Arrêt du Tribunal (sixième chambre) du 16 octobre 2024.#Communications Regulatory Authority (CRA) contre Conseil de l'Union européenne.#Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Iran – Gel des fonds – Liste des personnes, des entités et des organismes auxquels s’applique le gel des fonds et des ressources économiques – Inscription du nom du requérant sur la liste – Obligation de motivation – Droits de la défense – Droit à une protection juridictionnelle effective – Proportionnalité – Détournement de pouvoir.#Affaire T-201/23.

Affaire T‑201/23

Communications Regulatory Authority (CRA)

contre

Conseil de l’Union européenne

Arrêt du Tribunal (sixième chambre) du 16 octobre 2024

« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Iran – Gel des fonds – Liste des personnes, des entités et des organismes auxquels s’applique le gel des fonds et des ressources économiques – Inscription du nom du requérant sur la liste – Obligation de motivation – Droits de la défense – Droit à une protection juridictionnelle effective – Proportionnalité – Détournement de pouvoir »

1. Actes des institutions – Motivation – Obligation – Portée – Mesures restrictives à l’encontre de l’Iran – Gel des fonds de certaines personnes et entités au regard de la situation en Iran – Obligation d’identifier dans la motivation les éléments spécifiques et concrets justifiant ladite mesure – Décision s’inscrivant dans un contexte connu de l’intéressé lui permettant de comprendre la portée de la mesure prise à son égard – Admissibilité d’une motivation sommaire

   (Art. 296 TFUE ; règlements du Conseil no 359/2011 et 2023/152)

   (voir points 25-28, 30-34)

2. Droit de l’Union européenne – Principes – Droits de la défense – Mesures restrictives à l’encontre de l’Iran – Gel des fonds de personnes responsables de graves violations des droits de l’homme et des personnes, entités ou organismes leur étant associés – Droit d’accès aux documents – Droit subordonné à une demande en ce sens auprès du Conseil

   (Règlements du Conseil no 359/2011 et 2023/152)

   (voir point 38)

3. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives à l’encontre de l’Iran – Portée du contrôle – Preuve du bien-fondé de la mesure – Obligation de l’autorité compétente de l’Union d’établir, en cas de contestation, le bien-fondé des motifs retenus à l’encontre des personnes ou des entités concernées – Éléments de preuve mentionnant des documents n’ayant pas été versés au dossier de la procédure – Violation des droits de la défense – Absence

   (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 47 ; règlements du Conseil no 359/2011 et 2023/152)

   (voir points 55, 61-64)

4. Droit de l’Union européenne – Principes – Droits fondamentaux – Présomption d’innocence – Décision de gel des fonds prise à l’encontre de certaines personnes et entités au regard de la situation en Iran – Compatibilité avec ledit principe – Conditions

   (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 48, § 1 ; règlements du Conseil no 359/2011 et 2023/152)

   (voir points 66-69)

5. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives à l’encontre de l’Iran – Portée du contrôle – Inscription du requérant sur la liste annexée au règlement attaqué du fait de sa contribution à des actes constituant de graves violations des droits de l’homme – Documents accessibles au public – Valeur probante

   (Règlements du Conseil no 359/2011 et 2023/152)

   (voir 75-79, 86, 88-90)

6. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives à l’encontre de l’Iran – Gel des fonds de personnes responsables de graves violations des droits de l’homme et des personnes, entités ou organismes leur étant associés – Contrôle juridictionnel de la légalité – Portée – Appréciation des faits et vérification des éléments de preuve – Erreur d’appréciation du Conseil quant à l’adoption de mesures restrictives – Absence

   (Règlements du Conseil no 359/2011 et 2023/152)

   (voir points 92, 93, 98, 107, 109-112, 117)

7. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives à l’encontre de l’Iran – Gel des fonds de personnes responsables de graves violations des droits de l’homme et des personnes, entités ou organismes leur étant associés – Contrôle juridictionnel de la légalité – Caractère approprié des mesures restrictives – Mesures restrictives poursuivant un objectif légitime de la politique étrangère et de sécurité commune

   (Règlements du Conseil no 359/2011 et 2023/152)

   (voir points 127-130)

Résumé

Par son arrêt, le Tribunal rejette le recours en annulation introduit par la Communications Regulatory Authority (CRA) contre le règlement 2023/152 ( 1 ) par lequel cette institution a été inscrite en 2023 par le Conseil de l’Union européenne sur la liste des personnes et entités visées par des mesures restrictives en raison de la situation en Iran. Le Tribunal constate que le Conseil n’a pas commis d’erreur d’appréciation au regard des éléments de preuve fournis, s’agissant de l’utilisation, par la requérante, d’un logiciel espion contre la population iranienne.

La requérante est une institution gouvernementale affiliée au ministère iranien des Communications et des Technologies de l’information. Elle a vu ses fonds gelés, car elle est considérée comme responsable de graves violations des droits de l’homme en Iran pour avoir mis en œuvre les exigences du gouvernement iranien concernant le filtrage des contenus Internet grâce à un logiciel espion appelé SIAM et mis à profit, lors des manifestations de 2022 ayant suivi la mort de Mahsa Amini, le contrôle qu’elle exerce sur l’accès à Internet et sur les téléphones portables pour suivre les manifestants à la trace et les activités des dissidents. Selon le Conseil, la requérante a ainsi soutenu la répression exercée par ces autorités à l’encontre des manifestants qui s’exprimaient pour défendre leurs droits légitimes.

Appréciation du Tribunal

En premier lieu, le Tribunal rejette les griefs de la requérante tirés de la violation des articles 47 et 48 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. Le Tribunal rappelle à cet égard que, en cas de contestation, c’est à l’autorité compétente de l’Union européenne qu’il appartient d’établir le bien-fondé des motifs retenus à l’encontre de la personne ou de l’entité concernée. Toutefois, il ne s’ensuit pas que la prétendue incapacité du Conseil à rapporter la preuve que les motifs invoqués pour justifier l’inscription de la requérante à l’annexe I du règlement no 359/2011 ( 2 ), à la supposer avérée, porterait atteinte aux droits de la défense de la requérante. En effet, c’est, au contraire, parce que la préservation de l’effectivité de l’article 47 de la charte des droits fondamentaux l’exige que le juge de l’Union est tenu de vérifier, dans le cadre du contrôle de légalité des mesures restrictives, le bien-fondé des motifs qui sous-tendent ces mesures et, partant, la valeur probante des documents produits par le Conseil.

En deuxième lieu, le Tribunal rappelle que des articles de presse peuvent être utilisés pour corroborer l’existence de certains faits lorsqu’ils émanent de plusieurs sources différentes et qu’ils sont suffisamment concrets, précis et concordants quant aux faits qui y sont décrits.

En l’espèce, le Conseil a fondé l’adoption des mesures restrictives en cause contre la requérante sur différents documents de cette nature. S’agissant d’un article publié sur le site de The Intercept ( 3 ), le Tribunal estime que celui-ci étaye les allégations du Conseil par la mise à disposition du manuel d’utilisation du logiciel SIAM rédigé en anglais et d’un second manuel rédigé en farsi sur lequel apparaissait le logo de la requérante. Ces allégations sont corroborées par d’autres éléments de preuve. Ainsi, un article du média Commrisk ( 4 ) relate la rencontre avec le représentant d’une société technologique qui a essayé de vendre à l’Iran un logiciel possédant des fonctions « étrangement similaires » à celles du logiciel SIAM et qui avait volontairement fourni à l’auteur de cet article des informations au sujet de cette vente.

Enfin, il ressort d’un article de l’association ARTICLE 19 ( 5 ) que cette dernière a surveillé la portée des contrôles exercés sur Internet en Iran depuis plusieurs années. Cette association aurait notamment découvert que la requérante, sous le contrôle du ministère iranien des Communications et des Technologies de l’information, qui serait en réalité contrôlé par les services de renseignements iraniens, mettrait en œuvre des équipements de surveillance et de censure au niveau des fournisseurs d’accès à Internet et ordonnerait des coupures et d’autres perturbations de l’accès à Internet pour le compte du Conseil suprême national de sécurité d’Iran.

Partant, eu égard à la concordance des différents éléments de preuve et aux circonstances de leur élaboration, le Tribunal considère que ces allégations pouvaient valablement être prises en compte par le Conseil.

En dernier lieu, le Tribunal considère que le Conseil a fait état devant le Tribunal d’un faisceau d’indices suffisamment concrets, précis et concordants permettant d’établir l’existence d’un lien suffisant entre la requérante et la situation combattue en l’espèce, à savoir la répression exercée par les autorités iraniennes contre des manifestants pacifiques, des journalistes, des défenseurs des droits de l’homme, des étudiants et d’autres personnes qui s’expriment pour défendre leurs droits légitimes.

D’une part, le Tribunal écarte l’argument de la requérante selon lequel elle n’a pas la capacité juridique d’accomplir les faits qui lui sont reprochés. Le Tribunal constate, en effet, que si l’interception des communications est en principe interdite en droit iranien, elle reste toutefois légalement possible dans certaines hypothèses qui sont définies de manière très large.

D’autre part, le Tribunal écarte l’argument de la requérante tiré de son incapacité technique à conduire des opérations de surveillance et de contrôle sur les utilisateurs des réseaux mobiles iraniens. Il constate, en effet, que les commandes du logiciel SIAM s’adressent à tous les opérateurs mobiles iraniens et que ceux-ci sont tenus d’y répondre à tout moment.

Par ailleurs, tout d’abord, contrairement à ce qu’affirme la requérante, l’utilisation de ces commandes produit l’effet décrit par le Conseil et ne répond pas un objectif légitime. Ainsi, la commande « LocationCustomerList » permet d’identifier tous les utilisateurs d’un réseau mobile se trouvant dans une certaine zone géographique, même si celle-ci est approximative. Ensuite, la commande « Force2GNumber », qui vise à forcer un téléphone mobile à utiliser le réseau 2G en lieu et place des réseaux plus récents 3G et 4G, a pour effet de rendre impossibles le visionnage et le partage de vidéos à partir de ce téléphone. Le Tribunal relève également que la requérante ne fournit aucun élément de preuve de nature à démontrer que les commandes « GetCDR » et « GetIPDR », lesquelles servent, pour la première, à consulter l’historique d’un téléphone, et pour la seconde, à obtenir l’adresse IP des appareils dans lesquels une certaine carte SIM a été activée, ne pourraient être utilisées que pour les réponses aux demandes légitimes des juridictions iraniennes et des autorités de police.

Enfin, le Tribunal souligne que le contexte en Iran est marqué par des contestations régulières du régime par la population civile, systématiquement réprimées par les autorités de ce pays à l’aide, notamment, de moyens de surveillance d’Internet. Dans ces conditions, il ne saurait être exclu que des commandes conçues originellement à des fins « légales », telles que « ApplySusp » et « ApplySuspIP », lesquelles permettent la mise hors service de cartes SIM déclarées comme perdues ou volées par les usagers, ou appartenant à des personnes qui sont déclarées comme décédées, soient détournées et utilisées par les autorités iraniennes à des fins répressives.

( 1 ) Règlement d’exécution (UE) 2023/152 du Conseil, du 23 janvier 2023, mettant en œuvre le règlement (UE) no 359/2011 concernant des mesures restrictives à l’encontre de certaines personnes, entités et organismes au regard de la situation en Iran (JO 2023, L 20 I, p. 1).

( 2 ) Règlement (UE) no 359/2011 du Conseil, du 12 avril 2011, concernant des mesures restrictives à l’encontre de certaines personnes, entités et organismes au regard de la situation en Iran (JO 2011, L 100, p. 1).

( 3 ) Article intitulé « Hacked documents : How Iran track and control protesters phone », publié le 28 octobre 2022.

( 4 ) Article intitulé « Hacker Leaks Manuals Showing How Iran Uses Mobile Networks to Track Protesters », publié le 31 octobre 2022.

( 5 ) Article intitulé « Iran : New tactics for digital repression as protests continue », publié le 17 novembre 2022.