Conclusions de l'avocat général Mme T. Ćapeta, présentées le 10 septembre 2026.###
| CELEX | 62025CC0038 |
| Type | Arrêt CJUE |
| Date | jeudi 10 septembre 2026 |
Texte intégral
Édition provisoire
CONCLUSIONS DE L’AVOCATE GÉNÉRALE
MME TAMARA ĆAPETA
présentées le 10 septembre 2026 (1)
Affaires C‑38/25 P, C‑48/25 P, C‑54/25 P et C‑55/25 P
Commission européenne
contre
Aloe Vera of Europe BV (C‑38/25 P)
Aboca SpA Soc. agr.,
Coswell SpA,
Associação portuguesa de suplementos alimentares (Apard) (C‑48/25 P)
Ortis SA (C‑54/25 P)
Syndicat national des compléments alimentaires (Synadiet),
Asociación Española de Fabricantes de Presuiios especiales, dietéticos y plantas medicinales (Afepadi),
Be-Sup Asbl,
Fitoform SAS,
Laboratoires Diététique et Santé SASU,
Laboratoires Forte Pharma S.A.M,
Laboratoires Ilapharm SAS,
Laboratoires Ineldea SAS,
Laboratoires Juva Santé SASU,
Laboratoire Pionneau SAS,
Laboratoires Super Diet SASU,
Laboratoires Vitarmonyl SARL,
La Source SARLU,
Les Trois Chênes SA,
Naturenvie SAS,
Noria Distribution SAS,
Pharmanager Ingrédients SAS,
Plantex SASU,
Santé Verte SAS,
Thera-Sana SASU,
Vitamines SAS,
V.S. Vecteur Santé Laboratoires (C‑55/25 P)
« Pourvoi – Protection des consommateurs – Règlement (CE) no 1925/2006 – Article 8 – Substances faisant l’objet d’interdictions, de restrictions ou sous contrôle de l’Union – Règlement (UE) 2021/468 – Interdiction des “préparations” dérivées des parties des espèces végétales contenant des dérivés hydroxyanthracéniques – Conditions régissant la procédure d’interdiction, de restriction de l’utilisation ou de mise sous contrôle de l’Union de substances »
I. Introduction
1. Si un ingrédient présente plus de réserves que sa valeur culinaire, il est temps de repenser la recette.
2. En vertu de l’article 8 du règlement (CE) no 1925/2006 (ci‑après le « règlement relatif à l’adjonction ») (2), la Commission est, en substance, chargée d’identifier les raisons de ces réserves et de déterminer si et dans quelle mesure il est nécessaire de réglementer et, le cas échéant, d’interdire l’adjonction de substances et d’ingrédients particuliers aux denrées alimentaires à la lumière de considérations de santé publique.
3. Les présents pourvois concernent quatre arrêts du Tribunal (3). Dans ces arrêts, cette juridiction a annulé le règlement (UE) 2021/468 (ci-après le « règlement attaqué ») (4) dans la mesure où il interdisait ou mettait sous contrôle pour des motifs de santé publique l’adjonction à des denrées alimentaires d’un certain nombre de substances et de « préparations » dérivées d’espèces végétales, dont celle de l’Aloe, qui contient des dérivés hydroxyanthracéniques (ci-après les « DHA »).
4. La Commission européenne a formé un pourvoi contre ces arrêts en faisant valoir, en substance, que le Tribunal avait interprété de manière erronée les exigences et la procédure sous-tendant l’article 8 du règlement relatif à l’adjonction.
II. Le cadre juridique et factuel des présents pourvois
A. Le règlement relatif à l’adjonction
5. L’une des fonctions essentielles des denrées alimentaires est de fournir une alimentation pour la croissance, le développement et le maintien d’une vie saine. Pour cela, les denrées alimentaires doivent être sûres. Le législateur de l’Union a ainsi mis en place un ensemble complet de réglementations de l’Union concernant la valeur nutritionnelle et les bienfaits pour la santé des denrées alimentaires ainsi que leur présentation et leur publicité (5).
6. Une partie de ce cadre est le règlement relatif à l’adjonction. Ce règlement explique que l’adjonction de nutriments et d’autres ingrédients à des aliments ou leur utilisation dans la fabrication d’aliments est pratiquée soit volontairement, soit obligatoirement, et à des fins différentes (6). Dès lors, et en vue de faciliter la libre circulation de ces denrées alimentaires au sein du marché intérieur, ce règlement vise à harmoniser les règles nationales divergentes concernant l’adjonction de vitamines, de substances minérales et d’autres substances (7).
7. Toutefois, le règlement relatif à l’adjonction cherche également à assurer un niveau élevé de protection de la santé des consommateurs (8). À cette fin, il vise à garantir que les substances ajoutées aux denrées alimentaires sont sûres (9).
8. L’exposé des motifs qui sous-tend le règlement relatif à l’adjonction met particulièrement l’accent sur cet aspect de la sécurité lorsque des « substances ou ingrédients autres que des vitamines et substances minérales » sont ajoutés d’une « manière “innovante” ». Leur « utilisation [...] suscite [...] de plus en plus de préoccupations [...][,] [ce qui] est largement dû à l’absence de données scientifiques suffisantes pour démontrer que leur utilisation en grandes quantités, dépassant souvent largement les quantités dans lesquelles ces substances seraient ingérées dans le cadre d’un régime normal, ne présente aucun risque pour la santé » (10).
9. Dans ce contexte, le règlement relatif à l’adjonction explique que, si « [u]n régime normal et varié contient de nombreux ingrédients qui, à leur tour, contiennent de nombreuses substances [...] [dont] [l]’apport [...] ne suscite aucune préoccupation et ne doit pas être réglementé » (11), « [u]ne vaste gamme de substances nutritives et d’autres ingrédients peut être utilisée dans la fabrication des denrées alimentaires, y compris – mais pas seulement – des vitamines, des minéraux dont les oligo-éléments, des acides aminés, des acides gras essentiels, des fibres, diverses plantes et des extraits végétaux » (12). Toutefois, « [c]ertaines substances autres que les vitamines et les minéraux ou les ingrédients qui en contiennent sont ajoutées aux denrées alimentaires sous forme d’extraits ou de concentrés, et peuvent entraîner des apports nettement supérieurs à ceux qui pourraient être ingérés dans le cadre d’un régime adéquat et varié. La sécurité de telles pratiques est sérieusement contestée dans certains cas, et les avantages ne sont pas évidents [...][,] [de sorte qu’][i]l convient, dans ces cas, que les exploitants du secteur alimentaire, responsables de la sécurité des produits alimentaires qu’ils mettent sur le marché, assument la charge de la preuve quant à la sécurité de leurs produits » (13).
10. À cette fin, le règlement prévoit deux cadres distincts.
11. Le premier cadre régit les exigences, les restrictions et les conditions d’adjonction de vitamines et de minéraux aux denrées alimentaires. Il figure aux articles 3 à 7 du règlement relatif à l’adjonction. Ces dispositions établissent une liste positive des types de vitamines et de minéraux pouvant être ajoutés aux denrées alimentaires et les formes que ces vitamines et minéraux peuvent prendre (14), ainsi que certaines restrictions (15) et exigences (16) relatives à leur adjonction à des denrées alimentaires.
12. Le second cadre porte sur l’adjonction de substances autres que les vitamines et les minéraux. C’est ce cadre, prévu à l’article 8 du règlement relatif à l’adjonction, qui présente un intérêt pour les présents pourvois.
13. L’article 8, paragraphe 1, de ce règlement précise que la procédure prévue dans cet article « est appliquée, si une substance autre que des vitamines ou des minéraux, ou un ingrédient contenant une substance autre que des vitamines ou des minéraux, est ajouté à des aliments ou utilisé dans la fabrication d’aliments, de sorte qu’il en résulterait une ingestion de quantités de cette substance dépassant considérablement celles qui sont raisonnablement susceptibles d’être ingérées dans des conditions normales de consommation liées à un régime alimentaire équilibré et varié et/ou pouvant représenter pour d’autres raisons un risque potentiel pour le consommateur » (17).
14. En d’autres termes, l’article 8, paragraphe 1, du règlement relatif à l’adjonction prévoit que la procédure qui y est prévue est déclenchée dans trois situations : i) lorsque des aliments enrichis en substances autres que des vitamines et des minéraux sont ingérés à des niveaux qui « dépassent considérablement » les conditions normales de consommation ; ii) lorsqu’une telle ingestion se produit et qu’il y a une possibilité que la quantité ingérée présente un risque potentiel pour la sécurité des denrées alimentaires pour les consommateurs ; ou iii) lorsque, quel que soit le niveau d’ingestion, il est possible que l’ingestion de cette substance présente un potentiel risque pour la sécurité alimentaire pour les consommateurs.
15. Lorsque l’une de ces situations se présente, l’article 8, paragraphe 2, du règlement relatif à l’adjonction habilite la Commission à demander à l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) une évaluation « des informations disponibles » concernant l’adjonction de ces autres substances à des aliments ou leur utilisation dans la fabrication d’aliments et, le cas échéant, l’inscription de la substance à l’annexe III de ce règlement. Cette annexe est composée des parties A (« Substances interdites »), B (« Substances soumises à restrictions ») et C (« Substances sous contrôle [de l’Union] »). Les exigences relatives à l’inscription de la substance ou de l’ingrédient à l’annexe III sont décrites à l’article 8, paragraphe 2, sous a) et b), du règlement relatif à l’adjonction comme suit :
« a) si un effet nocif pour la santé a été identifié, la substance et/ou l’ingrédient la contenant est inscrit :
i) soit à l’annexe III, partie A, et son adjonction à des aliments ou son utilisation dans la fabrication d’aliments est interdite ;
ii) soit à l’annexe III, partie B, et son adjonction à des aliments ou son utilisation dans la fabrication d’aliments n’est autorisée que dans les conditions qui y sont spécifiées ;
b) si la possibilité d’effets nocifs pour la santé est identifiée, mais qu’il subsiste une incertitude scientifique, la substance est inscrite à l’annexe III, partie C. »
16. La Commission peut engager la procédure susmentionnée de sa propre initiative ou sur la base des informations communiquées par les États membres (18).
B. Faits à l’origine du règlement attaqué
17. Les DHA forment une catégorie de substances chimiques à structure hétérogène et différente (19). Ils sont largement utilisés dans les compléments alimentaires et les médicaments à base de plantes pour leur effet laxatif (20).
18. Selon le Tribunal, les DHA sont naturellement présents dans différentes espèces végétales, y compris certaines espèces d’Aloe ainsi que certains fruits et légumes (21).
19. Dans les espèces d’Aloe (22), les DHA se trouvent « principalement dans le latex d’aloe, l’exsudat se trouvant entre la feuille intérieure, c’est-à-dire les tissus parenchymateux clairs et centraux de la feuille d’aloe, et la croûte » [traduction libre] (23).
20. Le 29 juin 2016, agissant de sa propre initiative à la suite des préoccupations soulevées par les États membres, la Commission a engagé la procédure prévue à l’article 8 du règlement relatif à l’adjonction en demandant à l’EFSA d’évaluer les informations disponibles sur la sécurité d’utilisation des DHA de toute source dans les denrées alimentaires. Elle l’a également invitée à recommander une dose journalière pour les DHA ne suscitant pas d’inquiétudes quant à d’éventuels effets nocifs pour la santé pour la population générale et, le cas échéant, pour les sous-groupes vulnérables de la population (24).
21. Le 22 novembre 2017, l’EFSA a adopté son avis de 2017, intitulé « Sécurité des [DHA] utilisés dans l’alimentation ». Sur la base de toutes les données disponibles, l’EFSA a conclu que les DHA « devraient être considérés comme génotoxiques et cancérogènes » par nature (25), et qu’elle « n’a pas été en mesure de fournir des conseils sur une dose journalière de [DHA] qui ne suscite pas de préoccupations quant aux effets nocifs pour la santé » (26).
22. En effet, il ressort du dossier que l’EFSA estime qu’elle n’est pas en mesure de fixer une dose journalière sûre des DHA étant donné que, une fois qu’il existe une préoccupation quant à la génotoxicité, il n’y a pas de niveau en dessous duquel l’exposition aux substances génotoxiques peut être considérée comme sûre puisque même l’exposition la plus faible représente un risque (27). Par conséquent, « l’établissement de valeurs indicatives fondées sur la santé n’est pas jugé approprié » [traduction libre] (28).
23. À la lumière de l’avis de l’EFSA, la Commission a adopté le règlement attaqué le 18 mars 2021.
24. La Commission y explique, dans sa partie pertinente, que l’EFSA « a constaté que les [DHA] que sont l’aloe-émodine et l’émodine ainsi que la substance de structure apparentée qu’est la dantrone s’étaient révélés génotoxiques in vitro. Les extraits d’aloès se sont également révélés génotoxiques in vitro, en raison, très probablement, des [DHA] présents dans les extraits. En outre, l’aloe-émodine s’est révélée génotoxique in vivo. L’extrait de feuilles entières d’Aloe et la dantrone, qui est un analogue structural, se sont révélés cancérogènes » (29). La Commission a donc conclu qu’eu égard « aux effets nocifs graves sur la santé qui sont associés à l’utilisation dans les denrées alimentaires d’aloe-émodine, d’émodine, de dantrone et d’extraits d’Aloe contenant des [DHA] et étant donné qu’aucune dose journalière ne suscitant pas d’inquiétude pour la santé humaine n’a pu être fixée pour les [DHA], il conv[enait] d’interdire ces substances » (30). En outre, « [é]tant donné que l’utilisation dans les denrées alimentaires de Rheum, Cassia, et Rhamnus et de leurs préparations peut avoir des effets nocifs sur la santé, mais que l’incertitude scientifique persiste quant à savoir si de telles préparations contiennent les substances énumérées à l’annexe III, partie A, du règlement [relatif à l’adjonction], il convient de placer ces substances sous contrôle de l’Union et, par conséquent, de les inscrire à l’annexe III, partie C, [de ce] règlement [...] » (31).
25. En conséquence, en vertu de l’article 1er, point 1, du règlement attaqué, la Commission modifie l’annexe III du règlement relatif à l’adjonction comme suit : « Aloe-émodine et toutes les préparations dans lesquelles cette substance est présente », « Émodine et toutes les préparations dans lesquelles cette substance est présente », « Préparations à partir de feuilles des espèces d’Aloe contenant des [DHA] » et « Dantrone et toutes les préparations dans lesquelles cette substance est présente ».
26. De manière analogue, en vertu de l’article 1er, point 2, du règlement attaqué, elle insère dans la partie C du règlement relatif à l’adjonction les mentions « Préparations à partir de racines ou de rhizomes de Rheum palmatum L, de Rheum officinale Baillon et de leurs hybrides contenant des [DHA] », « Préparations à partir de feuilles ou de fruits de Cassia senna L contenant des [DHA] » et « Préparations à partir d’écorces de Rhamnus frangula L ou de Rhamnus purshiana DC contenant des [DHA] ».
C. La procédure devant le Tribunal
27. Entre le 10 avril et le 27 mai 2021, Aloe Vera of Europe BV (dans l’affaire T‑189/21), Ortis (dans l’affaire T‑271/21), le Syndicat national des compléments alimentaires (Synadiet) e.a. (dans l’affaire T‑274/21), Aboca, Coswell et Apard (dans l’affaire T‑302/21), tous les producteurs ou représentants de producteurs commercialisant des produits contenant des substances dérivées d’espèces végétales contenant des DHA, ont introduit des recours tendant à l’annulation du règlement attaqué.
28. Le 13 novembre 2024, le Tribunal a rendu les arrêts attaqués, par lesquels il a fait droit aux moyens des requérantes en première instance en ce qu’ils étaient tirés d’une violation des exigences prévues à l’article 8, paragraphes 1 et 2, du règlement relatif à l’adjonction. Il n’a apprécié aucun autre moyen avancé par ces parties.
29. En ce qui concerne les arrêts qu’il a rendus dans les affaires T‑302/21, T‑271/21 et T‑274/21, le Tribunal a jugé que l’article 8 du règlement relatif à l’adjonction ne permettait pas d’inscrire des « préparations » sur les listes figurant à l’annexe III, parties A et C, de ce règlement (32). Outre cette constatation, s’agissant de ses arrêts T‑189/21, T‑302/21, T‑271/21 et T‑274/21, le Tribunal a également constaté que la Commission avait erronément omis d’établir un seuil de risque pour l’interdiction de l’adjonction à des aliments ou de l’utilisation dans la fabrication d’aliments de substances contenant des DHA, conformément à l’article 8, paragraphes 1 et 2, du règlement relatif à l’adjonction (33).
30. Par conséquent, le Tribunal a annulé le règlement attaqué dans ses parties pertinentes.
D. Procédure devant la Cour
31. Par ses quatre pourvois, la Commission demande à la Cour d’annuler les arrêts attaqués, de statuer définitivement dans chaque affaire en rejetant les recours au titre de l’article 61 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne ou, à titre subsidiaire, de renvoyer les affaires devant le Tribunal pour qu’il examine les moyens qui n’ont pas encore été appréciés et de condamner les requérantes en première instance aux dépens ou de réserver les dépens en cas de renvoi de l’affaire devant le Tribunal.
32. La Commission est soutenue dans ce recours par l’EFSA, qui a été admise à intervenir dans chacun des pourvois (34).
33. Il n’a pas été tenu d’audience.
III. Analyse
34. Mes conclusions sont structurées de la manière suivante. Je commencerai par soutenir que c’est à tort que le Tribunal a jugé que l’article 8 du règlement relatif à l’adjonction ne permet pas d’inscrire des « préparations » de substances autres que des vitamines et des minéraux sur les listes de l’annexe III de ce règlement (section A). J’examinerai ensuite l’argument selon lequel les conditions qui sous-tendent l’article 8, paragraphes 1 et 2, dudit règlement ne devraient pas être lues cumulativement, de sorte que la Commission aurait dû fixer un seuil de risque pour l’adjonction de substances contenant des DHA à des aliments ou leur utilisation dans la fabrication d’aliments (section B). Enfin, mon analyse portera sur l’argument tiré d’un défaut de motivation et d’un excès de pouvoir de contrôle par le Tribunal (section C).
A. Sur le moyen relatif à l’inclusion des « préparations » contenant des substances autres que des vitamines et des minéraux à l’annexe III du règlement relatif à l’adjonction
35. Par son premier moyen dans les affaires C‑48/25 P, C‑54/25 P et C‑55/25 P, la Commission conteste la conclusion du Tribunal selon laquelle la notion de « préparations » ne relève pas du champ d’application de l’article 8 du règlement relatif à l’adjonction. Dans ses arrêts dans les affaires T‑302/21, T‑271/21 et T‑274/21, cette juridiction a constaté que l’article 8 du règlement relatif à l’adjonction se référait uniquement aux notions de « substances », d’« ingrédients » et d’« ingrédient contenant [cette] substance ». Ainsi, il a observé, en vertu de l’article 8, paragraphe 2, sous a), i), du règlement relatif à l’adjonction, que seule l’adjonction ou l’utilisation dans la fabrication d’aliments d’une « substance » ou d’« un ingrédient contenant [cette] substance » pouvait être interdite par l’inscription à l’annexe III, partie A, de ce règlement. Toutefois, le Tribunal a considéré que la notion de « préparations » dépassait le champ d’application de l’une ou l’autre de ces notions. De même, il a relevé que, étant donné que l’article 8, paragraphe 2, sous b), du règlement relatif à l’adjonction ne faisait référence qu’aux « substances » et non aux « ingrédients », son champ d’application devait être plus limité que l’article 8, paragraphe 2, sous a), i), de ce règlement. Ainsi, seules les « substances » pour lesquelles la possibilité d’effets nocifs sur la santé a été identifiée, mais pour lesquelles il existe une incertitude, peuvent être ajoutées à l’annexe III, partie C. Sur la base de ces interprétations, le Tribunal a constaté que la notion de « préparations » ne relève d’aucune des notions de « substances » ou d’« ingrédients », qu’elle ne saurait être substituée à l’une ou l’autre de ces notions et que, partant, la Commission ne pouvait se fonder sur ces dispositions pour adopter les modifications des parties A et C dudit règlement au moyen de l’article 1er, point 1, et de l’article 1er, point 2, du règlement attaqué.
36. La Commission, soutenue par l’EFSA, conteste cette conclusion. Ces parties font valoir que, en concluant que la notion de « préparations » était plus large que le champ d’application de l’article 8, paragraphe 2, du règlement relatif à l’adjonction, c’est-à-dire qu’elle n’était pas couverte par les notions de « substances » ou d’« ingrédients », le Tribunal a commis une erreur de droit. Le raisonnement de cette juridiction n’est pas conforme au libellé, au contexte et à l’objectif de la procédure prévue à l’article 8 de ce règlement, pas plus qu’il n’est de nature à sauvegarder l’effet utile dudit règlement dans son ensemble.
37. Les défenderesses contestent cette argumentation et soutiennent le raisonnement du Tribunal.
38. Je suis d’accord avec la Commission et l’EFSA.
39. Le libellé de l’article 8, paragraphe 1, du règlement relatif à l’adjonction souligne qu’il vise à couvrir les cas dans lesquels « une substance autre que des vitamines ou des minéraux, ou un ingrédient contenant une substance autre que des vitamines ou des minéraux, est ajouté à des aliments ou utilisé dans la fabrication d’aliments ».
40. C’est avant tout et surtout en se référant à une lecture littérale de cette disposition que le Tribunal a considéré que la procédure qui y est prévue ne s’applique pas à l’adjonction de « préparations » de substances contenant des DHA.
41. Je peux comprendre la frustration du Tribunal pour cette terminologie. Le terme « préparations » ne figure pas à l’article 8 du règlement relatif à l’adjonction, pas plus qu’il n’est utilisé dans le reste de ce règlement. Selon la manière dont ce terme est interprété, son utilisation peut être lue comme allant au-delà du champ d’application dudit règlement. Les raisons pour lesquelles la Commission a néanmoins jugé nécessaire d’utiliser cette terminologie dans le dispositif d’un règlement d’application et, partant, d’être mal comprises quant au champ d’application de son règlement envisagé ne sont pas expliquées dans le dossier de l’affaire.
42. La Commission et l’EFSA n’ont pas fourni d’explication convaincante à cet égard. Par exemple, le fait que l’EFSA, dans un document d’orientation de 2009 (35) non lié à la présente procédure, utilise la notion de « préparations » au lieu de « substances » ou d’« ingrédients » pour apporter des nuances supplémentaires à ses analyses (ce qu’elle est parfaitement en droit de faire) est certainement utile pour comprendre le contexte dans lequel ce terme est employé. Toutefois, elle ne saurait influer sur la portée ou la terminologie d’un acte de droit de l’Union de rang supérieur.
43. Dans le même temps, il ne faut pas perdre de vue que tous les actes des institutions de l’Union bénéficient d’une présomption générale de validité (36). Cela signifie que ces actes doivent être interprétés, dans la mesure du possible, de manière à respecter cette présomption. Cela implique également, à mon sens, que la simple utilisation d’un terme dans le dispositif d’un acte d’exécution qui n’est pas autrement utilisé dans l’acte de base n’est pas, en soi, de nature à renverser cette présomption.
44. Il en va ainsi en particulier lorsque, comme c’est le cas en l’espèce, la Commission et l’EFSA ont fait valoir tant devant le Tribunal que devant la Cour que la notion de « préparations », telle qu’utilisée dans le règlement attaqué, devait être comprise comme visant l’ensemble de ces produits utilisés en tant qu’intrants dans un processus de fabrication qui contiennent la substance pour laquelle des effets nocifs ont été identifiés.
45. En d’autres termes, tant la Commission que l’EFSA insistent sur le fait que, au moyen de la notion de « préparations », le règlement attaqué visait à couvrir l’adjonction indirecte d’une substance interdite à des aliments ou à la fabrication de ceux-ci.
46. Selon ces parties, le champ d’application ou la finalité de l’article 8 du règlement relatif à l’adjonction ne s’opposent pas à une telle interprétation. Ils soulignent que l’interprétation littérale de cette disposition par le Tribunal ne tient pas compte non seulement d’autres éléments littéraux contenus dans celle-ci, tels que les expressions « ajouté à des aliments » et « utilisé dans la fabrication d’aliments », mais également du fait que, selon la manière dont la notion d’« ingrédients » est interprétée, elle est susceptible d’englober les différentes formes d’adjonction indirecte à des aliments ou d’utilisation dans la fabrication d’aliments de substances pour lesquelles des effets nocifs ont été identifiés.
47. Selon moi, une interprétation selon laquelle la notion d’« ingrédients » est comprise comme les différentes formes et manières d’ajouter indirectement une substance nocive aux denrées alimentaires préserverait en effet au mieux la fonction de l’article 8 du règlement relatif à l’adjonction.
48. Comme je l’ai expliqué, l’objectif de ce règlement est d’établir un cadre pour le contrôle d’une « vaste gamme de substances nutritives et d’autres ingrédients peut être utilisée dans la fabrication des denrées alimentaires » (37), dont l’adjonction volontaire pourrait susciter des préoccupations pour la santé des consommateurs (38).
49. L’article 8 du règlement relatif à l’adjonction le fait en ce qui concerne les substances autres que des vitamines et des minéraux (39).
50. Pour atteindre cet objectif, il importe peu de savoir si cette substance se présente sous sa forme pure ou résulte de procédés antérieurs à inclure, directement ou indirectement, en tant que « préparation », mélange ou ingrédient, pour autant qu’elle soit volontairement ajoutée à des aliments ou utilisée dans la fabrication d’aliments.
51. En effet, comme l’explique l’EFSA, ce qui importe est le fait qu’une substance nocive soit ajoutée, indépendamment de la manière dont cette adjonction se produit. Après tout, le succès et l’échec du cadre prévu à l’article 8 de ce règlement résident dans la capacité de la Commission à réglementer cette adjonction en ce qui concerne les substances potentiellement nocives.
52. Ainsi, l’article 8 du règlement relatif à l’adjonction doit pouvoir couvrir les différentes formes qu’une telle substance peut revêtir ainsi que les différentes manières dont cette substance peut être ajoutée à des denrées alimentaires ou utilisée dans la production de denrées alimentaires.
53. Une interprétation différente, telle que celle retenue par le Tribunal, pourrait conduire à une situation dans laquelle la Commission pourrait, de fait, réglementer l’adjonction directe, par exemple, de l’aloe-émodine, de l’émodine ou de la dantrone aux denrées alimentaires, mais non leur adjonction indirecte par leur inclusion préalable dans une préparation avant leur adjonction à des aliments ou leur utilisation dans leur fabrication. Je ne vois pas en quoi cela serait logique ou conforme à l’objectif de protection du consommateur contre les ajouts nocifs aux denrées alimentaires.
54. En outre, une telle interprétation priverait le terme « ingrédient », tel qu’employé à l’article 8 du règlement relatif à l’adjonction, de son effet pratique au sein de cette disposition.
55. Dès lors, qu’une substance soit ajoutée directement à des aliments ou utilisée dans leur fabrication ou associée pour la première fois à d’autres substances avant d’être ajoutée à des aliments ou utilisée dans la fabrication de ceux-ci, la procédure prévue à l’article 8 de ce règlement doit être susceptible de la couvrir.
56. La même logique doit nécessairement s’étendre à l’article 8, paragraphe 2, sous b), du règlement relatif à l’adjonction.
57. En effet, ainsi que le soulignent les défenderesses et les arrêts attaqués, cette disposition ne fait référence qu’à la notion de « substances » et non également à celle d’« ingrédients ». C’est sur cette base qu’il a été soutenu que l’article 8, paragraphe 2, sous b), du règlement relatif à l’adjonction autorise uniquement la mise sous contrôle de l’Union de substances qui sont directement ajoutées à des aliments ou utilisées dans leur fabrication. Toutefois, comme je l’ai expliqué, compte tenu de l’objectif poursuivi par le cadre de l’article 8 du règlement relatif à l’adjonction dans son ensemble, il serait illogique de limiter ce processus en conséquence et d’exclure la possibilité de contrôler l’adjonction indirecte de substances pour lesquelles d’éventuels effets nocifs sur la santé ont été identifiés, mais pour lesquelles une incertitude scientifique persiste.
58. Une interprétation contraire n’a pas non plus de sens si elle est envisagée dans le contexte de l’article 8 lui-même : en vertu de la procédure d’urgence prévue à son paragraphe 5, la Commission peut transférer une « substance » de l’annexe III, partie C, vers les parties A ou B. Dès lors, pour qu’un tel transfert soit possible pour des « ingrédients » pour des raisons d’urgence impérieuses, il faut que la partie C soit susceptible d’inclure également des « ingrédients ». Cela signifie que l’article 8, paragraphe 2, sous b), du règlement relatif à l’adjonction doit être interprété en ce sens qu’il s’étend à l’inscription des « ingrédients » à l’annexe III, partie C, de ce règlement. Par conséquent, et indépendamment du fait que l’argumentation des défenderesses n’est pas nouvelle (40), elle n’est en tout état de cause pas de nature à empêcher la Commission de réglementer l’adjonction à des aliments de substances susceptibles d’être nocives pour la santé humaine.
59. Appliqué aux circonstances de la présente procédure, cela signifie que rien dans le règlement relatif à l’adjonction ne s’oppose à ce que les notions de « substances » et d’« ingrédients », telles qu’elles figurent à l’article 8 de ce règlement, soient interprétées comme faisant référence à l’adjonction indirecte de substances autres que des vitamines et des minéraux à des aliments ou à l’utilisation de ces substances dans la fabrication d’aliments en tant que « préparations ». Par conséquent, le Tribunal a commis une erreur en interprétant cette disposition comme ne s’étendant pas à un tel scénario et en annulant les parties pertinentes du règlement attaqué notamment sur cette base.
60. Eu égard aux considérations qui précèdent, je propose à la Cour d’accueillir le premier moyen du pourvoi de la Commission dans les affaires C‑48/25 P, C‑54/25 P et C‑55/25 P comme étant fondé.
B. Sur les moyens relatifs aux conditions qui sous-tendent l’article 8, paragraphes 1 et 2, du règlement relatif à l’adjonction
61. Dans les arrêts attaqués, le Tribunal a interprété l’article 8, paragraphes 1 et 2, du règlement relatif à l’adjonction comme établissant deux conditions cumulatives pour que la Commission puisse interdire l’adjonction à des aliments ou l’utilisation dans la fabrication d’aliments d’une substance ou d’un ingrédient : d’une part, qu’il résulte de leur adjonction une ingestion de quantités de la substance en cause dépassant considérablement celles qui sont raisonnablement susceptibles d’être ingérées dans des conditions normales de consommation liées à un régime alimentaire équilibré et varié et/ou pouvant représenter pour d’autres raisons un risque potentiel pour le consommateur (article 8, paragraphe 1) et, d’autre part, le fait qu’un effet nocif pour la santé ait été identifié (article 8, paragraphe 2). Sur cette base, et considérant que la Commission n’a pas fourni de seuil concernant les montants des DHA dans un régime alimentaire équilibré et varié, comme cela aurait été requis en vertu de l’article 8, paragraphe 1, de ce règlement, le Tribunal a annulé les parties pertinentes du règlement attaqué (41).
62. Par son premier moyen dans l’affaire C‑38/25 P et son deuxième moyen dans les affaires C‑48/25 P, C‑54/25 P et C‑55/25 P, la Commission conteste ces constatations. Soutenue par l’EFSA, elle fait valoir, en substance, que seule la condition relative à l’identification d’un effet nocif pour la santé, prévue à l’article 8, paragraphe 2, sous a), du règlement relatif à l’adjonction, doit être remplie afin d’interdire l’adjonction d’une substance à des aliments ou son utilisation dans la fabrication de ceux-ci, soit directement, soit au moyen d’ingrédients la contenant (42).
63. Les défenderesses contestent cette argumentation et soutiennent le raisonnement du Tribunal.
64. Je suis d’accord avec la Commission et avec l’EFSA.
65. Comme expliqué au point 14 des présentes conclusions, l’article 8, paragraphe 1, du règlement relatif à l’adjonction prévoit trois scénarios de risque dans lesquels la Commission est habilitée à engager la procédure d’inscription de certaines substances et/ou certains ingrédients à l’annexe III : premièrement, lorsqu’il y a ingestion au-delà d’un régime alimentaire normal et équilibré ; deuxièmement, lorsqu’une telle ingestion se produit et qu’il existe un risque potentiel pour les consommateurs ; ou, troisièmement, lorsque, quel que soit le niveau d’ingestion, l’adjonction de ces substances ou ingrédients présente un risque potentiel pour les consommateurs.
66. Ces conditions sont clairement préalables au processus décisionnel qui se déroule en vertu de l’article 8, paragraphe 2, du règlement relatif à l’adjonction afin de réglementer le risque ainsi identifié et distinctes de ce processus. Ce processus décisionnel n’est engagé qu’après que la Commission a constaté, soit sur la base des préoccupations soulevées par les États membres, soit de sa propre initiative, l’existence d’un ou de plusieurs des risques prévus à l’article 8, paragraphe 1, du règlement relatif à l’adjonction.
67. En effet, il me semble clair que l’article 8 du règlement relatif à l’adjonction est structuré en deux étapes distinctes : l’étape consistant à identifier un risque (au titre de l’article 8, paragraphe 1, de ce règlement) et l’étape consistant à décider de la manière de gérer ce risque (en vertu de l’article 8, paragraphe 2, dudit règlement).
68. Pour cette seconde étape, à savoir celle de la gestion des risques, la Commission doit décider entre les choix politiques fixés par le législateur de l’Union quant à la manière de traiter la substance ou l’ingrédient en cause.
69. À ce stade, les scénarios d’identification des risques prévus à l’article 8, paragraphe 1, du règlement relatif à l’adjonction sont dénués de pertinence.
70. En effet, comme l’indique l’article 8, paragraphe 2, du règlement relatif à l’adjonction, à ce stade, en fonction de l’évaluation effectuée par l’EFSA, la Commission peut, si un effet nocif est constaté, inscrire la substance ou l’ingrédient dans la partie A et, partant, interdire purement et simplement son utilisation [en vertu de l’article 8, paragraphe 2, sous a), i)] ou l’inscrire dans la partie B et autoriser son adjonction sous réserve de conditions [en vertu de l’article 8, paragraphe 2, sous a), ii)] ; ou si un effet nocif est constaté, mais que l’incertitude scientifique persiste, placer la substance ou l’ingrédient dans la partie C, autoriser son utilisation et la soumettre à un contrôle [conformément à l’article 8, paragraphe 2, sous b)]. En d’autres termes, la Commission doit décider des mesures concrètes à prendre par référence à la probabilité scientifiquement établie d’effets nocifs.
71. Dans le cadre de la présente procédure, je comprends que la Commission a engagé la procédure prévue à l’article 8, paragraphe 1, du règlement relatif à l’adjonction sur la seule base du risque d’ingestion de substances contenant des DHA présentant un risque pour la santé des consommateurs. Compte tenu de l’évaluation fournie par l’EFSA, qui a conclu à l’existence de tels risques pour certaines substances (43), la Commission a ensuite suivi le choix politique prévu à l’article 8, paragraphe 2, sous a), i), du règlement relatif à l’adjonction.
72. Ainsi qu’il ressort clairement du libellé de cette disposition, si la Commission prend une décision en vertu de l’article 8, paragraphe 2, sous a), i), du règlement relatif à l’adjonction, elle doit interdire purement et simplement la substance ou l’ingrédient, de sorte qu’elle n’a pas le pouvoir discrétionnaire de fixer un seuil de consommation pour ce type particulier de substance (même si cela était possible pour les substances génotoxiques) (44). Si une telle marge d’appréciation lui avait été accordée, le législateur de l’Union l’aurait indiqué, comme il l’a fait en vertu de l’article 8, paragraphe 2, sous a), ii), de ce règlement (45).
73. Par conséquent, il est clair que le Tribunal a commis une erreur en concluant que l’article 8, paragraphe 2, du règlement relatif à l’adjonction devait être lu en combinaison avec l’article 8, paragraphe 1, de ce règlement, de sorte que la Commission devait remplir deux conditions avant d’inscrire une substance à l’annexe III dudit règlement.
74. Contrairement à ce que font observer les défenderesses, l’interprétation ci-dessus ne prive pas l’article 8, paragraphe 1, du règlement relatif à l’adjonction de sa fonction. À mon sens, ces parties confondent les deux notions distinctes d’évaluation et de gestion des risques.
75. L’évaluation des risques, d’une part, est un processus reposant sur des bases scientifiques et comprenant quatre étapes : l’identification des dangers, leur caractérisation, l’évaluation de l’exposition et la caractérisation des risques (46). Ce processus implique une évaluation scientifique complexe de la sécurité d’une substance ou d’un agent biologique sur la base de toutes les données scientifiques et techniques pertinentes en vue d’identifier et de prévenir les risques émergents. Au niveau de l’Union, et aux fins du règlement relatif à l’adjonction, cette tâche est effectuée par l’EFSA. La gestion des risques, d’autre part, est un « processus, distinct de l’évaluation des risques, consistant à mettre en balance les différentes politiques possibles, en consultation avec les parties intéressées, à prendre en compte l’évaluation des risques et d’autres facteurs légitimes, et, au besoin, à choisir les mesures de prévention et de contrôle appropriées » (47). Ce n’est qu’une fois que l’analyse des risques sera complète que les autorités compétentes seront en mesure de décider des mesures appropriées pour atteindre le niveau de protection recherché (48).
76. Comme je l’ai expliqué, alors que l’article 8, paragraphe 1, du règlement relatif à l’adjonction peut être compris comme un élément d’évaluation des risques, l’article 8, paragraphe 2, de ce règlement énonce clairement les différentes options pour gérer un risque qui a déjà été identifié, évalué et caractérisé par l’EFSA (49). En l’espèce, la Commission a géré le risque identifié par l’EFSA au moyen de la mesure prévue à l’article 8, paragraphe 2, sous a), i), du règlement relatif à l’adjonction : l’inscription d’une substance à l’annexe III, partie A, de ce règlement et l’interdiction de son adjonction à des aliments ou son utilisation dans la fabrication d’aliments. Le contrôle de cette décision par la Commission est subordonné à la constatation d’une erreur manifeste d’appréciation.
77. Eu égard aux considérations qui précèdent, je propose à la Cour d’accueillir le premier moyen du pourvoi de la Commission dans l’affaire C‑38/25 P et le deuxième moyen dans les affaires C‑48/25 P, C‑54/25 P et C‑55/25 P comme étant fondés.
C. Sur les moyens relatifs à l’obligation de motivation du Tribunal et à son contrôle juridictionnel
78. Par son second moyen dans l’affaire C‑38/25 P et son troisième moyen dans les affaires C‑48/25 P, C‑54/25 P et C‑55/25 P, la Commission, soutenue par l’EFSA, fait valoir que le Tribunal a manqué à son obligation de motivation (50) et qu’il a outrepassé ses pouvoirs de contrôle juridictionnel (51).
79. Les défenderesses considèrent que les arguments de la Commission sont irrecevables et que, en tout état de cause, le Tribunal n’a ni manqué à son obligation de motivation ni exercé une intensité de contrôle dépassant ses compétences.
80. Je partage l’avis des défenderesses.
81. S’agissant du moyen tiré du défaut de motivation par le Tribunal, il convient de rappeler qu’il y a lieu d’opérer une distinction entre l’existence d’une motivation, telle qu’exigée par l’article 296 TFUE, et la question du bien-fondé de cette motivation. Seul un argument relatif à l’existence d’une motivation peut être rattaché à l’article 296 TFUE (52). Force est toutefois de constater que la Commission n’allègue pas un défaut de motivation des arrêts attaqués. Elle critique plutôt le contenu de ce raisonnement dans les considérations en cause. Ce type d’arguments n’étant pas susceptible de relever de l’article 296 TFUE, l’argumentation de la Commission doit être rejetée comme irrecevable dans cette mesure.
82. S’agissant du moyen tiré du fait que le Tribunal a outrepassé son pouvoir de contrôle juridictionnel, d’une part, et contrairement à ce que soutient la Commission, le Tribunal n’a pas procédé à un contrôle complet de la détermination factuelle de la Commission relative à l’article 8 du règlement relatif à l’adjonction ni donc outrepassé son pouvoir de contrôle en ce qui concerne les appréciations scientifiques (53). Au contraire, cette juridiction a examiné l’interprétation faite par la Commission de l’article 8, paragraphes 1 et 2, du règlement relatif à l’adjonction, à l’égard de laquelle, comme je l’ai expliqué, elle a erronément interprété ces dispositions comme établissant des conditions cumulatives. Les juridictions de l’Union étant pleinement compétentes pour interpréter le droit, l’argument de la Commission doit être rejeté comme non fondé dans cette mesure. D’autre part, dans la mesure où la Commission considère que le Tribunal a substitué son raisonnement à celui de l’EFSA en concluant qu’« [i]l ne ressort[ait] [...] pas de l’avis scientifique de 2017, ni d’aucun élément du dossier que [les dispositions] du règlement attaqué aurai[en]t été adopté[es] du fait que [les substances et] les préparations en cause auraient représenté pour d’autres raisons un risque potentiel pour le consommateur » (54), force est de conclure que cette constatation constitue une détermination factuelle limitée à ce que le Tribunal a considéré comme figurant dans le dossier. Cette affirmation ne constituerait pas une évaluation scientifique. Dès lors, en cherchant à contester une appréciation factuelle effectuée par le Tribunal sans invoquer sa dénaturation potentielle, cet argument doit également être considéré comme irrecevable.
83. Eu égard à ce qui précède, je propose à la Cour de rejeter le second moyen du pourvoi de la Commission dans l’affaire C‑38/25 P et son troisième moyen dans les affaires C‑48/25 P, C‑54/25 P et C‑55/25 P comme partiellement irrecevables et partiellement non fondés.
IV. Conséquences
84. Le premier moyen du pourvoi dans l’affaire C‑38/25 P et les premier et deuxième moyens du pourvoi dans les affaires C‑48/25 P, C‑54/25 P et C‑55/25 P sont fondés. Par conséquent, il y a lieu d’annuler les arrêts attaqués. Toutefois, le Tribunal n’ayant pas apprécié tous les moyens soulevés en première instance, la Cour n’est pas en mesure de statuer définitivement et doit renvoyer les affaires sous-jacentes devant le Tribunal (55).
V. Conclusion
85. Je propose donc à la Cour :
– d’annuler les arrêts du 13 novembre 2024, Aloe Vera of Europe/Commission (T‑189/21, EU:T:2024:802), du 13 novembre 2024, Aboca e.a./Commission (T‑302/21, EU:T:2024:808), du 13 novembre 2024, Ortis/Commission (T‑271/21, EU:T:2024:804), du 13 novembre 2024, et Synadiet e.a./Commission (T‑274/21, EU:T:2024:806) ;
– de renvoyer l’affaire au Tribunal pour qu’il se prononce sur les moyens sur lesquels il n’a pas été statué, et
– de réserver les dépens.
1 Langue originale : l’anglais.
2 Règlement du Parlement européen et du Conseil du 20 décembre 2006 concernant l’adjonction de vitamines, de minéraux et de certaines autres substances aux denrées alimentaires (JO 2006, L 404, p. 26).
3 Arrêts du 13 novembre 2024, Aloe Vera of Europe/Commission (T‑189/21, ci‑après l’« arrêt Aloe Vera of Europe/Commission », EU:T:2024:802), du 13 novembre 2024, Aboca e.a./Commission (T‑302/21, ci-après l’« arrêt Aboca e.a./Commission », EU:T:2024:808), du 13 novembre 2024, Ortis/Commission (T‑271/21, ci-après l’« arrêt Ortis/Commission », EU:T:2024:804), et du 13 novembre 2024, Synadiet e.a./Commission (T‑274/21, ci-après l’« arrêt Synadiet e.a./Commission », EU:T:2024:806) (ci-après ensemble les « arrêts attaqués »).
4 Règlement de la Commission du 18 mars 2021 modifiant l’annexe III du règlement (CE) no 1925/2006 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les espèces végétales contenant des dérivés hydroxyanthracéniques (JO 2021, L 96, p. 6).
5 Voir, notamment, règlement (CE) no 1924/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 20 décembre 2006, concernant les allégations nutritionnelles et de santé portant sur les denrées alimentaires (JO 2006, L 404, p. 9), et règlement (UE) no 1169/2011 du Parlement européen et du Conseil, du 25 octobre 2011, concernant l’information des consommateurs sur les denrées alimentaires, modifiant les règlements (CE) no 1924/2006 et (CE) no 1925/2006 du Parlement européen et du Conseil et abrogeant la directive 87/250/CEE de la Commission, la directive 90/496/CEE du Conseil, la directive 1999/10/CE de la Commission, la directive 2000/13/CE du Parlement européen et du Conseil, les directives 2002/67/CE et 2008/5/CE de la Commission et le règlement (CE) no 608/2004 de la Commission (JO 2011, L 304, p. 18).
6 Voir considérants 3 et 4 du règlement relatif à l’adjonction. Voir également proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant l’adjonction de vitamines, de substances minérales et de certaines autres substances aux denrées alimentaires, COM(2003) 671 final (ci-après la « proposition du règlement relatif à l’adjonction »), p. 3.
7 Voir, à cet égard, considérants 1, 2 et 22 du règlement relatif à l’adjonction et article 1er, paragraphe 1, et article 10 de ce règlement. Voir également proposition du règlement relatif à l’adjonction, p. 1.
8 Voir, à cet égard, considérants 14 et 22 du règlement relatif à l’adjonction ainsi qu’article 1er, paragraphe 1, de ce règlement.
9 Voir considérant 12 du règlement relatif à l’adjonction.
10 Voir proposition du règlement relatif à l’adjonction, point 21.
11 Voir considérant 20 du règlement relatif à l’adjonction.
12 Voir considérant 4 du règlement relatif à l’adjonction.
13 Voir considérant 20 du règlement relatif à l’adjonction. Voir également considérant 2 de ce règlement pour des termes similaires.
14 Voir article 3, paragraphe 1, du règlement relatif à l’adjonction, qui dispose que « seuls les vitamines et/ou les minéraux énumérés à l’annexe I, sous les formes énumérées à l’annexe II, peuvent être ajoutés aux denrées alimentaires, sous réserve des règles établies par [ce] règlement ».
15 Voir article 4 du règlement relatif à l’adjonction, qui définit les catégories de produits auxquelles les vitamines et les minéraux ne peuvent pas être ajoutés.
16 Voir article 6 du règlement no 1925/2006, qui fixe les conditions dans lesquelles des vitamines et des minéraux peuvent être ajoutés aux denrées alimentaires.
17 Voir article 8, paragraphe 1, du règlement relatif à l’adjonction (mise en italique par mes soins). Des termes similaires sont contenus dans le considérant 2 de ce règlement.
18 Voir article 8, paragraphe 2, du règlement relatif à l’adjonction.
19 Voir, à cet égard, arrêts Aloe Vera of Europe/Commission, point 4, Aboca e.a./Commission, point 5, Ortis/Commission, point 3, et Synadiet e.a./Commission, point 3.
20 Voir arrêts Aloe Vera of Europe/Commission, point 4, Aboca e.a./Commission, point 5, Ortis/Commission, point 3, et Synadiet e.a./Commission, point 3.
21 Voir arrêts Aloe Vera of Europe/Commission, point 4, Aboca e.a./Commission, point 5, Ortis/Commission, point 3, et Synadiet e.a./Commission, point 3.
22 Dans son arrêt Aloe Vera of Europe/Commission, point 3, le Tribunal explique que « [l]’Aloe vera est une espèce d’Aloe dont la feuille est constituée de trois couches, à savoir, la première, correspondant à une épaisse pelure verte extérieure qui protège la plante contre les intempéries ; la deuxième, correspondant à une couche intermédiaire constituée d’un latex jaunâtre contenant des dérivés hydroxyanthracéniques [des DHA] et, la troisième, correspondant à une couche intérieure humide et transparente de liquide gélatineux qui contient les nutriments de la plante ».
23 Groupe de l’EFSA sur les additifs alimentaires et les sources nutritives ajoutés aux denrées alimentaires, « Safety of hydroxyanthracene derivates for use in food » (sécurité des dérivés hydroxyanthracéniques utilisés dans l’alimentation), EFSA Journal ; vol. 16, 1re édition, 5090, 2018. Disponible à l’adresse suivante : https://efsa.onlinelibrary.wiley.com/doi/10.2903/j.efsa.2018.5090 (ci-après l’« avis de l’EFSA de 2017 »), p. 19.
24 Voir, à cet égard, arrêts Aloe Vera of Europe/Commission, point 5, Aboca e.a./Commission, point 6, Ortis/Commission, point 4, et Synadiet e.a./Commission, point 4.
25 Voir avis de l’EFSA de 2017, p. 1.
26 Voir avis de l’EFSA de 2017, p. 69.
27 Voir, en ce sens, comité scientifique de l’EFSA, Avis scientifique sur les stratégies d’essai de génotoxicité applicables à l’évaluation de la sécurité des denrées alimentaires et des aliments pour animaux, EFSA Journal, vol. 9, 9e édition, 2379, 2011. Disponible à l’adresse suivante : https://efsa.onlinelibrary.wiley.com/doi/10.2903/j.efsa.2011.2379. Voir, en particulier, p. 9, ainsi que section 4.2 sur l’exposition, p. 23 à 25.
28 Comité scientifique de l’EFSA, « Clarification de certains aspects liés à l’évaluation de la génotoxicité », EFSA Journal, vol. 15, 12e édition, 5113, 2017, p. 1. Disponible à l’adresse suivante : https://efsa.onlinelibrary.wiley.com/doi/10.2903/j.efsa.2017.5113. Voir également p. 14 et 15 en ce qui concerne l’établissement de valeurs indicatives fondées sur la santé pour les substances génotoxiques.
29 Règlement attaqué, considérant 7.
30 Règlement attaqué, considérant 9.
31 Règlement attaqué, considérant 11.
32 Voir arrêts Aboca e.a./Commission, point 61, Ortis/Commission, point 65, et Synadiet e.a./Commission, point 57.
33 Voir, à cet égard, arrêts Aloe Vera of Europe/Commission, points 66 et 67, Aboca e.a./Commission, points 90 et 91, Ortis/Commission, points 95 et 96, et Synadiet e.a./Commission, points 86 et 87.
34 Il convient également de relever que la République italienne a déposé une demande d’intervention au soutien des conclusions des défenderesses dans l’affaire C‑48/25 P. Toutefois, étant donné que cette demande a été déposée après l’expiration du délai visé à l’article 190, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour de justice, mais avant la décision d’ouvrir la phase orale de la procédure, par décision du président de la Cour du 23 mai 2025, cette partie a été autorisée à présenter ses observations lors d’une audience de plaidoiries, le cas échéant, conformément à l’article 194 du règlement de procédure.
35 Comité scientifique de l’EFSA, « Guidance on Safety assessment of botanicals and botanical preparations intended for use as ingredients in food supplements » (guide sur l’évaluation de la sécurité des plantes et des préparations végétales destinées à être utilisées comme ingrédients dans les compléments alimentaires), EFSA Journal, vol. 7, 9e édition, 1249, 2009, p. 2. Disponible à l’adresse suivante : https://efsa.onlinelibrary.wiley.com/doi/10.2903/j.efsa.2009.1249.
36 Voir, notamment, arrêts du 13 février 1979, Granaria (101/78, EU:C:1979:38, point 4), et du 27 janvier 2026, Commission/Hongrie (Reclassification du cannabis) (C‑271/23, EU:C:2026:45, point 124 et jurisprudence citée).
37 Voir considérant 1 du règlement relatif à l’adjonction.
38 Voir, en ce sens, considérant 20 du règlement relatif à l’adjonction. La Commission estime que la présence « non intentionnelle » de substances nocives dans les denrées alimentaires est régie par le règlement (CEE) no 315/93 du Conseil, du 8 février 1993, portant établissement des procédures communautaires relatives aux contaminants dans les denrées alimentaires (JO 1993, L 37, p. 1), en vertu duquel la Commission peut fixer des teneurs maximales pour les contaminants dans les denrées alimentaires.
39 Comme je l’ai expliqué au point 11 des présentes conclusions, l’autre procédure est celle relative à l’adjonction de vitamines et de minéraux.
40 Voir, en ce sens, proposition de règlement sur les adjonctions, qui, au point 21, indique que « [d]ans certains cas, [l’utilisation de certaines autres substances] et présentation dans l’étiquetage peuvent soulever des questions quant à savoir s’ils doivent être traités comme des ingrédients utilisés dans la fabrication d’aliments ou être considérés comme “ajoutés”. Quelle que soit la réponse à cette question, il conviendrait de réglementer l’utilisation sûre de ce type de substances ou d’ingrédients et, le cas échéant, d’interdire leur utilisation en vertu de la présente proposition de règlement ».
41 Voir, à cet égard, arrêts Aloe Vera of Europe/Commission, points 51 et 59, Aboca e.a./Commission, points 75 et 83, Ortis/Commission, points 79 et 87, et Synadiet e.a./Commission, points 70 et 78.
42 Alors que les défenderesses au pourvoi dans les affaires C‑54/25 P et C‑55/25 P soutiennent que ce moyen est irrecevable au motif que la Commission l’a soulèvé pour la première fois dans le cadre du pourvoi, il est clair que la Commission s’est bornée à avancer une argumentation tirée des arrêts attaqués relatif à la nature des conditions qui sous-tendent l’article 8, paragraphes 1 et 2, du règlement relatif à l’adjonction. Partant, cet argument ne saurait prospérer ; voir, par analogie, arrêts du 29 novembre 2007, Stadtwerke Schwäbisch Hall e.a./Commission (C‑176/06 P, EU:C:2007:730, point 17), et du 10 avril 2014, Commission/Siemens Österreich e.a. et Siemens Transmission & Distribution e.a./Commission (C‑231/11 P à C‑233/11 P, EU:C:2014:256, points 101 et 102).
43 C’est-à-dire les substances énumérées au point 25 des présentes conclusions.
44 Comme je l’explique au point 22 des présentes conclusions, l’EFSA considère qu’il n’existe tout simplement pas de niveau en dessous duquel l’ingestion de substances génotoxiques ne présente pas d’effets nocifs et de risque pour la santé humaine. Partant, elle estime ne pas pouvoir établir un seuil pour les substances génotoxiques.
45 Il convient de rappeler que, en vertu de cette disposition, la Commission doit placer la substance ou l’ingrédient contenant la substance en cause à l’annexe III, partie B, et préciser que son adjonction à des aliments ou son utilisation dans la fabrication d’aliments n’est autorisée que dans certaines conditions. Toutefois, même cette disposition n’impose pas de seuil de consommation en dessous duquel l’ajout de cette substance ne soulèverait pas de préoccupations pour la santé humaine, même si les « exigences supplémentaires » liées aux mentions figurant dans l’annexe III, partie B, pour les substances énumérées prévoient un tel seuil. Voir, par exemple, règlement (UE) 2022/2340 de la Commission, du 30 novembre 2022, modifiant l’annexe III du règlement (CE) no 1925/2006 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les extraits de thé vert contenant du (–)-3-gallate d’épigallocatéchine (JO 2022, L 310, p. 7).
46 Voir, à cet égard, article 3, point 11, du règlement (CE) no 178/2002 du Parlement européen et du Conseil, du 28 janvier 2002, établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l’[EFSA] (JO 2002, L 31, p. 1), qui définit la notion d’« évaluation des risques » comme « un processus reposant sur des bases scientifiques et comprenant quatre étapes : l’identification des dangers, leur caractérisation, l’évaluation de l’exposition et la caractérisation des risques ». Voir également, par analogie, mes conclusions dans les affaires jointes France et Commission/CWS Powder Coatings e.a. (C‑71/23 P et C‑82/23 P, EU:C:2025:65, points 75 et 76).
47 Voir article 3, point 12, du règlement no 178/2002. Mise en italique par mes soins.
48 Voir également, par analogie, communication de la Commission sur le recours au principe de précaution, COM(2000) 1 final, du 2 février 2000, p. 15, qui indique que « [l]orsque les décideurs sont informés d’un risque pour l’environnement ou la santé humaine, animale ou végétale qui, en cas de non‑intervention, pourrait avoir des conséquences graves, la question de mesures de protection appropriées se pose. Les décideurs doivent obtenir, par le biais d’une approche structurée, une évaluation scientifique aussi complète que possible du risque pour l’environnement ou la santé, afin de sélectionner les actions les plus appropriées à prendre ».
49 Comme je l’ai déjà expliqué dans le cadre de la classification d’une substance comme nocive pour la santé humaine, lorsqu’elle adopte des mesures de gestion des risques, la Commission ne dispose que de fort peu de pouvoir discrétionnaire allant au-delà des mesures prévues par le législateur. Voir mes conclusions dans les affaires jointes France et Commission/CWS Powder Coatings e.a. (C‑71/23 P et C‑82/23 P, EU:C:2025:65, point 78).
50 La Commission soulève cet argument au regard des considérations figurant dans les arrêts Aloe Vera of Europe/Commission, points 58 et 60, Aboca e.a./Commission, points 82 et 84, Ortis/Commission, points 86 et 88, et Synadiet et autres/Commission, points 77 et 79.
51 La Commission soulève cet argument au regard de la considération figurant dans les arrêts Aloe Vera of Europe/Commission, point 60, Aboca e.a./Commission, point 84, Ortis/Commission, point 88, et Synadiet e.a./Commission, point 79.
52 Voir, à cet égard, arrêts du 18 juin 2015, Ipatau/Conseil (C‑535/14 P, EU:C:2015:407, point 37 et jurisprudence citée), et du 10 septembre 2024, Commission/Irlande e.a. (C‑465/20 P, EU:C:2024:724, point 390 et jurisprudence citée).
53 Voir, par exemple, arrêt du 1er août 2025, France et Commission/CWS Powder Coatings e.a. (C‑71/23 P et C‑82/23 P, EU:C:2025:601, point 106 et jurisprudence citée).
54 Voir point 78 des présentes conclusions.
55 Voir, à cet égard, article 61 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne.