Arrêt du Tribunal (neuvième chambre élargie) du 11 décembre 2024.#Fédération de la fonction publique européenne section Conseil (FFPE section Conseil) contre Conseil de l'Union européenne.#Droit institutionnel – Accord conclu entre le Conseil et des organisations syndicales ou professionnelles pour la mise en œuvre de l’article 10 quater du statut – Procédure de vérification des critères de reconnaissance et de représentativité des organisations syndicales ou professionnelles – Note informant des résultats de la procédure de vérification – Obligation de motivation – Principe de bonne administration – Principe d’exécution de bonne foi – Liberté syndicale.#Affaire T-179/23.

Affaire T‑179/23

Section Conseil de la Fédération de la fonction publique européenne
(FFPE section Conseil)

contre

Conseil de l’Union européenne

Arrêt du Tribunal (neuvième chambre élargie) du 11 décembre 2024

« Droit institutionnel – Accord conclu entre le Conseil et des organisations syndicales ou professionnelles pour la mise en œuvre de l’article 10 quater du statut – Procédure de vérification des critères de reconnaissance et de représentativité des organisations syndicales ou professionnelles – Note informant des résultats de la procédure de vérification – Obligation de motivation – Principe de bonne administration – Principe d’exécution de bonne foi – Liberté syndicale »

1. Recours en annulation – Actes susceptibles de recours – Notion – Actes produisant des effets juridiques obligatoires – Actes préparatoires – Exclusion – Illégalités entachant un acte préparatoire, constituant un stade d’élaboration de l’acte définitif, invoquées à l’appui du recours contre ce dernier – Recevabilité

   (Art. 263 TFUE)

   (voir points 43-46)

2. Recours en annulation – Moyens – Recours dirigé contre une décision prise au terme de la procédure administrative – Irrégularité procédurale – Possibilité d’obtenir l’annulation de ladite décision par la démonstration de la probabilité d’une décision différente en l’absence de cette irrégularité

   (Art. 263 TFUE)

   (voir points 64, 108)

3. Recours en annulation – Personnes physiques ou morales – Conditions de recevabilité – Mesure prise en application d’un accord conclu entre une organisation syndicale ou professionnelle (OSP) et une institution – Mesure affectant directement l’intérêt collectif défendu par l’OSP – Recours introduit par l’OSP contre cette mesure – Recevabilité

   (Art. 263 TFUE ; statut des fonctionnaires, art. 10 quater)

   (voir points 98-100)

4. Droit de l’Union européenne – Principes – Principe de bonne administration – Obligation de diligence – Portée

   (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41)

   (voir point 107)

5. Droits fondamentaux – Liberté de réunion et d’association – Liberté syndicale – Portée

   (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 12, § 1, et 52, § 3)

   (voir points 163, 168-170)

Résumé

Statuant en formation élargie à cinq juges, le Tribunal rejette le recours introduit par une organisation syndicale ou professionnelle du personnel (OSP), tendant à l’annulation d’une décision du Conseil de l’Union européenne constatant la perte de représentativité de la requérante au sein de cette institution. Le Tribunal confirme ainsi implicitement sa compétence pour statuer sur des mesures prises en application d’un accord conclu entre une institution et une OSP et affectant directement l’intérêt collectif défendu par cette dernière. En outre, il précise la portée des obligations qui incombent au Conseil en vue de la mise en œuvre d’une mesure de représentativité.

En 2006, la requérante et d’autres OSP (ci-après les « OSP cosignataires ») ont signé un accord avec le Conseil en vue de fixer les critères de reconnaissance et de représentativité des OSP du Conseil (ci-après l’« Accord »), dans le cadre de la mise en œuvre de l’article 10 quater du statut des fonctionnaires de l’Union.

L’Accord prévoit que les OSP doivent, afin d’être reconnues, disposer d’au moins 60 adhérents (ci-après le « seuil de reconnaissance »). Pour constituer une OSP représentative au sein du secrétariat général du Conseil (ci-après le « SGC »), le seuil est fixé à 300 adhérents (ci-après le « seuil de représentativité »). Les OSP représentatives bénéficient d’avantages plus importants que les OSP reconnues. Selon l’Accord, le respect de ces seuils par les OSP cosignataires doit être vérifié, tous les trois ans, par un organisme indépendant (ci-après la « procédure de vérification »).

En mars 2022, le SGC a informé les OSP cosignataires de la mise en œuvre d’une procédure de vérification. Ces dernières ont demandé que la date de référence à prendre en compte pour l’établissement des listes de leurs adhérents soit fixée au 31 juillet 2022 (ci-après la « première date de référence »). Toutefois, cette date a été fixée au 31 mai 2022.

À la suite d’une première procédure de vérification, l’huissier de justice a dressé un procès-verbal (ci après le « premier procès-verbal ») selon lequel la requérante n’avait pas atteint le seuil de reconnaissance, ni, par conséquent, le seuil de représentativité à la date arrêtée. Par note du 24 novembre 2022, la requérante a été invitée, conformément à l’Accord, à se conformer aux seuils de reconnaissance et de représentativité dans un délai de trois mois.

Selon un procès-verbal établi dans le cadre d’une seconde procédure de vérification (ci-après le « second procès-verbal »), la requérante remplissait, à une nouvelle date de référence, le seuil de reconnaissance, mais pas le seuil de représentativité.

Par note du 3 avril 2023, le SGC a informé la requérante de la suspension de ses droits en tant qu’OSP représentative et du maintien à son bénéfice des ressources en qualité d’OSP reconnue.

La requérante a sollicité du Tribunal l’annulation de cette décision sur le fondement de l’article 263 TFUE, en ce qu’elle suspendait ses droits d’OSP représentative (ci après la « décision attaquée »).

Appréciation du Tribunal

En premier lieu, s’agissant de la motivation de la décision attaquée, le Tribunal relève que ni cette dernière ni le second procès-verbal ne précisent le nombre exact d’adhérents que l’huissier de justice a retenu. Toutefois, le Tribunal rejette le moyen comme non fondé dès lors qu’il ressortait clairement de la décision attaquée que ce nombre devait être à la fois égal ou supérieur au seuil de reconnaissance et inférieur au seuil de représentativité, sans que l’écart constaté soit inférieur à vingt adhérents (entre 60 et 280).

En deuxième lieu, le Tribunal écarte le moyen tiré d’une violation de l’Accord lors de la première procédure de vérification ayant conduit à l’adoption de la note du 24 novembre 2022 et d’irrégularités affectant le premier procès-verbal. D’emblée, il indique que, cette note revêtant le caractère d’une mesure purement préparatoire, la requérante est recevable à critiquer, à titre incident, la première procédure de vérification ainsi que son bien-fondé. En effet, conformément à une jurisprudence constante, les éventuelles illégalités entachant les mesures de nature purement préparatoire peuvent être invoquées à l’appui du recours dirigé contre l’acte définitif dont elles constituent un stade d’élaboration.

En particulier, s’agissant du grief selon lequel la décision attaquée est intervenue tardivement au regard du calendrier triennal de mesure de la représentativité des OSP prévu par l’Accord, le Tribunal observe, d’une part, que l’objectif de ce calendrier vise à garantir la vérification, à intervalles réguliers, des conditions de reconnaissance et de représentativité des OSP du Conseil et, d’autre part, que l’Accord ne prévoit pas de sanctions pour son non-respect. Ainsi, il a considéré que le non-respect de ce calendrier devait être regardé comme une irrégularité procédurale et non comme la violation d’une formalité substantielle. Or, en l’espèce, la requérante n’a pas apporté un commencement de preuve qu’elle aurait disposé d’un nombre suffisant d’adhérents pour remplir le seuil de représentativité aux dates respectant le calendrier triennal et, partant, n’établit pas que la décision attaquée aurait pu avoir un contenu différent.

En outre, en ce qui concerne le grief tiré d’une erreur concernant la première date de référence, le Tribunal souligne que la détermination des dates de référence pour les opérations de vérification n’est pas régie par l’Accord. Or, les principes de sécurité juridique et d’égalité de traitement imposaient au Conseil de fixer, comme c’était le cas en l’espèce, une première date de référence qui soit, non seulement la même pour toutes les OSP cosignataires, mais également claire et prévisible.

En troisième lieu, le Tribunal rejette le moyen tiré d’une violation de l’esprit de coopération loyale découlant de l’Accord et des principes de bonne administration, de proportionnalité et d’exécution de bonne foi des conventions.

Tout d’abord, en réponse à l’argumentation tirée de la violation de ce dernier principe, il relève que, selon la jurisprudence, les mesures affectant directement l’intérêt collectif que défend une OSP dans le cadre de ses relations avec une institution peuvent faire l’objet d’un recours en annulation de la part de cette OSP sur le fondement de l’article 263 TFUE, y compris lorsque ces mesures sont prises en application d’un accord conclu entre l’institution concernée et des OSP. En outre, en saisissant le Tribunal sur le fondement de cette disposition du TFUE, les parties au litige ont implicitement mais nécessairement considéré que l’appréciation de la légalité de la décision attaquée ne relevait pas de la compétence du juge du contrat.

Ensuite, le Tribunal écarte l’argumentation de la requérante tirée de la violation de l’obligation de diligence, en ce que, notamment, le Conseil aurait refusé de décaler la première date de référence au 31 juillet 2022. En particulier, le Tribunal a constaté que les OSP concernées par la première procédure de vérification avaient disposé d’un délai suffisant pour s’y préparer. D’ailleurs, la requérante n’avançait aucun élément tendant à établir que, à la date de la seconde date de référence, elle aurait été en mesure d’atteindre le seuil de représentativité, alors même que la seconde procédure de vérification lui avait offert un délai supplémentaire et une nouvelle occasion d’atteindre ce seuil.

En outre, le Tribunal rejette, en se référant à la clause de confidentialité contenue dans l’Accord et au règlement 2018/1725 ( 1 ), le grief selon lequel le Conseil aurait dû, aux fins des procédures de vérification, communiquer à la requérante certaines informations relatives aux grades et à la rémunération des fonctionnaires, agents et pensionnés de cette institution, ces données revêtant un caractère personnel.

Enfin, il rejette l’argumentation tirée de la violation du principe de coopération loyale au motif, notamment, que l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, TUE, prévoyant le respect et l’assistance mutuelle entre l’Union et les États membres dans l’accomplissement des missions découlant des traités, ne fait pas peser sur le Conseil une obligation de coopération loyale dans ses relations avec une personne morale telle que la requérante.

En quatrième lieu, le Tribunal écarte, au regard, notamment, de l’article 12, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ainsi que de ses articles 27 et 28, le moyen tiré d’une violation du droit fondamental à la liberté syndicale. En effet, le Tribunal constate que la décision attaquée ne vise pas à pénaliser ou entraver l’exercice de la liberté syndicale de la requérante, qui conserve la possibilité d’exercer ses missions de représentation et de concertation. Cette décision ne l’empêche pas non plus de recouvrer le statut d’OSP représentative.

( 1 ) Règlement (UE) 2018/1725 du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2018, relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel par les institutions, organes et organismes de l’Union et à la libre circulation de ces données, et abrogeant le règlement (CE) no 45/2001 et la décision no 1247/2002/CE (JO 2018, L 295, p. 39).