Conclusions de l'avocat général M. A. Rantos, présentées le 11 juin 2026.###

Édition provisoire

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. ATHANASIOS RANTOS

présentées le 11 juin 2026 (1)

Affaire C‑391/25

Land Niedersachsen,

Land Nordrhein-Westfalen

contre

Deutsche Umwelthilfe e.V.,

en présence de :

Vertreterin des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht

[demande de décision préjudicielle formée par le Bundesverwaltungsgericht (Cour administrative fédérale, Allemagne)]

« Renvoi préjudiciel – Environnement – Politique de l’Union dans le domaine de l’eau – Directive 2000/60/CE – Eaux souterraines – Article 13 – Plan de gestion de district hydrographique – Article 4 – Objectifs environnementaux – Report de l’échéance de la réalisation des objectifs – Conditions prévues à l’article 4, paragraphe 4, sous b) et d) – Obligation de motivation – Non-respect – Conséquences juridiques »

Introduction

1. La présente demande de décision préjudicielle, introduite par le Bundesverwaltungsgericht (Cour administrative fédérale, Allemagne), porte sur l’interprétation de l’article 4, paragraphe 4, sous b) et d), de la directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2000, établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau (2).

2. Plus précisément, la juridiction de renvoi se demande, en substance, si ces dispositions, qui prévoient un certain nombre de conditions pour qu’un report de l’échéance puisse être accordé aux fins d’une réalisation progressive des objectifs environnementaux pour les masses d’eau, doivent être interprétées en ce sens qu’une insuffisance de motivation et d’explications est susceptible d’entraîner l’invalidité d’un tel report, prévu par un plan de gestion de district hydrographique adopté sur le fondement de la directive susmentionnée en vue de la réalisation des améliorations nécessaires de l’état de plusieurs masses d’eau souterraines relevant de ce district hydrographique.

3. Cette question a été posée dans le cadre d’un pourvoi en Revision formé devant le Bundesverwaltungsgericht (Cour administrative fédérale) par les Länder de Basse-Saxe et de Rhénanie du Nord-Westphalie (ci-après les « Länder ») contre la décision de l’Oberverwaltungsgericht (tribunal administratif supérieur, Allemagne), par laquelle celui-ci a accueilli le recours de Deutsche Umwelthilfe eV contre ces Länder au motif que ces derniers n’avaient pas suffisamment exposé les raisons justifiant le report de l’échéance fixée pour la réalisation des améliorations nécessaires de l’état de plusieurs masses d’eau souterraines situées dans la partie allemande du district hydrographique de l’Ems.

4. La présente affaire conduira la Cour à interpréter, pour la première fois, les conditions énumérées à l’article 4, paragraphe 4, de la directive 2000/60 et à préciser la marge d’appréciation des autorités nationales compétentes lorsqu’elles décident de reporter l’échéance de réalisation des objectifs environnementaux fixés par cette directive, en particulier l’objectif d’amélioration de l’état des masses d’eau. Cette problématique présente une sensibilité particulière, eu égard aux pressions exercées sur les ressources aquatiques et au nombre de masses d’eau faisant l’objet de reports de l’échéance dans l’Union européenne (3).

Le cadre juridique

Le droit de l’Union

La directive 2000/60

5. Aux termes des considérants 25, 26 et 30 de la directive 2000/60 :

« (25) Il y a lieu d’établir des définitions communes de l’état des eaux en termes qualitatifs et, lorsque cela est important aux fins de la protection de l’environnement, quantitatifs. Il convient de fixer des objectifs environnementaux de manière à garantir le bon état des eaux de surface et des eaux souterraines dans toute la Communauté et à éviter une détérioration de l’état des eaux au niveau communautaire.

(26) Il convient que les États membres se fixent comme objectif de parvenir au minimum à un bon état des eaux en définissant et en mettant en œuvre les mesures nécessaires dans le cadre de programmes de mesures intégrés tenant compte des exigences communautaires existantes. Lorsque le bon état des eaux est déjà assuré, il doit être maintenu. Pour les eaux souterraines, outre les exigences relatives au bon état, il convient de détecter et d’inverser toute tendance à la hausse, significative et durable, de la concentration de tout polluant.

[...]

(30) Pour assurer une mise en œuvre complète et cohérente de la présente directive, il convient que toute extension du calendrier se fasse sur la base de critères appropriés, évidents et transparents et soit justifiée par les États membres dans les plans de gestion des bassins hydrographiques. »

6. L’article 1^er de cette directive, intitulé « Objet », est ainsi libellé :

« La présente directive a pour objet d’établir un cadre pour la protection des eaux intérieures de surface, des eaux de transition, des eaux côtières et des eaux souterraines, qui :

a) prévienne toute dégradation supplémentaire, préserve et améliore l’état des écosystèmes aquatiques ainsi que, en ce qui concerne leurs besoins en eau, des écosystèmes terrestres et des zones humides qui en dépendent directement ;

[...]

c) vise à renforcer la protection de l’environnement aquatique ainsi qu’à l’améliorer, notamment par des mesures spécifiques conçues pour réduire progressivement les rejets, émissions et pertes de substances prioritaires, et l’arrêt ou la suppression progressive des rejets, émissions et pertes de substances dangereuses prioritaires ;

d) assure la réduction progressive de la pollution des eaux souterraines et prévienne l’aggravation de leur pollution, et

[...] »

7. L’article 4 de ladite directive, intitulé « Objectifs environnementaux », énonce :

« 1. En rendant opérationnels les programmes de mesures prévus dans le plan de gestion du district hydrographique :

[...]

b) pour ce qui concerne les eaux souterraines

[...]

ii) les États membres protègent, améliorent et restaurent toutes les masses d’eau souterraines, assurent un équilibre entre les captages et le renouvellement des eaux souterraines afin d’obtenir un bon état des masses d’eau souterraines, conformément aux dispositions de l’annexe V, au plus tard quinze ans après la date d’entrée en vigueur de la présente directive, sous réserve de l’application des reports déterminés conformément au paragraphe 4 et de l’application des paragraphes 5, 6 et 7 et sans préjudice du paragraphe 8 et sous réserve de l’application de l’article 11, paragraphe 3, point j) ;

[...]

4. Les échéances énoncées au paragraphe 1 peuvent être reportées aux fins d’une réalisation progressive des objectifs pour les masses d’eau, à condition que l’état de la masse d’eau concernée ne se détériore pas davantage, lorsque toutes les conditions suivantes sont réunies :

a) les États membres déterminent que toutes les améliorations nécessaires de l’état des masses d’eau ne peuvent raisonnablement être réalisées dans les délais indiqués dans ce paragraphe pour au moins une des raisons suivantes :

i) les améliorations nécessaires ne peuvent, pour des raisons de faisabilité technique, être réalisées qu’en plusieurs étapes excédant les délais indiqués ;

ii) l’achèvement des améliorations nécessaires dans les délais indiqués serait exagérément coûteux ;

iii) les conditions naturelles ne permettent pas de réaliser les améliorations de l’état des masses d’eau dans les délais prévus ;

b) le report de l’échéance et les motifs de ce report sont explicitement indiqués et expliqués dans le plan de gestion de district hydrographique requis aux termes de l’article 13 ;

c) les reports sont limités à un maximum de deux nouvelles mises à jour du plan de gestion de district hydrographique, sauf dans les cas où les conditions naturelles sont telles que les objectifs ne peuvent être réalisés dans ce délai ;

d) un résumé des mesures requises en vertu de l’article 11 qui sont jugées nécessaires pour amener progressivement les masses d’eau à leur état requis dans le délai reporté, les motifs de tout retard important dans la mise en œuvre de ces mesures et le calendrier prévu pour leur mise en œuvre sont indiqués dans le plan de gestion de district hydrographique. Un état de la mise en œuvre de ces mesures et un résumé de toute mesure additionnelle sont inclus dans les mises à jour du plan de gestion de district hydrographique.

[...]

7. Les États membres ne commettent pas une infraction à la présente directive lorsque :

– le fait de ne pas rétablir le bon état d’une eau souterraine, le bon état écologique ou, le cas échéant, le bon potentiel écologique ou de ne pas empêcher la détérioration de l’état d’une masse d’eau de surface ou d’eau souterraine résulte de nouvelles modifications des caractéristiques physiques d’une masse d’eau de surface ou de changements du niveau des masses d’eau souterraines, ou

– l’échec des mesures visant à prévenir la détérioration d’un très bon état vers un bon état de l’eau de surface résulte de nouvelles activités de développement humain durable

et que toutes les conditions suivantes sont réunies :

[...]

b) les raisons des modifications ou des altérations sont explicitement indiquées et motivées dans le plan de gestion de district hydrographique requis aux termes de l’article 13 et les objectifs sont revus tous les six ans ;

[...] »

8. L’article 11 de la même directive, intitulé « Programme de mesures », prévoit :

« 1. Chaque État membre veille à ce que soit élaboré, pour chaque district hydrographique ou pour la partie du district hydrographique international située sur son territoire, un programme de mesures [...], afin de réaliser les objectifs fixés à l’article 4. Ces programmes de mesures peuvent renvoyer aux mesures découlant de la législation adoptée au niveau national et couvrant tout le territoire d’un État membre. Le cas échéant, un État membre peut adopter des mesures applicables à tous les districts hydrographiques et/ou aux portions de districts hydrographiques internationaux situés sur son territoire.

2. Chaque programme de mesures comprend les “mesures de base” indiquées au paragraphe 3 et, si nécessaire, des “mesures complémentaires”.

[...] »

9. Selon l’article 13 de la directive 2000/60, intitulé « Plans de gestion de district hydrographique » :

« 1. Les États membres veillent à ce qu’un plan de gestion de district hydrographique soit élaboré pour chaque district hydrographique entièrement situé sur leur territoire.

2. Dans le cas d’un district hydrographique international situé entièrement sur le territoire de la Communauté, les États membres en assurent la coordination en vue de produire un seul plan de gestion de district hydrographique international. En l’absence d’un tel plan, les États membres produisent un plan de gestion de district hydrographique couvrant au moins les parties du district hydrographique international situées sur leur territoire en vue de réaliser les objectifs de la présente directive.

[...]

6. Les plans de gestion de district hydrographique sont publiés au plus tard neuf ans après la date d’entrée en vigueur de la présente directive.

7. Les plans de gestion de district hydrographique sont réexaminés et mis à jour au plus tard quinze ans après la date d’entrée en vigueur de la présente directive et, par la suite, tous les six ans. »

10. L’annexe V de cette directive comporte un point 2.3.2, intitulé « Définition du bon état chimique des eaux souterraines » dont le tableau sous la rubrique « En général » précise, notamment, que « [l]a composition chimique de la masse d’eau souterraine est telle que les concentrations de polluants [...] ne dépassent pas les normes de qualité applicables au titre d’autres dispositions législatives communautaires pertinentes conformément à l’article 17 [...] ».

11. En vertu de l’article 25 de ladite directive, intitulé « Entrée en vigueur », celle-ci est entrée en vigueur le jour de sa publication au Journal Officiel des Communautés européennes.

La directive 2006/118/CE

12. L’article 1^er de la directive 2006/118/CE (4), intitulé « Objet », dispose, à son paragraphe 1, sous a) :

« La présente directive établit des mesures spécifiques visant à prévenir et à contrôler la pollution des eaux souterraines, conformément à l’article 17, paragraphes 1 et 2, de la directive 2000/60/CE. Ces mesures comprennent en particulier :

a) des critères pour l’évaluation du bon état chimique des eaux souterraines. »

13. L’article 3 de la directive 2006/118, intitulé « Critères pour l’évaluation de l’état chimique des eaux souterraines », énonce, à son paragraphe 1, sous a), qu’« [a]ux fins de l’évaluation de l’état chimique d’une masse d’eau souterraine ou d’un groupe de masses d’eau souterraine conformément au point 2.3 de l’annexe V de la directive 2000/60/CE, les États membres retiennent les critères suivants : a) normes de qualité des eaux souterraines visées à l’annexe I ».

14. L’annexe I de la directive 2006/118, intitulée « Normes de qualité des eaux souterraines », contient un point 1 qui fixe à « 50 mg/l » la norme de qualité pour le polluant « Nitrates ».

Le droit national

15. Le Gesetz zur Ordnung des Wasserhaushalts (loi relative au régime des eaux), du 31 juillet 2009 (ci-après le « WHG ») (5), dans sa version applicable au litige au principal (6), transpose en droit allemand la directive 2000/60.

16. L’article 5, paragraphe 1, de la Verordnung zum Schutz des Grundwassers (règlement relatif à la protection des eaux souterraines), du 9 novembre 2010 (ci-après la « GrwV ») (7), telle que modifiée en dernier lieu par le règlement du 12 octobre 2022 (8), lu en combinaison avec la ligne 1 de l’annexe II de la GrwV, transpose en droit allemand la directive 2006/118 et fixe à « 50 mg/l » la norme de qualité pour le polluant « Nitrates (NO3) ».

Le litige au principal, la question préjudicielle et la procédure devant la Cour

17. Le district hydrographique de l’Ems s’étend sur une superficie d’environ 18 000 km². Bien que la majeure partie de ce district hydrographique soit située sur le territoire allemand, dont 70 % en Basse-Saxe et 30 % en Rhénanie du Nord-Westphalie, une partie de celui-ci se trouve sur le territoire néerlandais, et une autre partie, la zone Ems-Dollart, dans l’estuaire de l’Ems, fait l’objet d’une gestion conjointe entre l’Allemagne et les Pays-Bas. Par ailleurs, ledit district hydrographique comprend 42 masses d’eau souterraines, dont 40 sont localisées sur le territoire allemand.

18. Afin d’assurer la gestion de la partie allemande du district hydrographique de l’Ems, les Länder ont conclu, au cours de l’année 2007, le Verwaltungsvereinbarung über die Bildung einer Flussgebietsgemeinschaft Ems zur Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie in der Flussgebietseinheit Ems (accord administratif relatif à la constitution d’une communauté du district hydrographique de l’Ems en vue de la mise en œuvre de la [directive 2000/60]). En vue de réaliser les objectifs environnementaux fixés pour ce district hydrographique, un plan de gestion international ainsi qu’un programme d’action national pour la période de gestion 2010-2015 ont été publiés en 2009, puis reconduits pour les périodes de gestion 2015-2021 et 2021-2027.

19. Il ressort du plan de gestion international 2021-2027 que, au début de cette période, la valeur seuil applicable aux nitrates était dépassée dans 13 des 40 masses d’eau souterraines situées sur le territoire allemand. S’agissant de ces masses d’eau, les autorités compétentes ont eu recours à des reports d’échéance dans ce plan de gestion international, lequel prévoyait, en substance, que, au motif du « retard dans la restauration de la qualité de l’eau », les objectifs de bon état chimique ne devraient être atteints qu’« après 2045 ».

20. Le 20 novembre 2019, Deutsche Umwelthilfe, une association agréée de défense de l’environnement, a introduit un recours devant l’Oberverwaltungsgericht (tribunal administratif supérieur), en faisant valoir que les Länder n’avaient pas correctement mis en œuvre les obligations leur incombant en matière de gestion de l’eau dans le district hydrographique de l’Ems. Plus précisément, ces Länder auraient omis, lors de l’élaboration du programme d’action, d’adopter les mesures nécessaires à la réalisation des objectifs environnementaux applicables aux eaux souterraines, tels que prévus à l’article 4, paragraphe 1, sous b), de la directive 2000/60. Ces objectifs comprennent, notamment, l’atteinte d’un bon état chimique des masses d’eau souterraines au regard des nitrates (ci-après l’« obligation d’amélioration »), la prévention de leur détérioration, ainsi que l’inversion de toute tendance à la hausse, significative et durable, de leur concentration en nitrates.

21. L’Oberverwaltungsgericht (tribunal administratif supérieur) a fait droit au recours. Cette juridiction a considéré, s’agissant de l’obligation d’amélioration, que les Länder n’avaient pas suffisamment exposé les motifs du report de l’échéance prévue pour la réalisation des objectifs de gestion (9). Selon elle, l’exigence de motivation revêt une « importance substantielle » (10), de sorte qu’une motivation insuffisante entraîne l’invalidité du report de l’échéance et fait obstacle à l’atteinte des objectifs de gestion concernés.

22. Les Länder ont formé un pourvoi en Revision devant le Bundesverwaltungsgericht (Cour administrative fédérale), la juridiction de renvoi. À l’appui de ce pourvoi, ils soutiennent que le report de l’échéance et les motifs le justifiant ont été indiqués, pour chacune des masses d’eau, dans les annexes du plan de gestion international. En outre, une présentation insuffisante dans ce plan de gestion n’entraîne pas, d’après eux, l’invalidité des reports des échéances en cause.

23. S’agissant de ce dernier point de droit relatif à l’invalidité, la juridiction de renvoi nourrit des doutes quant à l’interprétation des exigences du droit de l’Union.

24. En premier lieu, cette juridiction considère que, en l’occurrence, les reports des échéances prévus dans le plan de gestion international du district hydrographique de l’Ems ne respectent pas les exigences fixées à l’article 4, paragraphe 4, sous b) et d), de la directive 2000/60.

25. En effet, d’une part, s’agissant de l’article 4, paragraphe 4, sous b), de cette directive, qui énonce que le report de l’échéance et les motifs de ce report doivent être explicitement indiqués et expliqués dans le plan de gestion, ladite juridiction observe que, si le législateur allemand n’a pas repris cette dernière formulation dans le WHG, l’article 83, paragraphe 2, deuxième phrase, point 2, de celui-ci doit faire l’objet d’une interprétation conforme à cet article 4, paragraphe 4, sous b), en tenant compte des exigences qu’il prévoit. À cet égard, la même juridiction relève qu’il découle du libellé de cette dernière disposition, lu conjointement avec la partie introductive de l’article 4, paragraphe 4, de la directive 2000/60, qui dispose que tout report de l’échéance doit porter sur une « masse d’eau concernée », que, lorsqu’un État membre invoque le motif de report de l’échéance tenant aux « conditions naturelles », au sens de l’article 4, paragraphe 4, sous a), iii), de cette directive, il doit exposer, pour chaque masse d’eau, la nature de ces conditions ainsi que les enchaînements de causes justifiant l’impossibilité de respecter le délai légal fixé pour atteindre la valeur seuil. L’indication et l’explication fournies devraient être à la fois compréhensibles et vérifiables. À cet égard, afin de limiter la charge administrative, la juridiction de renvoi estime qu’il est possible de renvoyer à des documents rendus accessibles au moyen d’un lien. Ce faisant, il ne serait pas exclu non plus que la même explication soit reprise pour plusieurs masses d’eau. Cependant, dans un tel cas, l’État membre devrait préciser de manière claire que les mêmes conditions et les enchaînements de causes s’appliquent à un ensemble déterminé de masses d’eau, lesquelles doivent être expressément identifiées, et il serait tenu d’expliquer les raisons justifiant une telle application. Ces conditions permettraient au public et à la Commission européenne de comprendre les circonstances du report de l’échéance sans devoir recourir à des sources supplémentaires.

26. Or, en l’occurrence, cette juridiction considère que le plan de gestion international 2021-2027 ne comporte pas, dans une mesure suffisante, les indications requises à l’article 4, paragraphe 4, sous b), de la directive 2000/60. Certes, ce plan ferait état, à son annexe 4.2, d’une analyse des différentes masses d’eau sous forme de tableau. Le code « 10-0-N1 » qui, selon la note explicative, correspond au « retard dans la restauration de la qualité de l’eau » permettrait de comprendre que, pour chacune des 13 masses d’eau mentionnées, les Länder se fondent sur le motif de report de l’échéance prévu à l’article 29, paragraphe 2, première phrase, point 1, du WHG, tenant aux « conditions naturelles ». Le tableau susmentionné annoncerait également, avec l’indication d’une année, la date à laquelle il est prévu d’atteindre l’objectif, à savoir « après 2045 ». Toutefois, le plan de gestion international 2021-2027 ne contiendrait pas d’explications supplémentaires, propres à chaque masse d’eau, concernant les circonstances justifiant le report de l’échéance.

27. D’autre part, s’agissant de l’article 4, paragraphe 4, sous d), de la directive 2000/60, qui impose une obligation d’inclure dans le plan de gestion un résumé des mesures nécessaires à la réalisation des objectifs, d’indiquer les motifs de tout retard important dans la mise en œuvre de ces mesures et d’établir un calendrier pour la mise en œuvre des mesures nécessaires, selon la juridiction de renvoi, en l’occurrence, la simple mention de l’année prévue pour atteindre l’objectif (« après 2045 ») ne saurait manifestement satisfaire à ces exigences, d’autant plus que cette indication de l’année, précédée de la préposition « après », demeurerait particulièrement imprécise. Par ailleurs, ladite indication serait aussi insuffisante en ce qu’elle n’est pas fournie de manière individualisée pour chaque masse d’eau, contrairement aux exigences de la disposition susmentionnée.

28. En second lieu, s’agissant des conséquences juridiques découlant du non-respect des conditions prévues à l’article 4, paragraphe 4, sous b) et d), de la directive 2000/60, cette juridiction exprime de sérieux doutes quant à la position retenue antérieurement par une autre chambre du Bundesverwaltungsgericht (Cour administrative fédérale) dans un arrêt du 2 novembre 2017. Selon le raisonnement suivi dans cet arrêt, il serait possible, compte tenu de l’économie de la directive 2000/60 et de sa transposition en droit allemand, d’une part, de distinguer les conditions de fond prévues à l’article 29, paragraphes 2 à 4, du WHG de celles relatives à la motivation du report de l’échéance ainsi qu’au résumé et au calendrier des mesures nécessaires pour atteindre les objectifs environnementaux dans le délai ainsi prolongé, visées à l’article 83, paragraphe 2, deuxième phrase, point 2, du WHG, et, d’autre part, de conclure que le non-respect de ces dernières conditions n’entraîne pas l’invalidité du report de l’échéance. À cet égard, la juridiction de renvoi relève que l’article 4, paragraphe 4, de la directive 2000/60 ne prévoit pas expressément qu’un report de l’échéance soit invalide en cas de non-respect des conditions qu’il énonce et que, jusqu’à présent, la Cour n’a pas eu l’occasion de se prononcer sur cette question.

29. Dans ces conditions, le Bundesverwaltungsgericht (Cour administrative fédérale) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante :

« Convient-il d’interpréter l’article 4, paragraphe 4, de la [directive 2000/60] en ce sens qu’un report de l’échéance pour atteindre les objectifs de gestion, annoncé dans un programme d’action, est invalide lorsque les indications figurant dans le plan de gestion [international] ne répondent pas aux exigences de l’article 4, paragraphe 4, sous b), de [cette directive], requérant que les motifs de ce report soient explicitement indiqués et expliqués, ou aux exigences concernant le résumé des mesures requises en vertu de l’article 11 qui sont jugées nécessaires pour amener progressivement les masses d’eau à leur état requis jusqu’à l’expiration du délai ainsi prolongé, les motifs de tout retard important dans la mise en œuvre de ces mesures et le calendrier prévu pour leur mise en œuvre, visés à l’article 4, paragraphe 4, sous d), de ladite directive ? »

30. Des observations écrites ont été présentées à la Cour par les Länder, Deutsche Umwelthilfe, les gouvernements polonais et norvégien, l’Autorité de surveillance de l’Association européenne de libre-échange (AELE) ainsi que par la Commission.

Analyse

31. Par sa question préjudicielle, la juridiction de renvoi s’interroge, en substance, sur le point de savoir si l’article 4, paragraphe 4, de la directive 2000/60 doit être interprété en ce sens qu’un report de l’échéance fixé dans un plan de gestion, qui ne remplit pas les conditions prévues à l’article 4, paragraphe 4, sous b) et d), de cette directive entraîne l’invalidité de ce report.

32. Compte tenu du caractère technique de ce domaine du droit, il convient de formuler quelques observations liminaires.

Observations liminaires

33. D’emblée, je tiens à rappeler que la directive 2000/60 est une directive-cadre qui établit des principes communs et un cadre global d’action pour la protection des eaux. Elle assure la coordination et l’intégration des politiques de l’eau, tout en posant les bases, à plus long terme, du développement de principes généraux et des structures destinés à garantir une protection et une utilisation écologiquement viable de la ressource en eau au sein de l’Union (11). Ces principes et ce cadre doivent ensuite être concrétisés par les États membres, au moyen de l’adoption de mesures particulières, dans le respect des délais prévus par cette directive (12).

34. Aux termes de l’article 1^er, premier alinéa, sous a), de la directive 2000/60, celle-ci a pour objet d’établir un cadre pour la protection des eaux intérieures de surface, des eaux de transition, des eaux côtières et des eaux souterraines, qui prévienne toute dégradation supplémentaire, préserve et améliore l’état des écosystèmes aquatiques et des écosystèmes terrestres qui en dépendent directement (13). Dans cette perspective, cette directive vise, par une action coordonnée, à atteindre le « bon état » de l’ensemble des eaux de l’Union, y compris les eaux souterraines, lesquelles sont en cause dans le cadre du litige au principal.

35. Dans ce contexte, les objectifs environnementaux que les États membres sont tenus d’atteindre sont précisés à l’article 4 de la directive 2000/60 (14). En effet, le paragraphe 1 de cet article énonce les objectifs environnementaux que les États membres doivent réaliser en rendant opérationnels les programmes de mesures prévus dans les plans de gestion du district hydrographique pour les eaux de surface, pour les eaux souterraines et pour les zones protégées.

36. S’agissant des eaux souterraines, seules en cause dans la présente affaire (15), les objectifs environnementaux que les États membres sont tenus d’atteindre sont précisés à l’article 4, paragraphe 1, sous b), de cette directive, qui impose deux obligations distinctes, quoiqu’intrinsèquement liées. D’une part, en vertu du point i) de cette disposition, les États membres mettent en œuvre les mesures nécessaires pour prévenir ou limiter le rejet de polluants dans les eaux souterraines et pour prévenir la détérioration de l’état de toutes les masses d’eau souterraines (obligation de prévenir la détérioration) (16). D’autre part, en application des points ii) et iii) de ladite disposition, les États membres, respectivement, protègent, améliorent et restaurent toutes les masses d’eau souterraines, et mettent en œuvre les mesures nécessaires afin de réduire progressivement la pollution des eaux souterraines, l’objectif étant de parvenir à un bon état au plus tard à la fin de l’année 2015 (obligation d’amélioration) (17).

37. Tant l’obligation de prévenir la détérioration que l’obligation d’amélioration de l’état des masses d’eau visent à la réalisation de l’objectif qualitatif poursuivi par le législateur de l’Union, à savoir atteindre, par une action coordonnée, le « bon état » de toutes les eaux de surface et souterraines de l’Union à l’horizon de l’année 2015 (18). Il est constant que seule cette l’obligation d’amélioration est en cause dans la présente affaire (19).

38. À cet égard, l’article 4, paragraphe 1, sous b), point ii), de la directive 2000/60 précise que les États membres protègent, améliorent et restaurent toutes les masses d’eau souterraines, en assurant un équilibre entre les captages et le renouvellement des eaux souterraines afin d’obtenir un « bon état » des masses d’eau souterraines, conformément aux dispositions de l’annexe V, au plus tard quinze ans après la date d’entrée en vigueur de cette directive (20). Ainsi, cet objectif devait, en principe, être atteint au plus tard le 22 décembre 2015.

39. Toutefois, le délai prévu pour la réalisation de l’objectif susmentionné – lequel implique, notamment, le respect des normes de qualité nécessaires pour atteindre un bon état chimique des eaux souterraines, parmi lesquelles figurent la valeur maximale de 50 mg/l pour les nitrates – est, conformément à l’article 4, paragraphe 1, sous b), de ladite directive, fixé, notamment, « sous réserve de l’application des reports déterminés conformément au paragraphe 4 ».

40. C’est ainsi que, en vertu de l’article 4, paragraphe 4, de la même directive, les échéances prévues à son paragraphe 1 peuvent être reportées aux fins d’une réalisation progressive des objectifs pour les masses d’eau, à condition que l’état de la masse d’eau concernée ne se détériore pas davantage (21), lorsque toutes les conditions énoncées aux points a) à d) de cette disposition sont réunies.

41. La juridiction de renvoi, en posant sa question préjudicielle, part de la prémisse selon laquelle, en l’occurrence, les reports des échéances prévus dans le plan de gestion international du district hydrographique de l’Ems 2021-2027 ne satisfont pas aux exigences visées à l’article 4, paragraphe 4, sous b) et d), de la directive 2000/60. Cette juridiction a, en effet, déjà relevé que la motivation et les explications relatives au report de l’échéance applicable à 13 masses d’eau souterraines présentant des concentrations en nitrates supérieures à la valeur seuil de 50 mg/l étaient insuffisantes (22).

42. C’est précisément la portée de ces conditions qui se trouve au cœur de la présente analyse, la réponse à la question des conséquences découlant du non-respect des conditions prévues à l’article 4, paragraphe 4, sous b) et d), de la directive 2000/60 dépendant, en premier lieu, de la nature même desdites conditions.

43. À cet égard, deux thèses s’opposent. D’une part, les Länder ainsi que les gouvernements polonais et norvégien soutiennent, en substance, que les conditions prévues à cet article 4, paragraphe 4, sous b) et d), revêtent un caractère purement formel, de sorte que leur méconnaissance ne saurait entraîner l’invalidité du report en cause. D’autre part, Deutsche Umwelthilfe, l’Autorité de surveillance de l’AELE et la Commission estiment, au contraire, que ces exigences présentent un caractère substantiel, en ce qu’elles conditionnent le bien-fondé ou la légalité de ce report, de sorte que leur méconnaissance doit conduire à l’invalidité dudit report.

44. À la lumière de ces éléments, et afin d’apporter une réponse utile à la juridiction de renvoi, il convient d’analyser la nature des conditions prévues à l’article 4, paragraphe 4, de la directive 2000/60, avant d’examiner les conséquences juridiques découlant de leur non-respect, ces deux aspects étant étroitement liés.

Sur la nature des conditions prévues à l’article 4, paragraphe 4, sous b) et d), de la directive 2000/60

45. La portée des dispositions de l’article 4, paragraphe 4, sous b) et d), de la directive 2000/60 doit être déterminée en tenant compte tant des termes de celles-ci que de leur contexte ainsi que des objectifs poursuivis par la réglementation dont elles font partie (23).

Sur l’interprétation littérale

46. En premier lieu, s’agissant de l’interprétation des termes de cette disposition, il ressort clairement du libellé de la phrase introductive de l’article 4, paragraphe 4, de la directive 2000/60 que « les échéances énoncées au paragraphe 1 peuvent être reportées aux fins d’une réalisation progressive des objectifs pour les masses d’eau, à condition que l’état de la masse d’eau concernée ne se détériore pas davantage, lorsque toutes les conditions suivantes [prévues aux points a) à d)] sont réunies » (24). Interprétée a contrario, cette phrase introductive indique sans équivoque que le non-respect d’une seule des conditions posées aux points a) à d) de cette disposition fait obstacle au report de l’échéance. A fortiori, cette indication vaut pour les conditions prévues aux points b) et d) de ladite disposition, dès lors que cette première phrase introductive subordonne le report de l’échéance à la satisfaction cumulative de l’ensemble des conditions énumérées aux points a) à d) de la même disposition, sans opérer de distinction selon leur nature matérielle ou procédurale ni établir de hiérarchie entre elles.

47. Cette interprétation est corroborée par l’analyse du contenu même des conditions énoncées à l’article 4, paragraphe 4, sous a) à d), de la directive 2000/60, lequel prévoit que :

– les États membres sont habilités à reporter l’échéance lorsque toutes les améliorations nécessaires de l’état des masses d’eau ne peuvent raisonnablement être réalisées dans les délais indiqués à l’article 4, paragraphe 1, de cette directive, pour au moins une des raisons suivantes : i) les améliorations nécessaires ne peuvent, pour des raisons de faisabilité technique, être réalisées qu’en plusieurs étapes excédant les délais indiqués ; ii) l’achèvement des améliorations nécessaires dans les délais indiqués serait exagérément coûteux, et iii) les conditions naturelles ne permettent pas de réaliser les améliorations de l’état des masses d’eau dans les délais prévus [sous a)] ;

– le report de l’échéance et les motifs de ce report sont explicitement indiqués et expliqués dans le plan de gestion de district hydrographique [sous b)] ;

– les reports sont limités à un maximum de deux nouvelles mises à jour du plan de gestion de district hydrographique, sauf dans les cas où les conditions naturelles sont telles que les objectifs ne peuvent être réalisés dans ce délai [sous c)], et,

– un résumé des mesures requises en vertu de l’article 11 de ladite directive qui sont jugées nécessaires pour amener progressivement les masses d’eau à leur état requis dans le délai reporté, les motifs de tout retard important dans la mise en œuvre de ces mesures et le calendrier prévu pour leur mise en œuvre sont indiqués dans le plan de gestion de district hydrographique, un état de la mise en œuvre desdites mesures et un résumé de toute mesure additionnelle devant être inclus dans les mises à jour de ce plan de gestion [sous d)].

48. Il s’ensuit que, si l’article 4, paragraphe 4, de la directive 2000/60 énumère, sous a), les trois motifs de fond susceptibles de justifier un report de l’échéance – à savoir, lorsque les améliorations nécessaires de l’état de la masse d’eau doivent être différées pour des raisons tenant à la « faisabilité technique » [sous i)], à des « coûts exagérés » [sous ii)] et/ou à des « conditions naturelles » [sous iii)] – l’économie générale de cette disposition démontre que la simple invocation d’un ou de plusieurs de ces trois motifs ne saurait, à elle seule, suffire à justifier un tel report. Une interprétation contraire priverait d’effet utile les autres conditions prévues sous b) à d) de ladite disposition.

49. En effet, d’une part, s’agissant de l’exigence d’indiquer et d’expliquer expressément les motifs du report de l’échéance, telle qu’elle est prévue à l’article 4, paragraphe 4, sous b), de la directive 2000/60, celle-ci vise à permettre un contrôle effectif du bien-fondé du recours à un tel report au titre de l’un des trois motifs susmentionnés. Or, ce contrôle revêt une importance non seulement théorique, mais également pratique. Je relève, en particulier, que, selon l’article 4, paragraphe 4, sous c), de cette directive, le report de l’échéance est, en principe, limité à un maximum de deux mises à jour du plan de gestion de district hydrographique, sauf lorsque les « conditions naturelles », au sens de l’article 4, paragraphe 4, sous a), iii), de ladite directive sont telles que les objectifs ne peuvent pas être atteints dans le délai imparti. Ainsi, tandis que les reports fondés sur la « faisabilité technique » ou sur des « coûts exagérés », conformément à l’article 4, paragraphe 4, sous a), i) et ii), de la même directive, sont nécessairement limités dans le temps, à savoir jusqu’au 22 décembre 2027 (25), aucune limite temporelle équivalente n’est expressément prévue pour les reports justifiés par des « conditions naturelles ». Dans ces conditions, il apparaît d’autant plus essentiel que le report de l’échéance et les motifs précis le justifiant soient expressément indiqués et explicités, en application de l’article 4, paragraphe 4, sous b), de la directive 2000/60. Une telle exigence est, notamment, indispensable afin de garantir que, dans l’hypothèse où, comme en l’espèce, le report de l’échéance est fondé sur des raisons liées aux « conditions naturelles », ce motif fasse l’objet d’une justification rigoureuse et ne soit pas invoqué, dans le cadre de la marge d’appréciation reconnue aux autorités compétentes des États membres, de manière excessive, voire abusive.

50. À cet égard, j’estime utile de préciser que, si un même motif peut certes justifier le report de l’échéance pour plusieurs masses d’eau, il ressort néanmoins d’une lecture combinée de la partie introductive de l’article 4, paragraphe 4, de la directive 2000/60 et de l’article 4, paragraphe 4, sous b), de celle-ci, que les masses d’eau concernées doivent être individualisées avec un degré de précision suffisant. En effet, le report de l’échéance est également subordonné à la condition que « l’état de la masse d’eau concernée ne se détériore pas davantage » (26), ce qui implique un examen spécifique de chacune des masses d’eau en cause. Par ailleurs, lorsqu’un État membre invoque, comme en l’espèce, le motif de report tiré des « conditions naturelles », ainsi que le relève la juridiction de renvoi (27), il lui incombe logiquement d’exposer, pour chaque masse d’eau concernée, la nature exacte de ces conditions ainsi que les raisons concrètes pour lesquelles celles-ci empêchent le respect du délai légal fixé pour atteindre la valeur seuil applicable. En tout état de cause, il apparaît hautement douteux que la pollution consistant en une haute concentration des nitrates puisse être attribuée à des « causes naturelles », ce qui renforce d’autant plus l’obligation de motivation et de justification (28).

51. D’autre part, s’agissant des exigences découlant de l’article 4, paragraphe 4, sous d), de la directive 2000/60, cette disposition prévoit que le plan de gestion de district hydrographique doit contenir un résumé des mesures requises en vertu de l’article 11 de cette directive (29) qui sont jugées nécessaires pour amener progressivement les masses d’eau à l’état requis dans le délai reporté, ainsi que les motifs de tout retard important dans la mise en œuvre de ces mesures et le calendrier prévu pour leur mise en œuvre. Il résulte de ladite disposition que les États membres ne sauraient se limiter à reporter indéfiniment l’échéance fixée pour la réalisation des objectifs environnement, mais qu’ils demeurent, au contraire, tenus d’assurer l’adoption et la mise en œuvre de mesures appropriées destinées à permettre l’amélioration de l’état chimique des masses d’eau dans le délai reporté. À cette fin, le plan de gestion de district hydrographique doit non seulement comporter un résumé des mesures envisagées et le calendrier de leur mise en œuvre, mais aussi exposer les raisons de tout retard significatif affectant cette mise en œuvre.

52. Partant, il ressort de l’interprétation littérale de l’article 4, paragraphe 4, de la directive 2000/60 que les conditions prévues sous b) et d) de cette disposition, dont le caractère obligatoire n’est d’ailleurs contesté par aucun des intéressés, ne sauraient être regardées comme de simples exigences formelles. Contrairement à ce que soutiennent notamment les Länder, dont la position paraît s’inscrire dans le prolongement de l’interprétation retenue par le Bundesverwaltungsgericht (Cour administrative fédérale) dans son arrêt du 2 novembre 2017 (30), ces conditions constituent de véritables exigences de fond, qui, à l’instar des autres conditions prévues sous a) et c) de ladite disposition, conditionnent en effet la possibilité même, pour les autorités compétentes des États membres, d’accorder un report de l’échéance.

Sur l’interprétation contextuelle

53. En deuxième lieu, cette interprétation est confortée par le contexte dans lequel s’insère l’article 4, paragraphe 4, de la directive 2000/60.

54. En effet, je rappelle, premièrement, que les objectifs environnementaux énoncés à l’article 4, paragraphe 1, de cette directive constituent des obligations contraignantes (31). Dès lors, la faculté de reporter l’échéance prévue à l’article 4, paragraphe 4, de ladite directive représente une exception à l’obligation, inscrite à l’article 4, paragraphe 1, sous b), ii), de celle-ci, de parvenir à un bon état de l’ensemble des masses d’eau souterraines « au plus tard [le 22 décembre 2015] ». En tant que dérogation à l’obligation de principe d’obtenir l’amélioration dans les délais impartis, l’article 4, paragraphe 4, de la même directive doit donc être interprétée de manière restrictive (32). Ces considérations plaident ainsi en faveur d’une interprétation selon laquelle l’ensemble des conditions énoncées à l’article 4, paragraphe 4, sous b) et d), de la directive 2000/60 doivent être pleinement et strictement respectées par les États membres au moment où ils décident de reporter l’échéance. Par conséquent, le non-respect d’au moins une de ces conditions fait obstacle à tout report valable de l’échéance. Il s’ensuit qu’un report effectué en méconnaissance de l’une de ces exigences doit être considéré comme contraire à cette directive et, partant, invalide.

55. Deuxièmement, cette interprétation est corroborée par une comparaison entre les obligations prévues à l’article 4, paragraphe 4, sous b) et d), de la directive 2000/60 et celles énoncées à l’article 4, paragraphe 7, de cette directive. Cette dernière disposition prévoit, en effet, que le non-respect des obligations en matière d’amélioration ainsi que des interdictions de détérioration prévues à l’article 4, paragraphe 1, de ladite directive peut, à titre exceptionnel, être justifié si tout un ensemble de conditions est satisfait. À l’instar de l’article 4, paragraphe 4, le paragraphe 7 de cet article énonce, dans ses tirets introductifs, plusieurs conditions matérielles, avant d’ajouter une série de conditions, introduites par l’expression « et que toutes les conditions suivantes sont réunies » (33), également employée au paragraphe 4 dudit article. Plus précisément, l’article 4, paragraphe 7, sous b), de la directive 2000/60 exige, de manière analogue à l’article 4, paragraphe 4, sous b) et d), de cette dernière que les raisons justifiant les dérogations soient, notamment, « explicitement indiquées et motivées dans le plan de gestion de district hydrographique requis aux termes de l’article 13 » (34). Or, la Cour a reconnu la même valeur à l’ensemble des conditions énoncées à l’article 4, paragraphe 7, de la directive 2000/60, en jugeant que « lorsqu’un projet est susceptible d’entraîner des effets négatifs pour l’eau, il ne peut être autorisé que si les conditions visées à l’article 4, paragraphe 7, sous a) à d), de cette directive sont réunies ». Elle a également considéré que, lorsqu’une autorisation a été délivrée sans que le respect des conditions prévues à l’article 4, paragraphe 7, sous a) à d), de ladite directive ait été examiné par l’autorité compétente, le juge national peut constater l’« illégalité de l’acte attaqué » (35). Cette jurisprudence est pleinement transposable à l’article 4, paragraphe 4, sous b) et d), de la même directive, en ce sens que les conditions qui y sont prévues doivent être remplies et constituent une exigence préalable à la légalité du report de l’échéance (36).

56. Troisièmement, je relève que, conformément à l’article 4, paragraphe 8, de la directive 2000/60, les États membres doivent, pour l’application notamment du paragraphe 4 de cet article, veiller à ce que cette application n’empêche ni ne compromette la réalisation des objectifs de cette directive dans d’autres masses d’eau du même district hydrographique et qu’elle soit cohérente avec la mise en œuvre des autres dispositions législatives de l’Union en matière d’environnement. Il découle de cette exigence que les reports d’échéance doivent concerner de manière individuelle les masses d’eau concernées. Cela implique que les masses d’eau soient précisément identifiées en fonction des différents « types » d’eaux souterraines auxquelles elles appartiennent, mais également que soit examinée l’éventuelle incidence du report sur d’autres types de masses d’eau (37). Dans cette perspective, il apparaît impératif que les obligations découlant de l’article 4, paragraphe 4, sous b) et d), de ladite directive soient également pleinement respectées.

57. Quatrièmement, force est de constater que, dans d’autres domaines du droit de l’environnement de l’Union, la Cour a également souligné l’importance des obligations de motivation en cas de recours à des reports d’échéance (38). Par ailleurs, ainsi que le fait observer la Commission, les directives de l’Union en matière d’environnement n’énoncent généralement pas explicitement les conséquences attachées à l’invocation, par les autorités compétentes des États membres, des dispositions dérogatoires à une directive alors même que les conditions prévues à cet effet ne sont pas remplies (39). Une telle approche me semble cohérente. En effet, de manière plus large, en droit administratif, le respect des conditions légales exigées pour produire un effet juridique déterminé ne se limite pas à la simple énumération des circonstances susceptibles de justifier une dérogation. Ces circonstances doivent être exposées de manière détaillée et donner lieu à une motivation précise, spécifique et suffisamment approfondie. Ce n’est qu’alors que les administrés et le juge sont en mesure d’exercer un contrôle effectif de la légalité de l’existence et de la mise en œuvre de ces circonstances particulières. À défaut, la règle juridique perdrait toute portée normative et, partant, sa raison d’être.

Sur l’interprétation téléologique

58. En troisième et dernier lieu, l’interprétation retenue au point 52 des présentes conclusions est conforme tant aux objectifs poursuivis par la directive 2000/60 qu’à la finalité même de l’article 4, paragraphe 4, sous b) et d), de celle-ci.

59. En effet, ainsi qu’il ressort des points 33 à 37 des présentes conclusions, tant l’obligation d’amélioration que l’obligation de prévenir la détérioration de l’état des masses d’eau poursuivent les objectifs qualitatifs fixés par le législateur de l’Union, à savoir la préservation ou la restauration d’un bon état, d’un bon potentiel écologique et d’un bon état chimique des eaux de surfaces (40). Ainsi, conformément à la jurisprudence de la Cour, il découle du libellé, de la systématique et de la finalité de l’article 4 de la directive 2000/60 que ces deux obligations revêtent un caractère contraignant (41) de sorte à pouvoir être qualifiées comme imposant une obligation de résultat (42). En effet, l’article 4, paragraphe 1, sous b), de cette directive ne se limite pas à énoncer, selon une formulation programmatique, de simples objectifs de planification de gestion des eaux, mais produit des effets juridiquement contraignants, dès lors que l’état de la masse d’eau concernée est déterminé à chaque étape de la procédure prévue par ladite directive (43). Cette disposition ne se réduit donc pas à l’énoncé d’obligations de principe, mais s’applique également à des situations concrètes, y compris des projets particuliers susceptibles d’affecter les masses d’eau concernées (44).

60. Dans ce contexte, je remarque que le considérant 30 de la même directive énonce que « [p]our assurer une mise en œuvre complète et cohérente de la présente directive, il convient que toute extension du calendrier se fasse sur la base de critères appropriés, évidents et transparents et soit justifiée par les États membres dans les plans de gestion des bassins hydrographiques » (45). Ainsi, ce considérant indique que les exigences en matière de motivation et d’indication des motifs d’un report de l’échéance, prévues à l’article 4, paragraphe 4, sous b) et d), de la directive 2000/60, revêtent une importance particulière « pour assurer une mise en œuvre complète et cohérente » de celle-ci.

61. À cet égard, je constate également que ces obligations visent, notamment, à garantir que le public et la Commission disposent d’informations complètes sur les reports d’échéance afin qu’ils puissent mieux comprendre la gestion des districts hydrographiques en cause sans devoir recourir à des sources supplémentaires.

62. En effet, d’une part, selon l’article 14, paragraphe 1, sous c), de la directive 2000/60, « [l]es États membres encouragent la participation active de toutes les parties concernées à la mise en œuvre de [cette directive] » en soumettant aux observations du public, y compris des utilisateurs, notamment, « un projet de gestion de district hydrographique, un an au moins avant le début de la période de référence du plan », tout en précisant que « [s]ur demande, les documents de référence et les informations utilisées pour l’élaboration du projet de plan de gestion sont mis à disposition ». Partant, dans la mesure où les informations nécessaires au respect des conditions prévues à l’article 4, paragraphe 4, sous b) et d), de ladite directive doivent être disponibles dès le stade de l’élaboration du projet de plan, afin de permettre au public de formuler des observations, ces informations ne sauraient être produites ou régularisées postérieurement à l’adoption du plan de gestion.

63. D’autre part, aux termes de l’article 15, de la même directive, les États membres sont tenus de communiquer les plans de gestion de district hydrographique à la Commission et aux autres États membres concernés dans les trois mois qui suivent leur publication. Cette exigence confirme également que les obligations prévues à l’article 4, paragraphe 4, sous b) et d), de la directive 2000/60 doivent être respectées dès le moment de la publication du plan de gestion, sans qu’il soit possible de remédier ultérieurement à d’éventuelles insuffisances par des compléments ou des mesures de régularisation tardives.

64. Compte tenu des éléments qui précèdent, je propose de conclure qu’il découle du libellé, du contexte et de la finalité de l’article 4, paragraphe 4, de la directive 2000/60 que le non-respect d’au moins une des conditions énoncées aux points a) à d) de cette disposition entraîne l’invalidité d’un éventuel report de l’échéance fixé aux fins de la réalisation progressive des objectifs applicables aux masses d’eau, de sorte que l’ensemble de ces conditions, y compris celles prévues aux points b) et d), de ladite disposition, soient considérées comme des conditions substantielles auxquelles est subornée la validité d’un tel report.

Sur les conséquences juridiques découlant du non-respect des conditions prévues à l’article 4, paragraphe 4, sous b) et d), de la directive 2000/60

65. Une telle interprétation implique qu’un report de l’échéance ne satisfaisant pas aux exigences prévues à l’article 4, paragraphe 4, sous b) et d), de la directive 2000/60 doit être considéré comme invalide au regard de cette directive, avec pour conséquence que les autorités compétentes des États membres ne sauraient s’en prévaloir.

66. Dans la mesure où, pour les raisons exposées par la juridiction de renvoi, il apparaît difficilement concevable que le report de l’échéance applicable aux 13 masses d’eau souterraines concernées, tel qu’il a été arrêté par le plan de gestion de district hydrographique 2021-2027 de la partie allemande de l’Ems, puisse satisfaire aux conditions énoncées à l’article 4, paragraphe 4, sous b) et d), de la directive 2000/60, il incombera aux Länder de remédier, dans le cadre de leur compétences, au non-respect des exigences prévues à l’article 4, paragraphe 4, points b) et d), de cette directive. À cette fin, ils devront prendre les mesures nécessaires afin de limiter, dans toute la mesure du possible, les effets préjudiciables résultant du retard injustifié dans la réalisation de l’objectif d’amélioration des masses d’eau, lequel aurait dû être atteint de longue date, à savoir à la fin de l’année 2015 (46).

67. Il appartiendra dès lors à la juridiction de renvoi de tirer, conformément aux règles de son droit national, les conséquences concrètes d’une éventuelle invalidité du report de l’échéance au regard de la directive 2000/60. En effet, en vertu du principe de l’autonomie procédurale des États membres, il revient à l’ordre juridique interne de déterminer les modalités procédurales et les effets attachés à une telle situation, à condition toutefois que ces modalités ne soient pas moins favorables que celles applicables à des situations similaires de nature interne (principe d’équivalence) et qu’elles ne rendent pas impossible en pratique ou excessivement difficile l’exercice des droits conférés par l’ordre juridique de l’Union (principe d’effectivité) (47).

68. À cet égard, il résulte d’une jurisprudence constante de la Cour que, afin de garantir l’effectivité de l’ensemble des dispositions du droit de l’Union, le principe de primauté impose, notamment, aux juridictions nationales d’interpréter, dans toute la mesure du possible, leur droit interne de manière conforme au droit de l’Union. Ce n’est qu’à défaut de pouvoir procéder à une interprétation de la réglementation nationale conforme aux exigences du droit de l’Union que le juge national chargé d’appliquer, dans le cadre de sa compétence, les dispositions du droit de l’Union a l’obligation d’assurer le plein effet de celles-ci en laissant au besoin inappliquée, de sa propre autorité, toute disposition contraire de la législation nationale, même postérieure, sans qu’il ait à demander ou à attendre l’élimination préalable de celle-ci par voie législative ou par tout autre procédé constitutionnel, et ce à condition que la disposition du droit de l’Union soit d’effet direct (48).

69. En l’occurrence, il ressort de la décision de renvoi que le législateur allemand n’a pas repris la formulation exacte tirée de l’article 4, paragraphe 4, sous b), de la directive 2000/60, mais il apparaît, toutefois, qu’une interprétation du droit national conforme à cette disposition semblerait envisageable, sans qu’il soit nécessaire de procéder à une interprétation contra legem (49). Dans ces conditions, il reviendra à la juridiction de renvoi d’interpréter et d’appliquer les dispositions nationales concernées d’une manière propre à garantir la pleine réalisation des objectifs poursuivis par cette directive, indépendamment des modalités retenues par le législateur national pour assurer la transposition de ladite disposition en droit interne (50), notamment en déclarant l’invalidité du plan de gestion international 2021-2027 en ce qui concerne le report de l’échéance.

70. Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, je suis d’avis que l’article 4, paragraphe 4, de la directive 2000/60 doit être interprété en ce sens qu’un report de l’échéance fixé dans un plan de gestion d’un district hydrographique visant à atteindre les objectifs environnementaux pour les masses d’eaux est invalide lorsque les indications figurant dans ce plan de gestion ne satisfont pas à l’ensemble des exigences prévues à cette disposition, y compris celles énoncées à l’article 4, paragraphe 4, sous b) et d), de cette directive.

Conclusion

71. Au vu des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre à la question préjudicielle posée par le Bundesverwaltungsgericht (Cour administrative fédérale, Allemagne) de la manière suivante :

L’article 4, paragraphe 4, de la directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2000, établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau,

doit être interprété en ce sens que :

un report de l’échéance fixé dans un plan de gestion d’un district hydrographique visant à atteindre les objectifs environnementaux pour les masses d’eaux est invalide lorsque les indications figurant dans ce plan de gestion ne satisfont pas à l’ensemble des exigences prévues à cette disposition, y compris celles énoncées à l’article 4, paragraphe 4, sous b) et d), de cette directive.

1 Langue originale : le français.

2 JO 2000, L 327, p. 1.

3 Voir, à cet égard, rapport de la Commission au Conseil et au Parlement européen du 4 février 2025 sur la mise en œuvre de la directive-cadre sur l’eau (2000/60/CE) et de la directive « Inondations » (2007/60/CE) [COM(2025) 2 final, p. 35 et 36], dans lequel il est constaté, d’une part, que, compte tenu des progrès limités accomplis en vue de parvenir à un bon état des eaux de l’Union, une grande majorité des masses d’eau font l’objet des diverses dérogations prévues à l’article 4 de la directive 2000/60, le nombre de dérogations fondées, notamment, sur l’article 4, paragraphe 4, de cette directive ayant augmenté, ainsi que, d’autre part, que les États membres ne fournissent pas tous des informations suffisamment détaillées au niveau de la masse d’eau concernée et que seuls environ la moitié des États membres évalués présentent un niveau de détail satisfaisant dans l’ensemble des plans de gestion de district hydrographique.

4 Directive du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 sur la protection des eaux souterraines contre la pollution et la détérioration (JO 2006, L 372, p. 19).

5 BGBl. I, p. 2585.

6 WHG tel que modifié par la loi du 22 décembre 2023 (BGBl. I n^o 409).

7 BGBl. I, p. 1513.

8 BGBl. I, p. 1802.

9 Selon ladite juridiction, l’insuffisance de la motivation du report de l’échéance découle des éléments suivants. En vertu de l’article 82, paragraphe 1, première phrase, du WHG, il convient d’élaborer, pour chaque district hydrographique, un programme d’action conformément aux paragraphes 2 à 6 de cet article afin d’atteindre les objectifs de gestion visés aux articles 27 à 31 ainsi que 44 et 47 du WHG. Ces objectifs, pour les eaux souterraines, seules concernées en l’espèce, sont définis à l’article 47, paragraphe 1, du WHG et comprennent une interdiction de détérioration (point 1), une obligation d’inverser les tendances à l’augmentation des concentrations de polluants en raison des incidences d’activités humaines (point 2) et un principe d’amélioration, consistant en l’obtention et le maintien d’un bon état quantitatif et chimique (point 3). S’agissant de ce principe, aux fins de l’appréciation de l’état chimique des eaux souterraines, l’article 5, paragraphe 1, première phrase, de la GrwV renvoie aux valeurs seuils indiquées à l’annexe 2 de cette loi. La valeur seuil applicable au nitrate (NO3) mentionnée dans cette annexe est fixée à 50 mg/l, en accord avec l’annexe I, point 1, de la directive 2006/118.

10 Voir, pour plus de détails, décision de l’Oberverwaltungsgericht Niedersachsen (tribunal administratif supérieur de Basse-Saxe, Allemagne), du 21 novembre 2023, réf. 7 KS 8/21, DE:OVGNI:2023:1121.7KS8.21.00.

11 Voir, à cet égard, considérant 11 de la directive 2000/60.

12 Voir, en ce sens, arrêts du 4 mai 2016, Commission/Autriche (C‑346/14, EU:C:2016:322, point 70 et jurisprudence citée), ainsi que du 24 juin 2021, Commission/Espagne (Détérioration de l’espace naturel de Doñana) (C‑559/19, ci-après l’« arrêt Commission/Espagne », EU:C:2021:512, point 35 et jurisprudence citée).

13 Voir, en ce sens, arrêts du 28 mai 2020, Land Nordrhein-Westfalen (C‑535/18, ci-après l’« arrêt Land Nordrhein-Westfalen », EU:C:2020:391, point 67), du 21 mars 2024, Bezirkshauptmannschaft Spittal an der Drau (C‑671/22, ci-après l’« arrêt BSadD », EU:C:2024:256, point 39 et jurisprudence citée), ainsi que du 25 avril 2024, Sweetman (C‑301/22, ci-après l’« arrêt Sweetman », EU:C:2024:347, point 44 et jurisprudence citée). Voir, également, à cet égard, considérant 25 de la directive 2000/60.

14 Voir, en ce sens, arrêts Sweetman (point 44 et jurisprudence citée), ainsi que Commission/Espagne (point 38).

15 La Cour a toutefois reconnu que les objectifs poursuivis par la directive 2000/60 pour les eaux de surface et les eaux souterraines sont « similaires ». Voir, à cet égard, arrêt Land Nordrhein-Westfalen (point 70).

16 Sur la notion de « détérioration » et sa portée, voir arrêt Commission/Espagne (points 48 à 49).

17 Voir, en ce sens, arrêt du 20 novembre 2025, Commission/Irlande (Directive-cadre dans le domaine de l’eau) (C‑204/24, ci-après l’« arrêt Commission/Irlande », EU:C:2025:912, points 82 et 83 ainsi que jurisprudence citée). Voir, également, par analogie, arrêt Sweetman (point 45 et jurisprudence citée).

18 Voir, en ce sens, arrêt Land Nordrhein-Westfalen (point 71 et jurisprudence citée).

19 Si l’obligation de prévenir la détérioration de l’état des masses d’eau est imposée, conformément à l’objectif ultime de la directive 2000/60 consistant à parvenir, au minimum, à un « bon état » de toutes les eaux et à maintenir cet état, ainsi que l’énonce le considérant 26 de cette directive, la Cour a précisé que cette obligation s’est vu conférer par le législateur de l’Union un statut autonome et ne se limite pas à un instrument mis au service de l’obligation d’amélioration de l’état des masses d’eau [voir arrêt du 5 mai 2022, Association France Nature Environnement (Impacts temporaires sur les eaux de surface), C‑525/20, ci-après l’« arrêt Association FNE », EU:C:2022:350, point 35 et jurisprudence citée].

20 Pour déterminer la portée de l’obligation d’amélioration des masses d’eaux souterraines, l’article 4, paragraphe 1, sous b), point ii), de la directive 2000/60 se réfère à l’« état » de ces masses d’eau. La notion d’« état d’une eau souterraine » est définie à l’article 2, point 19), de cette directive comme « l’expression générale de l’état d’une masse d’eau souterraine, déterminé par la plus mauvaise valeur de son état quantitatif et de son état chimique ». Il en résulte que le « bon état d’une eau souterraine » au sens de l’article 2, point 20), de ladite directive est atteint lorsque tant son état quantitatif que son état chimique sont au moins « bons », c’est-à-dire lorsque les conditions fixées respectivement aux tableaux 2.1.2 et 2.3.2 de l’annexe V sont remplies [voir, par analogie, arrêt BSadD (point 42 et jurisprudence citée)].

21 En effet, la Cour a jugé que cette possibilité de reporter la réalisation des objectifs fixés à l’article 4, paragraphe 1, sous b), de la directive 2000/60, n’est applicable qu’à l’obligation d’amélioration visée à l’article 4, paragraphe 1, sous b), point ii), de cette directive, et donc non pas à l’obligation de prévention de la détérioration visée à l’article 4, paragraphe 1, sous b), point i), de ladite directive [voir arrêt Commission/Espagne (point 45)].

22 Voir points 24 à 27 des présentes conclusions.

23 Voir arrêt du 1^er juillet 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, ci-après l’« arrêt Bund für Umwel t », EU:C:2015:433, point 30).

24 Mise en italique par mes soins.

25 En vertu de l’article 13, paragraphe 6, de la directive 2000/60, les plans de gestion de district hydrographique devaient être publiés au plus tard neuf ans après l’entrée en vigueur de cette directive, soit au plus tard le 22 décembre 2009. En vertu de l’article 13, paragraphe 7, de ladite directive, ces plans devaient ensuite être réexaminés au plus tard quinze ans après la date d’entrée en vigueur de la même directive, soit au plus tard le 22 décembre 2015, et, par la suite, tous les six ans, soit au plus tard les 22 décembre 2021 et 22 décembre 2027.

26 Mise en italique par mes soins.

27 Voir point 25 des présentes conclusions.

28 À cet égard, j’observe qu’il ressort du rapport de la Commission au Conseil et au Parlement européen du 4 février 2025 sur la mise en œuvre de la directive-cadre sur l’eau (2000/60/CE) et de la directive « Inondations » (2007/60/CE) [COM(2025) 2 final, p. 10], que, s’agissant des masses d’eau souterraines, les polluants les plus couramment signalés entraînant un mauvais état chimique sont les nitrates, dont la concentration moyenne n’a pas changé de manière significative depuis l’année 2021. Ces nitrates proviennent principalement de l’agriculture intensive et de l’élevage qui font une utilisation abusive ou excessive d’engrais et de lisiers/effluents, qui contiennent tous de l’azote et du phosphore.

29 Selon l’article 11 de la directive 2000/60, le plan de gestion de district hydrographique doit comporter un programme de mesures destiné à assurer la réalisation des objectifs environnementaux énoncés à l’article 4 de cette directive, ce programme comprenant des « mesures de base » et, lorsque cela se révèle nécessaire, des « mesures complémentaires ».

30 Voir point 28 des présentes conclusions.

31 Voir, en ce sens, arrêt Bund für Umwelt (point 43), et point 59 des présentes conclusions.

32 Voir, en ce sens, arrêt du 19 janvier 2023, Pesticide Action Network Europe e.a. (C‑162/21, EU:C:2023:30, point 34 et jurisprudence citée).

33 Mise en italique par mes soins.

34 En vertu de l’article 13, paragraphe 4, de la directive 2000/60, les mesures pratiques exigées à l’article 4, paragraphe 7, point a), de cette directive doivent également être consignées dans le plan de gestion. Voir arrêt Bund für Umwelt (point 46).

35 Voir arrêt du 1^er juin 2017, ^Folk (C‑529/15, EU:C:2017:419, points 36 et 38 ainsi que jurisprudence citée). Mise en italique par mes soins.

36 Contrairement à ce que font valoir, en substance, les Länder, cette conclusion ne saurait être remise en cause par la jurisprudence de la Cour relative à l’autorisation de projets au titre de l’article 4, paragraphe 7, sous b), de la directive 2000/60, selon laquelle cette condition « peut être considérée comme remplie lorsque les raisons à l’origine du projet concerné ne sont contenues, à la date de l’autorisation dudit projet, que dans la décision d’autorisation de celui-ci » [voir arrêt Association FNE (point 44 et jurisprudence citée)]. En effet, la Cour admet la validité d’une autorisation lorsque, à la date de son adoption, les raisons justifiant le projet figurent uniquement dans la décision d’autorisation et que les informations à ce sujet sont ultérieurement consignées dans le plan de gestion. Toutefois, cette jurisprudence ne saurait être transposée aux reports d’échéance. En effet, les motifs justifiant les reports d’échéance ne sont fournis que dans le plan de gestion lui-même, sans qu’il existe d’acte susceptible d’être antérieur au plan de gestion qui reporterait l’échéance et qui pourrait déjà, à l’instar de la situation dans les affaires examinées par la Cour, contenir une motivation suffisante.

37 Voir, par analogie, arrêt Sweetman (points 59 à 61).

38 Voir, à titre d’exemple, arrêt du 22 février 2018, Commission/Pologne (C‑336/16, EU:C:2018:94, points 101 et 102), dans lequel la Cour a souligné que la République de Pologne n’avait pas indiqué ni justifié les raisons pour lesquelles elle avait fixé des délais particulièrement longs afin de mettre un terme au dépassement des valeurs limites prévues par la directive 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil, du 21 mai 2008, concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe (JO 2008, L 152, p. 1).

39 Voir également, à titre d’illustration, la disposition dérogatoire prévue à l’article 16, paragraphe 1, de la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (JO 1992, L 206, p. 7). En effet, cette disposition prévoit les conditions détaillées pour que puisse exceptionnellement être autorisé un projet portant atteinte à l’état de l’eau ou une activité portant atteinte à une espèce protégée, sans préciser explicitement l’incidence du non-respect de ces conditions sur la validité des autorisations en cause.

40 Voir arrêt BSadD (point 42 et jurisprudence citée).

41 Voir arrêt Commission/Espagne (point 42 et jurisprudence citée). La Cour a jugé que l’obligation de prévenir la détérioration de l’état des masses d’eau de surface, reste contraignante à chaque stade de la mise en œuvre de cette directive et est applicable à « tout type » et à tout état de masse d’eau de surface pour lequel un plan de gestion a été ou aurait dû être adopté [voir, en ce sens, arrêt Sweetman (points 43 et 54 ainsi que jurisprudence citée)]. Cette interprétation trouve également à s’appliquer à l’obligation de prévenir la détérioration des masses d’eau souterraines [voir arrêt Land Nordrhein-Westfalen (point 72 et jurisprudence citée)].

42 Voir, par analogie, arrêt Commission/Irlande (point 118).

43 Voir arrêts Commission/Espagne (point 43), et Land Nordrhein-Westfalen (point 73).

44 Voir, par analogie, arrêt BSadD (point 43 et jurisprudence citée).

45 Mise en italique par mes soins.

46 Voir, par analogie, arrêt Association FNE (points 38 et 39 ainsi que jurisprudence citée). Je rappelle également que, selon une jurisprudence constante de la Cour, de simples pratiques administratives, par nature modifiables au gré de l’administration et dépourvues d’une publicité adéquate, ne sauraient être considérées comme constituant une exécution valable des obligations de transposition d’une directive [voir, en ce sens, arrêt Commission/Irlande (point 146 et jurisprudence citée)].

47 Arrêt du 7 janvier 2004, Wells (C‑201/02, EU:C:2004:12, point 67).

48 Voir arrêt du 24 juin 2019, Popławski (C‑573/17, EU:C:2019:530, points 57, 58, 61 et 68 ainsi que jurisprudence citée).

49 Voir arrêt du 24 juin 2019, Popławski (C‑573/17, EU:C:2019:530, points 76 et 77 ainsi que jurisprudence citée). Voir, également, point 32 des présentes conclusions.

50 Voir, par analogie, arrêt Commission/Irlande(points 140 et 141).