu de tout ce qui précède, le présent recours doit être rejeté dans son ensemble sur le fondement de l’article 126 du règlement de procédure comme étant manifestement dépourvu de tout fondement en droit.

Sur les dépens

93 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.

94 La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL (cinquième chambre)

ordonne :

1) Le recours est rejeté comme étant manifestement dépourvu de tout fondement en droit.

2) Bourbon Offshore Interoil Shipping – Navegação, Lda est condamnée aux dépens.

Fait à Luxembourg, le 18 octobre 2023.

Le greffier

Le président

V. Di Bucci

J. Svenningsen

* Langue de procédure : le portugais.