Arrêt du Tribunal (grande chambre) du 9 septembre 2026.#Hongrie contre Conseil de l'Union européenne et Comité de la facilité européenne pour la paix.#* Langue de procédure : le hongrois. Politique étrangère et de sécurité commune – Facilité européenne pour la paix (FEP) – Décision du Comité de la FEP portant sur l’affectation, aux forces armées ukrainiennes, de la première tranche des recettes extraordinaires perçues en raison des avoirs russes gelés – Incompétence du juge de l’Union».#Affaire T-457/24.

ARRÊT DU TRIBUNAL (grande chambre)

9 septembre 2026

(*) Politique étrangère et de sécurité commune – Facilité européenne pour la paix (FEP) – Décision du Comité de la FEP portant sur l’affectation, aux forces armées ukrainiennes, de la première tranche des recettes extraordinaires perçues en raison des avoirs russes gelés – Incompétence du juge de l’Union »

Dans l’affaire T‑457/24,

Hongrie, représentée par M. M. Z. Fehér et M^me K. Szíjjártó, en qualité d’agents,

partie requérante,

contre

Facilité européenne pour la paix (FEP)

et

Conseil de l’Union européenne,

représentés par MM. B. Driessen, J.-B. Laignelot et M^me E. Virág, en qualité d’agents,

parties défenderesses,

soutenus, pour le Conseil et la FEP, par

République tchèque, représentée par M^mes K. Najmanová, M. Hedvábná, H. Pešková et M. J. Vláčil, en qualité d’agents,

par

République fédérale d’Allemagne, représentée par MM. J. Möller et N. Scheffel, en qualité d’agents,

par

République d’Estonie, représentée par M^me H. Hirsik, en qualité d’agente,

par

République française, représentée par M^mes B. Travard, F. du Couëdic et M. J.-L. Carré, en qualité d’agents,

par

République de Lettonie, représentée par M^mes K. Pommere, J. Davidoviča et M. S. Zellis, en qualité d’agents,

par

Royaume des Pays-Bas, représenté par M^mes M. Bulterman, A. Hanje et M. J. Langer, en qualité d’agents,

par

République de Finlande, représentée par M^me H. Leppo, en qualité d’agente,

par

Commission européenne, représentée par M^me M. Carpus-Carcea, MM. L. Mantl et A. Tokár, en qualité d’agents,

et par

Haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, représenté par MM. F. Hoffmeister, L. Havas, L. Szabó et M^me M. De Almeida Veiga, en qualité d’agents,

et soutenu, pour le Conseil, par

Royaume de Belgique, représenté par M^mes C. Jacob, M. Van Regemorter, C. Pochet et L. Jans, en qualité d’agentes,

par

Royaume de Danemark, représenté par M^me C. Maertens et M. M. Jespersen, en qualité d’agents,

et par

Royaume de Suède, représenté par M^mes F.-L. Göransson, C. Meyer-Seitz, H. Eklinder, MM. O. Åbrink et G. Ekman Hvalgren, en qualité d’agents,

parties intervenantes,

LE TRIBUNAL (grande chambre),

composé de MM. M. van der Woude, président, S. Papasavvas, J. Svenningsen, M^mes M. J. Costeira, K. Kowalik‑Bańczyk, P. Škvařilová‑Pelzl, MM. H. Kanninen, M. Sampol Pucurull, I. Nõmm, M^me G. Steinfatt, MM. D. Kukovec (rapporteur), S. Verschuur, S. L. Kalėda, M^me L. Spangsberg Grønfeldt et M. H. Cassagnabère, juges,

greffière : M^me A. Juhász-Tóth, cheffe d’unité,

vu la phase écrite de la procédure, notamment :

– l’exception d’incompétence et d’irrecevabilité soulevée par la FEP et par le Conseil par acte séparé, déposée au greffe du Tribunal le 20 novembre 2024,

– les observations de la Hongrie sur l’exception d’incompétence et d’irrecevabilité, déposées au greffe du Tribunal le 14 janvier 2025,

– la décision du 6 juin 2025 joignant l’exception au fond,

– la décision du 25 août 2025 de ne pas faire droit à la demande présentée par la FEP et le Conseil de suspendre la procédure dans l’attente de la décision mettant fin à l’instance dans l’affaire C‑883/24, Parlement/Conseil (Règle de vote pour désigner les destinataires de mesures restrictives),

– la mesure d’organisation de la procédure du 29 janvier 2026 invitant les parties à concentrer leurs plaidoiries sur la question de l’éventuelle compétence du juge de l’Union européenne pour connaître du présent recours,

à la suite de l’audience du 6 mars 2026,

rend le présent

Arrêt

1 Par son recours fondé sur l’article 263 TFUE, introduit, à titre principal, contre la facilité européenne pour la paix (ci-après la « FEP ») et, à titre secondaire, contre le Conseil de l’Union européenne, la Hongrie demande, d’une part, l’annulation de la décision du Comité de la facilité européenne pour la paix (FEP) du 21 juin 2024 relative à l’affectation des montants alloués au titre de la FEP à des mesures d’assistance pour la fourniture d’un soutien militaire aux forces armées ukrainiennes, conformément aux conditions prévues par la décision (PESC) 2024/1471 du Conseil, du 21 mai 2024, relative à l’affectation des montants de la contribution financière versée à la FEP conformément à la décision (PESC) 2024/1470 (JO L, 2024/1471) (ci-après la « décision attaquée »), ainsi que, d’autre part, l’annulation partielle du procès-verbal du 25 juin 2024, constatant l’adoption de cette décision.

Antécédents du litige

2 La présente affaire s’inscrit dans le contexte des mesures adoptées par l’Union européenne eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine.

3 La FEP a été créée par la décision (PESC) 2021/509 du Conseil, du 22 mars 2021, établissant une facilité européenne pour la paix, et abrogeant la décision (PESC) 2015/528 (JO 2021, L 102, p. 14), sur la base de l’article 28, paragraphe 1, de l’article 41, paragraphe 2, de l’article 42, paragraphe 4, et de l’article 30, paragraphe 1, TUE, qui concernent la politique de sécurité et de défense commune (PSDC), dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC).

4 La FEP a été instituée en vue du financement, par les États membres, d’actions de l’Union au titre de la PESC afin de préserver la paix, de prévenir les conflits et de renforcer la sécurité internationale conformément à l’article 21, paragraphe 2, sous c), TUE. La FEP peut financer, notamment, en vertu de l’article 1^er, paragraphe 2, sous b), i), de la décision 2021/509, des mesures d’assistance consistant en des actions de l’Union visant à renforcer les capacités d’États tiers dans le domaine militaire et de la défense. Conformément à l’article 10, paragraphe 1, de cette décision, la FEP est gérée sous l’autorité et la direction du Comité visé à l’article 11 de ladite décision. Aux termes de l’article 11, paragraphe 1, de cette décision, le Comité de la FEP est composé d’un représentant de chaque État membre.

5 Le 25 février 2022, le gouvernement ukrainien a adressé à l’Union une demande urgente d’assistance en vue de la fourniture d’équipements militaires.

6 En réponse à cette demande, plusieurs mesures d’assistance ont été adoptées au titre de la FEP, dont celle instituée par la décision (PESC) 2022/338 du Conseil, du 28 février 2022, relative à une mesure d’assistance au titre de la FEP en vue de la fourniture aux forces armées ukrainiennes d’équipements et de plateformes militaires conçus pour libérer une force létale (JO 2022, L 60, p. 1).

7 Le même jour, le Conseil de l’Union européenne a adopté la décision (PESC) 2022/335, modifiant la décision 2014/512/PESC, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine (JO 2022, L 57, p. 4), pour interdire toutes transactions liées à la gestion des réserves et des avoirs de la Banque centrale de Russie, y compris les transactions avec toute personne morale, toute entité ou tout organisme agissant pour le compte ou sur les instructions de la Banque centrale de Russie. Cette interdiction a entraîné une accumulation exceptionnelle et inattendue de soldes de trésorerie (ci-après les « recettes extraordinaires ») au bilan des dépositaires centraux de titres, au sens du règlement (UE) n^o 909/2014 du Parlement européen et du Conseil, du 23 juillet 2014, concernant l’amélioration du règlement de titres dans l’Union européenne et les dépositaires centraux de titres, et modifiant les directives 98/26/CE et 2014/65/UE ainsi que le règlement (UE) n^o 236/2012 (JO 2014, L 257, p. 1).

8 Le 21 mai 2024, le Conseil a adopté la décision (PESC) 2024/1470, modifiant la décision 2014/512/PESC, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine (JO L, 2024/1470), par laquelle il a établi les règles relatives à la manière dont les bénéfices nets découlant des recettes extraordinaires s’accumulant auprès des dépositaires centraux de titres à la suite de la mise en œuvre des mesures restrictives devaient être affectés au soutien de l’Ukraine, de son rétablissement et de sa reconstruction, ainsi qu’à sa légitime défense contre la guerre d’agression menée par la Fédération de Russie.

9 Le même jour, le Conseil a adopté la décision (PESC) 2024/1471 relative à l’affectation des montants de la contribution financière versée à la FEP conformément à la décision 2024/1470 (JO L, 2024/1471). Les articles 1^er et 3 de cette décision énoncent, respectivement, que « [l]es montants alloués à la [FEP] en vertu de la décision [...] 2024/1470 [...] sont affectés à des mesures d’assistance visant à la fourniture d’un soutien militaire aux forces armées ukrainiennes, en sus des contributions volontaires [des États membres] visées à l’article 30 de la décision (PESC) 2021/509 » et que, « [c]ompte tenu de l’évolution des besoins des forces armées ukrainiennes et afin de maximiser la plus-value apportée par l’Union, l’affectation des montants reçus entre les mesures d’assistance est déterminée et réexaminée périodiquement par le comité [de la FEP], conformément à une orientation stratégique spécifique fournie par le Comité politique et de sécurité, en application de l’article 9, paragraphe 2, de ladite décision ».

10 Si la Hongrie a voté en faveur de la décision mentionnée au point 8 ci-dessus, elle s’est, en revanche, lors de l’adoption de la décision visée au point 9 ci-dessus, abstenue de manière constructive, au sens de l’article 31, paragraphe 1, deuxième alinéa, TUE, c’est-à-dire qu’elle s’est abstenue de voter sans pour autant faire obstacle à l’adoption de cette décision.

11 Le 30 mai 2024, le Comité politique et de sécurité (COPS) a tenu, conformément à l’article 9, paragraphe 2, de la décision 2021/509, un débat pour fournir des orientations stratégiques concernant le transfert à l’Ukraine de la première tranche des bénéfices nets découlant des recettes extraordinaires, au titre de la décision 2024/1470.

12 Le 7 juin 2024, le ministère de la Défense ukrainien a présenté une demande urgente de livraison d’équipements et de plateformes militaires conçus pour libérer une force létale.

13 Le 9 juin 2024, le haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité (ci-après le « haut représentant ») a formulé une proposition pour l’adoption d’une nouvelle mesure d’assistance visant spécifiquement l’utilisation, dans le cadre de la FEP, des bénéfices nets découlant des recettes extraordinaires. Ladite proposition, qui a fait l’objet de discussions tant dans le cadre du COPS que lors d’une réunion du Groupe des conseillers pour les relations extérieures (RELEX), n’a pas recueilli l’approbation de la Hongrie.

14 Le 17 juin 2024, la présidence du Conseil a considéré que, compte tenu de l’urgence de la situation, il n’y avait pas lieu de poursuivre les discussions relatives à la proposition du haut représentant mentionnée au point 13 ci-dessus, tout en proposant de continuer les travaux concernant l’allocation des bénéfices nets découlant des recettes extraordinaires directement au sein du Comité de la FEP.

15 À cette fin, le Service européen pour l’action extérieure (SEAE) a soumis au Comité de la FEP une proposition de décision, portant la référence WK 8729/2024, relative à l’affectation aux forces armées ukrainiennes de la première tranche des bénéfices nets découlant des recettes extraordinaires.

16 Lors de la réunion du Comité de la FEP du 20 juin 2024, il a été décidé que l’adoption de la proposition de décision du SEAE serait soumise, conformément à l’article 11, paragraphe 16, de la décision 2021/509, à une procédure écrite qui se clôturerait le 21 juin 2024.

17 Au cours de cette réunion, a notamment été abordée la question relative au droit de vote des États membres qui s’étaient abstenus de manière constructive, au sens de l’article 31, paragraphe 1, TUE, lors de l’adoption de la décision 2024/1471.

18 À ce titre, il ressort du procès-verbal de la réunion du Comité de la FEP du 20 juin 2024, portant la référence WK 8888/2024 INIT, que ce dernier, après avoir indiqué que le soutien militaire au titre de la FEP devait être fourni dans le plein respect de la politique de sécurité et de défense des États membres, en garantissant la transparence et la traçabilité du soutien apporté et en tenant compte des intérêts de tous les États membres en matière de sécurité et de défense, a considéré que, conformément à l’article 3 de la décision 2024/1471 et à l’article 11, paragraphe 8, sous a) et b), de la décision 2021/509, les États membres qui s’étaient abstenus de manière constructive lors de l’adoption de la décision 2024/1471 ne pouvaient prendre part au vote en vue de l’adoption, par le Comité de la FEP, de la proposition de décision mentionnée au point 15 ci-dessus.

19 Le 21 juin 2024, le Comité de la FEP a, sur le fondement de l’article 3 de la décision 2024/1471 mentionné au point 9 ci-dessus, adopté la décision attaquée.

20 Il ressort, en substance, du point 1 de la décision attaquée, lu à la lumière des premier et dernier alinéas de son préambule, que, compte tenu des besoins urgents des forces armées ukrainiennes, le premier transfert de fonds à la FEP au titre de la décision 2024/1470 sera affecté à la mesure d’assistance prévue par la décision 2022/338, qui fournit un cadre permettant de mobiliser efficacement la première tranche des bénéfices nets découlant des recettes extraordinaires.

21 Le point 2 de la décision attaquée prévoit que le transfert des fonds financera des achats immédiats et, si nécessaire, des acquisitions à court terme, de trois types d’équipements militaires, à savoir des munitions et des systèmes d’artillerie, des missiles et des systèmes de défense aérienne et des équipements militaires provenant de l’industrie ukrainienne de la défense. Il précise, en outre, la part indicative de ces trois types d’équipements et le lieu où ils peuvent être achetés. Le point 3 de la décision attaquée précise le calendrier des livraisons. Conformément à ce point, les bons de commande ou les contrats de passation de marchés des équipements militaires susmentionnés devraient être passés ou conclus le plus rapidement possible, afin de pouvoir les livrer aux forces armées ukrainiennes au plus tard le 31 décembre 2024. Le point 4 de ladite décision détermine les acteurs chargés de la fourniture de chaque catégorie d’équipements militaires concernés. Enfin, le point 5 de ladite décision prévoit, en substance, que les livraisons de ces équipements militaires seront effectuées selon les règles et conformément au cadre juridique déterminé par la mesure d’assistance instituée par la décision 2022/338.

22 L’adoption de la décision attaquée a été constatée par le biais du procès-verbal du 25 juin 2024, portant la référence WK 9007/2024 INIT, dont il ressort, notamment, ce qui suit :

« Le Comité [de la FEP] a été informé du fait qu’aucun État membre parmi ceux disposant du droit de vote, selon le document WK 8888/2024 INIT, n’a émis de vote négatif dans le cadre de la procédure écrite portant sur [l’adoption de la décision attaquée] lancée lors de la réunion du Comité de la FEP du jeudi 20 juin 2024 (WK 8888/2024 INIT).

Par conséquent, la décision susmentionnée est réputée avoir été approuvée le vendredi 21 juin 2024. Conformément à l’article 3 de la décision [2024/1471] et à l’article 11, paragraphe 8, sous a) et b), de la décision [2021/509], les États membres qui se sont abstenus lors d’un vote et qui ont fait une déclaration formelle conformément à l’article 31, paragraphe 1, deuxième alinéa, TUE lors de l’adoption de la décision [2024/1471] n’ont pas participé au vote [lors de la procédure ayant précédé l’adoption de la décision attaquée]. »

Conclusions des parties

23 La Hongrie conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

– annuler la décision attaquée et le procès-verbal du 25 juin 2024 constatant l’adoption de cette décision ;

– condamner la FEP et le Conseil aux dépens.

24 La FEP et le Conseil concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :

– rejeter le recours comme étant porté devant une juridiction incompétente pour en connaître ou comme étant irrecevable ;

– à titre subsidiaire, rejeter le recours comme étant non fondé ;

– condamner la Hongrie aux dépens.

25 Dans ses observations sur l’exception d’incompétence et d’irrecevabilité, la Hongrie conclut, en substance, à ce qu’il plaise au Tribunal de rejeter cette exception.

26 Le Royaume de Belgique, la République tchèque, le Royaume de Danemark, la République fédérale d’Allemagne, la République d’Estonie, la République française, la République de Lettonie, le Royaume des Pays-Bas, la République de Finlande, le Royaume de Suède concluent au rejet du recours.

27 La Commission européenne conclut au rejet du recours comme étant non fondé et à la condamnation de la Hongrie aux dépens.

28 Le haut représentant conclut au rejet du recours dans son intégralité.

En droit

29 À l’appui de son recours, la Hongrie soulève un moyen unique, tiré, en substance, de la violation de l’article 31, paragraphe 1, TUE et de l’article 11, paragraphes 8 et 14, de la décision 2021/509 ainsi que de certains principes constitutionnels et de certaines valeurs fondamentales de l’Union, tels que consacrés à l’article 2 et à l’article 4, paragraphe 2, TUE.

30 Plus particulièrement, la Hongrie reproche à la FEP d’avoir considéré que, pour autant qu’elle s’était abstenue de manière constructive lors de l’adoption de la décision 2024/1471, elle ne pouvait plus prendre part aux votes nécessaires à l’adoption de la décision attaquée. Ce faisant, la FEP aurait méconnu les règles de vote applicables et, par là même, les valeurs fondamentales et les principes constitutionnels de l’Union relatifs à l’État de droit, à l’égalité des États membres et au fonctionnement démocratique de l’Union.

31 En outre, dans la mesure où la décision attaquée n’a pas été publiée au Journal officiel, le présent recours viserait, en plus de l’annulation de cette décision, l’annulation partielle du procès-verbal mentionné au point 22 ci-dessus, en ce qu’il constate l’adoption de ladite décision.

32 À l’appui de l’exception d’incompétence et d’irrecevabilité, la FEP et le Conseil soutiennent, pour l’essentiel, que, dès lors que la décision attaquée est un acte adopté dans le cadre de la PESC, le juge de l’Union n’est pas compétent pour connaître du présent recours.

33 Dans l’hypothèse où le juge de l’Union s’estimerait compétent (quod non), ce recours devrait, en tout état de cause, être rejeté comme étant irrecevable, en raison de l’absence de qualité de partie défenderesse de la FEP et du Conseil.

Sur la compétence du Tribunal au regard de l’article 256, paragraphe 1, premier alinéa, TFUE

34 Aux termes de l’article 256, paragraphe 1, premier alinéa, TFUE, le Tribunal est compétent pour connaître en première instance des recours visés aux articles 263, 265, 268, 270 et 272 TFUE, à l’exception de ceux qui sont attribués à un tribunal spécialisé créé en application de l’article 257 TFUE et de ceux que le statut de la Cour de justice de l’Union européenne réserve à la Cour.

35 L’article 51 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne énumère les catégories de recours qui, par dérogation à la règle énoncée à l’article 256, paragraphe 1, TFUE, sont réservées à la Cour. L’article 51, sous a), dudit statut mentionne notamment les recours, visés à l’article 263 TFUE, qui sont formés par un État membre et qui sont dirigés contre certains actes du Conseil.

36 En l’espèce, d’une part, il y a lieu de constater que la décision attaquée a été adoptée par le Comité de la FEP et non par le Conseil.

37 D’autre part, il convient de rappeler que, selon l’article 3, paragraphe 1, de la décision 2021/509, « [la FEP] possède la capacité juridique, notamment pour détenir des comptes bancaires, acquérir, détenir ou aliéner des biens, du matériel et des services, employer du personnel, conclure des contrats, des accords et des arrangements administratifs, liquider son passif et ester en justice, dans la mesure nécessaire à la mise en œuvre de la présente décision ».

38 Il s’ensuit que la FEP dispose d’une capacité juridique, de sorte que les actes adoptés par son Comité ne sauraient être imputés au Conseil.

39 La circonstance que la FEP dispose de la capacité juridique est corroborée, par ailleurs, par la jurisprudence rendue à propos des dispositions régissant l’activité d’une autre entité relevant de la PESC, la mission « État de droit » menée par l’Union au Kosovo (Eulex Kosovo), et rédigées dans des termes analogues à ceux de la disposition reprise au point 37 ci-dessus, par laquelle la Cour a considéré que la capacité juridique dont disposait cette entité en vertu desdites dispositions comprenait celle d’être partie dans des procédures juridictionnelles concernant la mise en œuvre de la mission qui lui avait été confiée (voir, en ce sens, arrêt du 24 février 2022, Eulex Kosovo, C‑283/20, EU:C:2022:126, points 44 à 47).

40 Or, le présent recours, fondé sur l’article 263 TFUE, étant dirigé contre un acte adopté par le Comité de la FEP, il ne fait pas partie des catégories de recours réservées à la Cour en vertu de l’article 256, paragraphe 1, premier alinéa, TFUE et doit donc être examiné par le Tribunal.

41 Il importe peu à cet égard que le présent recours n’ait pas formellement été dirigé contre la FEP, mais contre son Comité dès lors que ce dernier fait indéniablement partie de la FEP, en tant qu’organe dirigeant.

42 Dans le cadre de cet examen, il y a lieu de déterminer si le juge de l’Union est compétent pour connaître du recours alors que la décision attaquée est un acte adopté dans le cadre de la PESC.

Sur la compétence du juge de l’Union

43 La FEP fait valoir, en substance, que, dès lors que la décision attaquée est un acte adopté dans le cadre de la PESC, le juge de l’Union n’est pas compétent pour connaître du présent recours, au vu des dispositions contenues à l’article 24, paragraphe 1, TUE et à l’article 275, premier alinéa, TFUE.

44 La compétence du juge de l’Union ne saurait, non plus, être établie au regard de la jurisprudence issue de l’arrêt du 10 septembre 2024, KS e.a./Conseil e.a. (C‑29/22 P et C‑44/22 P, EU:C:2024:725), dès lors que la décision attaquée se rattache directement aux choix politiques ou stratégiques effectués par les institutions, les organes et organismes de l’Union dans le cadre de la PESC.

45 La Hongrie conteste cette argumentation.

46 En premier lieu, la Hongrie fait valoir que la limitation de compétence prévue par les dispositions mentionnées au point 43 ci-dessus doit être interprétée de manière cohérente et conforme tant à l’économie des traités, dans leur ensemble, qu’à la jurisprudence existante en la matière. Or, il ressortirait des arrêts du 19 juillet 2016, H/Conseil e.a. (C‑455/14 P, EU:C:2016:569), du 28 mars 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236), et du 6 octobre 2020, Bank Refah Kargaran/Conseil (C‑134/19 P, EU:C:2020:793), que le juge de l’Union s’est livré à une interprétation extensive desdites dispositions et, partant, de sa propre compétence, aux fins de s’assurer que les principes fondamentaux de l’ordre juridique de l’Union, tels que les principes d’un recours juridictionnel effectif et d’égalité de traitement étaient dûment respectés, et ce y compris dans le domaine de la PESC.

47 En deuxième lieu, la Hongrie conteste la pertinence de l’arrêt du 10 septembre 2024, KS e.a./Conseil e.a. (C‑29/22 P et C‑44/22 P, EU:C:2024:725), en l’espèce, en indiquant qu’il porte sur des circonstances factuelles fondamentalement différentes de celles sous-tendant le présent recours. Tout en admettant que, eu égard au principe de séparation des pouvoirs, les juridictions de l’Union n’ont pas pour prérogative de remplacer les choix politiques et stratégiques opérés par les institutions politiques compétentes, la Hongrie précise que l’objet de son recours ne porte pas sur le contenu de la décision attaquée, en tant que tel, mais sur la légalité de la procédure ayant conduit à son adoption.

48 À cet égard, la Hongrie relève que l’irrégularité grave dont a été entachée la procédure ayant conduit à l’adoption de la décision attaquée, en ce que ladite procédure a été conduite en méconnaissance de son droit de vote, est constitutive d’une violation des valeurs fondamentales et des principes constitutionnels de l’ordre juridique de l’Union visés à l’article 2 et à l’article 4, paragraphe 2, TUE, relatifs à l’État de droit, à l’égalité des États membres et au fonctionnement démocratique de l’Union. Or, ceux-ci seraient applicables de manière horizontale, dans tous les domaines régis par les traités, y compris dans celui de la PESC, de sorte que le juge de l’Union serait compétent pour apprécier s’ils sont dûment respectés, sans que cette compétence puisse dépendre de la question de savoir dans le cadre de quelle politique de l’Union l’acte en cause avait été adopté.

49 La Hongrie ajoute, par ailleurs, que, si le juge de l’Union n’a pas encore été amené à interpréter la question spécifique sous-tendant le moyen unique du présent recours, il existe toutefois des précédents jurisprudentiels à même de conforter sa compétence pour prendre position sur une telle question. En particulier, il ressortirait de l’arrêt du 24 juin 2014, Parlement/Conseil (C‑658/11, EU:C:2014:2025), que la Cour s’était déclarée compétente pour apprécier des questions de procédure, en substance, similaires à celle de l’espèce, et ce alors même qu’elles concernaient l’adoption d’un acte relevant du domaine de la PESC.

50 En troisième et dernier lieu, la Hongrie soutient que si le Tribunal devait se déclarer incompétent pour se prononcer sur le présent recours, elle serait privée du droit fondamental à un recours effectif, en méconnaissance de la jurisprudence constante issue, notamment, de l’arrêt du 23 avril 1986, Les Verts/Parlement (294/83, EU:C:1986:166, point 23). Par ailleurs, une telle approche reviendrait à exclure tout contrôle juridictionnel au regard des vices de procédure liés au non-respect des règles de vote, alors même que la participation effective des États membres au processus décisionnel de l’Union constitue l’un des principes les plus fondamentaux du fonctionnement démocratique de celle-ci.

51 Il convient de rappeler que, conformément à l’article 24, paragraphe 1, second alinéa, dernière phrase, TUE et à l’article 275, premier alinéa, TFUE, la Cour de justice de l’Union européenne n’est, en principe, pas compétente en ce qui concerne les dispositions relatives à la PESC ainsi que les actes adoptés sur leur base.

52 Toutefois, l’article 24, paragraphe 1, second alinéa, dernière phrase, TUE et l’article 275, second alinéa, TFUE établissent explicitement deux exceptions à ce principe, à savoir la compétence de la Cour de justice de l’Union européenne, d’une part, pour contrôler le respect de l’article 40 TUE et, d’autre part, pour se prononcer sur les recours, formés dans les conditions prévues à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, concernant le contrôle de la légalité des décisions du Conseil adoptées sur le fondement des dispositions relatives à la PESC, qui prévoient des mesures restrictives à l’égard de personnes physiques ou morales (voir arrêt du 10 septembre 2024, KS e.a./Conseil e.a., C‑29/22 P et C‑44/22 P, EU:C:2024:725, point 63 et jurisprudence citée).

53 Ainsi, dans le cadre de l’examen de la compétence de la Cour de justice de l’Union européenne pour connaître d’un recours ayant pour objet des actes ou des omissions relevant de la PESC, il convient de vérifier, dans un premier temps, si la situation en cause relève de l’un des cas de figure prévus à l’article 24, paragraphe 1, second alinéa, dernière phrase, TUE et à l’article 275, second alinéa, TFUE, dans lesquels cette compétence est explicitement admise (voir arrêt du 10 septembre 2024, KS e.a./Conseil e.a., C‑29/22 P et C‑44/22 P, EU:C:2024:725, point 115 et jurisprudence citée).

54 Si tel n’est pas le cas, il convient, dans un second temps, d’apprécier si la compétence de la Cour de justice de l’Union européenne peut être fondée sur la circonstance que les actes et les omissions en cause ne se rattachent pas directement aux choix politiques ou stratégiques effectués par les institutions, les organes et organismes de l’Union dans le cadre de la PESC, et notamment de la PSDC (voir arrêt du 10 septembre 2024, KS e.a./Conseil e.a., C‑29/22 P et C‑44/22 P, EU:C:2024:725, point 116 et jurisprudence citée).

55 Ainsi, si les actes et les omissions en cause ne se rattachent pas directement à ces choix politiques ou stratégiques, la Cour de justice de l’Union européenne est compétente pour apprécier la légalité de ces actes ou omissions ou pour les interpréter. En revanche, si lesdits actes ou omissions se rattachent directement auxdits choix politiques ou stratégiques, cette institution doit se déclarer incompétente (arrêt du 10 septembre 2024, KS e.a./Conseil e.a., C‑29/22 P et C‑44/22 P, EU:C:2024:725, point 117).

56 Il s’ensuit que, en vertu de l’article 24, paragraphe 1, second alinéa, dernière phrase, TUE et de l’article 275, premier alinéa, TFUE, la Cour de justice de l’Union européenne n’est pas compétente pour apprécier la légalité ou interpréter des actes ou des omissions se rattachant directement à la conduite, à la définition ou à la mise en œuvre de la PESC, et notamment de la PSDC, à savoir, en particulier, l’identification des intérêts stratégiques de l’Union ainsi que la définition tant des actions à mener et des positions à prendre par l’Union que des orientations générales de la PESC, au sens des articles 24 à 26, 28, 29, 37, 38, 42 et 43 TUE (arrêt du 10 septembre 2024, KS e.a./Conseil e.a., C‑29/22 P et C‑44/22 P, EU:C:2024:725, point 118).

57 À cet égard, la Cour a déjà jugé que les moyens mis à la disposition d’une mission relevant de la PESC, et notamment d’une mission relevant de la PSDC, sur le fondement de l’article 28, paragraphe 1, premier alinéa, TUE, se rattachaient directement aux choix politiques ou stratégiques effectués dans le cadre de la PESC (arrêt du 10 septembre 2024, KS e.a./Conseil e.a., C‑29/22 P et C‑44/22 P, EU:C:2024:725, point 126).

58 En l’espèce, en premier lieu, il convient de constater que la décision attaquée ne constitue pas un acte instituant une mesure restrictive à l’encontre de personnes physiques ou morales adoptée par le Conseil sur le fondement du titre V, chapitre 2, du traité UE (voir, en ce sens, ordonnance du 14 décembre 2017, KS/Conseil e.a., T‑840/16, non publiée, EU:T:2017:938, point 12). Par ailleurs, le recours ne concerne pas non plus le respect de l’article 40 TUE. Il s’ensuit que le juge de l’Union n’est pas compétent pour connaître de la présente affaire, au titre des deux exceptions prévues à l’article 24, paragraphe 1, second alinéa, dernière phrase, TUE et à l’article 275, second alinéa, TFUE.

59 En second lieu, en ce que la décision attaquée a, d’une part, déterminé l’affectation et la répartition concrète des fonds correspondant à la première tranche des bénéfices nets découlant des recettes extraordinaires au financement de l’acquisition d’équipements « de nature militaire » destinés aux forces armées ukrainiennes et, d’autre part, procédé au choix de la mesure d’assistance à laquelle ces fonds allaient être alloués, à savoir celle instituée par la décision 2022/338, la décision attaquée a opéré des choix politiques ou stratégiques, au sens de la jurisprudence citée aux points 54 et 55 ci-dessus.

60 Ce constat est confirmé, premièrement, par le fait que, comme il ressort d’une lecture combinée des points 11, 14, 15 et 19 ci-dessus, la décision attaquée a été adoptée sur le fondement de l’article 3 de la décision 2024/1471, conformément à une orientation stratégique spécifique fournie par le COPS, et sur la base d’une proposition de décision qui avait été soumise au Comité de la FEP par le SEAE.

61 Deuxièmement, en décidant de l’affectation des fonds correspondant à la première tranche des bénéfices nets découlant des recettes extraordinaires, la décision attaquée a « mis en œuvre » la décision 2024/1471, au sens de la jurisprudence citée au point 56 ci-dessus. Or, par cette décision, le Conseil a précisé que les montants correspondant aux bénéfices nets découlant des recettes extraordinaires étaient destinés à financer le soutien de l’Union aux forces armées ukrainiennes face à l’agression russe et a défini les modalités d’affectation de ces recettes, en identifiant ainsi des intérêts stratégiques de l’Union dans le domaine de la PESC et en définissant des actions à mener dans ce domaine, au sens de la jurisprudence citée au point 56 ci-dessus.

62 Troisièmement, il y a lieu de rappeler que les décisions 2024/1471 et 2022/338, que la décision attaquée a concomitamment mises en œuvre, ont été adoptées sur le fondement, notamment, de l’article 28, paragraphe 1, TUE. Or, comme cela est relevé au point 57 ci-dessus, la Cour a déjà jugé que les moyens mis à la disposition d’une mission relevant de la PESC ou de la PSDC sur le fondement de cette disposition se rattachaient directement aux choix politiques ou stratégiques effectués dans le cadre de la PESC.

63 À cet égard, ainsi que le font valoir, à juste titre, la République française et la République tchèque, la circonstance que, en l’espèce, ne soit pas en cause une mission relevant de la PESC ou de la PSDC est dépourvue de pertinence, dès lors que l’article 28, paragraphe 1, TUE vise des situations dans lesquelles une action opérationnelle de l’Union est requise, ce qui correspond aux circonstances de l’adoption par le Conseil de la décision 2024/1471 et, par la suite, de l’adoption par le Comité de la FEP de la décision attaquée.

64 Quatrièmement, la nature politique ou stratégique de la décision attaquée est corroborée, d’une part, par le fait que cette décision est intervenue en réponse à une demande urgente du gouvernement ukrainien de livraison d’équipements et de plateformes militaires conçus pour libérer une force létale, ainsi qu’il ressort des points 12 et 20 ci-dessus. D’autre part, comme cela est indiqué au point 21 ci-dessus, par le biais de ladite décision, ont été mis à la disposition des forces armées ukrainiennes des équipements militaires, tels que des munitions et des systèmes d’artillerie, des missiles et des systèmes de défense aérienne et des équipements militaires provenant de l’industrie ukrainienne de la défense.

65 Il ressort des éléments relevés aux points 59 à 64 ci-dessus que la décision attaquée est un acte directement rattachable aux choix politiques ou stratégiques effectués dans le cadre de la PESC, au sens de l’arrêt du 10 septembre 2024, KS e.a./Conseil e.a. (C‑29/22 P et C‑44/22 P, EU:C:2024:725, points 116 et 117), de sorte que le juge de l’Union n’est pas compétent pour connaître du recours, au titre de cette jurisprudence.

66 Il s’ensuit que le présent recours ne relève pas de la compétence du juge de l’Union et doit, dès lors, être rejeté pour ce motif.

67 Cette conclusion ne saurait être remise en cause par l’argumentation de la Hongrie mentionnée au point 46 ci-dessus. En effet, contrairement à ce que fait valoir celle-ci, les circonstances de la présente affaire ne sont pas comparables à celles prévalant dans des affaires se situant dans le contexte de la PESC, mais visant des dispositions dont l’application relève du contrôle du juge de l’Union.

68 En particulier, la présente affaire n’est pas comparable à une situation, telle que celle en cause dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 19 juillet 2016, H/Conseil e.a. (C‑455/14 P, EU:C:2016:569), dans laquelle l’intéressée, détachée auprès d’une entité établie dans le cadre de la PESC, relevait de l’autorité du juge de l’Union en ce qui concernait la gestion opérationnelle du personnel de l’entité en question. En effet, la présente affaire ne trouve pas son origine dans des actes ou des comportements qui relèvent de la pure gestion du personnel, de sorte qu’elle ne s’apparente pas aux litiges entre une institution, un organe ou un organisme de l’Union relevant de la PESC et l’un de ses fonctionnaires ou agents, lesquels peuvent être portés devant les juridictions de l’Union en vertu de l’article 263 TFUE (voir, en ce sens, arrêt du 25 octobre 2018, KF/CSUE, T‑286/15, EU:T:2018:718, point 95, et ordonnance du 10 juillet 2020, KF/CSUE, T‑619/19, non publiée, EU:T:2020:337, points 23 à 28 et jurisprudence citée).

69 En outre, comme il ressort du point 58 ci-dessus, la présente affaire ne se rapporte pas, non plus, à la contestation de mesures restrictives ou à un contrôle au sens de l’article 40 TUE, de sorte que la jurisprudence issue de l’arrêt du 28 mars 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236), ne saurait être pertinente.

70 De plus, contrairement à ce que soutient la Hongrie, la situation en l’espèce est différente de celle ayant donné lieu à l’arrêt du 6 octobre 2020, Bank Refah Kargaran/Conseil (C‑134/19 P, EU:C:2020:793). Au point 39 de cet arrêt, la Cour a estimé que le juge de l’Union était compétent « [d]ans ces conditions », c’est-à-dire dans la situation particulière de mesures restrictives à l’encontre de personnes et d’entités adoptées par le Conseil dans le cadre de la PESC. Ainsi, la Cour a simplement jugé que le juge de l’Union était compétent pour statuer sur des demandes en réparation, au titre de l’article 268 et de l’article 340, deuxième alinéa, TFUE, résultant de mesures restrictives prévues par des actes relevant de la PESC, par voie de conséquence de sa compétence pour contrôler la légalité des mesures restrictives en vertu de l’article 263 TFUE.

71 La conclusion énoncée au point 66 ci-dessus ne saurait davantage être remise en cause par l’argumentation de la requérante mentionnée aux points 47 à 49 ci-dessus.

72 En effet, d’une part, la compétence des juridictions de l’Union ne peut être fondée sur une prétendue violation des valeurs fondamentales et des principes constitutionnels de l’Union, dès lors que des arguments ayant trait exclusivement au fond du recours, quels que soient leur mérite ou l’importance des questions qu’ils soulèvent, ne sauraient suffire par eux-mêmes à remettre en cause l’incompétence des juridictions de l’Union pour connaître dudit recours (voir, en ce sens, arrêt du 20 décembre 2023, Islentyeva/Conseil, T‑233/22, EU:T:2023:828, point 29 et jurisprudence citée).

73 D’autre part, ne saurait prospérer l’argumentation de la Hongrie tirée du fait que, contrairement aux faits en cause dans l’arrêt du 24 juin 2014, Parlement/Conseil (C‑658/11, EU:C:2014:2025), l’objet du présent recours est de nature purement procédurale, en ce qu’il vise, non pas la décision attaquée, en tant que telle, mais la procédure ayant abouti à l’adoption de celle-ci.

74 En effet, au point 118 de l’arrêt du 10 septembre 2024, KS e.a./Conseil e.a. (C‑29/22 P et C‑44/22 P, EU:C:2024:725), la Cour a précisé que le juge de l’Union n’était pas compétent pour apprécier la légalité ou interpréter des actes ou des omissions se rattachant directement à la conduite, à la définition ou à la mise en œuvre de la PESC, ce qui inclut la légalité externe de ces actes.

75 Par ailleurs, dans l’arrêt du 24 juin 2014, Parlement/Conseil (C‑658/11, EU:C:2014:2025), n’était pas en cause une disposition procédurale relevant de la PESC, mais l’article 218 TFUE relatif à la négociation et à la conclusion d’accords internationaux. À ce titre, la Cour a jugé qu’elle restait compétente pour interpréter et appliquer les dispositions qui ne relevaient pas de la PESC. En l’espèce, la Hongrie ne soulève aucun moyen visant à l’interprétation ou à l’application d’une disposition qui ne relève pas de la PESC, le moyen unique portant sur l’article 31, paragraphe 1, TUE et sur l’article 11, paragraphes 8 et 14, de la décision 2021/509.

76 Or, l’article 31 TUE est inséré dans le chapitre 2 du titre V du traité UE, relatif aux « Dispositions spécifiques concernant la [PESC] ». À cet égard, il ressort clairement du libellé de l’article 24, paragraphe 1, second alinéa, TUE que la Cour de justice de l’Union européenne n’est pas compétente en ce qui concerne de telles dispositions, sauf pour contrôler, d’une part, le respect de l’article 40 TUE et, d’autre part, la légalité de certaines décisions visées à l’article 275, second alinéa, TFUE. En outre, il y a lieu de relever que l’article 24, paragraphe 1, second alinéa, TUE précise que la PESC est soumise à des règles et des procédures spécifiques.

77 En outre, la Hongrie n’est pas fondée à soutenir que l’incompétence du juge de l’Union à connaître du présent recours la prive du droit à un recours effectif.

78 En effet, selon la jurisprudence, l’absence d’autres possibilités de recours juridictionnel ne saurait, en tant que telle, fonder un titre de compétence du juge de l’Union, sans excéder les compétences attribuées aux juridictions de l’Union en l’état actuel des traités (voir, en ce sens, arrêts du 25 juillet 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Conseil, C‑50/00 P, EU:C:2002:462, points 44 et 45 ; du 3 octobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement et Conseil, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, point 81, et ordonnance du 7 juin 2004, Segi e.a./Conseil, T‑338/02, EU:T:2004:171, point 38).

79 Or, si le juge de l’Union devait, notamment pour des motifs tirés de la protection juridictionnelle effective de la Hongrie, reconnaître sa compétence pour examiner la légalité de la décision attaquée, il irait au-delà des compétences fixées par l’article 24, paragraphe 1, TUE et par l’article 275, premier alinéa, TFUE, tels qu’interprétés par la Cour dans la jurisprudence visée aux points 51 à 57 ci-dessus.

80 Partant, en l’état actuel du droit de l’Union, les conclusions dirigées contre la décision attaquée doivent être rejetées pour cause d’incompétence du juge de l’Union pour en connaître.

81 Il doit en aller de même des conclusions dirigées contre le procès-verbal du 25 juin 2024, qui se limite à constater l’adoption de la décision attaquée.

82 Eu égard à ce qui précède, le recours doit être rejeté dans son ensemble.

Sur les dépens

83 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Hongrie ayant succombé, il y a lieu de la condamner à supporter ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la FEP et le Conseil, conformément aux conclusions de ces derniers.

84 Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure, les États membres et les institutions qui sont intervenus au litige supportent leurs propres dépens. Par conséquent, le Royaume de Belgique, la République tchèque, le Royaume de Danemark, la République fédérale d’Allemagne, la République d’Estonie, la République française, la République de Lettonie, le Royaume des Pays-Bas, la République de Finlande, le Royaume de Suède et la Commission supporteront leurs propres dépens.

85 Aux termes de l’article 138, paragraphe 3, du règlement de procédure, le Tribunal peut décider qu’une partie intervenante autre que celles mentionnées aux paragraphes 1 et 2 de cet article supporte ses propres dépens. En l’espèce, il y a lieu de décider que le haut représentant supportera ses propres dépens.

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL (grande chambre)

déclare et arrête :

1) Le recours est rejeté.

2) La Hongrie supportera ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la facilité européenne pour la paix (FEP) et par le Conseil de l’Union européenne.

3) Le Royaume de Belgique, la République tchèque, le Royaume de Danemark, la République fédérale d’Allemagne, la République d’Estonie, la République française, la République de Lettonie, le Royaume des Pays-Bas, la République de Finlande, le Royaume de Suède, la Commission européenne et le haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité supporteront leurs propres dépens.

van der Woude

Papasavvas

Svenningsen

Costeira

Kowalik-Bańczyk

Škvařilová-Pelzl

Kanninen

Sampol Pucurull

Nõmm

Steinfatt

Kukovec

Verschuur

Kalėda

Spangsberg Grønfeldt

Cassagnabère

Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 9 septembre 2026.

Signatures

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* Langue de procédure : le hongrois.