| CELEX | 62024CJ0666 |
| Type | Jurisprudence CJUE |
| Date | jeudi 16 juillet 2026 |
ARRÊT DE LA COUR (grande chambre)
16 juillet 2026 (*)
« Renvoi préjudiciel – Lutte contre le terrorisme – Article 83, paragraphe 1, TFUE – Directive (UE) 2017/541 – Article 3 – Infractions terroristes – Article 4 – Infractions liées à un groupe terroriste – Article 15, paragraphe 1 – Obligation de prévoir des sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives – Effet utile – Principe de sécurité juridique – Principes d’égalité de traitement et de non-discrimination – Primauté du droit de l’Union – Principe de coopération loyale – Loi nationale d’amnistie qui prévoit l’extinction de la responsabilité pénale – Actes n’ayant pas intentionnellement causé de graves violations des droits de l’homme »
Dans l’affaire C‑666/24,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par l’Audiencia Nacional (Cour centrale, Espagne), par décision du 5 septembre 2024, parvenue à la Cour le 26 septembre 2024, dans la procédure pénale contre
EGB,
EGC,
GTA,
SPG,
QCR,
ACB,
JRS,
RJDL,
FJG,
XBLL,
DBA,
CBE,
en présence de :
Ministerio Fiscal,
Associació Catalana de Víctimes d’Organitzacions Terroristes (ACVOT),
Asociación de Víctimas del Terrorismo (AVT),
Asociación Dignidad y Justicia,
Asociación Española de la Guardia Civil (AEGC),
Asociación Unificada de la Guardia Civil (AUGC),
Partido político VOX,
LA COUR (grande chambre),
composée de M. K. Lenaerts, président, M. T. von Danwitz (rapporteur), vice‑président, M. F. Biltgen, Mme K. Jürimäe, MM. C. Lycourgos, M. Condinanzi et F. Schalin, présidents de chambre, MM. S. Rodin, E. Regan, N. Piçarra, A. Kumin, M. Gavalec, S. Gervasoni, N. Fenger et Mme R. Frendo, juges,
avocat général : M. D. Spielmann,
greffier : Mme E. Sartori, administratrice,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 15 juillet 2025,
considérant les observations présentées :
– pour EGB, par Me E. Pous Calvet, abogada,
– pour EGC et GTA, par Me J. Busquets Plaza, abogado,
– pour QCR, par Me C. Perdiguero Garreta, abogado,
– pour JRS, par Me X. Monge Profitós, abogado,
– pour FJG, par M. A. Morales Hernández-San Juan, procurador, et Me C. Martínez Mirón, abogado,
– pour RJDL, par Me A. Checa, abogado,
– pour XBLL, par Me M. Vinyets Pages, abogada,
– pour DBA et CBE, par Mes D.-C. Herchhoren Alcolea et B. A. Matamoros Alexandrova, abogados,
– pour le Ministerio Fiscal, par Mme M. Durántez Gil, fiscal,
– pour l’Associació Catalana de Víctimes d’Organitzacions Terroristes (ACVOT), l’Asociación de Víctimas del Terrorismo (AVT), l’Asociación Dignidad y Justicia, l’Asociación Española de la Guardia Civil (AEGC), l’Asociación Unificada de la Guardia Civil (AUGC) et le Partido político VOX, par Mes J. I. Fuster-Fabra Toapanta et J. M. Fuster-Fabra Torrellas, abogados,
– pour le gouvernement espagnol, par Mme A. Gavela Llopis, en qualité d’agent,
– pour la Commission européenne, par MM. C. Urraca Caviedes et M. Wasmeier, en qualité d’agents,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 13 novembre 2025,
rend le présent
Arrêt
1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation, premièrement, de la directive (UE) 2017/541 du Parlement européen et du Conseil, du 15 mars 2017, relative à la lutte contre le terrorisme et remplaçant la décision-cadre 2002/475/JAI du Conseil et modifiant la décision 2005/671/JAI du Conseil (JO 2017, L 88, p. 6), deuxièmement, de l’article 4, paragraphes 2 et 3, TUE ainsi que de l’article 20, paragraphe 2, et de l’article 21, paragraphe 1, TFUE, troisièmement, des principes d’égalité de traitement et de non-discrimination consacrés aux articles 20 et 21 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci‑après la « Charte ») et, quatrièmement, des principes de protection de la confiance légitime, de sécurité juridique et de primauté du droit de l’Union.
2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’une procédure pénale engagée contre EGB, EGC, SPG, QCR, GTA, ACB, JRS, RJDL, FJG, XBLL, DBA et CBE, douze personnes poursuivies pour des faits constitutifs d’infractions terroristes, dans le contexte du mouvement en faveur de l’indépendance de la Catalogne.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
Le traité FUE
3 L’article 83, paragraphe 1, TFUE dispose :
« Le Parlement européen et le Conseil [de l’Union européenne], statuant par voie de directives conformément à la procédure législative ordinaire, peuvent établir des règles minimales relatives à la définition des infractions pénales et des sanctions dans des domaines de criminalité particulièrement grave revêtant une dimension transfrontière résultant du caractère ou des incidences de ces infractions ou d’un besoin particulier de les combattre sur des bases communes.
Ces domaines de criminalité sont les suivants : le terrorisme, la traite des êtres humains et l’exploitation sexuelle des femmes et des enfants, le trafic illicite de drogues, le trafic illicite d’armes, le blanchiment d’argent, la corruption, la contrefaçon de moyens de paiement, la criminalité informatique et la criminalité organisée.
En fonction des développements de la criminalité, le Conseil peut adopter une décision identifiant d’autres domaines de criminalité qui remplissent les critères visés au présent paragraphe. Il statue à l’unanimité, après approbation du Parlement européen. »
La directive 2017/541
4 Les considérants 32, 35 et 39 de la directive 2017/541 énoncent :
« (32) Il convient que les États membres poursuivent les efforts qu’ils déploient pour prévenir et lutter contre la radicalisation conduisant au terrorisme en coordonnant leur action, en partageant des informations et des expériences en matière de politiques nationales de prévention, et en mettant en œuvre ou, selon le cas, en actualisant ces politiques en fonction de leurs propres besoins, objectifs et capacités en s’appuyant sur leur propre expérience. [...]
[...]
(35) La présente directive respecte les principes reconnus par l’article 2 [TUE], ainsi que les droits et libertés fondamentaux, et observe les principes consacrés notamment par la [Charte], y compris ceux énoncés dans ses titres II, III, V et VI [...]. La présente directive doit être mise en œuvre dans le respect de ces droits et principes, compte tenu également de la [convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 (ci-après la « CEDH »)], du pacte international relatif aux droits civils et politiques et d’autres obligations en matière de droits de l’homme découlant du droit international.
[...]
(39) La mise en œuvre des mesures de droit pénal adoptées au titre de la présente directive devrait être proportionnelle à la nature et aux circonstances de l’infraction, eu égard aux buts légitimes poursuivis et à leur nécessité dans une société démocratique, et devrait exclure toute forme d’arbitraire, de racisme ou de traitement discriminatoire. »
5 Aux termes de l’article 1er de cette directive, intitulé « Objet » :
« La présente directive établit des règles minimales concernant la définition des infractions et sanctions pénales dans le domaine des infractions terroristes, des infractions liées à un groupe terroriste et des infractions liées à des activités terroristes, ainsi que des mesures pour la protection, le soutien et l’assistance à apporter aux victimes du terrorisme. »
6 L’article 3 de ladite directive, intitulé « Infractions terroristes », est libellé comme suit :
« 1. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que soient érigés en infractions terroristes les actes intentionnels suivants, tels qu’ils sont définis comme infractions par le droit national, qui, par leur nature ou leur contexte, peuvent porter gravement atteinte à un pays ou à une organisation internationale lorsqu’ils sont commis dans l’un des buts énumérés au paragraphe 2 :
a) les atteintes à la vie d’une personne, pouvant entraîner la mort ;
b) les atteintes à l’intégrité physique d’une personne ;
c) l’enlèvement ou la prise d’otage ;
d) le fait de causer des destructions massives à une installation gouvernementale ou publique, à un système de transport, à une infrastructure, y compris un système informatique, à une plateforme fixe située sur le plateau continental, à un lieu public ou une propriété privée, susceptible de mettre en danger des vies humaines ou de produire des pertes économiques considérables ;
e) la capture d’aéronefs et de navires ou d’autres moyens de transport collectifs ou de marchandises ;
f) la fabrication, la possession, l’acquisition, le transport, la fourniture ou l’utilisation d’explosifs ou d’armes, y compris d’armes chimiques, biologiques, radiologiques ou nucléaires, ainsi que la recherche et le développement pour ce qui est des armes chimiques, biologiques, radiologiques ou nucléaires ;
[...]
2. Les buts visés au paragraphe 1 sont les suivants :
a) gravement intimider une population ;
b) contraindre indûment des pouvoirs publics ou une organisation internationale à accomplir ou à s’abstenir d’accomplir un acte quelconque ;
c) gravement déstabiliser ou détruire les structures politiques, constitutionnelles, économiques ou sociales fondamentales d’un pays ou d’une organisation internationale. »
7 L’article 4 de la même directive, intitulé « Infractions liées à un groupe terroriste », dispose :
« Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que les actes suivants, lorsqu’ils sont commis de manière intentionnelle, soient punissables en tant qu’infractions pénales :
a) la direction d’un groupe terroriste ;
b) la participation aux activités d’un groupe terroriste, y compris en fournissant des informations ou des moyens matériels, ou par toute forme de financement de ses activités, en sachant que cette participation contribuera aux activités criminelles du groupe terroriste. »
8 Aux termes de l’article 13 de la directive 2017/541, intitulé « Lien avec des infractions terroristes » :
« Pour qu’une infraction visée à l’article 4 ou au titre III soit punissable, il n’est pas nécessaire qu’une infraction terroriste soit effectivement commise, pas plus qu’il n’est nécessaire, dans la mesure où les infractions visées aux articles 5 à 10 et 12 sont concernées, qu’un lien soit établi avec une autre infraction spécifique prévue par la présente directive. »
9 L’article 14 de cette directive, intitulé « Complicité, incitation et tentative », prévoit :
« 1. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que soit punissable le fait de se rendre complice d’une infraction visée aux articles 3 à 8, 11 et 12.
2. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que soit punissable le fait d’inciter à commettre une infraction visée aux articles 3 à 12.
3. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que soit punissable le fait de tenter de commettre une infraction visée aux articles 3, 6 et 7, à l’article 9, paragraphe 1, à l’article 9, paragraphe 2, point a), et aux articles 11 et 12, à l’exception de la possession prévue à l’article 3, paragraphe 1, point f), et de l’infraction visée à l’article 3, paragraphe 1, point j). »
10 L’article 15 de ladite directive, intitulé « Sanctions à l’encontre des personnes physiques », dispose, à son paragraphe 1 :
« Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que les infractions visées aux articles 3 à 12 et 14 soient passibles de sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives, qui peuvent comporter la remise ou l’extradition. »
Le droit espagnol
Le code pénal
11 L’article 346 de la Ley Orgánica 10/1995 del Código Penal (loi organique 10/1995, portant code pénal), du 23 novembre 1995 (BOE no 281, du 24 novembre 1995, p. 33987), telle que modifiée par la Ley Orgánica 1/2019 por la que se modifica la ley orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, para trasponer Directivas de la Unión Europea en los ámbitos financiero y de terrorismo, y abordar cuestiones de índole internacional (loi organique 1/2019, modifiant la loi organique 10/1995, du 23 novembre 1995, portant code pénal, afin de transposer les directives de l’Union européenne dans le domaine financier et du terrorisme et de traiter certaines questions de nature internationale), du 20 février 2019 (BOE no 45, du 21 février 2019, p. 16698) (ci-après le « code pénal »), dispose :
« 1. Le déclenchement d’explosions ou le recours à tout autre moyen ayant un pouvoir de destruction similaire qui cause la destruction d’aéroports, de ports, de gares, de bâtiments, de locaux des pouvoirs publics, de dépôts contenant des matières inflammables ou explosives, de voies de communication, de moyens de transport en commun, ou la submersion ou l’échouage d’un navire, une inondation, l’explosion d’une mine ou d’une installation industrielle, le soulèvement des rails d’une voie de chemin de fer, ou qui modifie de manière malveillante la signalisation utilisée dans le cadre de l’exploitation d’une voie de chemin de fer pour la sécurité des moyens de transport, fait sauter un pont, détruit une voie publique, endommage des oléoducs, perturbe gravement tout type ou moyen de communication, perturbe ou interrompt l’approvisionnement en eau, électricité, hydrocarbures ou autres ressources naturelles essentielles, est puni d’une peine d’emprisonnement de dix à vingt ans, lorsque les destructions mettent nécessairement en danger la vie ou la sécurité des personnes.
2. En l’absence d’un tel danger, la peine est de quatre à huit ans de prison.
3. Si la mise en danger est accompagnée d’une atteinte à la vie, à l’intégrité physique ou à la santé des personnes, les faits sont sanctionnés séparément par la peine correspondant à l’infraction commise. »
12 Aux termes de l’article 572 du code pénal :
« 1. La promotion, la constitution, l’organisation ou la direction d’une organisation ou d’un groupe terroriste est punie d’une peine de prison de huit à quinze ans et de la perte définitive de toutes distinctions, charges et fonctions publiques, y compris électives, avec incapacité temporaire d’en obtenir ou d’en exercer de nouvelles pendant la durée de la peine.
2. La participation active ou l’appartenance à l’organisation ou au groupe est punie d’une peine de prison de six à douze ans et de la perte définitive de toutes distinctions, charges et fonctions publiques, y compris électives, avec incapacité temporaire d’en obtenir ou d’en exercer de nouvelles pendant la durée de la peine. »
13 L’article 573 de ce code est libellé comme suit :
« 1. Constitue une infraction terroriste, toute infraction grave portant atteinte à la vie ou à l’intégrité physique, à la liberté, à l’intégrité morale, à la liberté et à l’intégrité sexuelles, aux biens, aux ressources naturelles ou à l’environnement, à la santé publique, ainsi que toute infraction grave génératrice d’un risque de catastrophe, l’incendie volontaire, le faux et usage de faux, les atteintes à la Couronne, l’atteinte à un représentant de l’autorité ou à un agent public dans l’exercice de ses fonctions, la possession, le trafic et la détention d’armes, de munitions ou d’explosifs prévus par le présent code, et le détournement d’aéronefs, de navires ou d’autres moyens de transport en commun ou de transport de marchandises, commis à l’une des fins suivantes :
1) Subvertir l’ordre constitutionnel, ou supprimer ou déstabiliser gravement le fonctionnement des institutions politiques ou des structures économiques ou sociales de l’État, ou contraindre les autorités publiques à accomplir ou à s’abstenir d’accomplir un acte.
2) Troubler gravement la paix publique.
3) Déstabiliser gravement le fonctionnement d’une organisation internationale.
4) Provoquer un état de terreur au sein de la population ou d’une partie de celle-ci.
[...]
3. Constituent également des infractions terroristes, les autres infractions caractérisées dans le présent chapitre. »
14 L’article 574 du même code prévoit, à son paragraphe 1 :
« La détention d’armes ou de munitions, la possession ou la détention de substances ou d’engins explosifs, inflammables, incendiaires ou asphyxiants ou de leurs composants, ainsi que leur fabrication, trafic, transport ou fourniture, sous quelque forme que ce soit, et le simple fait de placer ou d’utiliser de telles substances ou les engins ou artefacts appropriés, sont punis d’une peine de prison de huit à quinze ans lorsque les faits sont commis à l’une des fins énoncées au paragraphe 1 de l’article 573. »
La LOA
15 Le préambule de la Ley Orgánica 1/2024 de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña (loi organique 1/2024, sur l’amnistie aux fins de la normalisation institutionnelle, politique et sociale en Catalogne), du 10 juin 2024 (BOE no 141, du 11 juin 2024, p. 67764, ci-après la « LOA »), énonce :
« I
Toute amnistie est conçue comme un mécanisme juridique visant à déroger à l’application des lois pleinement valides lorsque des actes qualifiés de crimes ou engageant une autre forme de responsabilité ont été commis dans un contexte spécifique.
Cette faculté législative est inscrite dans le système juridique comme un moyen approprié de répondre à des circonstances politiques exceptionnelles qui, au sein d’un État de droit, poursuivent un intérêt général, tel que la nécessité de surmonter et d’apaiser des conflits politiques et sociaux profondément enracinés, en vue d’une meilleure coexistence et cohésion sociale, ainsi que de l’intégration des diverses opinions politiques.
Il s’agit donc d’une institution qui traduit une décision politique par une loi votée par le Parlement, expression du rôle conféré par la Constitution aux Cortes Generales (Parlement espagnol), organe chargé de représenter la souveraineté populaire au sein des pouvoirs constitués et d’orienter librement la volonté générale par l’exercice du pouvoir législatif selon les voies préétablies.
[...]
Du point de vue du droit de l’Union européenne, l’institution de l’amnistie est parfaitement reconnue. [...]
En conséquence, la Cour de justice de l’Union européenne, dans son [arrêt du 29 avril 2021, X (Mandat d’arrêt européen – Ne bis in idem), (C‑665/20 PPU, EU:C:2021:339)], non seulement reconnaît la possibilité de l’existence d’amnisties, mais prévoit, en outre, que celles-‑ci ont pour but de faire perdre leur caractère délictueux aux faits qu’elles visent, de sorte que l’infraction ne puisse plus donner lieu à l’exercice de poursuites pénales et, si une condamnation est déjà intervenue, qu’un terme sera apporté à son exécution, ce qui implique donc, en principe, que la sanction infligée ne puisse plus être exécutée. Plus récemment, dans son [arrêt du 16 décembre 2021, AB e.a. (Révocation d’une amnistie) (C‑203/20, EU:C:2021:1016)], la même Cour a établi la possibilité de classer les procédures pénales et de mettre fin aux peines, sur la base de décisions judiciaires rendues en vertu d’une amnistie résultant d’une procédure de nature législative.
Dans le même ordre d’idées, la Cour européenne des droits de l’homme a reconnu la validité et l’opportunité politique de l’amnistie, en fixant comme limite les graves violations des droits de l’homme, au motif qu’il s’agit de faits qui ne peuvent être soustraits à l’obligation des États de les poursuivre et de les sanctionner (notamment, [Cour EDH, 27 mai 2014, Marguš c. Croatie (CE:ECHR:2014:0527JUD000445510]).
De leur côté, tant le Conseil de l’Europe que la commission européenne pour la démocratie par le droit (dite “commission de Venise”), ont également clarifié la validité de mesures telles que l’amnistie et leur compatibilité avec les décisions judiciaires, tant dans la Recommandation CM/Rec 7 (2010) 12 que dans l’avis no 710/2012 [CDL-AD(2013)009], émis lors de la séance plénière des 8 et 9 mars 2013.
[...]
V
[...]
D’autre part, la nature d’une loi d’exception qui, dans l’intérêt général, soustrait des événements survenus dans un contexte spécifique à l’application des règles en vigueur, doit avoir pour conséquence que les juridictions qui, au moment de l’adoption de la présente loi, sont saisies d’une procédure relevant de celle-ci, lèvent immédiatement les mesures restrictives de droits qui auraient été adoptées, même en cas d’éventuelle suspension de cette procédure. En effet, une limitation de l’exercice des droits et des libertés doit toujours respecter les exigences établies dans la [CEDH], la [Charte] et la [Constitución española (Constitution espagnole)], de manière à garantir que les restrictions des droits et des libertés reposent sur une base juridique solide.
[...]
En conclusion, la présente loi vise à apporter la sécurité juridique, le respect du principe de légalité et un cadre juridique pour la protection impartiale des droits fondamentaux, en tenant compte des recommandations de la commission de Venise qui, dans son avis de 2013, a souligné l’importance de maintenir une distinction claire entre les pouvoirs législatif et judiciaire dans la mise en œuvre de l’amnistie, en garantissant le respect de l’autonomie judiciaire et des principes démocratiques.
VI
[...]
Le titre I définit le champ d’application objectif de l’amnistie. À cette fin, il décrit d’abord les actes qualifiés d’infraction ou générateurs de responsabilité administrative ou en matière de deniers publics, commis dans le cadre du processus d’indépendance de la Catalogne et liés, d’une manière ou d’une autre, à la consultation du 9 novembre 2014 et au référendum du 1er octobre 2017, tous deux déclarés inconstitutionnels, qui sont par la présente exonérés. Il précise également la période durant laquelle ces actes doivent avoir été commis, du 1er novembre 2011 au 13 novembre 2023.
Il identifie ensuite les actes qualifiés d’infraction auxquels cette amnistie ne s’applique en aucun cas, étant entendu que tout acte ou délit ne peut ni ne mérite d’être amnistié.
Conformément à ce qu’a indiqué la [commission de Venise] dans son avis du 11 mars 2013, adopté lors de sa 94e session plénière, cette approche, au demeurant abstraite puisqu’elle n’implique en aucun cas une appréciation de l’existence de faits susceptibles de relever de chacune de ces exclusions, est indispensable. Il appartient dès lors au pouvoir législatif d’établir les critères pour bénéficier de l’amnistie et au pouvoir judiciaire d’identifier les personnes spécifiques relevant du champ d’application défini par le législateur.
À cet égard, il convient de noter que l’identification abstraite de certaines exclusions est une condition nécessaire à la pleine conformité de cette loi aux normes internationales relatives aux actes non amnistiables, normes élaborées par la jurisprudence internationale, notamment européenne, et qui reflètent les principes fondamentaux du droit international et européen des droits de l’homme.
Cette loi d’amnistie a donc été conçue conformément aux engagements européens et internationaux en matière de droits de l’homme, suivant les orientations des traités et organes internationaux tels que le Pacte international relatif aux droits civils et politiques et la [CEDH]. L’inclusion d’exclusions spécifiques est essentielle pour garantir le respect des normes internationales et répondre à la jurisprudence pertinente, en particulier en ce qui concerne les violations graves des droits de l’homme, reflétant les positions de la Cour européenne des droits de l’homme dans des affaires telles que Marguš c. Croatie. Par conséquent, les actes constituant des violations graves des droits de l’homme sont exclus du champ d’application de la loi, conformément aux principes du Conseil de l’Europe relatifs à l’impunité pour les violations graves des droits de l’homme. Par ailleurs, les recommandations de l’Office des Nations unies contre la drogue et le crime sont suivies, en distinguant les infractions graves des autres actes qui, bien que ne répondant pas à certains critères formels, ne sont pas nécessairement exclus du bénéfice de l’amnistie.
Cette approche témoigne d’un engagement en faveur de la protection des droits fondamentaux, conciliant l’amnistie avec le respect des droits humains et les engagements internationaux du Royaume d’Espagne.
La référence aux faits prévus à l’article 3 de la directive [2017/541] ou à l’article 3 de la [CEDH], qui interdit la torture et les peines ou traitements inhumains ou dégradants, ceux-ci étant une limite infranchissable, constituent un exemple de ce qui précède. Toutefois, il convient de garder à l’esprit que tous les actes dégradants ne tombent pas sous le coup de cette disposition, qui exige que l’acte, en plus d’être illégal, atteigne un seuil minimum de gravité. Ainsi, selon la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, pour que l’acte soit considéré comme dégradant au sens de l’article 3 de la [CEDH], il faudra généralement que les lésions corporelles causées ou les souffrances endurées par la victime soient d’une certaine intensité ou, en tout état de cause, capables de briser la résistance morale ou physique d’une personne. Le choix s’est porté sur un régime restrictif d’exclusions de l’application de la présente loi, car certains comportements pourraient prêter à confusion avec d’autres infractions, ce qui pourrait être le cas pour certains actes relevant du chapitre VII du titre XXII du livre II du code pénal.
Conformément aux lignes directrices de la commission de Venise, les actes susceptibles d’être amnistiés ont été définis de manière précise et détaillée, afin de garantir la sécurité juridique et l’égalité en droit. Cette précision est cruciale, en particulier, lorsqu’il est question de détournement de fonds publics, et permet de distinguer clairement les actes qui peuvent être amnistiés des actes de corruption, auxquels une telle mesure n’est pas applicable.
[...] »
16 L’article 1er de la LOA, intitulé « Champ d’application objectif », dispose :
« 1. Sont amnistiés les actes générateurs de responsabilité pénale, administrative ou en matière de deniers publics suivants, accomplis dans le cadre des consultations tenues en Catalogne le 9 novembre 2014 et le 1er octobre 2017, de leur préparation ou de leurs conséquences, pour autant qu’ils aient été réalisés entre le 1er novembre 2011 et le 13 novembre 2023, ainsi que les actes suivants, accomplis entre ces dates dans le contexte de ce qu’il est convenu d’appeler le processus indépendantiste catalan, même s’ils ne sont pas liés aux consultations susmentionnées ou ont été réalisées postérieurement à celles-ci :
a) Les actes accomplis dans l’intention de revendiquer, promouvoir ou obtenir la sécession ou l’indépendance de la Catalogne, ainsi que ceux qui ont contribué à la réalisation de ces objectifs.
[...]
f) Les actes commis dans le but de favoriser, d’obtenir ou de faciliter l’un des actes générateurs de responsabilité pénale, administrative ou en matière de deniers publics visés aux points précédents du présent article, ainsi que tout autre acte qui leur est matériellement lié.
2. Les actes générateurs de responsabilité pénale, administrative ou en matière de deniers publics amnistiés en vertu du paragraphe 1 du présent article le sont quel que soit leur stade d’exécution, y compris les actes préparatoires, et quelle que soit la qualité d’auteur ou de participant de la personne concernée.
[...] »
17 L’article 2 de la LOA, intitulé « Exclusions », prévoit :
« En tout état de cause, sont exclus de l’application de l’amnistie prévue à l’article 1er :
a) Les actes de malveillance contre les personnes qui ont entraîné la mort, l’avortement ou des lésions au fœtus, la perte d’un organe ou d’un membre ou de leur usage, la perte d’un sens ou de son usage, l’impuissance, la stérilité ou une difformité grave.
b) Les actes qualifiés de torture ou de traitements inhumains ou dégradants au sens de l’article 3 de la [CEDH], à l’exception des traitements qui ne dépassent pas un seuil minimal de gravité en ce qu’ils ne sont pas de nature à humilier ou avilir une personne, à porter atteinte à sa dignité ou à engendrer chez elle des sentiments de peur, d’angoisse ou d’infériorité capables de briser sa résistance morale ou physique.
c) Les actes qui, par leur finalité, peuvent être qualifiés de terrorisme selon la [directive 2017/541] et qui ont également causé intentionnellement de graves violations des droits de l’homme, en particulier celles couvertes par les articles 2 et 3 de la [CEDH] et par le droit international humanitaire.
[...] »
18 Aux termes de l’article 9 de la LOA, intitulé « Compétence pour appliquer l’amnistie » :
« 1. L’amnistie des actes constitutifs d’infraction est appliquée par les juridictions visées à l’article 11 de la présente loi, d’office ou à la demande d’une partie ou du ministère public et, en tout état de cause, après avoir entendu le ministère public et les parties.
2. L’amnistie des actes constitutifs de manquements administratifs ou générateurs de responsabilité en matière de deniers publics est appliquée par les organes compétents pour engager, traiter ou résoudre les procédures correspondant à ces actes, en fonction de l’état d’avancement de ces dernières, après avoir entendu l’intéressé.
3. Un acte concret, générateur de responsabilité pénale, administrative ou en matière de deniers publics, ne peut être considéré comme amnistié que lorsqu’une telle amnistie a été déclarée par une décision définitive rendue par l’organe compétent, conformément aux dispositions de la présente loi. »
19 L’article 10 de la LOA, intitulé « Traitement prioritaire et urgent », prévoit :
« L’application de l’amnistie dans chaque affaire incombe aux organes judiciaires, administratifs ou des comptes désignés dans la présente loi, qui adoptent, par priorité et au bénéfice de l’urgence, les décisions pertinentes conformément à la présente loi, quel que soit l’état d’avancement de la procédure administrative ou de la procédure judiciaire ou en matière de deniers publics concernée.
Les décisions sont prises dans un délai maximum de deux mois, sans préjudice des recours ultérieurs, qui n’ont pas d’effet suspensif. »
20 L’article 11 de la LOA, intitulé « Procédure en matière pénale », dispose, à son paragraphe 1 :
« Les organes judiciaires appliquent l’amnistie à tout stade de la procédure pénale.
[...] »
Le litige au principal et les questions préjudicielles
21 Le 23 novembre 2023, le Ministerio Fiscal (ministère public, Espagne) a présenté, devant le Juzgado Central de Instrucción no 6 de la Audiencia Nacional (tribunal central d’instruction no 6 de la Cour centrale, Espagne), un réquisitoire provisoire par lequel il a exercé l’action pénale pour des faits constitutifs d’infractions d’appartenance à une organisation terroriste, de possession, de détention et de fabrication à caractère terroriste de substances ou d’engins incendiaires ou explosifs ou de leurs composants, ainsi que d’une tentative de destructions à caractère terroriste, à l’encontre de douze personnes, à savoir EGB, EGC, SPG, QCR, GTA, ACB, JRS, RJDL, FJG, XBLL, DBA et CBE.
22 L’Associació Catalana de Víctimes d’Organitzacions Terroristes (ACVOT), l’Asociación de Víctimas del Terrorismo (AVT), l’Asociación Dignidad y Justicia, l’Asociación Española de la Guardia Civil (AEGC), l’Asociación Unificada de la Guardia Civil (AUGC), des associations espagnoles, et le partido político VOX (parti politique espagnol VOX) se sont également constitués dans le cadre de cette procédure pour exercer l’action populaire (actio popularis) et ont présenté un acte d’accusation.
23 Une fois la phase d’instruction finalisée, l’affaire a été soumise à la Sala de lo Penal, Sección Tercera, de la Audiencia Nacional (troisième chambre de la section pénale de la Cour centrale, Espagne), qui est la juridiction de renvoi.
24 Cette juridiction expose que le réquisitoire du ministère public et l’acte d’accusation font notamment état d’achats de précurseurs d’explosifs, de la possession de manuels de fabrication de dispositifs explosifs et inflammables, de la présence à des réunions communes et dans un laboratoire clandestin où aurait été fabriqué un dispositif incendiaire, ainsi que d’échanges entre les accusés à travers une application de messagerie électronique. Les faits en cause, qui se seraient déroulés entre le mois d’octobre 2017 et le mois de novembre 2019, relèveraient des articles 346 et 571 à 574 du code pénal ainsi que des articles 3, 4 et 13 à 15 de la directive 2017/541.
25 Ladite juridiction souligne toutefois que ni ce réquisitoire ni l’acte d’accusation ne font état de ce que ces faits auraient intentionnellement causé de graves violations des droits de l’homme, au sens de l’article 2, sous c), de la LOA.
26 À la suite de l’entrée en vigueur, le 11 juin 2024, de la LOA, les accusés ont présenté une demande d’amnistie, sur laquelle la juridiction de renvoi doit désormais statuer. Cette juridiction nourrit cependant des doutes quant au point de savoir si l’application de l’amnistie méconnaît le droit de l’Union.
27 Premièrement, les faits en cause relèveraient de la notion de « participation aux activités d’un groupe terroriste », au sens de la directive 2017/541, qui, selon cette directive, doit être passible de sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives. Or, l’application de la LOA entraînerait l’impossibilité de poursuivre et de juger ces faits et l’extinction de la responsabilité pénale des accusés.
28 Deuxièmement, l’article 13 de ladite directive rendrait tout participant à l’organisation pénalement responsable même si aucune autre infraction terroriste n’a été effectivement commise. Or, la LOA, qui semblerait exclure, de manière générale, son application aux infractions terroristes prévues par la même directive, subordonnerait le caractère punissable de l’acte à une condition supplémentaire qui n’est pas prévue par celle‑ci, à savoir le fait d’avoir causé intentionnellement de graves violations des droits de l’homme.
29 Troisièmement, l’article 2, sous c), de la LOA se fonderait sur la prémisse que certains actes de terrorisme violent gravement les droits de l’homme et ne peuvent être amnistiés tandis que d’autres actes de terrorisme ne donneraient pas lieu à de telles violations et pourraient être amnistiés. Or, une telle distinction ne figurerait pas dans la directive 2017/541.
30 Quatrièmement, cette disposition, dont le libellé serait imprécis, n’indiquerait pas de manière claire et sans équivoque le seuil de gravité à partir duquel une infraction peut être considérée comme étant susceptible ou non de bénéficier d’une amnistie, en méconnaissance du principe de sécurité juridique.
31 Cinquièmement, la directive 2017/541 exigerait que les infractions en cause au principal soient passibles de sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives. Or, l’application de la LOA aurait pour effet d’exonérer de toute responsabilité pénale les personnes accusées d’avoir commis de telles infractions.
32 Sixièmement, l’Union aurait exercé ses compétences en adoptant la directive 2017/541, dont les dispositions devraient être respectées par le législateur national, sous peine de méconnaître le principe de primauté du droit de l’Union.
33 Septièmement, le champ d’application de la LOA étant limité à certains actes commis entre le 1er novembre 2011 et le 13 novembre 2023 dans le contexte du mouvement en faveur de l’indépendance de la Catalogne, la juridiction de renvoi se demande si celui-ci n’est pas susceptible d’entraîner un traitement discriminatoire, contraire au droit de l’Union, au détriment de quiconque a commis, au cours de la même période, des actes analogues qui seraient toutefois intervenus dans un autre contexte, sans qu’un tel traitement discriminatoire soit justifié par des motifs d’intérêt général.
34 Enfin, huitièmement, il y aurait lieu de demander à la Cour si l’amnistie, telle que prévue par la LOA, est compatible avec le droit à la liberté de circulation et de séjour sur le territoire de l’Union ainsi qu’avec la fonction essentielle des États membres consistant à assurer leur intégrité territoriale.
35 Dans ces conditions, l’Audiencia Nacional (Cour centrale) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1) La directive [2017/541] doit-elle être interprétée en ce sens qu’elle s’oppose à une loi nationale, telle que la [LOA], qui empêche de poursuivre et, le cas échéant, de sanctionner pénalement toute personne qui participe activement aux activités d’un groupe terroriste en éteignant sa responsabilité pénale ?
2) La directive 2017/541, et plus spécifiquement son article 13, doit‑elle être interprétée en ce sens qu’elle s’oppose à une loi nationale, telle que la [LOA], qui empêche de poursuivre et, le cas échéant, de sanctionner pénalement toute personne qui participe activement aux activités d’un groupe terroriste, en éteignant sa responsabilité pénale, et subordonne le caractère punissable de ce comportement non seulement à la participation au groupe terroriste, mais aussi à la condition supplémentaire que cette participation ait intentionnellement et effectivement causé de graves violations des droits de l’homme ?
3) La directive 2017/541 doit-elle être interprétée en ce sens qu’elle s’oppose à une loi nationale, telle que la [LOA], qui opère une distinction parmi les infractions terroristes et les infractions liées à un groupe terroriste visées par cette directive selon qu’elles ont ou non intentionnellement et effectivement causé de graves violations des droits de l’homme, de sorte que cette distinction permet que certaines de ces infractions terroristes ou liées à un groupe terroriste ne donnent lieu à aucune responsabilité pénale ?
4) Le principe de sécurité juridique du droit de l’Union, consacré par la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne, doit‑il être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une législation nationale, telle que la [LOA], qui subordonne l’exemption de responsabilité pénale, au travers de l’amnistie des personnes poursuivies pour avoir commis des actes relevant du champ d’application de la directive 2017/541, à la condition de ne pas avoir intentionnellement causé de graves violations des droits de l’homme, en particulier celles couvertes par les articles 2 et 3 de la [CEDH] et par le droit international humanitaire, sans préciser les actes qui constituent de telles violations ni le seuil de gravité qui doit être dépassé pour rendre l’amnistie inopérante ? Alternativement, les principes de confiance légitime et de sécurité juridique du droit de l’Union s’opposent-ils à une réglementation telle que l’article 1er de la [LOA], qui établit des contours imprécis, tant objectifs que subjectifs, afin de déterminer s’il est ou non possible de rechercher la responsabilité pénale ?
5) La directive 2017/541 doit-elle être interprétée en ce sens qu’elle s’oppose à une loi nationale, telle que la [LOA], qui empêche de poursuivre et, le cas échéant, de sanctionner pénalement toute personne qui fabrique, possède, acquiert, transporte, fournit ou utilise des explosifs à des fins terroristes en éteignant sa responsabilité pénale ?
6) La directive 2017/541 doit-elle être interprétée en ce sens qu’elle s’oppose à une loi nationale, telle que la [LOA], qui empêche de poursuivre et, le cas échéant, de sanctionner pénalement toute personne – dont elle éteint la responsabilité pénale – qui, à des fins terroristes, donne un commencement d’exécution à des actions violentes par la définition d’objectifs destinés à subir des destructions massives, au motif qu’ils sont représentatifs de l’opposition à l’idéologie du groupe terroriste, ainsi que par la surveillance ou la reconnaissance photographique des lieux publics à détruire – en particulier les sièges respectifs du ministère public, des forces et corps de sécurité de l’État, des institutions de la communauté autonome, ou des véhicules de police –, le tout en vue de garantir la bonne exécution du projet violent élaboré par le groupe terroriste pour mener ces destructions à bonne fin ?
7) Le principe de primauté du droit de l’Union, consacré par la jurisprudence de la Cour, et le principe de coopération loyale, consacré à l’article 4, paragraphe 3, TUE, s’opposent-ils à une législation nationale, telle que la [LOA], qui exonère de responsabilité pénale, par voie d’amnistie, toute personne poursuivie pour des comportements relevant de la directive 2017/541 ?
8) Les articles 20 et 21 de la [Charte] doivent-ils être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une législation nationale, telle que la [LOA], qui, par voie d’amnistie, exonère de toute responsabilité pénale toute personne poursuivie pour des comportements infractionnels relevant de la directive 2017/541 commis en Espagne, sur le fondement de la finalité idéologique poursuivie par ces infractions ?
9) L’article 4, paragraphe 2, TUE, l’article 20, paragraphe 2, sous a), TFUE, et l’article 21, paragraphe 1, TFUE doivent-ils être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une législation nationale, telle que la [LOA], qui, par voie d’amnistie, exempte de toute responsabilité pénale les personnes poursuivies pour terrorisme, au motif que les actes ont été commis en vue d’obtenir la sécession d’une partie du territoire national de l’État membre concerné ? »
Sur la demande de réouverture de la procédure orale
36 À la suite de la lecture des conclusions de M. l’avocat général le 13 novembre 2025, le parti politique et les associations mentionnés au point 22 du présent arrêt ont demandé, par acte déposé au greffe de la Cour le 27 novembre 2025, la réouverture de la procédure orale.
37 À l’appui de leur demande, ces parties exposent que les conclusions de M. l’avocat général examinent un aspect, débattu lors de l’audience de plaidoiries, sur lequel la juridiction de renvoi n’aurait pas interrogé la Cour et qu’il n’appartiendrait pas à celle-ci d’apprécier, à savoir les motifs ayant conduit le législateur espagnol à adopter la LOA.
38 En vertu de l’article 83 du règlement de procédure de la Cour, cette dernière peut, à tout moment, l’avocat général entendu, ordonner la réouverture de la phase orale de la procédure, notamment si elle considère qu’elle est insuffisamment éclairée ou lorsqu’une partie a soumis, après la clôture de cette phase, un fait nouveau de nature à exercer une influence décisive sur la décision de la Cour.
39 En l’occurrence, tel n’est pas le cas.
40 En effet, les conclusions de M. l’avocat général dans la présente affaire ne sauraient constituer un fait nouveau au sens de cet article 83 (voir, en ce sens, arrêt du 26 février 2026, VIRUS e.a., C‑131/24, EU:C:2026:109, point 33).
41 Il convient, par ailleurs, de rappeler, d’une part, que le statut de la Cour de justice de l’Union européenne et le règlement de procédure ne prévoient pas la possibilité, pour les intéressés visés à l’article 23 de ce statut, de présenter des observations en réponse aux conclusions présentées par l’avocat général (arrêt du 26 février 2026, VIRUS e.a., C‑131/24, EU:C:2026:109, point 34 ainsi que jurisprudence citée).
42 D’autre part, en vertu de l’article 252, second alinéa, TFUE, l’avocat général présente publiquement, en toute impartialité et en toute indépendance, des conclusions motivées sur les affaires qui, conformément au statut de la Cour de justice de l’Union européenne, requièrent son intervention. Il s’agit donc non pas d’un avis destiné aux juges ou aux parties qui émanerait d’une autorité extérieure à la Cour, mais de l’opinion individuelle, motivée et exprimée publiquement, d’un membre de l’institution elle-même. Dans ces conditions, les conclusions de l’avocat général ne peuvent être débattues par les parties. Par ailleurs, la Cour n’est liée ni par ces conclusions ni par la motivation au terme de laquelle l’avocat général parvient à celles‑ci. Par conséquent, le désaccord d’une partie intéressée avec les conclusions de l’avocat général, quelles que soient les questions que ce dernier examine dans ses conclusions, ne peut constituer en soi un motif justifiant la réouverture de la procédure orale (arrêts du 26 février 2026, VIRUS e.a., C‑131/24, EU:C:2026:109, point 35 ainsi que jurisprudence citée).
43 En outre, compte tenu de l’ensemble des éléments dont elle dispose, la Cour s’estime suffisamment éclairée pour statuer sur la présente demande de décision préjudicielle.
44 Dans ces conditions, la Cour considère, l’avocat général entendu, qu’il n’y a pas lieu d’ordonner la réouverture de la phase orale de la procédure.
Sur les questions préjudicielles
Sur la recevabilité
45 EGC et GTA ainsi que le ministère public excipent de l’irrecevabilité des questions préjudicielles, qui seraient dépourvues de pertinence pour statuer sur l’affaire au principal. Selon eux, l’article 2, sous c), de la LOA excluant de son champ d’application les actes qui, par leur finalité, peuvent être qualifiés de terrorisme selon la directive 2017/541 et qui ont également causé intentionnellement de graves violations des droits de l’homme, ces questions seraient hypothétiques.
46 Quant au gouvernement espagnol, il soulève le caractère hypothétique de la quatrième question eu égard à l’absence, en l’occurrence, de commission intentionnelle de graves violations des droits de l’homme.
47 À cet égard, il importe de rappeler que, dans le cadre de la procédure instituée à l’article 267 TFUE, il appartient au seul juge national, qui est saisi du litige au principal et qui doit assumer la responsabilité de la décision juridictionnelle à intervenir, d’apprécier, au regard des particularités de chaque affaire, tant la nécessité d’une décision préjudicielle pour être en mesure de rendre son jugement que la pertinence des questions qu’il pose à la Cour. Par conséquent, dès lors que les questions posées portent sur l’interprétation du droit de l’Union, la Cour est, en principe, tenue de statuer. Il s’ensuit que les questions portant sur le droit de l’Union bénéficient d’une présomption de pertinence. Le rejet par la Cour d’une demande formée par une juridiction nationale n’est ainsi possible que s’il apparaît de manière manifeste que l’interprétation sollicitée du droit de l’Union n’a aucun rapport avec la réalité ou l’objet du litige au principal, lorsque le problème est de nature hypothétique ou encore lorsque la Cour ne dispose pas des éléments de fait et de droit nécessaires pour répondre de façon utile aux questions qui lui sont posées (arrêts du 13 juillet 2000, Idéal tourisme, C‑36/99, EU:C:2000:405, point 20, et du 2 décembre 2025, Stichting Right to Consumer Justice et Stichting App Stores Claims, C‑34/24, EU:C:2025:936, point 39 ainsi que jurisprudence citée).
48 En l’occurrence, il ressort de la décision de renvoi que, par ses huit premières questions, la juridiction de renvoi demande, en substance, si les conditions dans lesquelles la LOA exclut de son champ d’application les infractions relevant de la directive 2017/541 et détermine les conditions d’application de l’amnistie sont conformes à cette directive ainsi qu’à d’autres règles et principes du droit de l’Union. Les doutes que la juridiction de renvoi nourrit à cet égard découlent du fait que, alors que les infractions en cause au principal bénéficient en principe de l’amnistie au titre de la LOA, elles relèvent, selon elle, de la notion de « participation à un groupe terroriste », au sens de cette directive. Il s’ensuit qu’une réponse à ces questions est nécessaire pour permettre à cette juridiction de rendre sa décision dans la procédure au principal.
49 En revanche, par sa neuvième question, la juridiction de renvoi interroge la Cour sur l’interprétation de l’article 4, paragraphe 2, TUE ainsi que de l’article 20, paragraphe 2, sous a), et l’article 21, paragraphe 1, TFUE.
50 Elle demande, en substance, si ces dispositions s’opposent à une réglementation nationale, telle que la LOA, en tant que celle-ci exempterait de toute responsabilité pénale des personnes poursuivies pour des actes commis dans le but d’obtenir la sécession d’une partie du territoire national de l’État membre concerné. À cet égard, selon la juridiction de renvoi, la LOA engendrerait un risque de répétition ou de généralisation de tels actes, ce qui porterait atteinte à l’intégrité territoriale des États membres et aux libertés de circulation et de séjour des citoyens de l’Union.
51 Ainsi qu’il ressort des termes mêmes de l’article 267 TFUE, la décision préjudicielle sollicitée par une juridiction nationale doit être « nécessaire » pour permettre à la juridiction de renvoi de « rendre son jugement » dans l’affaire dont elle se trouve saisie. Dans le cadre d’une telle procédure, il doit ainsi exister entre ledit litige et les dispositions du droit de l’Union dont l’interprétation est sollicitée un lien de rattachement tel que cette interprétation réponde à un besoin objectif pour la décision que la juridiction de renvoi doit prendre [voir, en ce sens, arrêts du 26 mars 2020, Miasto Łowicz et Prokurator Generalny, C‑558/18 et C‑563/18, EU:C:2020:234, points 45 et 48, ainsi que du 18 décembre 2025, Tenergie (Demande de remise des droits à l’importation), C‑259/24, EU:C:2025:1013, point 28 et jurisprudence citée].
52 En l’occurrence, il apparaît de manière manifeste que le point de savoir si, de manière générale, une mesure d’amnistie est susceptible de porter atteinte à l’intégrité territoriale d’un État membre ou au droit de libre circulation des citoyens de l’Union, visés, d’une part, à l’article 4, paragraphe 2, TUE et, d’autre part, à l’article 20, paragraphe 2, sous a), et à l’article 21, paragraphe 1, TFUE, ne présente pas de rapport avec l’objet du litige au principal.
53 En effet, ce litige a pour objet une procédure pénale dirigée contre des personnes poursuivies pour des faits susceptibles de relever du champ d’application de la LOA, de sorte que l’interprétation sollicitée ne répond pas à un besoin objectif pour la décision que la juridiction de renvoi est appelée à prendre.
54 Il s’ensuit que les huit premières questions sont recevables, tandis que la neuvième question doit être déclarée irrecevable.
Sur le fond
55 Par les première à huitième questions, qu’il convient d’examiner conjointement, la juridiction de renvoi demande, en substance, si la directive 2017/541, lue à la lumière des principes de primauté et de coopération loyale, de sécurité juridique, d’égalité de traitement et de non-discrimination, doit être interprétée en ce sens qu’elle s’oppose à une loi nationale d’amnistie qui prévoit l’extinction de la responsabilité pénale de toute personne ayant commis, au cours d’une période circonscrite et dans le contexte de la poursuite de l’indépendance d’une partie du territoire national d’un État membre, des actes visés par cette directive qui n’ont pas intentionnellement causé de graves violations des droits de l’homme, dont cette loi ne précise ni la nature exacte ni le seuil de gravité.
56 Il convient d’emblée de relever que la LOA, laquelle fait l’objet des interrogations de cette juridiction, prévoit, à son article 2, sous c), que sont exclus de l’application de l’amnistie les actes qui, par leur finalité, peuvent être qualifiés de terrorisme selon la directive 2017/541 et qui ont également causé intentionnellement de graves violations des droits de l’homme, en particulier celles couvertes par les articles 2 et 3 de la CEDH et par le droit international humanitaire.
57 L’exclusion du champ d’application de l’amnistie prévue à l’article 2, sous c), de la LOA est donc soumise à deux conditions cumulatives. Ainsi, les actes exclus de l’amnistie doivent, d’une part, au regard de leur finalité, pouvoir être qualifiés de terrorisme au sens de cette directive et, d’autre part, avoir intentionnellement causé de graves violations des droits de l’homme. C’est notamment au regard de ces conditions qu’il convient de répondre aux interrogations de la juridiction de renvoi.
58 À cet égard, il convient de rappeler que même si l’adoption et la révocation d’une amnistie relèvent de la compétence des États membres [voir, en ce sens, arrêt du 16 décembre 2021, AB e.a. (Révocation d’une amnistie), C‑203/20, EU:C:2021:1016, point 40], ces derniers n’en sont pas moins tenus, dans l’exercice de cette compétence, de respecter les obligations qui découlent, pour eux, du droit de l’Union [voir, en ce sens, arrêt du 30 avril 2024, Procura della Repubblica presso il Tribunale di Bolzano, C‑178/22, EU:C:2024:371, point 44 et jurisprudence citée].
59 En l’occurrence, il ressort de l’article 1er de la directive 2017/541 que, conformément à l’article 83, paragraphe 1, TFUE, celle-ci établit des règles minimales concernant la définition des infractions et des sanctions pénales dans le domaine des infractions terroristes, des infractions liées à un groupe terroriste et des infractions liées à des activités terroristes, ainsi que des mesures pour la protection, le soutien et l’assistance à apporter aux victimes du terrorisme.
60 Par ailleurs, les articles 3, 4, 13, 14 et 15 de cette directive obligent les États membres, premièrement, à ériger en infractions terroristes une série d’actes commis dans un but terroriste, deuxièmement, à pénaliser des infractions liées à un groupe terroriste ou à des activités terroristes, de même que le fait de se rendre complice de ces infractions, d’inciter à commettre de telles infractions et de tenter de commettre celles-ci, ainsi que, troisièmement, à prévoir des sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives, lesquelles doivent être plus sévères que celles prévues par le droit national en l’absence d’intention terroriste.
61 Aux termes de l’article 288, troisième alinéa, TFUE, une directive lie tout État membre destinataire quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens. Si cette disposition réserve aux États membres la liberté du choix des voies et des moyens destinés à assurer la mise en œuvre de la directive, cette liberté laisse cependant entière l’obligation, pour chacun des États destinataires, de prendre, dans le cadre de son ordre juridique national, toutes les mesures nécessaires en vue d’assurer le plein effet de la directive, conformément à l’objectif qu’elle poursuit [arrêt du 26 février 2026, Commission/Belgique (Directive 2016/1164 – Double imposition), C‑524/23, EU:C:2026:111, point 64 et jurisprudence citée].
62 Il est constant que, conformément à l’obligation mentionnée au point précédent du présent arrêt, la directive 2017/541 a été dûment transposée en droit espagnol avant l’expiration du délai de transposition de cette directive. La juridiction de renvoi relève, toutefois, que le fait de renoncer, par la voie d’une amnistie, à l’application des sanctions prévues par la loi ayant assuré cette transposition est susceptible de méconnaître les dispositions de ladite directive.
63 À cet égard, il convient de relever que la directive 2017/541 ne contient aucune disposition spécifique relative aux mécanismes nationaux d’extinction de la responsabilité pénale, tels que l’amnistie, et qu’elle ne détermine donc pas explicitement les limites encadrant de tels mécanismes.
64 Or, l’application d’une amnistie telle que celle prévue par la LOA a pour effet que des actes pouvant être qualifiés de terrorisme et relevant du champ d’application de ladite loi, en l’occurrence des actes qui ont été perpétrés entre le 1er novembre 2011 et le 13 novembre 2023 dans le contexte spécifique du mouvement en faveur de l’indépendance de la Catalogne, ne peuvent plus faire l’objet de poursuites en Espagne.
65 Dans la mesure où une loi d’amnistie telle que la LOA entraîne une limitation, notamment, de l’application des sanctions prévues au titre de l’article 15 de la directive 2017/541, il y a lieu de considérer que cette loi d’amnistie affecte directement la mise en œuvre de cette directive.
66 Cependant, comme M. l’avocat général l’a indiqué, en substance, au point 76 de ses conclusions, l’adoption d’une loi d’amnistie relève en principe de la prérogative dont dispose chaque État membre, notamment dans la poursuite d’un objectif de réconciliation nationale ou dans la recherche d’un compromis politique, de ne pas poursuivre certains faits déterminés, même constitutifs d’infractions graves, l’amnistie accordée à ce titre pouvant être conçue comme un instrument susceptible d’apaiser un conflit politique ou social majeur.
67 Eu égard à cette spécificité d’une loi d’amnistie, l’absence de toute référence à ce mécanisme particulier d’extinction de la responsabilité pénale dans la directive 2017/541 doit être comprise en ce sens que les règles minimales qu’elle institue, conformément à son article 1er, concernant la définition des infractions et sanctions pénales dans le domaine des infractions terroristes, des infractions liées à un groupe terroriste et des infractions liées à des activités terroristes, n’ont pas pour effet d’exclure, dans son principe, le recours à l’amnistie par les États membres dans le champ d’application de cette directive.
68 En l’occurrence, le Tribunal Constitucional (Cour constitutionnelle, Espagne), dans son arrêt 137/2025 du 26 juin 2025 [BOE no 183, du 31 juillet 2025, p. 103781 (ES:TC:2025:137)], a jugé la LOA comme étant en principe constitutionnelle, après avoir constaté, en substance, que l’amnistie adoptée au titre de la LOA vise à réduire les tensions institutionnelles et politiques créées par la poursuite de l’indépendance de la Catalogne et à faciliter un scénario de réconciliation.
69 Cela étant, dans la mesure où une loi d’amnistie telle que la LOA entraîne, ainsi qu’il ressort du point 65 du présent arrêt, une limitation de l’application des sanctions prévues au titre de l’article 15 de la directive 2017/541, il convient, en premier lieu, de vérifier que cette loi n’est pas de nature à compromettre l’effet utile de cette directive.
70 Tel serait le cas dans l’hypothèse où cette loi d’amnistie aurait pour effet de remettre en cause la mise en œuvre effective de ladite directive dans l’État membre concerné.
71 Or, c’est en cohérence avec l’objectif spécifique visé au point 68 du présent arrêt que cette loi se limite à prévoir, a posteriori, l’absence de poursuites pour certaines infractions ayant été commises dans le seul contexte particulier du mouvement en faveur de l’indépendance de la Catalogne.
72 À cet égard, en vertu de son article 2, sous c), la LOA exclut toute amnistie pour les actes ayant causé intentionnellement de graves violations des droits de l’homme, en particulier celles couvertes par les articles 2 et 3 de la CEDH et par le droit international humanitaire.
73 Ainsi, eu égard aux conditions cumulatives prévues à l’article 2, sous c), de la LOA, cette loi permet que soient poursuivis et sanctionnés les actes terroristes qui ont intentionnellement causé de graves violations des droits de l’homme, même si lesdits actes ont été commis dans le contexte du mouvement en faveur de l’indépendance de la Catalogne.
74 Au demeurant, il ressort du préambule et des articles 9 à 11 de la LOA qu’il appartient, dans le respect de l’autonomie judiciaire, aux juridictions compétentes d’identifier les actes spécifiques qui, au titre de l’article 2, sous c), de cette loi, sont exclus de l’amnistie.
75 Dans ces conditions, il apparaît que l’extinction de la responsabilité prévue par une loi d’amnistie telle que la LOA, adoptée en vue de réduire des tensions institutionnelles et politiques ainsi que de faciliter un scénario de réconciliation et dont l’objet spécifique est défini en adéquation avec de tels objectifs, n’est pas de nature à compromettre l’effet utile de la directive 2017/541.
76 S’agissant, en second lieu, de la compatibilité d’une telle loi d’amnistie avec les autres principes évoqués par la juridiction de renvoi, et, premièrement, du respect des exigences découlant du principe de sécurité juridique de la définition, figurant à l’article 1er et à l’article 2, sous c), de la LOA, des infractions terroristes pouvant faire l’objet d’une amnistie, il convient de rappeler que le principe de sécurité juridique exige, d’une part, que les règles de droit soient claires et précises et, d’autre part, que leur application soit prévisible pour les justiciables, en particulier lorsqu’elles peuvent avoir des conséquences défavorables. Ainsi, la réglementation en question doit permettre aux intéressés de connaître avec exactitude l’étendue des obligations qu’elle leur impose et que ces derniers puissent connaître sans ambiguïté leurs droits et leurs obligations et prendre leurs dispositions en conséquence (voir, en ce sens, arrêts du 29 juillet 2024, Belgian Association of Tax Lawyers e.a., C‑623/22, EU:C:2024:639, point 36 et jurisprudence citée, ainsi que du 22 janvier 2026, AK Dlhopolec e.a., C‑590/24, EU:C:2026:41, point 73).
77 Selon son préambule, la LOA « vise à apporter la sécurité juridique, le respect du principe de légalité et un cadre juridique pour la protection impartiale des droits fondamentaux ». Dans cette perspective, « les actes susceptibles d’être amnistiés ont été définis de manière précise et détaillée, afin de garantir la sécurité juridique et l’égalité en droit ».
78 À cet égard, il y a lieu de relever que la LOA repose, ainsi que le souligne son préambule, sur « une distinction claire entre les pouvoirs législatif et judiciaire dans la mise en œuvre de l’amnistie » laquelle conduit non pas à l’inapplicabilité des dispositions du code pénal ni à ce que la responsabilité pénale soit ex lege éteinte, mais à un empêchement de poursuites qui doit être constaté par les organes judiciaires à tout stade de la procédure pénale, pour des infractions relevant du champ d’application de l’amnistie tel que défini à l’article 1er de cette loi.
79 Ainsi, c’est de manière objective et abstraite que la LOA détermine, selon les termes mêmes utilisés dans son préambule, le champ d’application de l’amnistie. Cela vaut tant pour les actes susceptibles d’être amnistiés en présence des conditions matérielles et temporelles définies à l’article 1er de cette loi que pour les exclusions de l’amnistie, figurant à l’article 2 de celle-ci. Il incombe aux seules juridictions compétentes d’interpréter et d’appliquer les dispositions régissant le champ d’application de la LOA, énoncées à son article 1er, ainsi que les exclusions à celui-ci, parmi lesquelles figure, notamment, l’article 2, sous c), de cette loi.
80 Dans ce contexte, il y a lieu de rappeler qu’une technique législative consistant à recourir à des formulations abstraites ou à des catégories générales, plutôt qu’à des listes exhaustives, n’est pas de nature à remettre en cause le principe de sécurité juridique, pour autant que l’interprétation de celles-ci soit raisonnablement prévisible (voir, en ce sens, arrêts du 28 mars 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, points 165 et 167, ainsi que du 22 janvier 2026, AK Dlhopolec e.a., C‑590/24, EU:C:2026:41, points 75 et 76).
81 S’agissant de l’article 1er de la LOA, celui-ci décrit les actes générateurs de responsabilité pénale, administrative ou comptable, commis dans le contexte du mouvement en faveur de l’indépendance de la Catalogne et précise la période durant laquelle, pour pouvoir bénéficier de l’amnistie, ces actes doivent avoir été commis, à savoir du 1er novembre 2011 au 13 novembre 2023. Cette détermination objective du champ d’application de la LOA à son article 1er ne paraît pas comporter d’éléments de nature à faire naître des difficultés ni quant à son interprétation pour les juridictions compétentes ni à sa prévisibilité pour les justiciables.
82 S’agissant de l’article 2, sous c), de la LOA, ainsi qu’il a été précisé au point 73 du présent arrêt, sont exclus de l’amnistie prévue par cette loi, les actes qui, d’une part, peuvent, par leur finalité, être qualifiés de terrorisme selon la directive 2017/541 et, d’autre part, ont intentionnellement causé de graves violations des droits de l’homme, en particulier celles couvertes par les articles 2 et 3 de la CEDH et par le droit international humanitaire. Cette condition d’exclusion renvoie à des notions juridiques du droit pénal, telles que l’intention, la causalité et la gravité d’une violation des droits de l’homme, lesquelles, pour les juridictions compétentes, ne sauraient soulever des difficultés d’application afin, le cas échéant, d’exclure un acte du bénéfice de l’amnistie.
83 Dans ces conditions, il y a lieu de conclure que la définition abstraite des actes relevant de l’exclusion de l’amnistie prévue à l’article 2, sous c), de la LOA, et notamment la circonstance que cette loi ne précise en détail ni la nature exacte de l’ensemble de ces actes ni ne fixe un seuil de gravité qui leur serait attaché ne porte pas atteinte aux exigences du principe de sécurité juridique, lorsque les juridictions compétentes sont en mesure de déterminer, au regard de la directive 2017/541, les infractions terroristes exclues de l’amnistie.
84 S’agissant, deuxièmement, du respect des principes d’égalité de traitement et de non-discrimination consacrés aux articles 20 et 21 de la Charte, il ressort du point 65 du présent arrêt qu’une limitation de l’application des sanctions prévues, conformément à la directive 2017/541, affecte directement la mise en œuvre de celle-ci. Il existe dès lors un lien de rattachement entre la LOA et cette directive qui dépasse le voisinage des matières visées ou les incidences indirectes de l’une des matières sur l’autre, de telle sorte qu’il s’agit d’une situation qui relève de la notion de « mise en œuvre du droit de l’Union », au sens de l’article 51, paragraphe 1, de la Charte (voir, en ce sens, arrêt du 29 juillet 2024, protectus, C‑185/23, EU:C:2024:657, point 42 et jurisprudence citée).
85 À cet égard, il convient de rappeler que, conformément à la jurisprudence de la Cour, le principe d’égalité de traitement, dont le principe de non-discrimination constitue une expression particulière, exige que des situations comparables ne soient pas traitées de manière différente et que des situations différentes ne soient pas traitées de manière égale, à moins qu’un tel traitement ne soit objectivement justifié. L’exigence tenant au caractère comparable des situations, afin de déterminer l’existence d’une violation du principe d’égalité de traitement, doit être appréciée au regard de l’ensemble des éléments qui les caractérisent et, notamment, à la lumière de l’objet et du but poursuivi par l’acte qui institue la distinction en cause, étant entendu qu’il doit être tenu compte, à cet effet, des principes et des objectifs du domaine dont relève cet acte [arrêt du 26 février 2026, Commission/Hongrie (Droit de fournir des services de médias dans une radiofréquence), C‑92/23, EU:C:2026:108, point 192 et jurisprudence citée].
86 Cependant, dans le cadre d’une loi d’amnistie telle que la LOA, qui a pour finalité explicite de favoriser la réconciliation politique dans le seul contexte d’un mouvement politique particulier, les infractions commises dans ce contexte et les infractions commises dans d’autres contextes ne sauraient être regardées comme relevant de situations comparables.
87 S’agissant, troisièmement, des principes de primauté et de coopération loyale, il ressort des considérations qui précèdent que l’adoption d’une loi d’amnistie, telle que la LOA, ne porte pas atteinte à l’effet utile de la directive 2017/541, lue à la lumière des principes de sécurité juridique, d’égalité de traitement et de non-discrimination. Il s’ensuit qu’une telle adoption ne saurait méconnaître ni le principe de primauté, en vertu duquel toutes les instances des États membres doivent donner leur plein effet aux différentes normes de l’Union (arrêt du 24 juin 2019, Popławski, C‑573/17, EU:C:2019:530, point 54 et jurisprudence citée), ni le principe de coopération loyale, consacré à l’article 4, paragraphe 3, TUE, qui oblige les États membres notamment à s’abstenir de toute mesure susceptible de mettre en péril la réalisation des objectifs de l’Union [arrêt du 29 avril 2025, Commission/Malte (Citoyenneté par investissement), C‑181/23, EU:C:2025:283, point 94 et jurisprudence citée].
88 Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de répondre aux première à huitième questions que la directive 2017/541, lue à la lumière des principes de primauté et de coopération loyale, de sécurité juridique, d’égalité de traitement et de non-discrimination, doit être interprétée en ce sens qu’elle ne s’oppose pas à une loi nationale d’amnistie qui, en vue de réduire des tensions institutionnelles et politiques et de faciliter un scénario de réconciliation, prévoit l’extinction de la responsabilité pénale de toute personne ayant commis, au cours d’une période circonscrite et dans le contexte de la poursuite de l’indépendance d’une partie du territoire national d’un État membre, des actes visés par cette directive qui n’ont pas intentionnellement causé de graves violations des droits de l’homme, dont cette loi ne précise ni la nature exacte ni le seuil de gravité, lorsque les juridictions compétentes sont en mesure de déterminer les infractions terroristes exclues de l’amnistie.
Sur les dépens
89 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (grande chambre) dit pour droit :
La directive (UE) 2017/541 du Parlement européen et du Conseil, du 15 mars 2017, relative à la lutte contre le terrorisme et remplaçant la décision-cadre 2002/475/JAI du Conseil et modifiant la décision 2005/671/JAI du Conseil, lue à la lumière des principes de primauté et de coopération loyale, de sécurité juridique, d’égalité de traitement et de non-discrimination,
doit être interprétée en ce sens que :
elle ne s’oppose pas à une loi nationale d’amnistie qui, en vue de réduire des tensions institutionnelles et politiques et de faciliter un scénario de réconciliation, prévoit l’extinction de la responsabilité pénale de toute personne ayant commis, au cours d’une période circonscrite et dans le contexte de la poursuite de l’indépendance d’une partie du territoire national d’un État membre, des actes visés par cette directive qui n’ont pas intentionnellement causé de graves violations des droits de l’homme, dont cette loi ne précise ni la nature exacte ni le seuil de gravité, lorsque les juridictions compétentes sont en mesure de déterminer les infractions terroristes exclues de l’amnistie.
Signatures
* Langue de procédure : l’espagnol.
Jurisprudence CJUE — 62026TO0017
22/07/2026
Ordonnance du président du Tribunal du 22 juillet 2026.#Marek Lovás contre Parquet européen.#Référé – Rejet du recours principal – Non-lieu à statuer.#Affaire T-272/26 R.
22/07/2026
Ordonnance du président du Tribunal du 20 juillet 2026.#Goldwind Science & Technology Co. Ltd contre Commission européenne.#Référé – Règlement (UE) 2022/2560 – Subventions étrangères – Demande de renseignements – Demande de sursis à exécution – Défaut d’urgence.#Affaire T-335/26 R.
20/07/2026
Ordonnance du Tribunal (deuxième chambre) du 17 juillet 2026.#DZ Bank AG Deutsche Zentral-Genossenschaftsbank, Frankfurt am Main contre Conseil de résolution unique.#Politique économique et monétaire – Union bancaire – Mécanisme de résolution unique des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement (MRU) – Règlement (UE) no 806/2014 – Exigence minimale de fonds propres et d’engagements éligibles – Décision du comité d’appel du CRU concernant la fixation d’exigences minimales de fonds propres et d’engagements éligibles – Demande de réformation – Irrecevabilité manifeste partielle – Article 85, paragraphe 3, du règlement no 806/2014 – Incompétence de l’auteur de l’acte – Recours en partie manifestement fondé.#Affaire T-116/24.
17/07/2026