| CELEX | 62025CC0495 |
| Type | Arrêt CJUE |
| Date | jeudi 11 juin 2026 |
CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. ATHANASIOS RANTOS
présentées le 11 juin 2026 (1)
Affaire C‑495/25
Syndicat professionnel du chanvre
contre
Institut national de l’origine et de la qualité (INAO),
en présence de :
Ministre de l’Agriculture et de la Souveraineté alimentaire
[demande de décision préjudicielle formée par le Conseil d’État (France)]
« Renvoi préjudiciel – Politique agricole commune – Règlement (UE) 2018/848 – Production biologique et étiquetage des produits biologiques – Article 2, paragraphe 1 – Produit agricole transformé destiné à l’alimentation humaine – Articles 34 et 35 – Certification en agriculture biologique – Règlement (UE) 2015/2283 – Nouveaux aliments – Article 6, paragraphe 2 – Absence d’autorisation de mise sur le marché en tant que denrée alimentaire – Cannabidiol »
Introduction
1. Le cannabidiol (CBD) est une substance chimique naturelle de la famille des cannabinoïdes qui se trouve, notamment, dans la plante de chanvre (Cannabis sativa). Le CBD n’a pas d’effets psychoactifs et, par conséquent, n’est pas considéré comme un stupéfiant (2), contrairement à un autre cannabinoïde aussi présent dans cette plante, le tétrahydrocannabinol (THC), qui est la principale substance psychoactive du stupéfiant connu sous l’appellation de « marijuana ». La mise sur le marché des produits contenant du CBD n’est donc pas soumise à une interdiction générale.
2. Bien que des études aient été menées pour identifier les propriétés thérapeutiques du CBD, elles n’ont quasiment pas donné de résultats probants, en tout cas en ce qui concerne le CBD pur, c’est-à-dire non associé au THC (3). Il n’empêche que les vendeurs de différents produits contenant du CBD lui attribuent parfois des propriétés allant du « bien-être » en général à l’« atténuation » des douleurs, de l’anxiété ou de l’insomnie, voire à la guérison, tant chez l’homme que chez les animaux de compagnie, de multiples maladies.
3. Par ailleurs, le CBD, notamment sous la forme de produits destinés à être fumés, est parfois présenté comme un substitut aux stupéfiants, sous des appellations telles que legal weed ou « marijuana légale », bien qu’aucune propriété psychoactive ne lui soit connue, du moins si la quantité de THC dans ces produits reste négligeable.
4. Les producteurs et les vendeurs de produits contenant du CBD cherchent les moyens de satisfaire la demande de leur clientèle en matière de produits « bio ». Cependant, la seule catégorie dans laquelle le CBD pourrait être certifié comme provenant de l’agriculture biologique est celle des produits transformés destinés à la consommation humaine. Or, dans la mesure où le CBD n’a pas été autorisé à être mis sur le marché en tant qu’aliment, le doute subsiste sur le point de savoir s’il peut obtenir une telle certification.
5. Ainsi, la présente affaire offre à la Cour l’occasion de se prononcer sur la question de l’interdépendance entre la législation concernant l’agriculture biologique et celle concernant la mise sur le marché des denrées alimentaires.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
Le règlement (CE) no 178/2002
6. L’article 2, premier alinéa, du règlement (CE) no 178/2002 du Parlement européen et du Conseil, du 28 janvier 2002, établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l’Autorité européenne de sécurité des aliments et fixant des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires (4) dispose :
« Aux fins du présent règlement, on entend par “denrée alimentaire” (ou “aliment”), toute substance ou produit, transformé, partiellement transformé ou non transformé, destiné à être ingéré ou raisonnablement susceptible d’être ingéré par l’être humain. »
7. Aux termes de l’article 3, points 1 et 8, de ce règlement :
« Aux fins du présent règlement, on entend par :
1) “législation alimentaire”, les dispositions législatives, réglementaires et administratives régissant les denrées alimentaires en général et leur sécurité en particulier, au niveau communautaire ou national [...] ;
[...]
8) “mise sur le marché”, la détention de denrées alimentaires ou d’aliments pour animaux en vue de leur vente, y compris l’offre en vue de la vente ou toute autre forme de cession, à titre gratuit ou onéreux, ainsi que la vente, la distribution et les autres formes de cession proprement dites ; »
8. En vertu de l’article 12, paragraphe 1, dudit règlement :
« Les denrées alimentaires et aliments pour animaux exportés ou réexportés de la Communauté dans le but d’être mis sur le marché dans un pays tiers respectent les prescriptions applicables de la législation alimentaire, sauf s’il en est disposé autrement par les autorités du pays importateur ou dans les lois, règlements, normes, codes de pratiques et autres procédures législatives et administratives en vigueur dans le pays importateur.
Dans les autres cas, sauf lorsque les denrées alimentaires sont préjudiciables à la santé ou lorsque les aliments pour animaux sont dangereux, les denrées alimentaires et les aliments pour animaux ne peuvent être exportés ou réexportés qu’avec l’accord exprès des autorités compétentes du pays de destination, après qu’elles ont été dûment informées des raisons pour lesquelles et des circonstances dans lesquelles les denrées alimentaires ou aliments pour animaux concernés n’ont pas pu être mis sur le marché dans la Communauté. »
Le règlement (UE) 2015/2283
9. L’article 3, paragraphe 1, du règlement (UE) 2015/2283 du Parlement européen et du Conseil, du 25 novembre 2015, relatif aux nouveaux aliments, modifiant le règlement (UE) no 1169/2011 du Parlement européen et du Conseil et abrogeant le règlement (CE) no 258/97 du Parlement européen et du Conseil et le règlement (CE) no 1852/2001 de la Commission (5) dispose :
« Aux fins du présent règlement, les définitions figurant aux articles 2 et 3 du [règlement no 178/2002] s’appliquent. »
10. En vertu de l’article 6, paragraphe 2, de ce règlement :
« Seuls les nouveaux aliments autorisés et inscrits sur la liste de l’Union peuvent être mis sur le marché dans l’Union en tant que tels ou utilisés dans ou sur des denrées alimentaires conformément aux conditions d’utilisation et aux exigences en matière d’étiquetage qui y sont prévues. »
11. L’article 7 dudit règlement prévoit notamment :
« La Commission n’autorise et n’inscrit un nouvel aliment sur la liste de l’Union que s’il remplit les conditions suivantes :
a) l’aliment ne présente aucun risque en matière de sécurité pour la santé humaine, compte tenu des données scientifiques disponibles ;
b) l’utilisation prévue de l’aliment n’induit pas le consommateur en erreur [...]
[...] »
Le règlement (UE) 2018/848
12. L’article 2, paragraphes 1 et 4, du règlement (UE) 2018/848 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2018, relatif à la production biologique et à l’étiquetage des produits biologiques, et abrogeant le règlement (CE) no 834/2007 du Conseil (6), dispose :
« 1. Le présent règlement s’applique aux produits ci-après provenant de l’agriculture, y compris l’aquaculture et l’apiculture, qui sont énumérés à l’annexe I du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et des produits dérivant de ces produits, lorsqu’ils sont produits, préparés, étiquetés, distribués, mis sur le marché, importés dans ou exportés depuis l’Union, ou qu’ils sont destinés à l’être :
[...]
b) produits agricoles transformés destinés à l’alimentation humaine ;
[...]
4. Sauf dispositions contraires, le présent règlement s’applique sans préjudice de la législation connexe adoptée par l’Union, en particulier, la législation dans les domaines de la sécurité de la chaîne alimentaire, de la santé et du bien-être des animaux, de la santé des végétaux et du matériel de reproduction des végétaux. »
13. L’article 34, paragraphe 1, premier alinéa, et l’article 35, paragraphes 1, 3 et 7, de ce règlement prévoient :
« Article 34
Système de certification
1. Avant de mettre des produits sur le marché en tant que produits biologiques ou en tant que produits en conversion ou avant la période de conversion, les opérateurs et les groupes d’opérateurs visés à l’article 36 qui produisent, préparent, distribuent ou stockent des produits biologiques ou des produits en conversion, qui importent de tels produits en provenance d’un pays tiers ou les exportent vers un pays tiers, ou qui mettent ces produits sur le marché, notifient leur activité aux autorités compétentes de l’État membre dans lequel leur activité est exercée et dans lequel leur entreprise est soumise au système de contrôle.
[...]
Article 35
Certificat
1. Les autorités compétentes ou, selon le cas, les autorités de contrôle ou les organismes de contrôle délivrent un certificat à tout opérateur ou groupe d’opérateurs qui a notifié son activité conformément à l’article 34, paragraphe 1, et se conforme au présent règlement. Ce certificat :
[...]
b) permet au minimum d’identifier l’opérateur ou le groupe d’opérateurs, y compris pour ce qui est de la liste de ses membres, la catégorie de produits couverts par le certificat et sa durée de validité ;
[...]
3. Le certificat visé au présent article est un certificat officiel au sens de l’article 86, paragraphe 1, point a), du règlement (UE) 2017/625 [(7)].
[...]
7. Aux fins des paragraphes 1 et 4 du présent article, les produits sont classés conformément aux catégories suivantes :
[...]
d) les produits agricoles transformés, y compris les produits de l’aquaculture, destinés à l’alimentation humaine ;
[...] »
Le droit français
14. L’article L. 641‑13 du code rural et de la pêche maritime prévoit :
« Peuvent bénéficier de la mention “agriculture biologique” les produits agricoles, transformés ou non, qui satisfont aux exigences de la réglementation de l’[Union] relative à la production biologique et à l’étiquetage des produits biologiques ou, le cas échéant, aux conditions définies par les cahiers des charges homologués par arrêté du ou des ministres intéressés sur proposition de l’Institut national de l’origine et de la qualité [INAO]. »
Le litige au principal, la procédure et les questions préjudicielles
15. Le 2 juin 2021, l’INAO a indiqué aux organismes certificateurs en agriculture biologique que les fleurs et feuilles de chanvre ainsi que le CBD ne pouvaient être ni certifiés en agriculture biologique, ni utilisés dans les produits alimentaires certifiés en agriculture biologique. Cette position a été réitérée et précisée par courrier du 17 août 2021, indiquant qu’il n’était pas possible de certifier en agriculture biologique les produits à base de CBD et les produits alimentaires enrichis en CBD.
16. Le Syndicat professionnel du chanvre (SPC) a saisi l’INAO d’une demande d’abrogation de cette prise de position valant ligne directrice. Le silence de l’INAO sur cette demande ayant fait naître une décision implicite de rejet, le 20 avril 2022, le SPC a saisi le Conseil d’État (France), la juridiction de renvoi, d’un recours tendant à l’annulation de cette décision.
17. Par courriel du 7 février 2023, l’INAO a indiqué aux organismes certificateurs en agriculture biologique que les feuilles et fleurs de chanvre étaient désormais certifiables en agriculture biologique, abrogeant ainsi sa prise de position sur ce point.
18. Selon les constatations de la juridiction de renvoi, qui ne sont pas contestées par les parties, le CBD doit être qualifié, aux fins de l’application du règlement 2018/848, de « produit agricole transformé destiné à l’alimentation humaine ». Cette juridiction relève, par ailleurs, que, pour l’application des dispositions du règlement 2015/2283, la Commission européenne, d’une part, a classé les extraits de cannabis et les produits en dérivant contenant des cannabinoïdes, dont le CBD, parmi les « nouveaux aliments », et, d’autre part, ne les a pas fait figurer dans la liste des nouveaux aliments dont la mise sur le marché dans l’Union est autorisée (8).
19. Dans ces conditions, le Conseil d’État a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1) [...] [L]a circonstance que le CBD destiné à être ingéré par l’être humain est regardé comme un “nouvel aliment” au sens du [règlement 2015/2283], dont la mise sur le marché en tant que denrée alimentaire n’a pas été autorisée, fait-elle obstacle à ce qu’il soit regardé comme un “produit agricole transformé destiné à l’alimentation humaine” entrant dans le champ des produits pouvant être certifiés en agriculture biologique ?
2) [...] [E]n cas de réponse négative à la question précédente, la circonstance que la mise sur le marché dans l’[Union] du CBD destiné à être ingéré par l’être humain n’a pas été autorisée fait-elle, à elle seule, obstacle, alors que ce produit entre dans le champ de ceux qui peuvent être certifiés en agriculture biologique, à ce que les producteurs de CBD et de produits alimentaires contenant du CBD demandent leur certification en agriculture biologique ? »
20. La demande de décision préjudicielle est parvenue à la Cour le 18 juillet 2025. Des observations écrites ont été déposées par le SPC, les gouvernements français et bulgare, ainsi que par la Commission. Les mêmes parties étaient représentées lors de l’audience qui s’est tenue le 23 avril 2026.
Analyse
21. Par ses questions préjudicielles, que je propose d’analyser conjointement, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 2, paragraphe 1, sous b), du règlement 2018/848, lu conjointement avec l’article 6, paragraphe 2, du règlement 2015/2283, doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à ce qu’une substance qualifiée de « nouvel aliment » au sens du règlement 2015/2283, mais n’ayant pas été autorisée à être mise sur le marché en vertu de ce règlement, soit certifiée en agriculture biologique au titre du règlement 2018/848 en tant que « produit agricole transformé destiné à l’alimentation humaine », au sens de ce règlement.
22. Selon une formule désormais classique, le sens et la portée des termes d’une disposition du droit de l’Union doivent normalement trouver, dans toute l’Union, une interprétation autonome et uniforme qui doit être recherchée en tenant compte du libellé de cette disposition, du contexte dans lequel elle s’insère et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie (9). Ce sont donc ces aspects de l’article 2, paragraphe 1, sous b), du règlement 2018/848 qu’il convient d’analyser.
Sur le libellé de l’article 2, paragraphe 1, sous b), du règlement 2018/848
23. Selon le libellé de son article 2, paragraphe 1, sous b), le règlement 2018/848 a vocation à s’appliquer, notamment, aux produits agricoles transformés destinés à l’alimentation humaine, lorsqu’ils sont produits, préparés, étiquetés, distribués, mis sur le marché, importés dans ou exportés depuis l’Union, ou qu’ils sont destinés à l’être.
24. En ce qui concerne les termes « produits destinés à l’alimentation humaine », il y a lieu de noter que de nombreuses versions linguistiques utilisent les mêmes termes tant à l’article sous analyse qu’à l’article 2, premier alinéa, du règlement no 178/2002 (10). Par ailleurs, il ne me semble pas faire de doute que, même dans les versions qui emploient, comme la version en langue française, des termes (légèrement) différents dans ces deux dispositions, ces termes répondent à la définition – très large et générale – de « denrées alimentaires », contenue à l’article 2, premier alinéa, du règlement no 178/2002. Les termes « denrées alimentaires » sont d’ailleurs aussi utilisés à plusieurs reprises tant dans les considérants que dans les dispositions du règlement 2018/848 dans sa version en langue française. Les produits visés à l’article 2, paragraphe 1, sous b), de ce règlement sont donc destinés à être utilisés comme denrées alimentaires, au sens de l’article 2, premier alinéa, du règlement no 178/2002.
25. Reste à déterminer si ces produits doivent nécessairement être autorisés à être mis sur le marché pour pouvoir relever de l’article 2, paragraphe 1, du règlement 2018/848 et, donc, entrer dans le champ d’application de ce règlement.
26. S’agissant des termes « produit » ou « produit agricole », il découle, à mon sens, tant des dispositions des articles du traité FUE consacrés à la politique agricole commune que des textes de droit dérivé dans ce domaine, y compris le règlement 2018/848, qu’ils concernent les produits de l’agriculture en tant qu’activité économique qui ont donc vocation à être valorisés par leur mise sur le marché. En d’autres termes, n’est un « produit », au sens de cette législation, que ce qui est destiné à être mis sur le marché.
27. Par conséquent, l’emploi, s’agissant des produits (agricoles), de l’expression « lorsqu’ils sont produits [...] ou destinés à l’être », à l’article 2, paragraphe 1, du règlement 2018/848, vise la production en vue de la mise sur le marché de ces produits. Il s’ensuit que l’article 2, paragraphe 1, sous b), de ce règlement vise les produits agricoles transformés, destinés à être mis sur le marché en tant que denrées alimentaires.
28. Cependant, pour pouvoir être mis sur le marché, un produit doit y être autorisé (11). S’agissant des denrées alimentaires, cette autorisation doit être accordée conformément à la législation alimentaire, en l’occurrence, plus particulièrement, le règlement 2015/2283.
29. Or, contrairement à ce que le SPC semble suggérer dans ses observations, l’octroi de l’autorisation de mise sur le marché de nouveaux aliments n’est ni automatique ni une simple question de temps. En vertu de l’article 7 du règlement 2015/2283, cette autorisation est soumise au respect de certaines conditions, dont, notamment, celle de ne présenter aucun risque en matière de sécurité pour la santé humaine, compte tenu des données scientifiques disponibles. La certification des produits dans l’attente d’une hypothétique autorisation de leur mise sur le marché serait donc dépourvue de sens (12).
30. Par conséquent, ne saurait être considéré comme étant destiné à être mis sur le marché un produit qui n’est pas autorisé à l’être ou, du moins, dont l’autorisation de mise sur le marché n’est pas certaine et imminente.
31. Cette analyse est corroborée par la définition de la notion de « mise sur le marché », figurant à l’article 3, point 8, du règlement no 178/2002. En effet, cette définition englobe non seulement la commercialisation des denrées alimentaires proprement dite, mais aussi leur détention en vue de cette commercialisation, ainsi que toute forme de cession de celles-ci. L’autorisation de mise sur le marché est donc, en pratique, nécessaire pour toutes les opérations énumérées à l’article 2, paragraphe 1, du règlement 2018/848, y compris la production qui implique la détention en vue de la vente.
32. Par ailleurs, ladite analyse n’est pas remise en cause par l’argument du SPC selon lequel la certification en agriculture biologique pourrait concerner les produits destinés uniquement à l’exportation, sans leur mise sur le marché dans l’Union.
33. En effet, en premier lieu, l’article 35 du règlement 2018/848 ne semble pas permettre de délivrer de certificats concernant uniquement les produits destinés à l’exportation, dans la mesure où les certificats désignent non pas la destination commerciale des produits concernés mais uniquement leur catégorie. En second lieu, en vertu de l’article 12 du règlement no 178/2002, les denrées alimentaires destinées à l’exportation doivent, en principe, aussi être conformes à la législation alimentaire de l’Union et l’exportation des aliments qui ne disposent pas d’autorisation de mise sur le marché n’est possible qu’exceptionnellement, sous réserve d’une autorisation par les autorités du pays de destination.
34. Ainsi, à mon avis, il découle du libellé de l’article 2, paragraphe 1, sous b), du règlement 2018/848 que relèvent de ce règlement – et peuvent donc être certifiés en agriculture biologique – uniquement les produits agricoles transformés destinés à l’alimentation humaine autorisés à être mis sur le marché ou, à tout le moins, ceux dont l’autorisation de mise sur le marché est certaine et imminente.
Sur les objectifs du règlement 2018/848
35. Les objectifs du règlement 2018/848 sont amplement exposés dans les considérants de celui-ci. Ainsi, notamment, son considérant 1 énonce que « [l]a production biologique joue [...] un double rôle sociétal : d’une part, elle approvisionne un marché spécifique répondant à la demande de produits biologiques émanant des consommateurs et, d’autre part, elle fournit des biens accessibles au public qui contribuent à la protection de l’environnement et du bien-être animal ainsi qu’au développement rural ». Son considérant 3 ajoute que « [...] la demande croissante de produits biologiques exprimée par les consommateurs crée des conditions propices au développement et à l’expansion du marché de ces produits, et donc à l’augmentation du revenu des agriculteurs pratiquant la production biologique ».
36. Ensuite, selon le considérant 6 du règlement 2018/848, « [...] il convient que le cadre juridique établi pour la mise en œuvre de [la politique de l’Union en matière de production biologique] vise à assurer des conditions de concurrence loyale et à garantir le bon fonctionnement du marché intérieur des produits biologiques, à conserver et à justifier la confiance que les consommateurs ont dans les produits étiquetés en tant que produits biologiques [...] », son considérant 10 précisant qu’« [i]l convient également [que ce règlement] couvre les produits agricoles transformés destinés à l’alimentation humaine ou animale, étant donné que la mise sur le marché de ces produits en tant que produits biologiques leur offre des débouchés considérables et renforce la visibilité, pour les consommateurs, du caractère biologique des produits agricoles à partir desquels ils ont été obtenus ».
37. Enfin, le considérant 73 du règlement 2018/848 énonce qu’« [i]l convient que l’étiquetage des produits agricoles et des denrées alimentaires soit soumis aux règles générales [...], et en particulier aux dispositions visant à empêcher tout étiquetage susceptible de créer une confusion chez les consommateurs ou de les tromper », et que les dispositions concernant l’étiquetage des produits biologiques « devraient protéger tant les intérêts des opérateurs, désireux de voir leurs produits correctement identifiés sur le marché et de profiter de conditions de concurrence loyale, que les intérêts des consommateurs, qui doivent pouvoir choisir en connaissance de cause ».
38. Deux conclusions peuvent être tirées de ces objectifs.
39. D’une part, la production biologique et la certification qui y est associée ne sont pas une fin en soi. Elles ne servent pas à attester uniquement du respect des normes de production biologique. Leur objectif est la délivrance d’un certificat permettant de distinguer, par un étiquetage approprié, une catégorie de produits sur le marché. Elles ont donc clairement un objectif commercial, à savoir répondre à la demande d’une partie des consommateurs recherchant sur le marché des produits, notamment des denrées alimentaires, qui peuvent être qualifiés de « naturels », ainsi que permettre aux producteurs d’en tirer des revenus convenables. Par conséquent, permettre la certification en agriculture biologique de produits qui ne sont pas autorisés à être mis sur le marché ne contribue nullement à la réalisation des objectifs du règlement 2018/848.
40. D’autre part, la certification en agriculture biologique vise, notamment, à accroître la confiance des consommateurs dans les produits issus de cette agriculture. Or, certifier ainsi des produits qui ne sont pas autorisés à être mis sur le marché équivaudrait à abuser de cette confiance. En effet, permettre de présenter de tels produits comme étant officiellement certifiés en agriculture biologique pourrait induire les consommateurs en erreur et susciter chez eux la conviction que ces produits ont été approuvés par les pouvoirs publics pour être commercialisés et qu’ils ne présentent aucun risque en matière de sécurité pour la santé humaine, ce qui n’est justement pas le cas (13).
41. Permettre la certification en agriculture biologique des produits non autorisés à être mis sur le marché irait donc, à mon avis, clairement à l’encontre de l’objectif du règlement 2018/848 consistant à accroître la confiance des consommateurs.
42. L’exemple du CBD est particulièrement parlant à cet égard. En effet, les fabricants et les vendeurs de ce produit tirent profit de la situation ambiguë dans laquelle celui-ci se trouve, du fait, d’une part, de son association avec le cannabis en tant que stupéfiant et, d’autre part, des multiples usages auxquels il se prête, en tant que produit destiné à être fumé, produit cosmétique, quasi-médicament ou ingrédient de denrées alimentaires.
43. Ainsi, il est constant que des produits alimentaires contenant du CBD étaient présents sur le marché de l’Union avant que cette substance ne soit qualifiée de « nouvel aliment » et soumise au régime d’autorisation. Ensuite, certains de ces produits n’ont pas été retirés du marché, mais ont simplement été requalifiés en « produits cosmétiques » ou en « produits de collection » (14). La certification en agriculture biologique risquerait d’accroître cette confusion.
44. Par conséquent, la seule interprétation conforme aux objectifs du règlement 2018/848 est, selon moi, que les substances qui ne sont pas autorisées à être mises sur le marché ne sauraient relever de ce règlement et être certifiées en agriculture biologique.
Sur le contexte de l’article 2, paragraphe 1, sous b), du règlement 2018/848
45. L’article 2, paragraphe 1, du règlement 2018/848 définit le champ d’application de ce règlement. Le contexte dans lequel il y a lieu d’analyser cette disposition s’étend donc au contexte dudit règlement. Ce contexte est notamment mentionné au paragraphe 4 de cet article, selon lequel le même règlement s’applique « sans préjudice de la législation connexe adoptée par l’Union, en particulier, la législation dans [le domaine] de la sécurité de la chaîne alimentaire ».
46. Il en découle, à mon avis, premièrement, comme la Commission l’a relevé dans ses observations, que le règlement 2018/848 ne déroge pas aux dispositions du droit de l’Union concernant la sécurité des aliments, telles que celles du règlement 2015/2283. La certification en agriculture biologique ne remplace donc pas l’autorisation de mise sur le marché d’un nouvel aliment.
47. Deuxièmement, la thèse avancée par le SPC selon laquelle le règlement 2018/848 fonctionnerait de manière complètement indépendante d’actes tels que les règlements 2015/2283 ou no 178/2002, du fait de son adoption sur une base juridique différente, me semble infondée.
48. La base juridique d’un acte de droit dérivé de l’Union ne sert qu’à établir la compétence de celle-ci pour adopter un tel acte. En revanche, une fois adoptés, tous les actes du droit de l’Union forment un même ordre juridique et sont, par conséquent, interdépendants. Les règles telles que celle contenue à l’article 2, paragraphe 4, du règlement 2018/848 permettent d’assurer la cohérence dans l’interprétation et l’application de ces actes.
49. Or, compte tenu du fait que l’écrasante majorité des denrées alimentaires présentes sur le marché provient de la production agricole, il serait absurde de soutenir que les actes régissant ces deux domaines s’appliquent en toute indépendance les uns des autres. C’est plutôt le contraire : ces actes sont complémentaires et doivent s’appliquer conjointement, de sorte que toutes les exigences qu’ils imposent soient satisfaites (15). Ainsi, si le règlement 2018/848 régit de manière détaillée la production des produits biologiques, il ne contient toutefois aucune disposition concernant ces produits eux-mêmes. C’est donc clairement la législation alimentaire, et notamment le règlement 2015/2283, qui a vocation à s’appliquer aux produits biologiques lorsque ceux-ci sont également des denrées alimentaires (16).
50. Est aussi infondée la thèse du SPC selon laquelle les règles de mise sur le marché établies par le règlement 2015/2283 ne sauraient s’opposer à la certification des produits en agriculture biologique en vertu du règlement 2018/848. En effet, c’est le règlement 2018/848 qui doit s’appliquer sans préjudice de la législation alimentaire, non pas l’inverse. C’est donc l’interprétation du règlement 2018/848 qui doit être adaptée aux exigences, notamment, du règlement 2015/2283.
51. Enfin, troisièmement, il découle de l’article 2, paragraphe 4, du règlement 2018/848 non seulement que ce règlement ne déroge pas aux dispositions de la législation alimentaire, mais également que l’application et, donc, l’interprétation dudit règlement ne doivent pas porter préjudice aux objectifs de cette législation.
52. Or, la législation alimentaire vise non seulement à assurer la sécurité des denrées alimentaires du point de vue de la santé humaine, mais également « à protéger les intérêts des consommateurs et elle leur fournit une base pour choisir en connaissance de cause les denrées alimentaires qu’ils consomment ». Dans ce cadre, elle vise à prévenir, notamment, « toute [...] pratique pouvant induire le consommateur en erreur » (17). En ce qui concerne les nouveaux aliments, l’article 7 du règlement 2015/2283 érige même en condition de l’autorisation de mise sur le marché que « l’utilisation prévue de l’aliment n’induit pas le consommateur en erreur ».
53. À cet égard, pour les raisons exposées dans l’introduction aux présentes conclusions ainsi qu’aux points 40 à 43 de celles-ci, je considère que la certification en agriculture biologique d’une substance n’ayant pas été autorisée à être mise sur le marché, telle que le CBD, serait de nature à compromettre cet objectif. En effet, nonobstant l’utilisation de la qualification « bio » qui aurait pu être faite, par les producteurs ou les vendeurs d’une telle substance ou des produits en contenant, cette qualification serait de nature à induire les consommateurs en erreur en ce qui concerne la légalité de la commercialisation de cette marchandise et sa sûreté pour leur santé.
54. Ainsi, à mon avis, l’interprétation de l’article 2, paragraphe 1, sous b), du règlement 2018/848 dans le contexte dans lequel opère cette disposition plaide contre la possibilité de certifier en agriculture biologique une substance n’ayant pas été autorisée à être mise sur le marché en tant que nouvel aliment.
Conclusion
55. Au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de donner la réponse suivante aux questions préjudicielles du Conseil d’État (France) :
L’article 2, paragraphe 1, sous b), du règlement (UE) 2018/848 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2018, relatif à la production biologique et à l’étiquetage des produits biologiques, et abrogeant le règlement (CE) no 834/2007 du Conseil, lu conjointement avec l’article 6, paragraphe 2, du règlement (UE) 2015/2283 du Parlement européen et du Conseil, du 25 novembre 2015, relatif aux nouveaux aliments, modifiant le règlement (UE) no 1169/2011 du Parlement européen et du Conseil et abrogeant le règlement (CE) no 258/97 du Parlement européen et du Conseil et le règlement (CE) no 1852/2001 de la Commission,
doit être interprété en ce sens que :
il s’oppose à ce qu’une substance qualifiée de « nouvel aliment » au sens du règlement 2015/2283, mais n’ayant pas été autorisée à être mise sur le marché en vertu de ce règlement, soit certifiée en agriculture biologique au titre du règlement 2018/848 en tant que « produit agricole transformé destiné à l’alimentation humaine », au sens de ce règlement.
1 Langue originale : le français.
2 Arrêt du 19 novembre 2020, B S et C A [Commercialisation du cannabidiol (CBD)] (C‑663/18, EU:C:2020:938, points 63 à 76).
3 À ma connaissance, à ce jour, un seul médicament contenant du CBD pur, destiné à la thérapie complémentaire de certaines formes rares d’épilepsie, a été approuvé dans l’Union européenne.
4 JO 2002, L 31, p. 1.
5 JO 2015, L 327, p. 1.
6 JO 2018, L 150, p. 1.
7 Règlement du Parlement européen et du Conseil du 15 mars 2017 concernant les contrôles officiels et les autres activités officielles servant à assurer le respect de la législation alimentaire et de la législation relative aux aliments pour animaux ainsi que des règles relatives à la santé et au bien-être des animaux, à la santé des végétaux et aux produits phytopharmaceutiques, modifiant les règlements du Parlement européen et du Conseil (CE) no 999/2001, (CE) no 396/2005, (CE) no 1069/2009, (CE) no 1107/2009, (UE) no 1151/2012, (UE) no 652/2014, (UE) 2016/429 et (UE) 2016/2031, les règlements du Conseil (CE) no 1/2005 et (CE) no 1099/2009 ainsi que les directives du Conseil 98/58/CE, 1999/74/CE, 2007/43/CE, 2008/119/CE et 2008/120/CE, et abrogeant les règlements du Parlement européen et du Conseil (CE) no 854/2004 et (CE) no 882/2004, les directives du Conseil 89/608/CEE, 89/662/CEE, 90/425/CEE, 91/496/CEE, 96/23/CE, 96/93/CE et 97/78/CE ainsi que la décision 92/438/CEE du Conseil (règlement sur les contrôles officiels) (JO 2017, L 95, p. 1).
8 Voir règlement d’exécution (UE) 2017/2470 de la Commission, du 20 décembre 2017, établissant la liste de l’Union des nouveaux aliments conformément au règlement (UE) 2015/2283 du Parlement européen et du Conseil relatif aux nouveaux aliments (JO 2017, L 351, p. 72), tel que modifié, en dernier lieu, par le règlement d’exécution (UE) 2026/397 de la Commission, du 23 février 2026 (JO L, 2026/397).
9 Voir, dernièrement, arrêt du 5 juin 2025, Corner and Border (C‑685/23, EU:C:2025:398, point 35).
10 Voir, notamment, les versions en langues anglaise (« food »), allemande (« Lebensmittel »), grecque (« τροφίμων ») et polonaise (« żywność »).
11 Cette autorisation n’est pas nécessairement explicite. Le fait que les produits soient, dans leur grande majorité, autorisés à être mis sur le marché tient au simple fait qu’ils ne sont pas interdits de l’être. Cela n’est cependant pas le cas des nouveaux aliments, en cause en l’espèce.
12 En l’occurrence, comme le relèvent les gouvernements français et bulgare, concernant le CBD en tant qu’aliment, il découle de l’avis de l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) du 22 avril 2022 que les données scientifiques actuellement disponibles ne permettent pas de conclure à l’absence de tout risque pour la santé humaine. Dans la mise à jour de cet avis, du 9 février 2026, l’EFSA a établi une limite de sécurité provisoire pour le CBD dans certains types de produits, tout en maintenant ses doutes pour le reste.
13 Il y a lieu de relever à cet égard que, conformément à l’article 35, paragraphe 3, du règlement 2018/848, le certificat d’agriculture biologique est un certificat officiel au sens du règlement 2017/625. Or, les consommateurs ne font pas nécessairement la distinction entre les différents certificats délivrés en vertu de la législation alimentaire et les caractéristiques des produits dont ces certificats attestent.
14 La raison en est expliquée de la manière suivante : « This is the latest hoop that CBD products have to jump through : they cannot be sold as medicinal, and now they cannot be sold as nutritional either. This is the reason for the recent relabeling of CBD products as “for external use only”, despite the product remaining the same » (cannabiscollege.com/knowledge-base/legal-information/is-cbd-a-food-supplement-a-medicine-or-an-aroma-product).
15 La législation dans le domaine de la sécurité de la chaîne alimentaire est d’ailleurs expressément qualifiée, à l’article 2, paragraphe 4, du règlement 2018/848, de « connexe ». Je rappelle aussi que le certificat en agriculture biologique est un certificat officiel au sens du règlement 2017/625 qui concerne, notamment, la certification au titre de la législation alimentaire. Le lien est donc ici évident.
16 Ainsi que, notamment, le règlement (UE) no 1169/2011 du Parlement européen et du Conseil, du 25 octobre 2011, concernant l’information des consommateurs sur les denrées alimentaires, modifiant les règlements (CE) no 1924/2006 et (CE) no 1925/2006 du Parlement européen et du Conseil et abrogeant la directive 87/250/CEE de la Commission, la directive 90/496/CEE du Conseil, la directive 1999/10/CE de la Commission, la directive 2000/13/CE du Parlement européen et du Conseil, les directives 2002/67/CE et 2008/5/CE de la Commission et le règlement (CE) no 608/2004 de la Commission (JO 2011, L 304, p. 18), expressément mentionné à l’article 2, paragraphe 5, du règlement 2018/848 parmi les actes auxquels ce dernier règlement ne porte pas préjudice.
17 Article 8, paragraphe 1, du règlement no 178/2002.