| CELEX | 62024CC0251 |
| Type | Arrêt CJUE |
| Date | jeudi 25 juin 2026 |
Édition provisoire
CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. ATHANASIOS RANTOS
présentées le 25 juin 2026 (1)
Affaires C‑251/24 et C‑392/24
Axpo Energy Romania SA
contre
Agenţia Naţională de Administrare Fiscală,
Guvernul României
en présence de
Ministerul Energiei (C‑251/24)
et
PPC Renewables Romania SRL
contre
Agenţia Naţională de Administrare Fiscală,
Direcţia Generală de Administrare a Marilor Contribuabili,
Guvernul României,
Ministerul Finanțelor
en présence de
Ministerul Energiei (C‑392/24)
[demande de décision préjudicielle formée par la Curtea de Apel Bucureşti (cour d’appel de Bucarest, Roumanie)]
« Renvoi préjudiciel – Énergie – Règlement (UE) 2019/943 – Marché intérieur de l’électricité – Article 3 – Principes relatifs au fonctionnement des marchés de l’électricité – Libre fixation des prix – Directive (UE) 2019/944 – Règles communes pour le marché intérieur de l’électricité – Article 5 – Prix de fourniture basés sur le marché – Règlement (UE) 2022/1854 – Intervention d’urgence pour faire face aux prix élevés de l’énergie – Article 8, paragraphe 1 – Mesures nationales en cas de crise – Notion de “recettes issues du marché” – Article 8, paragraphe 2 – Conditions de compatibilité de ces mesures – Réglementation nationale mettant le paiement d’une contribution à la charge des entreprises exerçant une activité de négoce (trading) et des producteurs d’électricité – Impact sur le principe de la libre fixation des prix – Mesures d’effet équivalant aux restrictions quantitatives à l’exportation »
Introduction
1. Les présentes demandes de décision préjudicielle, introduites par la Curtea de Apel București (cour d’appel de Bucarest, Roumanie), s’inscrivent dans le cadre de deux litiges opposant les sociétés Axpo Energy Romania SA (ci-après « Axpo ») et PPC Renewables Romania SRL (ci-après « PPC ») (ci-après, ensemble, les « requérantes au principal ») à des administrations roumaines (2). Elles portent, notamment, sur l’interprétation du règlement (UE) 2019/943 (3), de la directive (UE) 2019/944 (4) et du règlement (UE) 2022/1854 (5), dans le contexte d’une réglementation nationale instituant un mécanisme de plafonnement des recettes applicable aux opérateurs exerçant des activités de négoce (trading) sur le marché de l’électricité et du gaz naturel ainsi qu’aux producteurs d’électricité.
2. Conformément à la demande de la Cour, les présentes conclusions seront ciblées sur l’analyse de la question de savoir si l’introduction d’un tel plafond, d’une part, constitue une intervention dans la libre formation des prix sur le marché de gros, susceptible d’être contraire aux principes consacrés par le règlement 2019/943 et par la directive 2019/944, sans pour autant que cette intervention puisse être qualifiée de « mesure nationale en cas de crise » au sens du règlement 2022/1854, et, d’autre part, aboutit à une imposition discriminatoire des transactions réalisées sur le marché national par rapport à celles destinées à l’exportation.
3. Les présents renvois préjudiciels, qui s’insèrent dans le prolongement d’une série d’affaires récentes portées devant la Cour (6) à la suite de la crise énergétique ayant affecté les marchés européens de l’énergie, offrent à cette dernière l’opportunité de préciser davantage sa jurisprudence relative à l’interprétation du règlement 2022/1854, conçu comme un instrument exceptionnel et temporaire destiné à répondre à une situation de perturbation sans précédent de ces marchés.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
Le règlement 2019/943
4. Aux termes de l’article 3 du règlement 2019/943, intitulé « Principes relatifs au fonctionnement des marchés de l’électricité » :
« Les États membres, les autorités de régulation, les gestionnaires de réseau de transport, les gestionnaires de réseau de distribution, les opérateurs du marché et les gestionnaires délégués veillent à ce que les marchés de l’électricité soient exploités conformément aux principes suivants :
a) les prix sont formés sur la base de l’offre et de la demande ;
b) les règles du marché encouragent la formation libre des prix et évitent les actions qui empêchent la formation des prix sur la base de l’offre et de la demande ;
[...]
h) les obstacles aux flux transfrontaliers d’électricité entre les zones de dépôt des offres ou les États membres et aux transactions transfrontalières sur les marchés de l’électricité et les marchés de service connexes sont progressivement levés ;
[...]
p) les règles du marché facilitent l’échange de produits dans toute l’Union et les changements réglementaires prennent en compte les effets, tant à court terme qu’à long terme, sur les marchés et les produits à terme ;
[...] »
5. L’article 10 de ce règlement, intitulé « Limites techniques aux offres », est libellé comme suit, à ses paragraphes 1, 4 et 5 :
« 1. Aucune limite maximale ni aucune limite minimale n’est appliquée au prix de gros de l’électricité. Cette disposition s’applique, entre autres, au dépôt des offres et à la formation des prix à toutes les échéances et inclut les prix de l’énergie d’équilibrage et du déséquilibre, sans préjudice des limites techniques de prix qui peuvent être appliquées à l’échéance du marché de l’équilibrage et aux échéances journalières et infrajournalières conformément au paragraphe 2.
[...]
4. Les autorités de régulation ou, lorsqu’un État membre a désigné une autre autorité compétente à cette fin, ces autorités compétentes désignées recensent les politiques et les mesures appliquées sur leur territoire susceptibles de contribuer à restreindre indirectement la formation des prix de gros, en ce compris la limitation des offres liées à l’activation de l’énergie d’équilibrage, les mécanismes de capacité, les mesures prises par les gestionnaires de réseau de transport, les mesures visant à modifier les résultats du marché, ou à empêcher les abus de position dominante ou les zones de dépôt des offres définies de façon inefficiente.
5. Lorsqu’une autorité de régulation ou une autorité compétente désignée a recensé une politique ou une mesure qui pourrait contribuer à restreindre la formation des prix de gros, elle prend toutes les mesures appropriées en vue d’éliminer ou, si cela n’est pas possible, de diminuer l’incidence de cette politique ou de cette mesure sur les stratégies d’offre. Les États membres soumettent un rapport à la Commission au plus tard le 5 janvier 2020 détaillant les mesures et les dispositions qu’ils ont prises ou envisagent de prendre. »
La directive 2019/944
6. L’article 3 de la directive 2019/944, intitulé « Marchés de l’électricité concurrentiels, axés sur les consommateurs, souples et non discriminatoires », énonce, à ses paragraphes 1, 3 et 4 :
« 1. Les États membres veillent à ce que leur droit national n’entrave pas indûment les échanges transfrontaliers d’électricité, la participation des consommateurs, notamment par la participation active de la demande, les investissements, en particulier dans la production variable et flexible d’énergie, le stockage de l’énergie, ou le déploiement de l’électromobilité ou de nouvelles interconnexions entre États membres, et à ce que les prix de l’électricité reflètent l’offre et la demande réelles.
[...]
3. Les États membres veillent à ce qu’il n’existe pas de barrières injustifiées au sein du marché intérieur de l’électricité en ce qui concerne l’entrée sur le marché, le fonctionnement du marché et la sortie du marché, sans préjudice des compétences que les États membres conservent en ce qui concerne les pays tiers.
4. Les États membres veillent à garantir des conditions de concurrence équitables dans le cadre desquelles les entreprises d’électricité sont soumises à des règles, des frais et un traitement transparents, proportionnés et non discriminatoires, en particulier en ce qui concerne la responsabilité en matière d’équilibrage, l’accès aux marchés de gros, l’accès aux données, les procédures de changement de fournisseur et les régimes de facturation et, le cas échéant, l’octroi d’autorisations. »
7. L’article 5 de cette directive, intitulé « Prix de fourniture basés sur le marché », prévoit, à ses paragraphes 1 à 4 :
« 1. Les fournisseurs sont libres de déterminer le prix auquel ils fournissent l’électricité aux clients. Les États membres prennent des mesures appropriées pour assurer une concurrence effective entre les fournisseurs.
2. Les États membres assurent la protection des clients résidentiels vulnérables et en situation de précarité énergétique en vertu des articles 28 et 29 grâce à une politique sociale ou par d’autres moyens que des interventions publiques dans la fixation des prix pour la fourniture d’électricité.
3. Par dérogation aux paragraphes 1 et 2, les États membres peuvent recourir à des interventions publiques dans la fixation des prix pour la fourniture d’électricité aux clients résidentiels vulnérables ou en situation de précarité énergétique. Ces interventions publiques sont soumises aux conditions énoncées aux paragraphes 4 et 5.
4. Les interventions publiques dans la fixation des prix pour la fourniture d’électricité :
a) poursuivent un objectif d’intérêt économique général et ne vont pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif d’intérêt économique général ;
b) sont clairement définies, transparentes, non discriminatoires et vérifiables ;
c) garantissent aux entreprises d’électricité de l’Union un égal accès aux clients ;
d) sont limitées dans le temps et proportionnées en ce qui concerne leurs bénéficiaires ;
e) n’entraînent pas de coûts supplémentaires pour les acteurs du marché d’une manière discriminatoire. »
Le règlement 2022/1854
8. L’article 8 du règlement 2022/1854, intitulé « Mesures nationales en cas de crise », disposait :
« 1. Les États membres peuvent :
a) maintenir ou introduire des mesures qui limitent davantage les recettes issues du marché obtenues par les producteurs générant de l’électricité à partir des sources énumérées à l’article 7, paragraphe 1, y compris la possibilité d’effectuer une distinction entre les technologies, ainsi que les recettes issues du marché perçues par d’autres acteurs du marché, y compris ceux qui négocient les échanges d’électricité ;
b) fixer un plafond sur les recettes issues du marché plus élevé pour les producteurs générant de l’électricité à partir des sources énumérées à l’article 7, paragraphe 1, à condition que leurs coûts d’investissements et d’exploitation dépassent le maximum fixé à l’article 6, paragraphe 1 ;
[...]
2. Les mesures visées au paragraphe 1, conformément au présent règlement :
a) sont proportionnées et non discriminatoires ;
b) ne compromettent pas les signaux d’investissement ;
c) font en sorte que les coûts d’investissements et de fonctionnement soient couverts ;
d) ne faussent pas le fonctionnement des marchés de gros de l’électricité et, en particulier, n’affectent pas l’ordre de préséance économique ni la formation des prix sur le marché de gros ;
[...] »
Le droit roumain
9. L’article 15 de l’OUG no 27/2022 (7), tel que modifié par la loi no 206/2022 (8) et par l’OUG no 119/2022 (9), est rédigé de la manière suivante :
« (1) À partir du 1er septembre 2022, pendant la période d’application des dispositions de la présente ordonnance d’urgence, les producteurs d’électricité, les entités agrégatives de production d’électricité, les traders, les fournisseurs exerçant l’activité de trading et agrégateurs négociant des quantités d’électricité et/ou gaz naturel sur le marché de gros paient une contribution au fonds pour une transition énergétique, déterminée conformément aux méthodes fixées à l’annexe no 6 et à l’annexe no 6.1.
(2) Les capacités de production mises en service après la date d’entrée en vigueur de la présente ordonnance d’urgence ainsi que les entreprises fournissant des services publics de thermie produisant de l’énergie de cogénération ne relèvent pas des dispositions du paragraphe (1).
[...]
(13) Pour toute transaction de vente d’énergie électrique à l’exportation ou à la livraison intracommunautaire de la Roumanie des personnes visées au paragraphe (1), la contribution au fonds pour une transition énergétique (“C”) est déterminée comme suit : [...] C = (Pmt – Pa) Qt 100 %, où : Qt = quantité d’énergie négociée à l’exportation ou livrée ; Pmt = prix moyen d’échange de l’énergie sur le marché journalier de la veille de la transaction ; Pa = prix d’achat. » (10)
10. Le calcul pour déterminer la contribution au fonds de transition énergétique due par les producteurs d’électricité a été établi à l’annexe no 6 de l’OUG no 27/2022 (telle que modifiée par l’annexe no 2 de l’OUG no 119/2022) (11), tandis que le calcul pour déterminer la contribution au fonds de transition énergétique due par les opérateurs exerçant l’activité de négoce a été établi à l’annexe no 6.1 de l’OUG no 27/2022 (telle que modifiée par l’annexe no 3 de l’OUG no 119/2022) (12).
Les litiges au principal, les questions préjudicielles et les procédures devant la Cour
11. Les requérantes au principal, deux entreprises opérant sur le marché de l’électricité et du gaz naturel en Roumanie (13), ont chacune introduit un recours devant la Curtea de Apel București (cour d’appel de Bucarest), visant, notamment, à obtenir la condamnation de plusieurs administrations roumaines à réparer le préjudice qu’elles estiment avoir subi, à compter du mois de septembre 2022, en raison de l’application de l’article 15 de l’OUG no 27/2022, tel que modifié par l’OUG no 119/2022 (ci-après la « mesure litigieuse »).
12. Pour l’essentiel, la mesure litigieuse a instauré une contribution au fonds de transition énergétique applicable, respectivement, aux opérateurs exerçant l’activité de négoce sur le marché de l’électricité ou du gaz naturel (ci-après la « contribution appliquée aux opérateurs de négoce »), ainsi qu’aux producteurs d’électricité (ci-après la « contribution appliquée aux producteurs d’électricité »).
13. Plus précisément, d’une part, la contribution appliquée aux opérateurs de négoce (affaire C‑251/24) était calculée à hauteur de la différence entre le prix moyen pondéré mensuel de vente d’électricité ou de gaz naturel livrés au mois de référence et le prix moyen pondéré mensuel d’achat d’électricité ou de gaz naturel livrés au mois de référence, augmentée d’une marge bénéficiaire de 2 %, conformément à la méthodologie prévue à l’annexe 6.1 de la mesure litigieuse. S’agissant, en revanche, des opérations de vente d’électricité à l’exportation ou de livraisons intracommunautaires à partir du territoire de la Roumanie, cette contribution était fixée à hauteur de la différence entre le prix d’échange de l’énergie sur le marché journalier la veille de la transaction et le prix d’achat, en vertu de l’article 15, paragraphe 13, de cette mesure.
14. D’autre part, la contribution appliquée aux producteurs d’électricité (affaire C‑392/24) était calculée, selon la méthodologie prévue à l’annexe 6 de ladite mesure, comme le produit de la différence entre le prix de vente mensuel et 450 RON (environ 90 euros) par MWh et de la quantité mensuelle livrée physiquement à partir de la production propre ou transférée du portefeuille de production au portefeuille de fourniture.
15. Pour ce qui est pertinent aux fins des présentes conclusions, la juridiction de renvoi s’interroge sur le point de savoir si la mesure litigieuse viole, d’une part, certaines dispositions du règlement 2019/943 et de la directive 2019/944, en ce qu’elle constitue une intervention dans la libre formation des prix sur le marché de gros, sans pouvoir relever de l’exception prévue à l’article 8 du règlement 2022/1854 (14). Elle se demande, d’autre part, si cette mesure méconnaît les articles 28, 30 et 35 TFUE ainsi que certaines dispositions du règlement 2019/943 et de la directive 2019/944, en ce qu’elle instaure une imposition différenciée des transactions réalisées sur le marché national par rapport à celles destinées à l’exportation (15).
16. Dans ces conditions, la Curtea de Apel București (cour d’appel de Bucarest) a décidé de surseoir à statuer (16) et de poser à la Cour, dans l’affaire C‑251/24, six questions préjudicielles, dont seules les quatrième et cinquième questions font l’objet des présentes conclusions ciblées :
« 4) L’article 3, sous a), b), h) et p), et l’article 10, paragraphes 1, 4 et 5, du [règlement 2019/943], lus en combinaison avec les considérants 22 et 23 [de ce] règlement, l’article 5, paragraphes 1, 3 et 4, de la [directive 2019/944] ainsi que l’article 8 du [règlement 2022/1854], régissant les principes relatifs à la formation des prix sur le marché de gros de l’énergie, doivent-ils être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à ce qu’un État membre impose une obligation fiscale supplémentaire, telle que la contribution au titre de l’activité de négoce réglementée par l’OUG no 27/2022 ? Ces dispositions peuvent-elles être interprétées en ce sens que la contribution est proportionnée, dans les conditions où elle ne prend pas en compte les coûts d’exploitation des acteurs du marché exerçant des activités de négoce ? [Lesdites] dispositions peuvent-elles être interprétées en ce sens que la contribution n’est pas discriminatoire, dans les conditions où elle ne concerne qu’une partie des participants au marché de gros qui exercent des activités d’achat et de revente d’énergie ?
5) Les articles 28, 30 et 35 TFUE, l’article 3 du règlement 2019/943 et l’article 3 de la directive 2019/944, qui interdisent les obstacles législatifs aux flux transfrontaliers d’énergie entre États membres, doivent-ils être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à ce qu’un État membre impose une obligation fiscale supplémentaire, telle que la contribution au titre de l’activité de négoce réglementée par l’OUG no 27/2022, qui prévoyait, au cours de la période allant du 1er septembre au 16 décembre 2022, une formule plus onéreuse pour les transactions à l’exportation, ne reconnaissant aucun bénéfice, alors qu’un bénéfice théorique de 2 % était reconnu en cas de vente sur le marché national ? Ces dispositions doivent-elles être interprétées en ce sens que le droit de l’Union s’oppose à une [mesure instaurant] une telle contribution, qui, à compter du 16 décembre 2022, prévoit que cette contribution ne sera perçue qu’en cas de vente d’énergie à l’exportation, mais non en cas d’importation d’énergie ? »
17. Dans l’affaire C‑392/24, la Curtea de Apel București (cour d’appel de Bucarest) a également décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour sept questions préjudicielles, dont seule la cinquième question fait l’objet des présentes conclusions ciblées :
« 5) [Les dispositions visées dans le cadre de la quatrième question préjudicielle posée dans l’affaire C‑251/24] doivent‑[elles] être interprété[e]s en ce sens que le droit de l’Union s’oppose à ce qu’un État membre impose une obligation fiscale supplémentaire telle que la contribution sur les recettes des producteurs d’électricité ? Au regard de l’interprétation de ces dispositions, la contribution peut-elle être considérée comme proportionnelle alors même que celle-ci ne tient pas compte des coûts réels d’exploitation que les producteurs d’électricité supportent ? » (17)
18. Des observations écrites ont été présentées à la Cour par les requérantes au principal et la Commission européenne (18).
Analyse
19. À la demande de la Cour, les présentes conclusions se concentreront, d’une part, sur la quatrième question préjudicielle dans l’affaire C‑251/24 ainsi que sur la cinquième question préjudicielle dans l’affaire C‑392/24, que je traiterai ensemble, et, d’autre part, sur la cinquième question préjudicielle dans l’affaire C‑251/24.
Sur la quatrième question dans l’affaire C‑251/24 et sur la cinquième question dans l’affaire C‑392/24 relatives au principe de la libre formation des prix
20. Par sa quatrième question dans l’affaire C‑251/24 et sa cinquième question dans l’affaire C‑392/24, en substance identiques, la juridiction de renvoi demande, en substance, si certaines dispositions du droit de l’Union relatives au fonctionnement des marchés de l’électricité, notamment en ce qui concerne la libre détermination des prix (19), et aux mesures nationales en cas de crise (20), ainsi que les principes de proportionnalité (dans les affaires C‑251/24 et C‑392/24) et de non-discrimination (dans l’affaire C‑251/24) s’opposent à la mesure litigieuse, en ce qu’elle vise les recettes issues de l’activité de négoce (affaire C‑251/24) ou celles de la production d’électricité (affaire C‑392/24).
21. Pour l’essentiel, cette juridiction, à l’instar des requérantes au principal, exprime la crainte que la mesure litigieuse puisse, tout d’abord, constituer une intervention dans la libre formation des prix sur le marché de gros, en violation du règlement 2019/943 (21), ensuite, être qualifiée de mesure équivalant à une fixation du prix de vente qui n’est pas nécessaire et présenterait en outre un caractère discriminatoire ainsi que non proportionné, en violation de la directive 2019/944 (22), et, enfin, constituer une « mesure nationale non coordonnée » susceptible d’affecter le fonctionnement du marché intérieur de l’énergie au sens du règlement 2022/1854.
22. À cet égard, en premier lieu, je rappelle que la directive 2019/944 et le règlement 2019/943 établissent des règles et principes communs relatifs au fonctionnement des marchés de l’électricité dans l’Union (23). S’agissant, plus particulièrement, des principes régissant la formation des prix sur les marchés, évoqués par la juridiction de renvoi, je relève que l’article 5 de cette directive énonce que les fournisseurs sont libres de déterminer le prix auquel ils fournissent l’électricité aux clients (paragraphe 1), tout en permettant aux États membres d’effectuer des interventions publiques dans la fixation de ces prix sous certaines conditions (paragraphes 2 à 5), tandis que l’article 3, sous a) et b), de ce règlement encourage, en substance, la libre formation des prix sur la base de l’offre et de la demande et l’article 10 dudit règlement interdit, notamment, toute limite, maximale ou minimale, au prix de gros de l’électricité ainsi que toutes politiques ou mesures susceptibles de contribuer à restreindre indirectement la formation des prix de gros (24).
23. En outre, je précise que les dispositions de la directive 2019/944 et du règlement 2019/943 ne s’appliquent pas à des mesures purement fiscales (25). À titre liminaire, se pose ainsi la question de savoir si la mesure litigieuse peut être qualifiée de « mesure fiscale », laquelle est exclue du champ d’application de ces deux instruments juridiques (26).
24. En l’espèce, il ressort de l’exposé des motifs de la mesure litigieuse que celle-ci poursuit principalement l’objectif d’adopter des dispositions destinées à corriger des dysfonctionnements constatés sur les marchés du gaz naturel et de l’électricité, lesquels auraient entraîné une augmentation des prix de transaction sur ces marchés (27). Partant, cette mesure ne paraît pas avoir été conçue par le législateur national comme une mesure purement fiscale, mais plutôt comme un instrument de régulation des marchés de l’électricité et du gaz naturel.
25. Certes, il ne saurait être exclu que ladite mesure, ainsi que le souligne la Commission en réponse aux questions pour réponse écrite posées par la Cour, réponde aux critères dégagés par la jurisprudence de la Cour aux fins de la qualification d’un droit ou d’une taxe (28). En effet, les deux contributions en cause sont prévues par la loi, sur la base de taux et de conditions déterminés a priori, obligatoires et dues par l’ensemble des entreprises concernées. Toutefois, dès lors que la même mesure poursuit explicitement un objectif de régulation du marché de l’électricité, j’estime qu’elle doit être examinée au regard de la directive 2019/944 et du règlement 2019/943, dans la mesure où elle relève de leur champ d’application.
26. À cet égard, d’une part, s’agissant de l’interprétation de la directive 2019/944, je ne puis que réitérer l’appréciation développée dans mes conclusions dans l’affaire Secab (29), dans le cadre de laquelle j’ai relevé que l’article 5 de cette directive vise les interventions des États membres sur le marché de détail de l’électricité et concerne les prix de vente de l’électricité aux consommateurs finals par les fournisseurs d’électricité. Par conséquent, ladite directive est sans lien avec une mesure telle que celle en cause au principal, qui, à l’instar de la réglementation nationale examinée dans l’affaire précitée, porte sur l’encadrement des recettes obtenues par les producteurs d’électricité sur le marché de gros ou par les opérateurs de négoce (30).
27. D’autre part, s’agissant de l’interprétation du règlement 2019/943, je constate que la contribution appliquée aux opérateurs de négoce n’a pas d’incidence directe sur le prix d’achat ni sur le prix de vente de l’électricité ou du gaz naturel sur les marchés de négociation. Cette contribution porte en effet sur la différence entre ces prix et, partant, sur la marge des opérateurs, et non sur le prix auquel l’électricité et le gaz naturel sont vendus (31). De la même manière, la contribution appliquée aux producteurs d’électricité n’affecte pas directement le prix de gros de l’électricité, mais porte également sur la marge des opérateurs, dans la mesure où elle correspond à la différence entre le prix de vente mensuel de l’électricité et le plafond de 450 RON (environ 90 euros) par MWh. En outre, comme l’affirme la Commission, la décision de renvoi ne contient aucune indication quant aux critères ayant conduit à la fixation de ce plafond par le législateur roumain.
28. En second lieu, je relève que le règlement 2022/1854, en vigueur au cours de la période comprise entre le 1er décembre 2022 et le 30 juin 2023, constitue une intervention d’urgence destinée à faire face à la hausse des prix de l’électricité dans le contexte de la crise énergétique, poursuivant notamment l’objectif d’instaurer un plafonnement des recettes issues du marché perçues par certains producteurs d’électricité et de permettre leur redistribution ciblée aux clients finals (32). L’article 6 de ce règlement introduit ainsi un plafond obligatoire sur les recettes de marché des producteurs d’électricité à partir des sources d’énergie énumérées à l’article 7 de celui-ci, fixé à un maximum de 180 euros par MWh d’électricité produite. Par ailleurs, l’article 8, paragraphe 1, dudit règlement permet aux États membres d’adopter, en cas de crise, des mesures limitant ou plafonnant les recettes issues du marché obtenues par les producteurs générant de l’électricité à partir de ces sources d’énergie, y compris en opérant une distinction entre les technologies ainsi qu’à l’égard des recettes perçues par d’autres acteurs du marché, pour autant que ces mesures respectent les conditions prévues à l’article 8, paragraphe 2 (33), et à l’article 10 du même règlement (34).
29. En l’espèce, je rappelle, à titre liminaire, que la mesure litigieuse a été introduite avant l’adoption du règlement 2022/1854 (35) et que son champ d’application temporel ne coïncide que partiellement avec celui de ce règlement, à savoir pour la période comprise entre le 1er et le 16 décembre 2022 (36). Partant, ledit règlement ne s’applique à cette mesure que pour cette période, les États membres conservant ainsi leurs compétences pour adopter des mesures analogues à celles prévues par le même règlement, mais dont le champ d’application temporel diffère (37).
30. Quant au cadre temporel dans lequel les dispositions du règlement 2022/1854 visées par la juridiction de renvoi étaient applicables, il convient d’apprécier si la mesure litigieuse peut être qualifiée, eu égard à sa nature et à son objectif, de « mesure nationale en cas de crise » au sens de l’article 8, paragraphe 1, de ce règlement et, le cas échéant, si elle satisfait aux conditions cumulatives prévues au paragraphe 2 de cette disposition ainsi qu’à l’exigence énoncée à l’article 10 dudit règlement.
31. À cet égard, premièrement, s’agissant de la question de savoir si la mesure litigieuse constitue une mesure nationale conforme à l’article 8, paragraphe 1, du règlement 2022/1854, j’estime que cette mesure d’urgence, adoptée en vue d’atténuer les effets des prix élevés de l’énergie, constitue à première vue une « mesure nationale en cas de crise » au sens de cette disposition. Toutefois, il est important de vérifier si elle a pour objet le plafonnement des « recettes issues du marché » conformément à ladite disposition.
32. Je rappelle que, selon l’article 2, point 5, du règlement 2022/1854, la notion de « recettes issues du marché » est définie comme « les revenus réalisés qu’un producteur perçoit en échange de la vente et de la fourniture d’électricité dans l’Union » (38). Partant, les plafonds de recettes instaurés par les États membres en vertu de ce règlement ne sauraient, en principe, s’appliquer à des revenus purement théoriques ne correspondant pas à la réalité du marché, mais doivent refléter la réalité des bénéfices effectivement réalisés par les producteurs concernés (39). Dans le même temps, en vertu du considérant 37 dudit règlement, les autorités compétentes des États membres devraient pouvoir recourir à des « estimations raisonnables » pour calculer le plafond sur les recettes issues du marché, sans que des explications supplémentaires soient exigées à cet égard. Ainsi que l’a jugé la Cour, de telles estimations peuvent également prendre la forme de présomptions, pour autant qu’elles permettent d’aboutir à des estimations raisonnables de ces recettes, qui sont représentatives de la réalité du marché au cours de la période considérée (40).
33. Cela étant précisé, le règlement 2022/1854 ne fournit pas d’autres indications et laisse aux États membres une certaine marge d’appréciation quant à sa mise en œuvre (41). En tout état de cause, en l’absence de toute méthode contraignante prévue par ce règlement que les États membres seraient tenus de suivre lorsqu’ils fixent un plafond, au titre de l’article 8, paragraphe 1, dudit règlement, ce sont les conditions énoncées au paragraphe 2 de cette disposition qui doivent être respectées (42).
34. Deuxièmement, s’agissant de ces conditions, je remarque, préliminairement, que, s’il appartient à la juridiction de renvoi d’apprécier si la mesure litigieuse satisfait à ces conditions, en tenant compte de l’ensemble des éléments factuels et techniques caractérisant non seulement la situation des opérateurs et des installations concernés, mais également le marché national de l’électricité (43), la Cour peut néanmoins lui fournir des indications utiles à cet égard.
35. Je relève également que l’appréciation d’une mesure nationale au regard des conditions énumérées à l’article 8, paragraphe 2, du règlement 2022/1854 doit tenir compte du fait que les mesures prévues par ce règlement constituent des interventions ponctuelles destinées à faire face à des circonstances exceptionnelles. À cet égard, la durée de la mesure ainsi que son caractère exceptionnel constituent des éléments pertinents à prendre en considération lors de l’examen de sa nécessité et de sa proportionnalité aux fins d’évaluer l’ampleur de ses effets (44).
36. Tout d’abord, en ce qui concerne l’exigence de proportionnalité des mesures prévue à l’article 8, paragraphe 2, sous a), dudit règlement, j’observe, d’une part, que la contribution appliquée aux opérateurs de négoce impose un prélèvement de 98 % de la différence entre les prix de vente et d’achat sur les marchés du négoce de l’électricité, porté à 100 % pour les opérations d’exportation ou de livraison intracommunautaire à partir de la Roumanie. Cette contribution, calculée sur la base d’un prix fictif, ne se rattache pas directement aux revenus issus de la vente ou à la fourniture d’électricité. Elle constitue, en outre, un prélèvement particulièrement élevé en ce qu’elle absorbe la quasi-totalité de la différence entre les prix de vente et d’achat de l’électricité ou du gaz naturel (45), ne laissant qu’une marge bénéficiaire de 2 % pour les transactions internes et aucune marge pour les exportations ou les livraisons intracommunautaires. La juridiction de renvoi est dès lors appelée à vérifier, notamment, si ladite contribution tient compte des coûts supportés par les entreprises concernées (lesquels peuvent excéder la marge bénéficiaire de 2 %) (46) et si, ainsi que le relève la Commission, elle est susceptible d’entraîner une diminution significative des volumes échangés, ainsi que du nombre d’opérateurs actifs sur les marchés de négoce, avec un risque de distorsions sur le marché de gros. D’autre part, la contribution appliquée aux producteurs d’électricité, tout en étant calculée sur la base des recettes effectivement réalisées par les entreprises concernées, repose sur un plafond forfaitaire de 450 RON (environ 90 euros) par MWh, dont il ne ressort pas de la décision de renvoi que le législateur national ait précisé les modalités de fixation.
37. Ensuite, pour ce qui est de l’exigence de non-discrimination prévue à l’article 8, paragraphe 2, sous a), du même règlement, je relève que la mesure litigieuse ne s’applique pas à certaines catégories de producteurs, à savoir les opérateurs de nouvelles capacités de production et les fournisseurs publics de services thermiques produisant de l’électricité à partir de la cogénération, ce qui, en l’absence de justification objective, pourrait lui conférer un caractère discriminatoire. En outre, s’agissant plus particulièrement de la contribution appliquée aux opérateurs de négoce, la différence de traitement opérée entre, d’une part, les transactions internes ainsi que, d’autre part, les exportations et livraisons intracommunautaires, qui fait l’objet de la cinquième question préjudicielle dans l’affaire C‑251/24, est également susceptible de conférer un caractère discriminatoire à cette contribution.
38. Enfin, quant aux autres conditions énoncées à l’article 8, paragraphe 2, sous b), c) et d), du règlement 2022/1854, il y a lieu d’apprécier si la mesure litigieuse ne compromet pas les signaux d’investissement, permet la couverture des coûts d’investissement et de fonctionnement et ne fausse pas le fonctionnement du marché de gros de l’électricité, notamment, en n’affectant pas l’ordre de préséance économique ni la formation des prix sur le marché de gros (47). En l’espèce, force est de constater que la décision de renvoi ne contient pas d’éléments suffisants pour fournir des indications utiles à cet égard (48).
39. Troisièmement, s’agissant de la question de la destination des recettes excédentaires résultant de l’application de la mesure litigieuse (49), je constate que, selon l’article 10, paragraphe 1, du règlement 2022/1854, l’ensemble des recettes excédentaires issues de l’application du plafond sur les recettes de marché doit être utilisé pour financer, de manière ciblée, des mesures de soutien en faveur des clients finals d’électricité, destinées à atténuer l’incidence des prix élevés de l’électricité sur ces derniers.
40. En l’espèce, et sans préjudice de l’appréciation factuelle qui incombe à la juridiction de renvoi, la réglementation nationale en cause au principal semble affecter les recettes issues de la mesure litigieuse au bénéfice des clients finals d’électricité (50). En effet, conformément à l’article 15, paragraphes 6 à 8, de l’OUG no 27/2022, tel que modifié par l’OUG no 119/2022, les montants perçus au titre de cette mesure sont destinés à financer le dispositif de plafonnement des prix de fourniture d’électricité et de gaz naturel instauré par le même acte en faveur des consommateurs finals.
41. Compte tenu de tout ce qui précède, je propose de répondre à la quatrième question dans l’affaire C‑251/24 et à la cinquième question dans l’affaire C‑392/24 que l’article 3, sous a), b), h) et p), ainsi que l’article 10, paragraphes 1, 4 et 5, du règlement 2019/943, lus à la lumière des considérants 22 et 23 de celui-ci, l’article 5, paragraphes 1, 3 et 4, de la directive 2019/944, et l’article 8 du règlement 2022/1854, ainsi que les principes de proportionnalité et de non-discrimination, doivent être interprétés en ce sens qu’ils ne s’opposent pas à une réglementation nationale qui instaure, d’une part, une contribution appliquée aux opérateurs de négoce et, d’autre part, une contribution appliquée aux producteurs d’électricité, en l’absence d’éléments démontrant que ces contributions affectent les prix de gros de l’électricité, pour autant que lesdites contributions respectent les conditions énumérées à l’article 8, paragraphe 2, de ce règlement.
Sur la cinquième question dans l’affaire C‑251/24 relative aux entraves aux échanges transfrontaliers
42. Par sa cinquième question dans l’affaire C‑251/24, la juridiction de renvoi demande, en substance, si les dispositions du droit de l’Union interdisant les obstacles législatifs liés aux échanges transfrontaliers d’électricité entre les États membres (51) s’opposent à une réglementation nationale qui instaure une contribution appliquée aux opérateurs de négoce. Plus particulièrement, cette juridiction cherche à savoir si cette contribution peut être qualifiée de « mesure instituant des restrictions directes ou à l’effet équivalent pour le commerce transfrontière entre les États membres », dès lors qu’elle affecte davantage les exportations d’électricité que les ventes internes (52).
43. D’une part, s’agissant des dispositions du droit de l’Union invoquées par la juridiction de renvoi, je relève que l’article 28, paragraphe 1, et les articles 30 et 35 TFUE consacrent, comme principe fondamental du droit de l’Union, l’interdiction de toute mesure ayant pour effet de restreindre l’exportation de marchandises entre les États membres, tandis que l’article 3 du règlement 2019/943 ainsi que l’article 3, paragraphe 1, et l’article 58 de la directive 2019/944 visent, pour l’essentiel, à supprimer les obstacles aux échanges transfrontaliers d’électricité.
44. D’autre part, s’agissant de la réglementation nationale pertinente, je rappelle que, pour la période comprise entre le 1er septembre et le 16 décembre 2022, la contribution appliquée aux opérateurs de négoce prévoyait une imposition différente selon que les transactions étaient réalisées sur le marché interne ou destinées à l’exportation (53) et, à compter du 16 décembre 2022, cette contribution était due pour les seules exportations d’électricité et non pour les importations (54).
45. Il est donc indéniable que la contribution appliquée aux opérateurs de négoce instaure un traitement différencié entre les transactions réalisées sur le marché interne et celles destinées à l’exportation. Partant, dans la mesure où le marché roumain de l’électricité est intégré au marché de l’Europe continentale, j’estime que l’application différenciée de cette contribution aux opérations d’exportation et d’importation est susceptible d’affecter les échanges transfrontaliers et, dès lors, de constituer une entrave à ces échanges, au sens de l’article 3, paragraphe 1, de la directive 2019/944 et de l’article 3, sous p), du règlement 2019/943. Au demeurant, aucune justification à cette différence de traitement ne ressort de la réglementation nationale en cause au principal, telle qu’exposée dans la décision de renvoi.
46. Par ailleurs, pour les mêmes motifs, ladite contribution est également susceptible de constituer une mesure d’effet équivalant à une restriction quantitative à l’exportation au sens de l’article 35 TFUE (55). Toutefois, compte tenu de ce que la même contribution relève des dispositions d’harmonisation relatives aux entraves aux échanges, prévues par la directive 2019/944 et par le règlement 2019/943, je suis d’avis qu’il n’est pas nécessaire d’en examiner la compatibilité avec le droit primaire de l’Union (56). En outre, cette contribution ne pouvant, à mon sens, être qualifiée ni de droit de douane ni de taxe à l’exportation, il y a lieu de conclure que les articles 28 et 30 TFUE ne sont pas pertinents en l’espèce.
47. Compte tenu de ce qui précède, je propose de répondre à la cinquième question dans l’affaire C‑251/24 que l’article 35 TFUE, l’article 3 du règlement 2019/943 et l’article 3 de la directive 2019/944 doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une réglementation nationale qui soumet les transactions à l’exportation à une formule plus onéreuse que celle applicable aux transactions internes et aux importations, sans par ailleurs que cette différence soit justifiée par l’un des motifs énoncés à l’article 36 TFUE ou par une raison impérieuse d’intérêt général, ni proportionnée à l’objectif poursuivi.
Conclusion
48. Au vu des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre aux quatrième et cinquième questions préjudicielles dans l’affaire C‑251/24 et à la cinquième question préjudicielle dans l’affaire C‑392/24 posées par la Curtea de Apel București (cour d’appel de Bucarest, Roumanie) de la manière suivante :
1) L’article 3, sous a), b), h) et p), et l’article 10, paragraphes 1, 4 et 5, du règlement (UE) 2019/943 du Parlement européen et du Conseil, du 5 juin 2019, sur le marché intérieur de l’électricité, lus à la lumière des considérants 22 et 23 de celui-ci, l’article 5, paragraphes 1, 3 et 4, de la directive (UE) 2019/944 du Parlement européen et du Conseil, du 5 juin 2019, concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité et modifiant la directive 2012/27/UE, et l’article 8 du règlement (UE) 2022/1854 du Conseil, du 6 octobre 2022, sur une intervention d’urgence pour faire face aux prix élevés de l’énergie, ainsi que les principes de proportionnalité et de non-discrimination
doivent être interprétés en ce sens que :
ils ne s’opposent pas à une réglementation nationale qui instaure, d’une part, une contribution appliquée aux opérateurs de négoce sur le marché de l’électricité et du gaz naturel à hauteur de 100 % de la différence entre le prix moyen pondéré mensuel de vente d’électricité ou de gaz naturel livrés au mois de référence et le prix moyen pondéré mensuel d’achat d’électricité ou de gaz naturel livrés au mois de référence, augmentée d’une marge bénéficiaire de 2 % ainsi que de 100 % de la différence entre le prix d’échange de l’énergie sur le marché journalier la veille de la transaction et le prix d’achat pour les opérations de vente d’électricité à l’exportation ou de livraison intracommunautaire à partir de la Roumanie et, d’autre part, une contribution appliquée aux producteurs d’électricité à hauteur du produit de la différence entre le prix de vente mensuel et 450 lei roumains (RON) (environ 90 euros) par MWh et de la quantité mensuelle livrée physiquement à partir de la production propre ou transférée du portefeuille de production au portefeuille de fourniture, en l’absence d’éléments démontrant que ces contributions affectent le prix de gros de l’électricité, pour autant que lesdites contributions respectent les conditions énumérées à l’article 8, paragraphe 2, du règlement 2022/1854.
2) L’article 35 TFUE, l’article 3 du règlement 2019/943 et l’article 3 de la directive 2019/944
doivent être interprétés en ce sens que :
ils s’opposent à une réglementation nationale qui soumet les transactions à l’exportation à une formule plus onéreuse que celle applicable aux transactions internes et aux importations, sans que cette différence soit justifiée par l’un des motifs énoncés à l’article 36 TFUE ou par une raison impérieuse d’intérêt général, ni proportionnée à l’objectif poursuivi.
1 Langue originale : le français.
2 Plus particulièrement, les administrations roumaines défenderesses au principal sont, dans l’affaire C‑251/24, le gouvernement roumain et l’Agenția Națională de Administrare Fiscală (agence nationale de l’administration fiscale, Roumanie), ainsi que, dans l’affaire C‑392/24, le gouvernement roumain, le Ministerul Finanțelor (ministère des Finances, Roumanie), l’agence nationale de l’administration fiscale et la Direcția generală de administrare a marilor contribuabili (direction générale pour l’administration des grands contribuables, Roumanie), le Ministerul Energiei (ministère de l’Énergie, Roumanie) intervenant dans les deux litiges au principal.
3 Règlement du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 sur le marché intérieur de l’électricité (JO 2019, L 158, p. 54).
4 Directive du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité et modifiant la directive 2012/27/UE (JO 2019, L 158, p. 125).
5 Règlement du Conseil du 6 octobre 2022 sur une intervention d’urgence pour faire face aux prix élevés de l’énergie (JO 2022, L 261 I, p. 1).
6 Voir, à cet égard, arrêts du 18 décembre 2025, Electrabel e.a. (C‑633/23, ci-après l’« arrêt Electrabel e.a. », EU:C:2025:991), ainsi que du 22 janvier 2026, Secab (C‑423/23, ci-après l’« arrêt Secab », EU:C:2026:32), affaires dans lesquelles j’ai rédigé les conclusions. Voir, également, les affaires pendantes 2Valorise Ham e.a. (C‑467/24), dont mes conclusions seront prononcées le 16 juillet 2026, ainsi que Varo Energy Belgium e.a. (C‑358/24), Vermilion Energy Ireland e.a. (C‑533/24) et Acea Produzione e.a. (C‑153/25), pour lesquelles mes conclusions seront lues le 22 octobre 2026. Voir, enfin, dans un souci de complétude, les affaires ENV Bulgaria Renewables (C‑187/25), VETS Svoge (C‑327/25), ARERA (C‑878/25), ARERA‑II (C‑879/25), ARERA‑III (C‑880/25) et GSE (C‑881/25), qui, à la date des présentes conclusions, sont encore au stade de la phase écrite de la procédure.
7 Ordonanța de urgență a guvernului nr. 27 privind măsurile aplicabile clienților finali din piața de energie electrică și gaze naturale în perioada 1 aprilie 2022-31 martie 2023, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative din domeniul energiei (ordonnance gouvernementale d’urgence no 27/2022 sur les mesures applicables aux clients finals du marché de l’électricité et du gaz naturel entre le 1er avril 2022 et le 31 mars 2023, modifiant et complétant des actes normatifs dans le domaine de l’énergie), du 18 mars 2022 (Monitorul Oficial al României, Partea I, no 274 du 22 mars 2022) (ci-après l’« OUG no 27/2022 »).
8 Legea nr. 206/2022 pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 27/2022 privind măsurile aplicabile clienților finali din piața de energie electrică și gaze naturale în perioada 1 aprilie 2022 – 31 martie 2023, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative din domeniul energiei (loi no 206/2022 portant approbation de l’ordonnance gouvernementale d’urgence no 27/2022 relative aux mesures applicables aux clients finals du marché de l’électricité et du gaz naturel pour la période allant du 1er avril 2022 au 31 mars 2023, modifiant et complétant certains actes normatifs dans le domaine de l’énergie), du 8 juillet 2022 (Monitorul Oficial al României, Partea I, no 692 du 11 juillet 2022).
9 Ordonanța de urgență nr. 119/2022 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 27/2022 privind măsurile aplicabile clienților finali din piața de energie electrică și gaze naturale în perioada 1 aprilie 2022 – 31 martie 2023, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative din domeniul energiei (ordonnance d’urgence no 119/2022 modifiant et complétant l’ordonnance d’urgence du gouvernement no 27/2022 relative aux mesures applicables aux clients finaux sur le marché de l’électricité et du gaz naturel pour la période allant du 1er avril 2022 au 31 mars 2023, modifiant et complétant certains textes législatifs dans le domaine de l’énergie) (Monitorul Oficial al României, Partea I, no 864 du 1er septembre 2022) (ci-après l’« OUG no 119/2022 »). L’OUG no 119/2022 a été approuvée par la Legea no 357/2022 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 119/2022 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 27/2022 privind măsurile aplicabile clienților finali din piața de energie electrică și gaze naturale în perioada 1 aprilie 2022 – 31 martie 2023, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative din domeniul energiei (loi no 357/2022 portant approbation de l’ordonnance gouvernementale d’urgence no 119/2022, modifiant et complétant l’ordonnance gouvernementale d’urgence no 27/2022 relative aux mesures applicables aux clients finals du marché de l’électricité et du gaz naturel pour la période allant du 1er avril 2022 au 31 mars 2023, ainsi que modifiant et complétant des actes normatifs dans le domaine de l’énergie) (Monitorul Oficial al României, Partea I, no 1198 du 13 décembre 2022) (ci-après la « loi no 357/2022 »).
10 À toutes fins utiles, il convient de noter que ce paragraphe 13 a été abrogé, à compter du 16 décembre 2022, par l’article I, point 22, de la loi no 357/2022.
11 Selon cette annexe, la contribution au fonds de transition énergétique due par les producteurs d’électricité était calculée comme le produit de la différence (éventuelle) entre le prix de vente mensuel et 450 lei roumains (RON) (environ 90 euros) par MWh et de la quantité mensuelle livrée physiquement à partir de la production propre ou transférée du portefeuille de production à celui de fourniture.
12 Selon cette annexe, la contribution au fonds de transition énergétique due par les opérateurs exerçant l’activité de négoce était calculée en fonction de la différence entre, d’une part, le prix moyen pondéré mensuel de vente d’électricité ou de gaz naturel livrés au mois de référence et, d’autre part, le prix moyen pondéré mensuel d’achat d’électricité ou de gaz naturel livrés au mois de référence, augmentée d’une marge bénéficiaire de 2 %.
13 Plus particulièrement, Axpo exerce l’activité de négociant et de fournisseur d’énergie auprès des consommateurs finals, tandis que PPC opère comme producteur d’électricité à partir de sources renouvelables, contribuant à hauteur de 2 % à la production nationale d’électricité.
14 Il s’agit, respectivement, de la quatrième question préjudicielle dans l’affaire C‑251/24 et de la cinquième question préjudicielle dans l’affaire C‑392/24.
15 Il s’agit de la cinquième question préjudicielle dans l’affaire C‑251/24.
16 La juridiction de renvoi a également saisi la Curtea Constituțională (Cour constitutionnelle, Roumanie) afin qu’elle se prononce sur la constitutionnalité des mêmes dispositions pertinentes de la législation nationale.
17 La cinquième question préjudicielle dans l’affaire C‑392/24 est, en substance, identique à la quatrième question préjudicielle dans l’affaire C‑251/24. Je rappelle, à titre informatif, que les autres questions préjudicielles posées par la juridiction de renvoi dans ces affaires concernent, en substance, l’application d’autres dispositions du règlement 2019/943 et de la directive 2019/944, des articles 49 et 56, de l’article 63, paragraphe 1, des articles 101 et 102, de l’article 107, paragraphe 1, de l’article 108 et de l’article 191, paragraphe 2, TFUE, ainsi que de certaines dispositions du règlement (UE) 2021/1119 du Parlement européen et du Conseil, du 30 juin 2021, établissant le cadre requis pour parvenir à la neutralité climatique et modifiant les règlements (CE) no 401/2009 et (UE) 2018/1999 (« loi européenne sur le climat ») (JO 2021, L 243, p. 1), de la directive (UE) 2018/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 11 décembre 2018, relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables (JO 2018, L 328, p. 82), ainsi que de la directive 2006/112/CE du Conseil, du 28 novembre 2006, relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée (JO 2006, L 347, p. 1).
18 Ces parties ont également répondu aux questions pour réponse écrite adressées par la Cour au titre de l’article 61 de son règlement de procédure.
19 Il s’agit, en particulier, de l’article 5, paragraphes 1, 3 et 4, de la directive 2019/944, ainsi que de l’article 3, sous a), b), h) et p), et de l’article 10, paragraphes 1, 4 et 5, du règlement 2019/943, lus à la lumière des considérants 22 et 23 de celui-ci.
20 Il s’agit de l’article 8 du règlement 2022/1854.
21 Les contributions appliquées aux opérateurs de négoce et aux producteurs d’électricité violeraient les exigences d’un système flexible de régulation des prix sur la base de l’offre et de la demande, tel que prévu à l’article 3 du règlement 2019/943, ainsi que l’obligation de supprimer les plafonds administratifs appliqués aux prix sur le marché de gros établis par l’article 10 de ce règlement.
22 La mesure litigieuse, en ce qu’elle impose des plafonds de prix sur le marché de gros, établirait indirectement des plafonds de prix pour les consommateurs non résidentiels. La contribution appliquée aux opérateurs de négoce imposerait, de manière discriminatoire, des coûts supplémentaires à la charge de ces derniers, et non à l’ensemble des acteurs du marché qui achètent et revendent de l’électricité sur le marché de gros, tandis que la contribution appliquée aux producteurs d’électricité imposerait, de manière discriminatoire, des coûts supplémentaires à la charge de ces derniers à l’exclusion d’autres producteurs (les producteurs d’électricité et de chaleur par cogénération et ceux dont les capacités de production ont été mises en service postérieurement au 1er avril 2022). En outre, ces contributions méconnaîtraient également les exigences de proportionnalité des mesures d’intervention sur les prix établies à l’article 5, paragraphe 4, sous b) et d), de la directive 2019/944, dès lors qu’elles auraient été introduites sans étude d’impact préalable, notamment, quant à, respectivement, la marge de 2 % ou le seuil de 450 RON (environ 90 euros) par MWh et sans tenir compte des coûts réels de fonctionnement des sociétés concernées. Par ailleurs, les producteurs d’électricité demeureraient soumis à l’obligation de payer l’impôt sur les sociétés, en plus de la contribution qui leur est imposée, et resteraient également assujettis à une obligation de service public, alors que, selon le considérant 22 de cette directive, les États membres devraient recourir à d’autres instruments politiques afin de garantir l’accessibilité de l’approvisionnement en électricité des citoyens.
23 Voir, notamment, articles 1er et 3 de la directive 2019/944, ainsi qu’article 1er du règlement 2019/943.
24 Le considérant 22 du règlement 2019/943 précise, notamment, que la détermination des prix de l’électricité par l’offre et la demande devrait être inscrite dans les principes de base du marché.
25 Par exemple, la Cour a jugé que ces dispositions ne s’appliquent pas à une réglementation nationale instaurant un impôt spécial applicable aux producteurs d’électricité, qui poursuit également un objectif d’accroissement des recettes au profit du budget de l’État (voir, en ce sens, arrêt du 12 décembre 2019, Slovenské elektrárne, C‑376/18, EU:C:2019:1068, points 37 à 43 et jurisprudence citée). De la même manière, elle a estimé qu’un impôt sur les revenus des producteurs d’électricité, calculé sur la base de la différence entre le prix de vente moyen mensuel de l’électricité et le prix de 450 RON (environ 90 euros) par MWh, poursuivant au moins partiellement un objectif budgétaire et ne visant pas à réglementer la fourniture d’électricité ni à assurer la protection des consommateurs ou le maintien de la libre concurrence, ne saurait constituer une mesure équivalente à une « mesure de fixation du prix de vente » de l’électricité ou à une limitation de la liberté des producteurs d’électricité de fixer leurs prix de vente (voir arrêt du 16 octobre 2025, Braila Winds, C‑391/23, EU:C:2025:799, points 52 et 53).
26 Je rappelle que, conformément à une jurisprudence constante de la Cour, la qualification d’une imposition, d’une taxe, d’un droit ou d’un prélèvement au regard du droit de l’Union incombe à la Cour en fonction des caractéristiques objectives de l’imposition, indépendamment de la qualification qui lui est donnée dans le droit national (voir, notamment, arrêt du 3 mars 2021, Promociones Oliva Park, C‑220/19, EU:C:2021:163, point 45 et jurisprudence citée).
27 Il résulte également de cet exposé des motifs que, selon le législateur national lui-même, les mesures introduites par cet acte étaient notamment susceptibles d’être contraires à certaines dispositions de la directive 2019/944 et du règlement 2019/943.
28 Voir, par analogie, arrêt du 21 décembre 2011, Air Transport Association of America e.a. (C‑366/10, EU:C:2011:864, point 143).
29 C‑423/23, EU:C:2025:63 (point 36), appréciation que la Cour a ensuite confirmée dans l’arrêt Secab (point 52).
30 Par ailleurs, s’il n’est pas exclu que, comme dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Secab, la mesure litigieuse puisse produire un effet indirect sur les prix de vente d’électricité aux consommateurs finals (voir, également, en ce sens, mes conclusions dans l’affaire Secab, C‑423/23, EU:C:2025:63, point 37), les informations fournies dans la décision de renvoi à cet égard ne permettent pas de considérer que la réglementation nationale en cause devrait être assimilée à une intervention de l’État dans la fixation du prix de fourniture de l’électricité aux clients finals, au sens de l’article 5 de la directive 2019/944.
31 Certes, ainsi que le souligne la Commission, ladite contribution peut produire un effet indirect sur la formation des prix de gros sur ces marchés, dès lors que l’impossibilité d’obtenir une marge suffisante pour dégager des bénéfices – voire pour couvrir simplement les coûts – est susceptible d’avoir un effet dissuasif sur l’activité des opérateurs et d’entraîner une diminution des volumes d’électricité ou de gaz naturel négociés. Toutefois, la décision de renvoi ne fournit pas d’éléments permettant d’établir l’existence d’une telle incidence.
32 Contrairement à la directive 2019/944 et au règlement 2019/943, adoptés sur le fondement de l’article 194 TFUE relatif à la politique énergétique de l’Union, visant à établir un cadre général régissant le fonctionnement global du marché de l’électricité, le règlement 2022/1854, adopté sur le fondement de l’article 122 TFUE, a pour objet non pas d’instaurer des mesures permanentes sur le marché, mais de prévoir des mesures exceptionnelles, ciblées et limitées dans le temps, destinées à répondre à une situation conjoncturelle particulière sur les marchés de l’énergie.
33 L’article 8, paragraphe 2, sous a) à e), du règlement 2022/1854 exige, en substance, que ces mesures soient proportionnées et non discriminatoires, qu’elles ne compromettent pas les signaux d’investissement, couvrent les coûts d’investissement et de fonctionnement, ne faussent pas le fonctionnement des marchés de gros de l’électricité et soient compatibles avec le droit de l’Union.
34 L’article 10, paragraphe 1, du règlement 2022/1854 prévoit, en substance, que les recettes excédentaires résultant de l’application de cette mesure sont utilisées pour financer, de manière ciblée, des mesures de soutien aux clients finals d’électricité visant à atténuer l’incidence des prix élevés de l’électricité.
35 La mesure litigieuse a été introduite par l’OUG no 119/2022, à compter du 1er septembre 2022.
36 Je tiens à préciser que, si le règlement 2022/1854 est entré en vigueur le 8 octobre 2022, conformément à son article 22, paragraphe 1, les articles 6, 7 et 8 de celui-ci ne s’appliquent que pour la période comprise entre le 1er décembre 2022 et le 30 juin 2023, ainsi que le prévoit son article 22, paragraphe 2, sous c).
37 Si l’article 8 du règlement 2022/1854 permet aux États membres non seulement d’introduire, mais également de « maintenir » des mesures nationales en cas de crise, adoptées antérieurement à celui-ci, aucune de ses dispositions ne régit la validité de ces mesures pour la période antérieure au 1er décembre 2022. Partant, s’agissant de cette période, la mesure litigieuse relève de la seule compétence des États membres. Ainsi que l’a précisé la Cour, les dispositions de ce règlement ne sauraient, en tant que telles, s’opposer à une réglementation nationale pour une période au cours de laquelle il n’était pas applicable (voir arrêt Secab, point 38, ainsi que, dans le même sens, arrêt Electrabel e.a., point 58).
38 Mise en italique par mes soins. Le considérant 30 du règlement 2022/1854 précise, en outre, que le plafond sur les recettes issues du marché devrait s’appliquer uniquement aux recettes du marché ayant été réalisées.
39 Voir, à cet égard, mes conclusions dans l’affaire Electrabel e.a. (C‑633/23, EU:C:2025:131, point 38).
40 Voir arrêt Electrabel e.a. (point 48).
41 Par exemple, ainsi que je l’ai souligné dans mes conclusions dans l’affaire Electrabel e.a. (C‑633/23, EU:C:2025:131, point 43), les États membres devraient pouvoir choisir les méthodes qu’ils jugent techniquement et administrativement nécessaires ainsi qu’adaptées aux caractéristiques spécifiques de leur marché national respectif afin de mettre en œuvre de la manière la plus efficace et la plus appropriée les mesures exceptionnelles présentant un caractère d’urgence.
42 Voir, en ce sens, arrêt Secab (point 60).
43 Voir, en ce sens, arrêt Electrabel e.a. (points 52 et 53).
44 Voir mes conclusions dans l’affaire Secab (C‑423/23, EU:C:2025:63, points 49 à 51). Il y a également lieu de rappeler que ces mesures de plafonnement poursuivent, conformément au règlement 2022/1854, l’objectif de protection des clients finals d’électricité (voir, également, en ce sens, arrêt Electrabel e.a., point 51).
45 Au regard, d’une part, de la différence entre les prix (de vente et d’achat) moyens pondérés mensuels au mois de référence et, d’autre part, s’agissant des ventes d’électricité à l’exportation et des livraisons intracommunautaires à partir de la Roumanie, de la différence entre les prix d’échange de l’énergie (de vente et d’achat) sur le marché journalier la veille de la transaction.
46 Par exemple, dans son arrêt Electrabel e.a. (point 53), la Cour a précisé qu’il est pertinent, à cet égard, de vérifier s’il existe un mécanisme correctif permettant, le cas échéant, aux opérateurs ou aux autorités nationales compétentes de prendre en considération les recettes réelles afin de rectifier le résultat de ces présomptions, lorsque celles-ci ne conduisent pas à des estimations raisonnables et représentatives de la réalité du marché au cours de la période considérée.
47 La dernière condition énoncée à l’article 8, paragraphe 2, sous e), du règlement 2022/1854 concerne, de manière très générale, la compatibilité de la mesure en cause avec le droit de l’Union, laquelle vise notamment la législation sectorielle pertinente (telle que la directive 2019/944 et le règlement 2019/943, qui ont été examinés dans la première partie de mon analyse), ainsi que, plus largement, le respect des droits fondamentaux et des principes généraux du droit de l’Union.
48 Néanmoins, je rappelle que les considérants 27 à 29 du règlement 2022/1854 fournissent des indications pertinentes en précisant, notamment, que les prix de référence doivent être fixés à un niveau supérieur aux attentes d’un investisseur raisonnable, que le niveau des plafonds sur les recettes doit laisser une marge par rapport aux prix que les investisseurs peuvent raisonnablement anticiper, qu’ils ne devraient pas être fixés à des prix moyens, mais à un niveau correspondant à des prix de pointe, et que les autorités nationales compétentes peuvent se référer au « coût actualisé de l’énergie (LCOE) » de la technologie concernée.
49 L’article 2, point 9, du règlement 2022/1854 définit les « recettes excédentaires » comme « une différence positive entre les recettes que les producteurs tirent du marché par MWh d’électricité et le plafond sur les recettes issues du marché de 180 [euros] par MWh d’électricité prévu à l’article 6, paragraphe 1[, de ce règlement] ». Bien que cette définition vise uniquement le plafond prévu à l’article 6, paragraphe 1, dudit règlement, j’estime que l’exigence posée à l’article 10 de celui-ci doit également s’appliquer au plafond établi par un État membre en vertu de l’article 8, paragraphe 1, du même règlement.
50 Cette interprétation est d’ailleurs corroborée par les réponses des requérantes au principal et de la Commission aux questions pour réponse écrite posées par la Cour.
51 Il s’agit des articles 28, 30 et 35 TFUE, de l’article 3 du règlement 2019/943 ainsi que de l’article 3 de la directive 2019/944.
52 Je rappelle que, au cours de la période comprise entre le 1er septembre et le 16 décembre 2022, la formule pour le calcul de ladite contribution prévoyait un traitement moins favorable pour les transactions à l’exportation que pour les transactions internes en ce qu’elle n’intégrait aucune marge bénéficiaire, alors que celle applicable aux transactions internes incluait une marge de 2 %. À compter du 16 décembre 2022, la même contribution est devenue applicable aux seules exportations d’électricité et non aux importations.
53 En effet, s’agissant des exportations ou des ventes intracommunautaires d’électricité à partir de la Roumanie, la contribution appliquée aux opérateurs de négoce était prélevée à hauteur de 100 % sur la différence entre le prix d’échange de l’électricité sur le marché journalier national la veille de la transaction et le prix d’achat, tandis que les ventes réalisées sur le marché national bénéficiaient d’une marge bénéficiaire (potentielle) de 2 %.
54 En effet, les importations d’électricité n’étaient plus soumises à la contribution en cause, alors que celle-ci demeurait applicable aux exportations d’électricité pour tout montant excédant 2 % du prix d’achat.
55 Par ailleurs, bien que cet aspect ne fasse pas l’objet de la demande de décision préjudicielle dans l’affaire C‑251/24, la contribution litigieuse pourrait également, ainsi que le relève la Commission, constituer une mesure d’effet équivalant à une restriction quantitative à l’importation au sens de l’article 34 TFUE, dans la mesure où, tout en s’appliquant indistinctement aux transactions internes et aux importations, elle ne tient pas compte des coûts propres à l’importation.
56 Voir, notamment, en ce sens, arrêt du 14 décembre 2004, Radlberger Getränkegesellschaft et S. Spitz (C‑309/02, EU:C:2004:799, point 53 ainsi que jurisprudence citée).