Arrêt du Tribunal (neuvième chambre élargie) du 2 septembre 2026.#Global Legal Action Network et Climate Action Network Europe (CAN-Europe) contre Commission européenne.#Environnement – Règlement (UE) 2018/842 – Réductions annuelles des émissions de GES – Révision des quotas annuels d’émissions de GES des États membres pour la période 2023-2030 – Décision d’exécution (UE) 2023/1319 – Rejet de la demande de réexamen interne – Article 10, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1367/2006 – Convention d’Aarhus – Motifs de réexamen dirigés contre les règlements (UE) 2021/1119 et (UE) 2023/857 fixant les objectifs de réduction des émissions de GES de l’Union pour 2030 – Pouvoir d’exécution de la Commission – Article 291, paragraphe 2, TFUE – Motifs de réexamen dirigés contre une analyse d’impact – Initiative législative.#Affaire T-120/24.

Affaire T‑120/24

Global Legal Action Network
et
Climate Action Network Europe (CAN-Europe)

contre

Commission européenne

Arrêt du tribunal (neuvième chambre, siégeant avec cinq juges) du 2 septembre 2026

« Environnement – Règlement (UE) 2018/842 – Réductions annuelles des émissions de GES – Révision des quotas annuels d’émissions de GES des États membres pour la période 2023-2030 – Décision d’exécution (UE) 2023/1319 – Rejet de la demande de réexamen interne – Article 10, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1367/2006 – Convention d’Aarhus – Motifs de réexamen dirigés contre les règlements (UE) 2021/1119 et (UE) 2023/857 fixant les objectifs de réduction des émissions de GES de l’Union pour 2030 – Pouvoir d’exécution de la Commission – Article 291, paragraphe 2, TFUE – Motifs de réexamen dirigés contre une analyse d’impact – Initiative législative »

1. Environnement – Convention d’Aarhus – Application aux institutions de l’Union – Faculté pour les organisations non gouvernementales de demander le réexamen interne d’actes administratifs dans le domaine de l’environnement – Rejet d’une demande de réexamen interne comme étant non fondée – Contrôle juridictionnel – Limites – Contrôle entier de la compréhension correcte par l’institution des motifs de la demande de réexamen – Contrôle restreint des évaluations complexes

(Règlement du Parlement européen et du Conseil n^o 1367/2006, art. 10, § 1)

(voir points 44-51, 68-73)

2. Accords internationaux – Accords de l’Union – Convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (convention d’Aarhus) – Effets – Primauté sur les actes de droit dérivé de l’Union – Examen de la légalité d’un acte de droit dérivé de l’Union au regard des dispositions de ladite convention – Conditions – Dispositions ne revêtant pas un caractère inconditionnel et suffisamment précis – Exclusion

(Convention d’Aarhus, art. 9, § 2 et 3)

(voir points 75-80)

3. Institutions de l’Union européenne – Exercice des compétences – Pouvoir d’exécution conféré à la Commission – Limites – Appréciation en fonction des objectifs généraux de l’acte législatif en cause ainsi que de la nécessité ou de l’utilité des dispositions de l’acte d’exécution adopté – Portée – Mise en œuvre d’un acte législatif fixant des objectifs de réduction des gaz à effet de serre pour l’Union – Obligation de fixer des quotas annuels d’émission aux États membres, fondés sur les objectifs fixés dans l’acte législatif

(Art. 13, § 2, TUE ; art. 291, § 2, TFUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil 2018/842, tel que modifié par le règlement 2023/857, considérants 13 et 19 et art. 1^er et 4, § 3 ; décision de la Commission 2023/1319)

(voir points 93-107)

4. Environnement – Convention d’Aarhus – Application aux institutions de l’Union – Faculté pour les organisations non gouvernementales de demander le réexamen interne d’actes administratifs dans le domaine de l’environnement – Motifs du réexamen – Contrariété de la réglementation de base de l’acte administratif objet du réexamen au droit de l’environnement issu du droit primaire de l’Union ou du droit international – Irrecevabilité

(Règlement du Parlement européen et du Conseil n^o 1367/2006, art. 10, § 1)

(voir points 109-113)

5. Environnement – Convention d’Aarhus – Application aux institutions de l’Union – Faculté pour les organisations non gouvernementales de demander le réexamen interne d’actes administratifs dans le domaine de l’environnement – Objet du réexamen – Actes administratifs adoptés au titre du droit de l’environnement – Notion – Acte législatif au sens de l’article 289, paragraphe 3, TFUE – Exclusion

[Art. 289, § 1 et 3, TFUE ; convention d’Aarhus, art. 2 et 9, § 3 ; règlement du Parlement européen et du Conseil n^o 1367/2006, art. 1^er, 2, § 1, c) et g), et 10, § 1]

(voir points 114-120, 126-129)

6. Droit de l’Union européenne – Interprétation – Méthodes – Interprétation au regard des accords internationaux conclus par l’Union – Interprétation du règlement n^o 1367/2006 au regard de la convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (convention d’Aarhus)

(Convention d’Aarhus, art. 9, § 3 et 4 ; règlement du Parlement européen et du Conseil n^o 1367/2006, considérant 3)

(voir points 121-125)

7. Exception d’illégalité – Conditions de recevabilité – Exception soulevée dans le cadre de l’appréciation d’une demande de réexamen interne au titre de l’article 10, paragraphe 1 du règlement nº1367/2006 – Irrecevabilité

(Art. 277 TFUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil n^o 1367/2006, art. 10, § 1)

(voir points 132-136)

8. Environnement – Convention d’Aarhus – Application aux institutions de l’Union – Faculté pour les organisations non gouvernementales de demander le réexamen interne d’actes administratifs dans le domaine de l’environnement – Objet du réexamen – Actes ayant un effet juridiquement contraignant et extérieur – Notion – Actes préparatoires – Exclusion – Illégalités entachant un acte préparatoire, constituant un stade d’élaboration de l’acte définitif, invoquées à l’appui de la demande de réexamen interne contre ce dernier – Recevabilité

[Règlement du Parlement européen et du Conseil n^o 1367/2006, art. 2, § 1, g), et 10, § 1]

(voir points 142-146)

9. Environnement – Convention d’Aarhus – Application aux institutions de l’Union – Faculté pour les organisations non gouvernementales de demander le réexamen interne d’actes administratifs dans le domaine de l’environnement – Motifs du réexamen – Contrariété de l’acte en cause au droit de l’environnement – Notion de droit de l’environnement

[Règlement du Parlement européen et du Conseil n^o 1367/2006, art. 2, § 1, f), et 10, § 1]

(voir points 147-156)

10. Recours en annulation – Objet – Décision reposant sur plusieurs motifs, l’un d’entre eux constituant en soi une base suffisante et valable pour la soutenir – Invalidité d’autres motifs de la décision – Absence d’incidence sur la validité de la décision

(Art. 263 TFUE)

(voir point 157)

11. Environnement – Convention d’Aarhus – Application aux institutions de l’Union – Faculté pour les organisations non gouvernementales de demander le réexamen interne d’actes administratifs dans le domaine de l’environnement – Objet du réexamen – Analyse d’impact réalisée en vue de modifier des normes législatives – Lien substantiel avec les normes législatives – Initiative manifestant l’exercice de pouvoirs législatifs – Exclusion

[Art. 17, § 2, TUE ; art. 293, § 1, TFUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil n^o 1367/2006, art. 2, § 1, c)]

(voir points 159-166)

12. Recours en annulation – Moyens – Moyen dirigé contre un motif surabondant – Moyen inopérant

(Art. 263 TFUE)

(voir point 182, 183)

Résumé

Le Tribunal confirme la décision de la Commission européenne rejetant une demande de réexamen interne de sa décision d’exécution 2023/1319 (1) révisant les quotas annuels d’émissions de gaz à effets de serre (ci-après « GES ») des États membres pour la période 2023-2030. Ce faisant, il constate qu’une telle demande ne saurait remettre en cause les actes législatifs mis en œuvre par la décision visée.

Le règlement 2018/842 (2) a fixé les contributions minimales des États membres pour atteindre l’objectif de réduction de 30 % des émissions de GES de l’Union, d’ici à 2030, par rapport aux niveaux de 2005. En application de ce règlement, la décision d’exécution 2020/2126 (3) a fixé les quotas annuels d’émissions de GES des États membres pour la période 2021-2030.

Conformément à l’analyse d’impact accompagnant une communication de la Commission du 17 septembre 2020 (4) (ci-après l’« analyse d’impact du 17 septembre 2020 »), la loi européenne sur le climat (5) a fixé un nouvel objectif de réduction des émissions nettes de GES de 55 % d’ici à 2030 par rapport aux niveaux de 1990 (ci-après le « second objectif 2030/1990 »).

Le règlement 2018/842 a alors été modifié par le règlement 2023/857 (6) pour qu’y soit inscrit le nouvel objectif de réduction de 40 % des émissions de GES de l’Union d’ici à 2030 par rapport aux niveaux de 2005 (ci-après le « second objectif 2030/2005 ») et la décision d’exécution 2023/1319 a fixé de nouveaux quotas annuels d’émissions de GES aux États membres pour la période 2023-2025.

Les requérantes, Global Legal Action Network et Climate Action Network Europe, ont soumis à la Commission, au titre de l’article 10, paragraphe 1, du règlement Aarhus (7), une demande de réexamen interne de cette décision aux motifs de vices procéduraux et substantiels affectant celle-ci ainsi que le second objectif 2030/1990 et le second objectif 2030/2005.

La Commission a rejeté la demande de réexamen comme irrecevable et, à titre subsidiaire, comme non fondée par décision du 14 décembre 2023 (ci-après la « décision attaquée »).

Appréciation du Tribunal

Les requérantes invoquant une erreur d’interprétation des motifs de leur demande de réexamen par la Commission, le Tribunal commence par relever qu’il est tenu d’exercer un contrôle entier sur la question de savoir si la décision attaquée témoigne d’une compréhension correcte desdits motifs. Cette considération n’affecte pas le large pouvoir d’appréciation reconnu à la Commission lorsqu’elle effectue des évaluations complexes, lequel est soumis à un contrôle restreint à l’erreur manifeste d’appréciation. En l’occurrence, le Tribunal estime que la Commission n’a pas dénaturé les motifs de la demande de réexamen.

Concernant, ensuite, la thèse selon laquelle la Commission aurait violé l’article 10, paragraphe 1, du règlement Aarhus en rejetant comme irrecevables les motifs de la demande de réexamen visant le second objectif 2030/1990 et le second objectif 2030/2005, le Tribunal observe que, lors de l’adoption de la décision d’exécution 2023/1319, la Commission exerçait une compétence d’exécution au titre de l’article 291, paragraphe 2, TFUE. Dès lors, elle ne pouvait fixer des quotas pour les États membres en se fondant sur des objectifs de réduction des émissions de GES différents de ceux établis par le règlement 2023/857 et la loi européenne sur le climat, qui constituent les actes législatifs de base de la décision d’exécution 2023/1319.

Par ailleurs, conformément à cette disposition du règlement Aarhus, la demande de réexamen interne d’un acte administratif est introduite auprès de l’institution compétente pour son adoption et pour le modifier en cas d’illégalité.

Or, une telle demande ne permettant pas de remettre en cause la réglementation de base qui a été adoptée par d’autres institutions et que la Commission est tenue d’appliquer au titre de sa compétence d’exécution, la Commission ne saurait examiner le bien-fondé de motifs visant cette réglementation de base au cours du réexamen interne de cet acte administratif sans aller à l’encontre des principes de l’équilibre institutionnel, de coopération loyale et de l’attribution des compétences, mais également du principe de sécurité juridique.

Ce constat s’impose d’autant plus que, conformément aux dispositions combinées de l’article 2, paragraphe 1, sous c), et de l’article 10, paragraphe 1, du règlement Aarhus, l’action des institutions est exclue du champ d’application dudit règlement lorsqu’elles exercent des pouvoirs législatifs. En particulier, un acte législatif ne peut faire l’objet d’une demande de réexamen interne, qui ne peut viser qu’un « acte administratif » contenant des dispositions qui peuvent aller à l’encontre du droit de l’environnement au sens de l’article 2, paragraphe 1, sous f), du même règlement.

Dans le même sens, les actes législatifs sont également exclus du champ d’application de la convention d’Aarhus, à la lumière de laquelle le règlement Aarhus doit être interprété. Ainsi, à l’occasion d’une demande de réexamen visant formellement la décision d’exécution 2023/1319, qui constitue un acte non législatif, la contrariété aux normes environnementales de dispositions législatives telles que celles fixant les deux objectifs susmentionnés ne saurait être invoquée.

Certes, la notion de « droit de l’environnement » au sens de l’article 2, paragraphe 1, sous f), du règlement Aarhus, doit être interprétée largement et couvre tout acte de l’Union qui, indépendamment de sa base juridique et de sa nature législative ou non, participe à la réalisation des objectifs de cette politique.

Cependant, cette interprétation doit demeurer compatible avec la stricte délimitation de la compétence d’exécution de la Commission et les principes de l’attribution des compétences, de l’équilibre institutionnel ainsi que de coopération loyale et de sécurité juridique. Partant, l’auteur d’une demande de réexamen interne d’un acte d’exécution n’est pas recevable à invoquer des normes du droit de l’environnement qui auraient pour effet, si une telle demande était accueillie, de déroger à la réglementation de base de cet acte d’exécution et, ce faisant, d’altérer celle-ci, en la complétant ou en la modifiant, y compris dans ses éléments non essentiels.

S’agissant des griefs par lesquels les requérantes reprochent à la Commission d’avoir rejeté comme irrecevables les motifs de leur demande de réexamen dirigés contre l’analyse d’impact du 17 septembre 2020, le Tribunal juge, d’une part, qu’aucune disposition du règlement Aarhus, lu à la lumière de la convention d’Aarhus, n’empêche que soient invoquées les illégalités éventuelles d’un acte préparatoire, tel que ladite analyse, à l’appui du recours dirigé contre l’acte définitif dont il constitue un stade d’élaboration. D’autre part, le Tribunal juge que les requérantes pouvaient invoquer des illégalités entachant la décision d’exécution 2023/1319 au regard de dispositions autres que celles du règlement 2018/842 (8), sans pour autant que cela puisse conduire la Commission à déroger aux dispositions de la loi européenne sur le climat et des règlements 2018/842 et 2023/857. La décision attaquée est ainsi entachée d’erreurs de droit au regard de l’article 2, paragraphe 1, sous f), et de l’article 10 du règlement Aarhus, en ce qu’elle indique que les requérantes ne pouvaient invoquer, à titre incident, l’illégalité de l’analyse d’impact du 17 septembre 2020 en raison du caractère préparatoire de cet acte, et que le règlement 2018/842 constituait « le droit de l’environnement » en vue d’apprécier la légalité de la décision d’exécution 2023/1319.

Ces vices ne peuvent toutefois entraîner l’annulation de la décision attaquée, car la Commission a rejeté à bon droit les allégations des requérantes dirigées contre l’analyse d’impact susmentionnée en raison de son lien substantiel avec la loi européenne sur le climat et le règlement 2018/842. En effet, l’analyse ayant été présentée par la Commission en vue d’intégrer le second objectif 2030/1990 et le second objectif 2030/2005 dans l’ordre juridique de l’Union, elle correspond à une initiative législative et manifeste ainsi l’exercice de pouvoirs législatifs au sens de l’article 2, paragraphe 1, sous c), du règlement Aarhus.

Enfin, le Tribunal rejette comme inopérants les arguments des requérantes contestant la décision attaquée en ce qu’elle rejetait la demande de réexamen comme infondée, dès lors qu’ils visent des motifs surabondants de ladite décision. Partant, il rejette le recours dans son ensemble.

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1 Décision d’exécution (UE) 2023/1319 de la Commission, du 28 juin 2023, modifiant la décision d’exécution (UE) 2020/2126 afin de réviser les quotas annuels d’émissions des États membres pour la période 2023-2030 (JO 2023, L 163, p. 9).

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2 Règlement (UE) 2018/842 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2018, relatif aux réductions annuelles contraignantes des émissions de gaz à effet de serre par les États membres de 2021 à 2030 contribuant à l’action pour le climat afin de respecter les engagements pris dans le cadre de l’accord de Paris et modifiant le règlement (UE) n^o 525/2013 (JO 2018, L 156, p. 26).

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3 Décision d’exécution (UE) 2020/2126 de la Commission, du 16 décembre 2020, relative à la fixation des quotas annuels d’émissions des États membres pour la période 2021-2030 en application du règlement 2018/842 (JO 2020, L 426, p. 58).

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4 Communication COM(2020) 562 final au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, intitulée « Accroître les ambitions de l’Europe en matière de climat pour 2030 - Investir dans un avenir climatiquement neutre, dans l’intérêt de n^os concitoyens », de la Commission, du 17 septembre 2020.

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5 Règlement (UE) 2021/1119 du Parlement européen et du Conseil, 30 juin 2021, établissant le cadre requis pour parvenir à la neutralité climatique et modifiant les règlements (CE) n^o 401/2009 et (UE) 2018/1999 (JO 2021, L 243, p. 1).

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6 Règlement (UE) 2023/857 du Parlement européen et du Conseil, du 19 avril 2023, modifiant le règlement 2018/842 et le règlement (UE) 2018/1999 (JO 2023, L 111, p. 1)

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7 Règlement (CE) n^o 1367/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 6 septembre 2006, concernant l’application aux institutions et organes de l’Union européenne des dispositions de la convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (JO 2006, L 264, p. 13), tel que modifié par le règlement (UE) 2021/1767 du Parlement européen et du Conseil, du 6 octobre 2021 (JO 2021, L 356, p. 1) (ci-après le « règlement Aarhus »).

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8 Certaines dispositions des règlements n^o 525/2013 et 2018/1999 ainsi que des dispositions du règlement (UE) n^o 182/2011 du Parlement européen et du Conseil, du 16 février 2011, établissant les règles et principes généraux relatifs aux modalités de contrôle par les États membres de l’exercice des compétences d’exécution par la Commission, applicables par renvoi auxdits règlements.