Arrêt du Tribunal (dixième chambre élargie) du 9 septembre 2026.#Booking Holdings Inc. contre Commission européenne.#Concurrence – Concentrations – Marché des agences de voyage en ligne dans le domaine hôtelier – Décision déclarant la concentration incompatible avec le marché intérieur et le fonctionnement de l’accord EEE – Lignes directrices sur l’appréciation des concentrations non horizontales – Scénario contrefactuel – Entrave significative à une concurrence effective – Gains d’efficacité.#Affaire T-1139/23.

Affaire T‑1139/23

Booking Holdings Inc.

contre

Commission européenne

Arrêt du Tribunal (dixième chambre, siégeant avec cinq juges) du 9 septembre 2026

« Concurrence – Concentrations – Marché des agences de voyage en ligne dans le domaine hôtelier – Décision déclarant la concentration incompatible avec le marché intérieur et le fonctionnement de l’accord EEE – Lignes directrices sur l’appréciation des concentrations non horizontales – Scénario contrefactuel – Entrave significative à une concurrence effective – Gains d’efficacité »

1. Concentrations entre entreprises – Appréciation de la compatibilité avec le marché intérieur – Examen par la Commission – Respect des lignes directrices arrêtées par la Commission – Prise en compte des éléments d’appréciation mentionnés dans lesdites lignes directrices – Concentration conglomérale – Verrouillage du marché – Effet de levier – Pouvoir d’appréciation de la Commission – Contrôle juridictionnel

(Règlement du Conseil n^o 139/2004, art. 2 ; communications de la Commission 2004/C‑31/03, point 5, et 2008/C‑265/07, points 10, 18, 91, 93 à 104, 112 et 113)

(voir points 70-94)

2. Concentrations entre entreprises – Appréciation de la compatibilité avec le marché intérieur – Création ou renforcement d’une position dominante entravant de manière significative la concurrence effective dans le marché intérieur – Prise en compte de gains d’efficacité – Critères – Caractère vérifiable – Avantage pour les consommateurs – Charge de la preuve

(Règlement du Conseil n^o 139/2004, considérant 29 ; communications de la Commission 2004/C‑31/03, points 76 à 79 et 86 à 88, et 2008/C‑265/07, point 6)

(voir points 99-103, 477-479, 499-508, 513-517, 520-524)

3. Concentrations entre entreprises – Appréciation de la compatibilité avec le marché intérieur – Création ou renforcement d’une position dominante entravant de manière significative la concurrence effective dans le marché intérieur – Prise en compte des effets sur la structure de concurrence – Absence de nécessité de démontrer un comportement abusif ultérieur de l’entité fusionnée

(Règlement du Conseil n^o 139/2004, art. 2)

(voir points 104-107)

4. Concentrations entre entreprises – Appréciation de la compatibilité avec le marché intérieur – Examen par la Commission – Élaboration d’un scénario contrefactuel – Condition – Caractère réaliste et crédible

(Règlement du Conseil n^o 139/2004, art. 2 ; communications de la Commission 2004/C‑31/03, point 9, et 2008/C‑265/07, point 20)

(voir points 111-113, 137)

5. Concentrations entre entreprises – Appréciation de la compatibilité avec le marché intérieur – Création ou renforcement d’une position dominante entravant de manière significative la concurrence effective dans le marché intérieur – Absence d’analyse séparée de l’entrave à la concurrence – Admissibilité

(Règlement du Conseil n^o 139/2004, art. 2)

(voir points 153-155)

6. Concentrations entre entreprises – Appréciation de la compatibilité avec le marché intérieur – Création ou renforcement d’une position dominante entravant de manière significative la concurrence effective dans le marché intérieur – Accroissement d’une activité complémentaire renforçant la position dominante de l’entreprise concernée sur le marché principal – Effets de réseau – Charge de la preuve incombant à la Commission – Pouvoir d’appréciation de la Commission – Contrôle juridictionnel – Portée – Évaluation globale – Admissibilité

(Règlement du Conseil n^o 139/2004, art. 2, § 2 et 3 ; communication de la Commission 2008/C‑265/07, points 48, 90 et 112)

(voir points 156-158, 257, 387, 397-404, 416, 426, 452, 456-458, 463-473)

7. Recours en annulation – Décision d’application des règles en matière de concentrations entre entreprises – Arguments non soulevés au cours de la procédure administrative – Irrecevabilité

(Art. 263 TFUE)

(voir points 479, 482-489)

Résumé

Le Tribunal confirme la décision de la Commission européenne déclarant incompatible avec le marché intérieur l’opération de concentration envisagée entre Booking Holdings Inc. et Etraveli Group AB. Ce faisant, il précise les circonstances dans lesquelles le renforcement d’une position dominante peut donner lieu à une entrave significative à une concurrence effective.

La requérante, Booking Holdings, et l’intervenante, Flugo Group Holdings AB, qui opère sous le nom commercial Etraveli Group, sont des agences de voyages en ligne (AVL), c’est-à-dire des détaillants en ligne qui revendent aux consommateurs un ou plusieurs types de services de voyage, lesquels sont fournis par des prestataires de services de voyage.

La requérante est principalement active en tant qu’AVL hôtelière, tandis que l’intervenante exploite des AVL de vols. En 2019, la première a lancé son offre de vols par la conclusion d’un premier accord d’affiliation commerciale avec la seconde. En 2021, ces deux sociétés ont approfondi leur coopération en signant un second accord, qui a encore été modifié en 2023.

En 2022, la requérante et l’intervenante ont notifié à la Commission une opération de concentration par laquelle la première acquerrait le contrôle exclusif, au sens du règlement relatif au contrôle des concentrations entre entreprises (1), des activités de la seconde, à l’exclusion d’une filiale de cette dernière (ci-après l’« opération de concentration »).

Par décision du 25 septembre 2023 (2), la Commission a déclaré l’opération de concentration incompatible avec le marché intérieur au motif qu’elle entraverait de manière significative une concurrence effective dans une partie substantielle du marché intérieur, en renforçant la position dominante de la requérante sur le marché des AVL hôtelières.

Par son recours, Booking Holdings, soutenue par l’intervenante, demande l’annulation de la décision attaquée.

Appréciation du Tribunal

À l’appui du recours, la requérante et l’intervenante faisaient valoir, premièrement, que la Commission s’était écartée des lignes directrices sur les concentrations non horizontales (3) en faveur d’une norme d’intervention nettement moins stricte, deuxièmement, qu’elle avait commis plusieurs erreurs dans l’identification du scénario contrefactuel, troisièmement, que la décision attaquée ne satisfaisait pas au niveau de preuve nécessaire pour démontrer l’existence d’une entrave significative à une concurrence effective et, quatrièmement, que la Commission avait écarté à tort les gains d’efficacité que l’opération entraînerait.

Premièrement, le Tribunal relève que, selon les lignes directrices, les concentrations conglomérales concernent des entreprises n’ayant pas, pour l’essentiel, de relation concurrentielle préexistante, si bien qu’elles ne donnent pas lieu à l’élimination de la concurrence directe entre les parties à la concentration sur le même marché. En l’occurrence, bien qu’elles se chevauchent sur le marché des AVL de vols, les activités de la requérante et celles de l’intervenante sont largement complémentaires, de sorte que leur relation est principalement de nature non horizontale.

Or, selon la requérante et l’intervenante, la Commission aurait dû procéder, conformément aux lignes directrices, à l’analyse d’un éventuel verrouillage anticoncurrentiel et, notamment, à une évaluation de la capacité et de l’incitation qu’ont les entreprises qui fusionnent à évincer leurs rivaux ainsi que des éventuels effets anticoncurrentiels qui en résultent.

À ce sujet, le Tribunal rappelle que, si la Commission est tenue par les communications qu’elle adopte en matière de contrôle des concentrations, elle n’est pas obligée d’effectuer un examen dans tous les cas de l’ensemble des éléments qui y sont mentionnés. Au contraire, elle doit mener une analyse concurrentielle reposant sur une appréciation globale des effets prévisibles de la concentration, les lignes directrices susvisées posant un cadre général pour l’appréciation des concentrations non horizontales.

Dans le cas d’espèce, le Tribunal constate que le critère utilisé dans la décision attaquée est analogue à celui des lignes directrices et conforme à la définition de la notion de « verrouillage du marché » qui y est prévue. En effet, la Commission y relève que l’opération serait susceptible de renforcer les barrières à l’entrée et à l’expansion sur le marché des AVL hôtelières, limitant ainsi l’accès des AVL hôtelières concurrentes, potentielles et existantes, aux clients d’hôtels potentiels et, dès lors, leur capacité à accéder audit marché ou à s’y développer et devenir compétitifs.

Par ailleurs, d’après la requérante et l’intervenante, la Commission aurait enfreint les lignes directrices en concluant à une entrave significative à une concurrence effective sur le fondement d’une théorie nouvelle et non étayée de l’effet de levier inversé, selon laquelle l’entité issue de la concentration utiliserait sa position sur le marché des AVL de vols, sur lequel elle ne détient pas de pouvoir de marché, pour renforcer sa position dominante sur le marché des AVL hôtelières.

Or, le Tribunal estime que les lignes directrices n’excluent pas qu’une théorie du préjudice soit fondée sur un effet de levier inversé, étant donné que, lors de leur adoption en 2008, la Commission n’avait pas encore l’expérience de telles préoccupations. De plus, une approche permettant à la Commission de se prévaloir uniquement d’un effet de levier renforçant une position non dominante, et non une position déjà dominante, serait susceptible de porter atteinte à l’efficacité du contrôle des concentrations.

Enfin, la requérante et l’intervenante soutenaient que la Commission aurait méconnu les lignes directrices en qualifiant d’anticoncurrentiels des avantages proconcurrentiels ainsi que la concurrence par les mérites, à savoir une augmentation de sa capacité à pratiquer des ventes croisées des chambres d’hôtel à des clients de vols en leur offrant la facilité d’un guichet unique.

À cet égard, le Tribunal observe que les ventes croisées envisagées par la requérante n’impliquent certes aucune pression commerciale sur les clients, mais leur laissent, à la suite de l’achat d’un vol, le choix de réserver également une chambre d’hôtel auprès de la requérante. Elles se distinguent donc des ventes liées ou groupées mentionnées dans les lignes directrices comme des cas de figure classiques susceptibles de soulever des problèmes de concurrence dans le cadre d’une concentration conglomérale.

Cependant, la notion de concurrence par les mérites, développée dans la jurisprudence relative aux articles 101 et 102 TFUE, ne joue pas un rôle similaire dans le cadre du contrôle des concentrations. En effet, d’une part, la réalisation d’une opération de concentration ne saurait être considérée comme une forme de concurrence par les mérites. D’autre part, le règlement CE sur les concentrations vise à instaurer un contrôle effectif de toutes les concentrations en fonction de leurs effets sur la structure de concurrence, que l’entité issue de l’opération adopte des comportements abusifs ou non.

Deuxièmement, le Tribunal constate que, contrairement à ce qu’allègue la requérante, il n’est pas indiqué dans la décision attaquée que, en l’absence de l’opération, la requérante se retirerait du marché des AVL de vols. Au contraire, il ressort de la décision attaquée que le scénario contrefactuel sur lequel la Commission s’est fondée prend en compte une certaine coopération entre la requérante et l’intervenante en matière de vols. En outre, tant dans ses écritures que lors de l’audience, la Commission a confirmé, en substance, qu’il était probable que la requérante maintienne une offre de vols sur sa plateforme dans tous les scénarios.

En outre, le Tribunal estime que la différence entre le scénario contrefactuel avancé par la requérante et l’intervenante et celui avancé par la Commission est négligeable, en ce que chacun desdits scénarios aboutit à un pourcentage du même ordre de grandeur, de sorte que le choix entre l’un des deux scénarios est sans incidence sur l’issue du présent recours.

Par conséquent, les arguments soulevés par la requérante et l’intervenante relatifs au scénario contrefactuel sont inopérants.

Troisièmement, le Tribunal procède à une évaluation visant à établir si tous les éléments pertinents retenus dans la décision attaquée suffisent à démontrer l’existence d’une entrave significative à une concurrence effective.

Le Tribunal commence par rejeter la thèse de la requérante selon laquelle la Commission aurait appliqué un standard juridique erroné en s’appuyant uniquement sur des éléments qualitatifs pour conclure à l’existence d’une telle entrave, alors que l’opération de concentration entraînerait une augmentation minimale de la part du marché des AVL hôtelières de la requérante.

Il note à cet égard que, en matière de contrôle des concentrations, compte tenu du principe de la libre appréciation des preuves, la Commission peut se fonder sur des éléments de nature qualitative, qu’ils soient ou non corroborés par des éléments de nature quantitative, à condition que lesdits éléments soient suffisamment significatifs et concordants, qu’ils constituent l’ensemble des éléments pertinents devant être pris en considération et qu’ils soient de nature à étayer les conclusions qui en sont tirées.

Le Tribunal juge ensuite que les éléments fournis par la Commission permettent de conclure au renforcement de la position dominante de la requérante sur le marché des AVL hôtelières. Il est en effet établi que cette dernière détient une telle position sur ledit marché, qui se caractérise par l’existence de fortes barrières à l’expansion et à l’entrée, en raison d’importants effets de réseau, de la fidélité et de l’inertie de la clientèle, de sorte qu’une entrée ou une expansion susceptible d’exercer une contrainte effective sur la requérante n’était pas probable.

De surcroît, l’opération s’inscrivait dans la stratégie du voyage connecté, c’est-à-dire l’offre d’un éventail de services de voyage, dont les vols constituent une partie essentielle, dans le but d’acquérir et de fidéliser les clients. Elle permettrait ainsi à la requérante d’optimiser et d’accroître son activité de vols de la manière la plus rapide et la plus efficace en acquérant sa solution de vols préférée, ce qui se traduirait par une croissance de son activité hôtelière grâce aux ventes croisées de chambres d’hôtel à des clients de vols.

Cependant, le constat du renforcement d’une position dominante ne permet pas automatiquement de conclure à l’existence d’une entrave significative à une concurrence effective. Le Tribunal vérifie donc si les éléments retenus par la Commission dans la décision attaquée étayent cette conclusion et notamment le caractère significatif d’une telle entrave entraînée par l’opération.

Dans ce cadre, il constate, d’une part, que l’analyse de la Commission sur l’augmentation de la part du marché des AVL hôtelières de l’entité issue de l’opération est viciée par plusieurs erreurs, de sorte qu’il ne saurait être exclu que cette augmentation se limite à quelques dixièmes de pour cent, et, d’autre part, qu’il n’a pas non plus été établi que la croissance que la requérante pourrait réaliser à la suite de l’opération, amènerait les hôtels à transférer une partie supplémentaire de leur inventaire de chambres d’hôtel à la plateforme de la requérante ou à mettre fin à leur relation commerciale avec d’autres AVL hôtelières, ni que cette croissance permettrait à la requérante d’augmenter ses commissions auprès des hôtels.

Il observe toutefois que, dans la décision attaquée, la Commission s’est appuyée sur le fait que l’opération de concentration rendrait la position dominante de la requérante sur le marché des AVL hôtelières moins contestable. Or, le règlement CE sur les concentrations ne s’oppose pas à ce que la Commission se fonde non pas sur une réduction du niveau de concurrence déjà faible sur le marché pertinent, mais sur une consolidation et une pérennisation dudit niveau au bénéfice des parties à la concentration et au détriment des concurrents existants et potentiels ainsi que des consommateurs.

À cet égard, la décision attaquée fait état de deux circonstances démontrant que le renforcement de la position dominante de la requérante est susceptible d’entraver de manière significative une concurrence effective.

D’une part, le marché des AVL hôtelières étant caractérisé par de forts effets de réseau et un écart important entre le chef de file dominant et ses principaux concurrents, même une augmentation relativement faible, en termes quantitatifs, de la part de marché de l’entreprise dominante serait susceptible de renforcer les effets de réseau existants.

D’autre part, l’augmentation de la part de marché de la requérante serait réalisée grâce à une forte croissance dans l’un des rares canaux pour acquérir des clients hôteliers qu’elle ne domine pas encore, à savoir les vols, créant ainsi un écosystème de voyage difficile à reproduire pour d’autres AVL, dans la mesure où la requérante serait le chef de file tant sur le marché des AVL hôtelières que sur celui des AVL de vols. Cette croissance affecterait, de surcroît, plusieurs AVL jouant un rôle suffisamment important dans le jeu de la concurrence sur le marché des AVL hôtelières pour que l’incidence sur leur compétitivité influence négativement la dynamique concurrentielle.

Le Tribunal ajoute que, l’intervenante étant considérée comme une AVL de vols de premier plan, l’opération de concentration permettrait à la requérante d’accélérer la croissance déjà réalisée sur le marché des AVL de vols grâce à l’accord d’affiliation commerciale conclu avec l’intervenante, ce qui bénéficierait à son activité hôtelière, tant par des ventes croisées de chambres d’hôtel à des clients de vols que par une fidélité accrue de ses clients hôteliers.

Au terme de son évaluation globale, le Tribunal conclut, compte tenu de la marge d’appréciation dont la Commission dispose en matière économique, que la Commission a prouvé, à suffisance de droit, que l’opération de concentration donnerait lieu à une entrave significative à une concurrence effective.

Quatrièmement, considérant que la Commission était fondée à écarter les gains d’efficacité que l’opération entraînerait en estimant que le préjudice porté aux hôtels et aux clients d’hôtels grâce à l’opération ne saurait être compensé par les avantages prétendument procurés par celle-ci aux clients de vols, le Tribunal rejette l’ensemble des moyens de la requérante et, partant, le recours dans son intégralité.

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1 Règlement (CE) n^o 139/2004 du Conseil, du 20 janvier 2004, relatif au contrôle des concentrations entre entreprises (« le règlement CE sur les concentrations ») (JO 2004, L 24, p. 1).

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2 Décision C(2023) 6376 final de la Commission européenne, du 25 septembre 2023, déclarant une concentration incompatible avec le marché intérieur et le fonctionnement de l’accord EEE (affaire M.10615 - Booking Holdings/Etraveli Group), telle qu’elle figure à l’annexe A1 de la requête (ci-après la « décision attaquée »).

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3 Lignes directrices sur l’appréciation des concentrations non horizontales au regard du règlement du Conseil relatif au contrôle des concentrations entre entreprises (JO 2008, C 265, p. 6, ci-après les « lignes directrices »).