Arrêt de la Cour (première chambre) du 25 avril 2024.#Commission européenne contre République de Pologne.#Manquement d’État – Article 258 TFUE – Protection des personnes qui signalent des violations du droit de l’Union – Directive (UE) 2019/1937 – Absence de transposition et de communication des mesures de transposition – Article 260, paragraphe 3, TFUE – Demande de condamnation au paiement d’une somme forfaitaire et d’une astreinte journalière – Critères d’établissement du montant de la sanction – Application automatique d’un coefficient de gravité – Détermination de la capacité de paiement de l’État membre – Critère démographique.#Affaire C-147/23.

Affaire C‑147/23

Commission européenne

contre

République de Pologne

Arrêt de la Cour(première chambre) du 25 avril 2024

« Manquement d’État – Article 258 TFUE – Protection des personnes qui signalent des violations du droit de l’Union – Directive (UE) 2019/1937 – Absence de transposition et de communication des mesures de transposition – Article 260, paragraphe 3, TFUE – Demande de condamnation au paiement d’une somme forfaitaire et d’une astreinte journalière – Critères d’établissement du montant de la sanction – Application automatique d’un coefficient de gravité – Détermination de la capacité de paiement de l’État membre – Critère démographique »

1. Rapprochement des législations – Protection des personnes signalant des violations du droit de l’Union – Directive 2019/1937 – Non-transposition dans les délais impartis – Manquement

   (Art. 258 TFUE ; directive du Parlement européen et du Conseil 2019/1937, art. 26, § 1 et 3)

   (voir points 36-38, disp.1 et 2)

2. Recours en manquement – Arrêt de la Cour constatant le manquement – Manquement à l’obligation de communiquer des mesures de transposition d’une directive – Sanctions pécuniaires – Pouvoir d’appréciation de la Cour – Critères

   (Art. 260, § 3, TFUE ; directive du Parlement européen et du Conseil 2019/1937, art. 26, § 1 et 3)

   (voir points 57, 59, 60, 62, 63, 66-69, 72-82, 84-86)

3. Recours en manquement – Arrêt de la Cour constatant le manquement – Manquement à l’obligation de communiquer des mesures de transposition d’une directive – Sanctions pécuniaires – Astreinte – Manquement perdurant jusqu’à l’examen des faits par la Cour – Condamnation au paiement – Condition – Persistance du manquement jusqu’au prononcé de l’arrêt

   (Art. 260, § 3, TFUE ; directive du Parlement européen et du Conseil 2019/1937)

   (voir points 64, 65, 109, disp. 3)

4. Recours en manquement – Arrêt de la Cour constatant le manquement – Manquement à l’obligation de communiquer des mesures de transposition d’une directive – Sanctions pécuniaires – Somme forfaitaire – Détermination du montant – Critères

   (Art. 260, § 3, TFUE ; directive du Parlement européen et du Conseil 2019/1937, art. 26, § 1 et 3)

   (voir points 87-90, 92, 94, 97-103)

5. Recours en manquement – Arrêt de la Cour constatant le manquement – Manquement à l’obligation de communiquer des mesures de transposition d’une directive – Sanctions pécuniaires – Astreinte – Détermination du montant – Critères

   (Art. 260, § 3, TFUE ; directive du Parlement européen et du Conseil 2019/1937, art. 26, § 1 et 3)

   (voir points 104-108)

Résumé

Après avoir constaté que la République de Pologne a manqué aux obligations que lui incombent au titre du droit de l’Union du fait de l’absence de transposition de la directive « lanceurs d’alerte » ( 1 ) et de communication des mesures de sa transposition, la Cour examine la méthode appliquée par la Commission pour déterminer le montant des sanctions pécuniaires.

À défaut de communication à la Commission européenne des mesures de transposition de la directive « lanceurs d’alerte », cette institution a adressé à la République de Pologne, le 27 janvier 2022, une lettre de mise en demeure et, le 15 juillet 2022, un avis motivé, par lequel elle l’invitait à se conformer, dans un délai de deux mois, aux obligations qui lui incombent. Dans ses réponses écrites, cet État membre a indiqué que la publication au journal officiel polonais des mesures de transposition devait intervenir en janvier, puis en août 2023.

Dans ce cadre, la Commission demande à la Cour, d’une part, de constater que la République de Pologne a manqué à ses obligations d’adopter les dispositions nécessaires pour transposer la directive « lanceurs d’alerte » et de les communiquer à la Commission et, d’autre part, de lui infliger à ce titre des sanctions pécuniaires à la hauteur des montants fixés sur la base des lignes directrices contenues dans la communication de 2023 ( 2 ).

Appréciation de la Cour

En premier lieu, s’agissant de l’existence d’un manquement, la Cour constate que, à supposer que la République de Pologne considère que la pandémie de COVID-19 et l’afflux de réfugiés résultant de l’agression de l’Ukraine par la Russie soient constitutifs d’un cas de force majeure ayant empêché la transposition de la directive « lanceurs d’alerte » dans le délai imparti, cet État membre fait état pour la première fois au stade du mémoire en réponse de ces évènements en tant que justification du retard de transposition de cette directive. Or, si ces évènements sont étrangers à la République de Pologne, anormaux et imprévisibles, il n’en demeure pas moins qu’il lui appartenait d’agir avec toute la diligence requise en informant en temps utile la Commission des difficultés rencontrées. En outre, il est constant que cet État membre n’avait toujours pas procédé à la transposition de la directive « lanceurs d’alerte » à l’issue de la phase écrite de la présente procédure, à savoir presque un an après l’expiration du délai prévu dans l’avis motivé, et plus d’un an et demi après l’expiration du délai de transposition prévu par cette directive.

Ainsi, le manquement ne peut être justifié par ces évènements qui ne sauraient avoir eu qu’une incidence indirecte sur le processus de transposition de la directive « lanceurs d’alerte ».

En deuxième lieu, s’agissant de l’opportunité d’imposer des sanctions pécuniaires, la Cour considère que, en l’occurrence, il convient d’infliger tant une somme forfaitaire qu’une astreinte journalière.

Pour ce qui est de l’imposition d’une somme forfaitaire, elle observe que l’absence totale de communication des dispositions nécessaires à la transposition de la directive « lanceurs d’alerte » constitue un indicateur de ce que l’adoption d’une telle mesure dissuasive est nécessaire afin d’éviter la répétition future d’infractions analogues. Quant à l’astreinte journalière, en tenant compte du fait que la République de Pologne a persisté dans son manquement jusqu’à l’examen des faits par la Cour, la condamnation de cet État membre au paiement d’une astreinte journalière constitue un moyen financier approprié aux fins d’assurer qu’il mette fin, dans les plus brefs délais, au manquement constaté. En revanche, la Cour estime qu’il n’est approprié d’infliger une astreinte que dans la mesure où le manquement persisterait à la date du prononcé de l’arrêt dans la présente affaire.

En troisième lieu, s’agissant de la méthode de fixation du montant des sanctions pécuniaires, la Cour précise, en ce qui concerne le facteur relatif à la gravité du manquement constaté, que le montant des sanctions infligées à un État membre doit être adapté aux circonstances et proportionné à l’infraction commise. Or, l’application automatique d’un même coefficient de gravité dans tous les cas d’absence de transposition complète d’une directive fait nécessairement obstacle à l’imposition de sanctions proportionnées.

En particulier, en présumant que la violation de l’obligation de communiquer les mesures de transposition d’une directive doit être considérée comme ayant la même gravité quelle que soit la directive concernée, la Commission n’est pas en mesure d’adapter les sanctions pécuniaires en fonction des conséquences du défaut d’exécution de cette obligation sur les intérêts privés et publics, tel que le prévoit la communication de 2023. À cet égard, cette institution ne saurait invoquer le principe de l’égalité des États membres pour justifier une application automatique d’un coefficient de gravité unique, car il est manifeste que les conséquences du défaut d’exécution des obligations incombant aux États membres sur les intérêts privés et publics concernés sont susceptibles de varier non seulement d’un État membre à un autre, mais également en fonction du contenu normatif de la directive non transposée.

Par conséquent, la Commission ne saurait se libérer de son obligation d’apprécier, au cas par cas, les conséquences de l’infraction constatée sur les intérêts privés et publics. En l’espèce, le manquement à l’obligation de transposer la directive « lanceurs d’alerte » revêt une gravité particulièrement sérieuse dès lors que cette directive constitue un instrument crucial du droit de l’Union, en tant qu’elle vise à protéger les personnes signalant les violations de ce droit. Or, l’absence de transposition de ses dispositions porte nécessairement atteinte au respect du droit de l’Union et à son application uniforme et effective.

En ce qui concerne la capacité de paiement, la Cour observe que la méthode de calcul du facteur « n », critère reflétant l’effet dissuasif de la sanction et fixé dans la communication de 2023 pour chaque État membre, tient compte principalement du PIB de l’État membre concerné. Néanmoins, cette méthode repose sur la présomption selon laquelle il existerait une corrélation entre la taille de la population d’un État membre et sa capacité de paiement, ce qui n’est pas nécessairement le cas. Partant, la prise en compte d’un critère démographique entraîne un découplage du facteur « n » avec la capacité réelle de paiement de l’État membre concerné, susceptible de conduire à la fixation d’un facteur « n » qui ne correspond pas nécessairement à cette capacité.

Si la prise en compte d’un critère démographique pour la fixation du facteur « n », en vue de la détermination de la capacité de paiement de l’État membre concerné, permet de maintenir un certain écart entre les facteurs « n » des États membres, cet objectif ne saurait justifier que la capacité de paiement de cet État membre soit déterminée en fonction de critères ne reflétant pas cette capacité.

Dès lors, la détermination de la capacité de paiement de l’État membre concerné ne saurait inclure dans la méthode de calcul du facteur « n » la prise en compte d’un critère démographique selon les modalités prévues à la communication de 2023.

En quatrième et dernier lieu, en tenant compte de ces précisions, la Cour fixe, en l’espèce, les montants d’une somme forfaitaire et d’une astreinte journalière.

Dans ce cadre, elle souligne que la gravité particulièrement sérieuse du manquement constaté est renforcée par la circonstance que, à l’issue de la procédure écrite, la République de Pologne n’avait toujours pas adopté les dispositions nécessaires à la transposition de la directive « lanceurs d’alerte ».

En outre, malgré l’existence de certaines dispositions dispersées dans l’ordre juridique polonais dont la République de Pologne allègue qu’elles seraient conformes à certaines exigences de la directive « lanceurs d’alerte », l’absence de règles spécifiques et claires portant sur la protection des personnes signalant les violations du droit de l’Union fait obstacle à une protection effective de ces personnes et est donc susceptible de remettre en cause l’application uniforme et effective de ce droit dans les domaines couverts par cette directive.

La Cour observe aussi que compte tenu du fait que la République de Pologne n’a pas adopté, dans le délai qu’elle avait annoncé, les dispositions nécessaires pour se conformer à la directive « lanceurs d’alerte », sa coopération avec la Commission au cours de la procédure précontentieuse ne saurait être prise en compte en tant que circonstance atténuante.

Ainsi, la Cour considère que la prévention effective de la répétition future d’infractions analogues à celle résultant de la violation de l’obligation de transposition de la directive « lanceurs d’alerte » requiert l’imposition d’une somme forfaitaire dont le montant doit être fixé à 7000000 d’euros. Dans le cas où le manquement constaté dans le présent arrêt persisterait à la date du prononcé de cet arrêt, elle condamne la République de Pologne à payer à la Commission, à compter de cette date et jusqu’à ce que cet État membre ait mis un terme à ce manquement, une astreinte journalière d’un montant de 40000 euros.

( 1 ) Directive (UE) 2019/1937 du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2019, sur la protection des personnes qui signalent des violations du droit de l’Union (JO 2019, L 305, p. 17, ci-après la « directive “lanceurs d’alerte”»).

( 2 ) Communication de la Commission 2023/C 2/01, intitulée « Sanctions financières dans les procédures d’infraction » (JO 2023, C 2, p. 1, ci-après la « communication de 2023 »).