Arrêt de la Cour (cinquième chambre) du 3 septembre 2026.#« Inter Rao Lietuva » AB contre Finansinių nusikaltimų tyrimo tarnyba prie Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos.#Renvoi préjudiciel – Politique étrangère et de sécurité commune – Règlement (UE) no 269/2014 – Article 2, paragraphe 1 – Décision 2014/145/PESC – Article 2, paragraphe 1 – Mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine – Mesure nationale prévoyant un gel des fonds et des ressources économiques appartenant à une personne morale en raison de l’existence d’un lien avec une personne sanctionnée par l’Union européenne – Principe de bonne administration – Droit à une protection juridictionnelle effective – Étendue du contrôle juridictionnel – Niveau de la preuve du lien avec la personne sanctionnée.#Affaire C-147/25.

Affaire C‑147/25

« Inter Rao Lietuva » AB

Contre

Finansinių nusikaltimų tyrimo tarnyba prie Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos

(demande de décision préjudicielle, introduite par le Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas )

Arrêt de la Cour(cinquième chambre) du 3 septembre 2026

« Renvoi préjudiciel – Politique étrangère et de sécurité commune – Règlement (UE) no 269/2014 – Article 2, paragraphe 1 – Décision 2014/145/PESC – Article 2, paragraphe 1 – Mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine – Mesure nationale prévoyant un gel des fonds et des ressources économiques appartenant à une personne morale en raison de l’existence d’un lien avec une personne sanctionnée par l’Union européenne – Principe de bonne administration – Droit à une protection juridictionnelle effective – Étendue du contrôle juridictionnel – Niveau de la preuve du lien avec la personne sanctionnée »

1. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Mise à exécution des mesures restrictives – Mesure nationale prévoyant le gel des fonds et des ressources économiques d’une personne morale non visée par les mesures restrictives de l’Union – Admissibilité – Condition – Fonds et ressources économiques appartenant à une personne visée par lesdites mesures ou possédés, détenus ou contrôlés par celle-ci – Personne morale ne pouvant contester cette mesure devant l’autorité nationale compétente que postérieurement à son adoption – Absence d’incidence

[Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41 ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par la décision (PESC) 2022/660, art. 2, § 1, et annexe ; règlements du Conseil n^o 269/2014, art. 2, § 1, et annexe I, et 2022/658]

(voir points 39-53, disp. 1)

2. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Mise à exécution des mesures restrictives – Mesure nationale prévoyant le gel des fonds et des ressources économiques d’une personne morale non visée par les mesures restrictives de l’Union – Contrôle juridictionnel de la légalité – Portée – Appréciation, par le juge national, de l’existence d’une menace pour la sécurité nationale et de l’opportunité d’adopter la mesure en cause au regard d’une telle menace – Exclusion

[Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 47 ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par la décision (PESC) 2022/660, art. 2, § 1, et annexe ; règlements du Conseil n^o 269/2014, art. 2, § 1, et annexe I, et 2022/658]

(voir points 55-63, 66-69, disp. 2)

3. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Mise à exécution des mesures restrictives – Mesure nationale prévoyant le gel des fonds et des ressources économiques d’une personne morale non visée par les mesures restrictives de l’Union – Gel imposé en raison des liens de cette personne morale avec le représentant du gouvernement d’un pays tiers visé par lesdites mesures – Contrôle juridictionnel de la légalité – Preuve de l’appartenance, de la possession, de la détention ou du contrôle des fonds et des ressources économiques par ce représentant – Prise en considération de circonstances relatives à la réalité et à l’effectivité d’un contrôle informel exercé par ledit représentant sur les personnes ayant une influence dominante sur cette personne morale – Admissibilité – Condition – Circonstances devant être étayées par des preuves objectives et suffisamment solides

[Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 47 ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par la décision (PESC) 2022/660, art. 2, § 1, et annexe ; règlements du Conseil n^o 269/2014, art. 2, § 1, et annexe I, et 2022/658]

(voir points 71-77, 81-95, disp. 3)

Résumé

Saisie à titre préjudiciel par le Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Cour administrative suprême de Lituanie), la Cour précise les exigences imposées par le droit de l’Union aux mesures nationales de mise à exécution de mesures restrictives prévues par la décision 2014/145 (1) et le règlement n^o 269/2014 (2).

En 2022, Inter Rao Lietuva, société de droit lituanien opérant dans le secteur de l’électricité, a été inscrite sur une liste nationale « de personnes ayant des liens avec des personnes visées par des sanctions internationales » et ses fonds ont été gelés en raison de ses liens avec des personnes faisant l’objet de mesures restrictives de lnce que 51 % du capital d’Inter Rao Lietuva appartenait, par l’intermédiaire d’une société de droit finlandais, à une entreprise russe, dont les principaux actionnaires étaient des entreprises détenues indirectement par la Fédération de Russie, qui est une république fédérale présidentielle, dont le chef de l’État, à savoir le président, fait l’objet de sanctions internationales.

Son recours contre le refus de l’autorité nationale compétente de radier son nom de cette liste nationale ayant été rejeté en première instance, Inter Rao Lietuva a interjeté appel devant la juridiction de renvoi.

S’interrogeant, d’une part, sur les exigences découlant du droit d’être entendu en cas d’inscription d’une personne sur une liste nationale en exécution de mesures restrictives de l’Union et, d’autre part, sur l’intensité du contrôle juridictionnel d’une telle inscription, notamment à l’égard du niveau de preuve requis de l’autorité compétente, cette juridiction a décidé de saisir la Cour à titre préjudiciel.

Appréciation de la Cour

À titre liminaire, la Cour rappelle que l’article 2, paragraphe 1, de la décision 2014/145 et l’article 2, paragraphe 1, du règlement n^o 269/2014 prévoient le gel des fonds et ressources économiques appartenant aux personnes, entités ou organismes inscrits sur les listes annexées à ces actes, mais également des fonds et ressources économiques que ceux-ci possèdent, détiennent ou contrôlent.

Si un tel gel n’appelle en principe aucune mesure nationale de mise à exécution, ces dispositions ne s’opposent pas à ce qu’un État membre inscrive une personne sur une liste nationale de personnes dont les fonds et ressources économiques sont gelés, à condition qu’il soit établi que ces fonds ou ressources économiques appartiennent à une personne, entité ou organisme dont le nom figure sur les listes annexées à ces actes ou sont possédés, détenus ou contrôlés par ceux-ci.

S’agissant du droit d’être entendu de la personne inscrite sur une telle liste nationale, les autorités nationales compétentes ne sont pas tenues de communiquer les motifs de l’inscription ni d’entendre la personne concernée avant sa première inscription sur cette liste, dès lors qu’un tel échange préalable serait susceptible de compromettre l’effet de surprise et, partant, l’efficacité des mesures restrictives de l’Union. Cette obligation s’impose toutefois lorsque cette personne était déjà inscrite sur ladite liste en vertu d’une décision précédente encore en vigueur et qu’il n’existe plus de risque de contournement de ces mesures restrictives avant leur entrée en vigueur.

En ce qui concerne le contrôle juridictionnel de l’inscription sur une telle liste nationale, la Cour relève qu’il doit répondre aux mêmes exigences d’effectivité que celles applicables au contrôle de la légalité des mesures restrictives de l’Union. Ainsi, le juge national doit vérifier la motivation de cette mesure nationale, l’exactitude des faits allégués venant à son soutien et, le cas échéant, l’absence d’erreur manifeste dans l’appréciation de ces faits, ainsi que le respect des règles nationales de procédure et l’absence de détournement de pouvoir par l’autorité compétente ayant adopté ladite mesure.

En revanche, il ne revient pas au juge national d’apprécier l’existence d’une menace pour la sécurité nationale de l’État membre concerné ni l’opportunité d’adopter la mesure nationale au regard de cette menace. En effet, c’est au Conseil de l’Union européenne qu’il appartient d’apprécier, au regard des critères prévus par la décision 2014/145 et le règlement n^o 269/2014, si une personne, une entité ou un organisme représente une menace pour la sécurité internationale et nationale des États membres ainsi que l’opportunité d’adopter des mesures de gel de fonds et de ressources économiques à leur égard. Les autorités nationales se bornent, quant à elles, dans le cadre de la mise à exécution de ces mesures, à vérifier si les fonds ou ressources économiques de personnes, entités, ou organismes dont le nom ne figure pas sur les listes annexées à ces actes appartiennent à des personnes, entités ou organismes inscrits sur ces listes ou sont possédés, détenus ou contrôlés par ceux-ci.

Pour ce qui est du niveau de preuve requis pour établir, dans le cas d’espèce, que les fonds et ressources économiques d’Inter Rao Lietuva appartiennent au président de la Fédération de Russie ou sont possédés, détenus ou contrôlés par lui, la juridiction de renvoi doit s’assurer que l’autorité nationale compétente a établi, objectivement et de manière suffisamment solide, par des preuves directes ou par un faisceau d’indices suffisamment concrets, précis et concordants, que celui-ci est en mesure d’influencer concrètement et effectivement les choix d’Inter Rao Lietuva et ce, le cas échéant, en l’absence de tout lien juridique, de propriété ou de participation dans son capital. À cet égard, si la nature « autocratique et oligarchique » de la Fédération de Russie peut être prise en considération comme élément de contexte dans l’appréciation des éléments de preuve, elle ne constitue pas en soi un élément de preuve suffisamment solide pour établir l’existence d’un contrôle par cette personne sur cette société.

Il reste que la juridiction de renvoi peut tenir compte du fait qu’une entreprise publique russe figure parmi les entités détenant, directement ou indirectement, une partie du capital d’Inter Rao Lietuva. Toutefois, même à supposer établie l’influence réelle de cette entreprise sur Inter Rao Lietuva, il doit encore être démontré, objectivement et de manière suffisamment solide, que le président de la Fédération de Russie est en mesure d’influencer réellement les choix d’Inter Rao Lietuva, directement, ou par l’intermédiaire de cette entreprise ou des entreprises qui la contrôlent.

À cet égard, la juridiction de renvoi peut tenir compte de toutes les informations ou circonstances relatives à la réalité et à l’effectivité du contrôle, même informel, exercé par le président de la Fédération de Russie sur l’entreprise russe, pour autant que ces informations ou circonstances soient étayées de manière objective et suffisamment solide. Enfin, dans son appréciation des éléments de preuve, cette juridiction peut prendre en considération la difficulté, pour l’autorité nationale compétente, d’accéder à des preuves ou informations objectives ainsi que la capacité d’Inter Rao Lietuva à produire des éléments de preuve propres à établir son indépendance.

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1 Décision 2014/145/PESC du Conseil, du 17 mars 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2014, L 78, p. 16), telle que modifiée par la décision 2022/660/PESC du Conseil, du 21 avril 2022 (JO 2022, L 120, p. 11).

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2 Règlement (UE) n^o 269/2014 du Conseil, du 17 mars 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2014, L 78, p. 6), tel que modifié par le règlement d’exécution (UE) 2022/658 du Conseil, du 21 avril 2022 (JO 2022, L 120, p. 1).