Jurisprudence CJUE — 62023TO0416 — MeilleurAvocats.fr

DOCUMENT DE TRAVAIL

ORDONNANCE DU TRIBUNAL (première chambre)

16 octobre 2024 (*)

« Recours en annulation – Rapport d’évaluation de l’AEAPP concernant la société Euroins Romania Asigurare-Reasigurare – Acte non susceptible de recours – Irrecevabilité »

Dans l’affaire T‑416/23,

Evroins inshurans grup AD, établie à Sofia (Bulgarie), représentée par M^es A. Morogai, F. Giurgea et H. Drăghici, avocats,

partie requérante,

contre

Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (AEAPP), représentée par M^me S. Rosenbaum et M. S. Dispiter, en qualité d’agents, assistés de M^es H.-G. Kamann, Z. Mzee et F. Boos, avocats,

partie défenderesse,

LE TRIBUNAL (première chambre),

composé de MM. R. Mastroianni (rapporteur), faisant fonction de président, I. Gâlea et T. Toth, juges,

greffier : M. V. Di Bucci,

vu la phase écrite de la procédure,

rend la présente

Ordonnance

1 Par son recours fondé sur l’article 263 TFUE, la requérante, Evroins inshurans grup AD, demande l’annulation du rapport de l’autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (AEAPP) daté du 28 mars 2023 et intitulé « Évaluation par l’AEAPP de la valorisation des provisions techniques brutes et nettes de réassurance pour le portefeuille de responsabilité civile automobile d’Euroins Romania Asigurare-Reasigurare SA » (EIOPA-23-129) (ci-après le « rapport contesté »).

Antécédents du litige

2 La requérante est une société par actions bulgare dont le siège est situé à Sofia (Bulgarie). Elle détient la quasi-totalité des parts sociales d’Euroins Romania Asigurare-Reasigurare S.A. (ci-après « Euroins Romania »), entreprise d’assurance domiciliée en Roumanie.

3 Aux fins du contrôle du groupe dont fait partie la requérante, un collège de contrôleurs composé de l’Autoritatea de Supraveghere Financiară (Autorité de surveillance financière, Roumanie) (ci-après l’« autorité de contrôle roumaine ») et la Комисия за финансов надзор (Commission des services financiers de Bulgarie) (ci-après l’« autorité de contrôle bulgare ») a été mis en place conformément à l’article 212, paragraphe 1, sous e) la directive 2009/138/CE du Parlement européen et du Conseil, du 25 novembre 2009, sur l’accès aux activités de l’assurance et de la réassurance et leur exercice (solvabilité II) (refonte) (JO 2009, L 335, p. 1) (ci-après la « directive Solvabilité II »).

4 Le 30 janvier 2023, l’autorité de contrôle roumaine a demandé à l’AEAPP de partager son point de vue concernant un traité de réassurance en quote-part complexe, qui couvrait le portefeuille de responsabilité civile automobile, et sur la méthode utilisée par Euroins Romania pour le calcul de la meilleure estimation des passifs.

5 Le 8 février 2023, l’autorité de contrôle bulgare a sollicité le point de vue de l’AEAPP sur les mesures prises par l’autorité de contrôle roumaine à l’égard d’Euroins Romania. Elle a également demandé notamment un examen externe des réserves techniques et de la couverture de réassurance d’Euroins Romania.

6 Par une lettre du 9 février 2023, l’AEAPP a répondu à l’autorité de contrôle roumaine, en communiquant qu’elle procéderait, sur le fondement de l’article 8, paragraphe 1, sous b) du règlement (UE) n^o 1094/2010 du Parlement européen et du Conseil, du 24 novembre 2010, instituant une Autorité européenne de surveillance (Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles), modifiant la décision n^o 716/2009/CE et abrogeant la décision 2009/79/CE de la Commission (JO 2010, L 331, p. 48), à une évaluation des aspects décrits dans la lettre qui lui avait été adressée par ladite autorité.

7 Par une lettre du 13 février 2023, l’AEAPP a répondu à l’autorité de contrôle bulgare, en communiquant qu’elle procéderait, sur le fondement de l’article 8, paragraphe 1, sous b) du règlement n^o 1094/2010, à une analyse des constatations et des ajustements effectués par l’autorité de contrôle roumaine à l’égard d’Euroins Romania, en vue d’évaluer l’application correcte et cohérente de la directive Solvabilité II.

8 Le 17 mars 2023, l’autorité de contrôle roumaine a adopté une décision portant retrait de la licence d’exploitation d’Euroins Romania (ci-après la « décision de retrait ») et, après avoir vérifié l’insolvabilité de celle-ci, a déposé une demande de mise en faillite.

9 Le 28 mars 2023, l’AEAPP a adopté le rapport contesté, qui contenait son évaluation concernant la valorisation des provisions techniques brutes et nettes de réassurance pour le portefeuille de responsabilité civile automobile d’Euroins Romania. Ledit rapport, qui a été partagé le même jour uniquement avec les autorités de contrôle roumaine et bulgare, constatait une carence imputable à Euroins Romania dans une fourchette comprise entre [confidentiel](1).

10 Le 11 avril 2023, Euroins Romania a contesté la décision de retrait devant la Curtea de Apel Bucureşti (cour d’appel de Bucarest, Roumanie).

11 La requérante et Euroins Romania ont également engagé une procédure en référé devant la cour d’appel de Bucarest, visant à suspendre l’effet de la décision de retrait dans l’attente de la procédure au principal. Cette demande a été rejetée le 27 avril 2023, sans que le rapport contesté, présenté par l’autorité de contrôle roumaine, n’ait été admis comme preuve au motif qu’il avait été finalisé après ladite décision.

12 Le 16 mai 2023, la requérante a formé un recours à l’encontre du rapport contesté, devant la commission de recours des autorités européennes de surveillance, en vertu de l’article 60 du règlement n^o 1094/2010.

13 Le 19 juillet 2023, la commission de recours des autorités européennes de surveillance a rejeté le recours comme irrecevable au motif que le rapport contesté ne constituait pas un acte attaquable au sens de l’article 263 TFUE.

Conclusions des parties

14 En substance, la requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

– annuler le rapport contesté.

15 L’AEAPP conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

– rejeter le recours comme irrecevable ;

– condamner la requérante aux dépens.

En droit

Sur la délimitation de l’objet du recours

16 Dans le petitum de la requête, outre sa demande d’annulation du rapport contesté, la requérante présente également, formellement, trois autres demandes, par lesquelles elle sollicite du Tribunal qu’il juge que l’AEAPP a, premièrement, outrepassé ses compétences règlementées au regard du rapport contesté, deuxièmement, violé ses droits et ceux de Euroins Romania et a agi de manière excessive et discriminatoire et, troisièmement, enfreint les principes de proportionnalité, d’indépendance, d’objectivité et de transparence. L’AEAPP excipe de l’irrecevabilité de ces trois demandes.

17 Il convient de rappeler que selon une jurisprudence constante, dans le cadre d’un recours en annulation, les demandes tendant uniquement à ce que soient constatés des points de fait ou de droit ne peuvent, par elles-mêmes, constituer des demandes valables [voir arrêt du 22 septembre 2021, Al-Imam/Conseil, T‑203/20, EU:T:2021:605, point 42 (non publié) et jurisprudence citée].

18 Or, en l’espèce, il convient de constater, à l’instar de l’AEAPP, que les que les trois demandes visées au point 16 ci-dessus ne font que reprendre des moyens qu’elle présentent à l’appui du recours, tendant à l’annulation du rapport contesté, et ne constituent donc pas de véritables chefs de conclusions.

19 Il s’ensuit que, ainsi qu’il est indiqué au point 14 ci-dessus, le présent recours doit être considéré comme visant, en substance, l’annulation du rapport contesté.

Sur la recevabilité du recours

20 En vertu de l’article 130, paragraphes 1 et 7, du règlement de procédure du Tribunal, si la partie défenderesse le demande, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité ou l’incompétence sans engager le débat au fond. En l’espèce, l’AEAPP ayant demandé qu’il soit statué sur l’irrecevabilité, le Tribunal, s’estimant suffisamment éclairé par les pièces du dossier, décide de statuer sur cette demande sans poursuivre la procédure.

21 L’AEAPP soutient que le présent recours est irrecevable en ce que, d’une part, le rapport contesté ne constitue pas un acte attaquable au sens de l’article 263 TFUE, et, d’autre part, la requérante n’a pas qualité pour agir.

22 La requérante conteste l’exception d’irrecevabilité soulevée par l’AEAPP, en affirmant que le rapport contesté constitue un acte attaquable au sens de l’article 263 TFUE. Premièrement, elle estime que, en plus de modifier le statut d’Euroins Romania comme un établissement non-conforme aux exigences établies par la directive Solvabilité II, ledit rapport concrétise une délégation de pouvoir effectuée par l’autorité de contrôle roumaine en faveur de l’AEAPP dans le cadre de son activité de contrôle, si bien que le rapport en cause doit être considéré comme étant contraignant ou, à tout le moins, est susceptible de produire des effets de droit obligatoires en vertu du principe de coopération loyale entre les autorités nationales et l’AEAPP. Deuxièmement, elle s’oppose à la qualification de ce rapport comme étant un « rapport technique », aucune disposition des textes pertinents ne prévoyant la possibilité d’adopter un tel rapport par l’AEAPP. Troisièmement, elle soutient que la publication du rapport en question et sa diffusion dans les médias affectent sa position, sur le plan aussi bien économique que juridique. Quatrièmement, elle fait valoir qu’un recours en annulation est le seul moyen par lequel elle peut contester le rapport en cause, ce dernier n’étant pas susceptible de recours devant les juridictions nationales. Cinquièmement, elle affirme qu’un tel rapport doit être qualifié d’« acte susceptible de produire des effets de droit obligatoires », puisque l’autorité de contrôle roumaine l’a elle-même qualifié de « rapport d’expert » dans le cadre d’une procédure de référé engagée devant le juge national.

23 Selon une jurisprudence constante, le recours en annulation est ouvert à l’encontre de tous les actes pris par les institutions, les organes ou les organismes de l’Union quelles qu’en soient la nature ou la forme, qui visent à produire des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts de la partie requérante, en modifiant de façon caractérisée la situation juridique de cette dernière (voir, en ce sens, arrêts du 11 novembre 1981, IBM/Commission, 60/81, EU:C:1981:264, point 9 ; du 26 janvier 2010, Internationaler Hilfsfonds/Commission, C‑362/08 P, EU:C:2010:40, point 51, et du 19 décembre 2012, Commission/Planet, C‑314/11 P, EU:C:2012:823, point 94).

24 Ainsi qu’il ressort de la jurisprudence du juge de l’Union, pour déterminer si un acte produit des effets juridiques, il y a lieu de s’attacher, notamment, à la substance de cet acte ainsi qu’à l’intention de son auteur (voir, en ce sens, arrêt du 17 juillet 2008, Athinaïki Techniki/Commission, C‑521/06 P, EU:C:2008:422, point 42) et d’apprécier ces effets à l’aune de critères objectifs, tels que le contenu dudit acte, en tenant compte, le cas échéant, du contexte de l’adoption de ce dernier ainsi que des pouvoirs de l’institution qui en est l’auteur (voir arrêt du 22 avril 2021, thyssenkrupp Electrical Steel et thyssenkrupp Electrical Steel Ugo/Commission, C‑572/18 P, EU:C:2021:317, point 48 et jurisprudence citée).

25 En l’espèce, il y a lieu, à titre liminaire, de constater que l’argumentation de la requérante revient en substance à soutenir qu’elle considère que le rapport contesté produit des effets juridiques obligatoires tant sur la décision de retrait que sur la procédure de référé devant le juge national pour obtenir la suspension des effets de ladite décision.

26 Or, il convient de constater d’emblée que le rapport contesté a été adopté et communiqué aux autorités de contrôle roumaine et bulgare à une date postérieure à celle de l’adoption de la décision de retrait. En effet, ladite décision de retrait a été adoptée par l’autorité de contrôle roumaine le 17 mars 2023 et ce rapport a été adopté le 28 mars 2023.

27 De plus, il convient de relever, à l’instar de l’AEAPP, que le juge roumain saisi d’une procédure de référé visant à suspendre les effets de la décision de retrait a refusé d’admettre le rapport contesté en tant que preuve dans le cadre de ladite procédure en référé.

28 Dans ces conditions, la requérante ne saurait valablement soutenir que le rapport contesté a eu des effets juridiques obligatoires par rapport à la décision de retrait ou par rapport à la décision du juge roumain saisi d’une procédure de référé visant à suspendre les effets de ladite décision.

29 S’agissant du contenu du rapport contesté, il ressort dudit rapport que celui-ci consiste en une évaluation des provisions techniques brutes et nettes de réassurance pour le portefeuille de responsabilité civile automobile d’Euroins Romania. Il se limite à constater une carence imputable à Euroins Romania sur le fondement des données qui ont été transmises à l’AEAPP par l’autorité de contrôle roumaine.

30 Par ailleurs, le rapport contesté ne contient aucune recommandation sur les mesures à adopter vis-à-vis d’Euroins Romania. Au contraire, à la page 7 dudit rapport, il est précisé qu’il doit être lu sans préjudice de la compétence de l’autorité de contrôle roumaine concernant la surveillance d’Euroins Romania.

31 En ce qui concerne le contexte d’adoption du rapport contesté, il ressort du dossier que ledit rapport est issu, d’une part, d’une demande de l’autorité de contrôle roumaine à l’AEAPP sur la conformité d’Euroins Romania aux exigences établies par la directive Solvabilité II, et, d’autre part, d’une sollicitation de l’autorité de contrôle bulgare à ce que l’AEAPP partage son point de vue sur les constatations et les ajustements effectués par l’autorité de contrôle roumaine à l’égard d’Euroins Romania.

32 Il convient en outre de relever que, dans ses courriels de communication du rapport contesté aux autorités nationales, l’AEAPP a sollicité lesdites autorités à lui faire parvenir leurs points de vue sur l’impact des constatations de l’AEAPP dans ledit rapport (EXC Annexes B.6 et B.7).

33 S’agissant des pouvoirs de l’AEAPP, il ressort que cette autorité a indiqué à plusieurs reprises que le rapport contesté a été adopté sur le fondement de l’article 8, paragraphe 1, sous b) du règlement n^o 1094/2010, libellé comme suit :

« L’[AEAPP] est chargée des tâches suivantes :

[…]

b) contribuer à l’application harmonisée des actes juridiquement contraignants de l’Union, notamment en participant à l’instauration d’une pratique commune en matière de surveillance, en veillant à l’application cohérente, efficiente et effective des actes législatifs visés à l’article 1^er, paragraphe 2, en évitant l’arbitrage réglementaire, en encourageant et en contrôlant l’indépendance en matière de surveillance, en assurant la médiation et le règlement des différends entre autorités compétentes, en veillant à la surveillance effective et rationnelle des établissements financiers et au fonctionnement cohérent des collèges d’autorités de surveillance et en prenant des mesures, notamment dans les situations d’urgence ».

34 En outre, il convient de relever que le rapport contesté a été adressé aux autorités de contrôle roumaine et bulgare, en vue d’évaluer l’application correcte et cohérente du cadre juridique découlant de la directive Solvabilité II et de garantir une protection adéquate des assurés et des bénéficiaires. L’AEAPP a ainsi agi dans le cadre de ses missions de contribution à l’application cohérente, efficiente et effective de ladite directive.

35 Concernant l’intention de l’AEAPP, le rapport contesté a été élaboré afin de fournir une évaluation impartiale, indépendante et objective de la situation financière d’Euroins Romania sur la base des éléments communiqués par l’autorité de contrôle roumaine. Comme il a été constaté au point 30 ci-dessus, ledit rapport préserve le pouvoir discrétionnaire de l’autorité de contrôle roumaine.

36 Dès lors, il résulte de ce qui précède que le rapport contesté ne constitue qu’un « rapport technique » incluant des constatations factuelles et des estimations à l’égard de la situation d’Euroins Romania et qu’il s’inscrit dans un cadre de coopération entre l’autorité de contrôle roumaine et l’AEAPP portant sur l’application de la directive Solvabilité II à la situation d’espèce d’Euroins Romania. Compte tenu, par ailleurs, du fondement juridique dudit rapport et des finalités de l’AEAPP, il ne saurait être considéré comme étant un acte juridique contraignant, ni envers l’autorité de contrôle roumaine, ni envers Euroins Romania.

37 Dans ces conditions, il convient de constater que le rapport contesté ne produit pas d’effets juridiques obligatoires au sens de l’article 263 TFUE.

38 Cette conclusion ne saurait être remise en question par les autres arguments de la requérante.

39 Premièrement, contrairement à ce que soutient la requérante, le rapport contesté ne saurait concrétiser une délégation de pouvoir de l’autorité de contrôle roumaine en faveur de l’AEAPP. En effet, au sens de l’article 28 du règlement n^o 1094/2010, une délégation de pouvoir nécessite un accord entre l’autorité délégante et l’autorité délégataire, tandis que, en l’espèce l’autorité nationale s’est limitée à demander à l’AEAPP de partager son évaluation technique concernant la situation d’Euroins Romania.

40 Deuxièmement, il convient de relever que l’autorité de contrôle roumaine n’était pas contrainte par le rapport contesté en vertu du principe de coopération loyale énoncé à l’article 4, paragraphe 3 TUE. En effet, d’une part, si l’autorité de contrôle roumaine était en principe tenue de prendre en compte les conclusions dudit rapport, elle n’était pas pour autant liée aux considérations effectuées par l’AEAPP. D’autre part, il convient de rappeler, ainsi qu’il a été relevé au point 26 ci-dessus, que ce rapport a été adopté après la décision de retrait et il n’a donc pu avoir aucun effet contraignant sur ladite autorité roumaine dans le cadre de l’adoption de cette décision.

41 Troisièmement, s’agissant de l’argument de la requérante selon lequel la publication du rapport contesté affecte sa position juridique et économique, il suffit de constater que, même à supposer que la diffusion dudit rapport ait porté préjudice à la requérante, cela ne démontre nullement que ledit rapport produit des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts de la requérante au sens de la jurisprudence citée au point 23 ci-dessus.

42 Quatrièmement, c’est à tort que la requérante affirme qu’un recours en annulation est le seul moyen par lequel elle peut contester la légalité du rapport contesté. À cet égard, il y a lieu de rappeler que le contrôle juridictionnel du respect de l’ordre juridique de l’Union est assuré, ainsi qu’il ressort de l’article 19, paragraphe 1, TUE, non seulement par la Cour, mais également par les juridictions des États membres. En effet, le traité FUE a, par ses articles 263 et 277 TFUE, d’une part, et par son article 267 TFUE, d’autre part, établi un système complet de voies de recours et de procédures destiné à assurer le contrôle de la légalité des actes de l’Union, en le confiant au juge de l’Union (voir arrêt du 25 février 2021, VodafoneZiggo Group/Commission, C‑689/19 P, EU:C:2021:142, point 143 et jurisprudence citée). De plus, le renvoi préjudiciel en appréciation de validité constitue, au même titre que le recours en annulation, une modalité du contrôle de la légalité des actes de l’Union (voir arrêt du 25 février 2021, VodafoneZiggo Group/Commission, C‑689/19 P, EU:C:2021:142, point 143 et jurisprudence citée). Il importe de souligner que, lorsqu’une juridiction nationale estime qu’un ou plusieurs moyens d’invalidité d’un acte de l’Union avancés par les parties ou, le cas échéant, soulevés d’office sont fondés, elle doit surseoir à statuer et saisir la Cour d’un renvoi préjudiciel en appréciation de validité, cette dernière étant seule compétente pour constater l’invalidité d’un acte de l’Union et que l’article 267 TFUE attribue compétence à la Cour pour statuer, à titre préjudiciel, sur la validité et l’interprétation des actes pris par les institutions de l’Union, sans aucune exception (voir arrêt du 25 février 2021, VodafoneZiggo Group/Commission, C‑689/19 P, EU:C:2021:142, point 144 et jurisprudence citée).

43 Or, bien que l’article 263 TFUE exclue le contrôle du juge de l’Union sur les actes dépourvus d’effets juridiques obligatoires, tels que le rapport contesté, la Cour peut, en application de l’article 267 TFUE, apprécier la validité de tels actes lorsqu’elle statue à titre préjudiciel (voir, en ce sens, arrêt du 15 juillet 2021, FBF, C‑911/19, EU:C:2021:599, point 54 et jurisprudence citée).

44 De plus, si un acte dépourvu de caractère décisionnel, tel que le rapport contesté, ne peut pas faire l’objet d’un recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE, les justiciables ne sont pas privés de l’accès au juge lorsqu’un tel comportement affecte leurs intérêts, dans la mesure où celui-ci peut être de nature à engager la responsabilité non contractuelle de l’Union et fonder, ainsi, un recours en indemnité au titre des articles 268 et 340, deuxième alinéa, TFUE (voir, en ce sens, arrêts du 15 janvier 2003, Philip Morris International/Commission, T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 et T‑272/01, EU:T:2003:6, point 123, et du 4 octobre 2006, Tillack/Commission, T‑193/04, EU:T:2006:292, point 98).

45 Cinquièmement, contrairement à ce que soutient la requérante, la qualification du rapport contesté comme étant un « rapport technique », effectuée par l’AEAPP dans le cadre de la procédure de référé engagée au niveau national, est dénuée de toute pertinence quant au fait de savoir si ledit rapport est susceptible de produire des effets de droit obligatoires.

46 Dès lors, compte tenu du contenu du rapport contesté, du contexte de son adoption, des pouvoirs et de l’intention de l’AEAPP, ledit rapport n’est pas susceptible de produire des effets de droit obligatoires et ne constitue pas, partant, un acte attaquable au sens de l’article 263 TFUE.

47 Partant, il convient d’accueillir l’exception d’irrecevabilité soulevée par l’AEAPP et, par conséquent, de rejeter le recours comme étant irrecevable, sans qu’il soit nécessaire de se prononcer sur l’autre motif d’irrecevabilité soulevé par l’AEAPP.

Sur les dépens

48 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par l’AEAPP, conformément aux conclusions de cette dernière.

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL (première chambre)

ordonne :

1) Le recours est rejeté comme étant irrecevable.

2) Evroins inshurans grup AD supportera ses propres dépens ainsi que ceux exposés par l’Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles.

Fait à Luxembourg, le 16 octobre 2024.

Le greffier

Le président

V. Di Bucci

R. Mastroianni

* Langue de procédure : l’anglais.

1 Données confidentielles occultées.