Arrêt de la Cour (troisième chambre) du 16 juillet 2026.#Gennady Nikolayevich Timchenko contre Conseil de l'Union européenne.#Pourvoi – Mesures restrictives prises au regard de l’agression militaire contre l’Ukraine – Décision 2014/145/PESC – Article 1er, paragraphe 1, sous b), et article 2, paragraphe 1, sous d) – Mesures restrictives imposées à une personne physique apportant un soutien financier aux décideurs russes responsables de l’annexion de la Crimée ou de la déstabilisation de l’Ukraine – Article 21 TFUE – Article 45, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Citoyenneté de l’Union européenne – Liberté de circulation – Mesures restrictives affectant la liberté de circulation et de séjour d’un citoyen de l’Union.#Affaire C-400/25 P.

ARRÊT DE LA COUR (troisième chambre)

16 juillet 2026 (*)

« Pourvoi – Mesures restrictives prises au regard de l’agression militaire contre l’Ukraine – Décision 2014/145/PESC – Article 1er, paragraphe 1, sous b), et article 2, paragraphe 1, sous d) – Mesures restrictives imposées à une personne physique apportant un soutien financier aux décideurs russes responsables de l’annexion de la Crimée ou de la déstabilisation de l’Ukraine – Article 21 TFUE – Article 45, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Citoyenneté de l’Union européenne – Liberté de circulation – Mesures restrictives affectant la liberté de circulation et de séjour d’un citoyen de l’Union »

Dans l’affaire C‑400/25 P,

ayant pour objet un pourvoi au titre de l’article 56 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, introduit le 13 juin 2025,

Gennady Nikolayevich Timchenko, demeurant à Moscou (Russie), représenté par M^es S. Bonifassi, T. Bontinck, E. Fedorova et J. Goffin, avocats,

partie requérante,

l’autre partie à la procédure étant :

Conseil de l’Union européenne, représenté par M^me M.-C. Cadilhac et M. V. Piessevaux, en qualité d’agents,

partie défenderesse en première instance,

LA COUR (troisième chambre),

composée de M. C. Lycourgos, président de chambre, M^me O. Spineanu‑Matei (rapporteure), MM. S. Rodin, N. Piçarra et N. Fenger, juges,

avocat général : M^me J. Kokott,

greffier : M. A. Calot Escobar,

vu la procédure écrite,

vu la décision prise, l’avocate générale entendue, de juger l’affaire sans conclusions,

rend le présent

Arrêt

1 Par son pourvoi, M. Gennady Nikolayevich Timchenko demande l’annulation de l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 2 avril 2025, Timchenko/Conseil (T‑297/23, ci-après l’« arrêt attaqué », EU:T:2025:352), par lequel celui-ci a rejeté son recours visant, d’une part, à obtenir, sur le fondement de l’article 263 TFUE, l’annulation, premièrement, de la décision (PESC) 2023/572 du Conseil, du 13 mars 2023, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2023, L 75 I, p. 134), ainsi que du règlement d’exécution (UE) 2023/571 du Conseil, du 13 mars 2023, mettant en œuvre le règlement (UE) n^o 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2023, L 75 I, p. 1) (ci-après, pris ensemble, les « actes du mois de mars 2023 »), et, deuxièmement, de la décision (PESC) 2023/1767 du Conseil, du 13 septembre 2023, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2023, L 226, p. 104), ainsi que du règlement d’exécution (UE) 2023/1765 du Conseil, du 13 septembre 2023, mettant en œuvre le règlement (UE) n^o 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2023, L 226, p. 3) (ci-après, pris ensemble, les « actes du mois de septembre 2023 »), en tant que les actes des mois de mars et de septembre 2023 (ci-après, pris ensemble, les « actes litigieux ») le concernent et, d’autre part, à obtenir, sur le fondement de l’article 268 TFUE, la réparation du préjudice moral qu’il aurait subi du fait de l’adoption des actes litigieux.

Le cadre juridique et les antécédents du litige

2 Le contexte factuel et juridique de l’affaire est exposé aux points 2 à 32 de l’arrêt attaqué. Pour les besoins de la présente procédure, il peut être résumé et complété comme suit.

3 Cette affaire s’inscrit dans le contexte des mesures restrictives adoptées par l’Union européenne depuis l’année 2014 en réponse aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine.

4 Le requérant est un homme d’affaires de nationalités russe et finlandaise.

5 Le 17 mars 2014, le Conseil de l’Union européenne a adopté, sur le fondement de l’article 29 TUE, la décision 2014/145/PESC, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2014, L 78, p. 16).

6 À la même date, le Conseil a adopté, sur le fondement de l’article 215, paragraphe 2, TFUE, le règlement (UE) n^o 269/2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2014, L 78, p. 6).

7 À la suite de l’invasion de l’Ukraine par les forces armées de la Fédération de Russie le 24 février 2022, le Conseil a adopté, le 25 février 2022, la décision (PESC) 2022/329, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2022, L 50, p. 1, et rectificatif JO 2022, L 241, p. 17). Le même jour, cette institution a adopté le règlement (UE) 2022/330, modifiant le règlement (UE) n^o 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2022, L 51, p. 1).

La directive 2004/38/CE

8 La directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, modifiant le règlement (CEE) n^o 1612/68 et abrogeant les directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE (JO 2004, L 158, p. 77), a été adoptée sur le fondement du traité CE, notamment les articles 12, 18, 40, 44 et 52 CE.

9 Le considérant 2 de la directive 2004/38 énonce :

« La libre circulation des personnes constitue une des libertés fondamentales du marché intérieur, qui comporte un espace sans frontières intérieures dans lequel cette liberté est assurée selon les dispositions du traité. »

10 L’article 1^er de cette directive, intitulé « Objet », dispose :

« La présente directive concerne :

a) les conditions d’exercice du droit des citoyens de l’Union et des membres de leur famille de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres ;

b) le droit de séjour permanent, dans les États membres, des citoyens de l’Union et des membres de leur famille ;

c) les limitations aux droits prévus aux points a) et b) pour des raisons d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique. »

11 Ouvrant le chapitre VI de ladite directive, intitulé « Limitation du droit d’entrée et du droit de séjour pour des raisons d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique », l’article 27 de celle-ci, intitulé « Principes généraux », est libellé de la manière suivante :

« 1. Sous réserve des dispositions du présent chapitre, les États membres peuvent restreindre la liberté de circulation et de séjour d’un citoyen de l’Union ou d’un membre de sa famille, quelle que soit sa nationalité, pour des raisons d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique. Ces raisons ne peuvent être invoquées à des fins économiques.

2. Les mesures d’ordre public ou de sécurité publique doivent respecter le principe de proportionnalité et être fondées exclusivement sur le comportement personnel de l’individu concerné. L’existence de condamnations pénales antérieures ne peut à elle seule motiver de telles mesures.

Le comportement de la personne concernée doit représenter une menace réelle, actuelle et suffisamment grave pour un intérêt fondamental de la société. Des justifications non directement liées au cas individuel concerné ou tenant à des raisons de prévention générale ne peuvent être retenues.

[...] »

12 Aux termes de l’article 42 de la même directive, les États membres sont les destinataires de celle-ci.

La décision 2014/145 dans sa version applicable à la date d’adoption des actes du mois de mars 2023

13 L’article 1^er, paragraphe 1, de la décision 2014/145, telle que modifiée, notamment, par la décision 2022/329, impose aux États membres de prendre les mesures nécessaires pour empêcher l’entrée ou le passage en transit sur leur territoire, entre autres, aux personnes physiques répondant aux critères prévus notamment à ses points a), b) et e), tandis que l’article 2, paragraphe 1, de la décision 2014/145 prévoit le gel des fonds et ressources économiques des personnes physiques répondant aux critères prévus notamment à ses points a), d) et g), ces derniers critères étant en substance identiques à ceux prévus respectivement aux points a), b) et e) de cet article 1^er, paragraphe 1.

14 L’article 1^er de la décision 2014/145 dans sa version applicable à la date d’adoption des actes du mois de mars 2023 disposait :

« 1. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour empêcher l’entrée ou le passage en transit sur leur territoire :

a) des personnes physiques qui sont responsables d’actions ou de politiques qui compromettent ou menacent l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine, ou la stabilité ou la sécurité en Ukraine, ou qui font obstruction à l’action d’organisations internationales en Ukraine, des personnes physiques qui soutiennent ou mettent en œuvre de telles actions ou politiques ;

b) des personnes physiques qui apportent un soutien matériel ou financier aux décideurs russes responsables de l’annexion de la Crimée ou de la déstabilisation de l’Ukraine, ou qui tirent avantage de ces décideurs ;

[...]

e) des femmes et hommes d’affaires influents ayant une activité dans des secteurs économiques qui fournissent une source substantielle de revenus au gouvernement de la Fédération de Russie, qui est responsable de l’annexion de la Crimée et de la déstabilisation de l’Ukraine,

et des personnes physiques qui leur sont associées, dont la liste figure en annexe.

2. Un État membre n’est pas tenu, aux termes du paragraphe 1, de refuser à ses propres ressortissants l’accès à son territoire.

3. Le paragraphe 1 s’applique sans préjudice des cas où un État membre est lié par une obligation de droit international, à savoir :

a) en tant que pays hôte d’une organisation intergouvernementale internationale ;

b) en tant que pays hôte d’une conférence internationale convoquée par les Nations unies ou tenue sous leurs auspices ;

c) en vertu d’un accord multilatéral conférant des privilèges et immunités ; ou

d) en vertu du traité de réconciliation (accords du Latran) conclu en 1929 par le Saint-Siège (État de la Cité du Vatican) et [la République italienne].

4. Le paragraphe 3 est considéré comme applicable également aux cas où un État membre est pays hôte de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE).

5. Le Conseil est dûment informé de tous les cas où un État membre accorde une dérogation conformément au paragraphe 3 ou 4.

6. Les États membres peuvent déroger aux mesures imposées au paragraphe 1 lorsque le déplacement d’une personne se justifie pour des raisons humanitaires urgentes, ou lorsque la personne se déplace pour assister à des réunions intergouvernementales et à des réunions dont l’initiative a été prise par l’Union ou qu’elle accueille, ou à des réunions accueillies par un État membre assurant alors la présidence de l’OSCE, lorsqu’il y est mené un dialogue politique visant directement à promouvoir les objectifs stratégiques des mesures restrictives, y compris le soutien à l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine.

[...] »

15 L’article 2, paragraphe 1, sous a), d), g) et in fine, de la décision 2014/145 dans sa version applicable à la date d’adoption des actes du mois de mars 2023 se lisait comme suit :

« Sont gelés tous les fonds et ressources économiques appartenant :

a) à des personnes physiques qui sont responsables d’actions ou de politiques qui compromettent ou menacent l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine, ou la stabilité ou la sécurité en Ukraine, ou qui font obstruction à l’action d’organisations internationales en Ukraine, à des personnes physiques qui soutiennent ou mettent en œuvre de telles actions ou politiques ;

[...]

d) à des personnes physiques ou morales, des entités ou des organismes qui apportent un soutien matériel ou financier aux décideurs russes responsables de l’annexion de la Crimée ou de la déstabilisation de l’Ukraine, ou qui tirent avantage de ces décideurs ;

[...]

g) à des femmes et hommes d’affaires influents ou des personnes morales, des entités ou des organismes ayant une activité dans des secteurs économiques qui fournissent une source substantielle de revenus au gouvernement de la Fédération de Russie, qui est responsable de l’annexion de la Crimée et de la déstabilisation de l’Ukraine,

et à des personnes physiques et morales, des entités ou des organismes qui leur sont associés, de même que tous les fonds et ressources économiques que ces personnes, entités ou organismes possèdent, détiennent ou contrôlent, dont la liste figure en annexe. »

La décision 2014/145 dans sa version applicable à la date d’adoption des actes du mois de septembre 2023

16 Le 5 juin 2023, le Conseil a adopté la décision (PESC) 2023/1094, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2023, L 146, p. 20). En particulier, les critères visés à l’article 1^er, paragraphe 1, sous e), et à l’article 2, paragraphe 1, sous g), de la décision 2014/145, telle que modifiée par la décision 2023/1094, couvrent désormais les femmes et hommes d’affaires influents exerçant des activités en Russie et les membres de leur famille proche, d’autres personnes physiques, qui en tirent avantage, ainsi que les femmes et hommes d’affaires, les personnes morales, les entités ou les organismes ayant une activité dans des secteurs économiques qui fournissent une source substantielle de revenus au gouvernement de la Fédération de Russie, qui est responsable de l’annexion de la Crimée et de la déstabilisation de l’Ukraine. En revanche, les critères prévus à l’article 1^er, paragraphe 1, sous a) et b), ainsi qu’à l’article 2, paragraphe 1, sous a) et d), de cette décision 2014/145 sont restés inchangés par rapport à ceux prévus dans la décision 2014/145 dans sa version applicable à la date d’adoption des actes du mois de mars 2023.

Le règlement n^o 269/2014 dans sa version applicable à la date d’adoption des actes du mois de mars 2023

17 L’article 3, paragraphe 1, du règlement n^o 269/2014, tel que modifié par le règlement 2022/330, énumère les critères qui président, entre autres, à l’inscription, sur la liste figurant à l’annexe I du règlement n^o 269/2014, de personnes physiques dont les fonds et ressources économiques sont gelés conformément à l’article 2, paragraphe 1, de celui-ci. Les critères visés à cet article 3, paragraphe 1, sous a), d) et g), sont, en substance, identiques à ceux mentionnés au point 15 du présent arrêt.

Le règlement n^o 269/2014 dans sa version applicable à la date d’adoption des actes du mois de septembre 2023

18 Le 5 juin 2023, le Conseil a adopté le règlement (UE) 2023/1089, modifiant le règlement (UE) n^o 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2023, L 146, p. 1). En particulier, le critère figurant à l’article 3, paragraphe 1, sous g), du règlement n^o 269/2014, tel que modifié par le règlement 2023/1089, résulte d’une modification en substance identique à celle indiquée au point 16 du présent arrêt. En revanche, les critères prévus à l’article 3, paragraphe 1, sous a) et d), de ce règlement n^o 269/2014 sont restés inchangés par rapport à ceux prévus dans le règlement n^o 269/2014 dans sa version applicable à la date d’adoption des actes du mois de mars 2023.

Les actes litigieux

19 Les actes du mois de mars 2023 ont maintenu, pour les motifs suivants, les mesures restrictives adoptées contre le requérant par la décision (PESC) 2022/337 du Conseil, du 28 février 2022, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2022, L 59, p. 1), ainsi que par le règlement d’exécution (UE) 2022/336 du Conseil, du 28 février 2022, mettant en œuvre le règlement (UE) n^o 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2022, L 58, p. 1) :

« [Le requérant] est une connaissance de longue date du président de la Fédération de Russie, [M.] Vladimir Poutine, et est, dans l’ensemble, présenté comme l’un de ses confidents.

Il tire profit de ses relations avec des décideurs russes. Il est fondateur et actionnaire de Volga Group, un groupe d’investissement disposant d’un portefeuille d’investissements dans des secteurs essentiels de l’économie russe. Volga Group contribue de manière significative à l’économie russe et à son développement.

Il est aussi un actionnaire de [la] Bank Rossiya, qui est considérée comme la banque de Vladimir Poutine et des personnes qui lui sont associées. Depuis l’annexion illégale de la Crimée, [la] Bank Rossiya a ouvert des succursales en Crimée et à Sébastopol, consolidant ainsi son intégration dans la Fédération de Russie.

En outre, [la] Bank Rossiya détient des participations dans le National Media Group, une société holding de médias, qui contrôle 28 entreprises de médias en Russie qui diffusent activement de la propagande et de la désinformation liées à la guerre d’agression menée par la [Fédération de] Russie contre l’Ukraine.

Il est donc responsable [du soutien à] des actions ou [à] des politiques qui compromettent l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine.

Il [apporte] également [...] un soutien financier ou matériel aux décideurs russes responsables de l’annexion de la Crimée et de la déstabilisation de l’Ukraine, [desquels il tire un] avantage [...] »

20 Les actes du mois de septembre 2023 ont, pour des motifs en substance identiques et complétés par la mention selon laquelle le requérant était « un homme d’affaires influent exerçant des activités en Russie », maintenu les mesures restrictives déjà maintenues une première fois contre le requérant par les actes du mois de mars 2023.

Le recours devant le Tribunal et l’arrêt attaqué

21 Par requête du 24 mai 2023, le requérant a introduit un recours devant le Tribunal pour obtenir notamment l’annulation des actes litigieux. À cet effet, il soulevait six moyens dont le premier était tiré d’une erreur manifeste d’appréciation par le Conseil et le cinquième d’une violation du droit fondamental à la liberté de circulation prévu à l’article 21 TFUE, de l’article 52, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte ») et des traditions constitutionnelles communes des États membres.

22 Par l’arrêt attaqué, le Tribunal a écarté le premier moyen par lequel le requérant affirmait notamment que le Conseil avait commis une erreur manifeste d’appréciation en considérant que, tant dans les actes du mois de mars 2023 que dans les actes du mois de septembre 2023, le critère prévu à l’article 1^er, paragraphe 1, sous b), et à l’article 2, paragraphe 1, sous d), de la décision 2014/145 dans ses versions applicables aux dates d’adoption des actes litigieux (ci-après la « décision 2014/145 ») ainsi qu’à l’article 3, paragraphe 1, sous d), du règlement n^o 269/2014 dans ses versions applicables à ces deux dates (ci-après le règlement n° 269/2014 ») [ci-après le « critère d) »] était rempli à son égard.

23 S’agissant des actes du mois de mars 2023, le Tribunal a considéré, aux points 143 à 147 de l’arrêt attaqué, que le Conseil avait pu considérer, sans commettre d’erreur d’appréciation, que le requérant, en sa qualité d’actionnaire important de la Bank Rossiya ayant elle-même apporté un soutien financier à M. Poutine, avait soutenu financièrement ce dernier, de sorte qu’il remplissait les conditions édictées par le critère d).

24 Aux points 161 à 164 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a considéré, pour les mêmes motifs, que le Conseil avait pu valablement considérer, en ce qui concerne les actes du mois de septembre 2023, que le requérant remplissait les conditions édictées par le critère d), et ce d’autant plus que le Conseil avait mis en évidence que, grâce à des exemptions fiscales, le requérant tirait « avantage des décideurs russes responsables de l’annexion de la Crimée ou de la déstabilisation de l’Ukraine », au sens de ce critère.

25 Le Tribunal a également écarté le cinquième moyen soulevé par le requérant. Aux points 179 à 182 de l’arrêt attaqué, il a considéré en substance que des limitations à l’exercice du droit de libre circulation et de séjour des citoyens de l’Union consacré à l’article 21 TFUE et à l’article 45, paragraphe 1, de la Charte pouvaient être apportées par les décisions relevant de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) adoptées sur le fondement de l’article 29 TUE. Il a également considéré, aux points 183 à 193 de cet arrêt, que des limitations à l’exercice de ce droit, telles que celles imposées par les mesures restrictives dont faisait l’objet le requérant, répondaient aux conditions énoncées à l’article 52, paragraphe 1, de la Charte, en vertu duquel de telles limitations doivent être prévues par la loi, respecter le contenu essentiel du droit concerné ainsi que, dans le respect du principe de proportionnalité, être nécessaires et répondre effectivement à des objectifs d’intérêt général reconnus par l’Union ou au besoin de protection des droits et libertés d’autrui.

26 Ayant par ailleurs écarté les autres moyens soulevés par le requérant, le Tribunal a, au point 221 de l’arrêt attaqué, rejeté le recours dans son ensemble.

Les conclusions des parties au pourvoi

27 Par son pourvoi, le requérant demande à la Cour :

– d’annuler l’arrêt attaqué, y compris en ce qu’il l’a condamné à supporter ses dépens et ceux du Conseil ;

– d’évoquer l’affaire au fond et d’annuler les actes litigieux dans la mesure où ils le concernent, et

– de condamner le Conseil aux dépens des deux instances.

28 Le Conseil demande à la Cour :

– de rejeter le pourvoi et

– de condamner le requérant aux dépens.

Sur le pourvoi

29 À l’appui de son pourvoi, le requérant soulève dix moyens, les premier à quatrième et huitième moyens étant tirés d’erreurs de droit que le Tribunal aurait commises en rapport avec le critère prévu à l’article 1^er, paragraphe 1, sous e), et à l’article 2, paragraphe 1, sous g), de la décision 2014/145 ainsi qu’à l’article 3, paragraphe 1, sous g), du règlement n^o 269/2014, le cinquième, d’erreurs de droit commises par le Tribunal en rapport avec le critère prévu à l’article 1^er, paragraphe 1, sous a), et à l’article 2, paragraphe 1, sous a), de la décision 2014/145 ainsi qu’à l’article 3, paragraphe 1, sous a), du règlement n^o 269/2014, le sixième, d’une erreur de droit et d’une violation de l’obligation de motivation en rapport avec le critère d), le septième, d’erreurs de droit en rapport avec ce critère, le neuvième, d’une erreur de droit dans l’analyse, par le Tribunal, de la restriction apportée par les actes litigieux à la liberté de circulation et de séjour dont le requérant jouit en tant que citoyen de l’Union et, le dixième, d’erreurs de droit et d’une violation de l’obligation de motivation dans l’appréciation de la proportionnalité de ces actes et du respect du contenu essentiel de cette liberté.

30 La Cour considère qu’il est opportun d’examiner d’abord les sixième et septième moyens, ensuite les neuvième et dixième moyens et, enfin, les premier à cinquième et huitième moyens.

Sur le sixième moyen

Argumentation des parties

31 Par son sixième moyen qui vise les points 144, 146 et 147 de l’arrêt attaqué relatifs à l’analyse du bien-fondé des actes du mois de mars 2023 au regard du critère d), le requérant reproche au Tribunal d’avoir commis une erreur de droit en retenant une interprétation trop large de la notion de « soutien matériel ou financier » aux décideurs russes, au sens de ce critère, et d’avoir violé l’obligation de motivation qui lui incombe.

32 Premièrement, aux points 146 et 147 de l’arrêt attaqué, le Tribunal aurait reconnu, de manière arbitraire et abusive et en contradiction avec le principe de sécurité juridique ainsi qu’avec sa propre jurisprudence, l’existence d’un tel soutien, au seul motif que la Bank Rossiya, dont le requérant serait un « actionnaire important », apporte un soutien financier au président de la Fédération de Russie, M. Poutine. En effet, le soutien matériel ou financier prévu par le critère d) devrait être d’une certaine importance quantitative ou qualitative de manière à permettre effectivement la poursuite des actions du gouvernement de la Fédération de Russie contre l’Ukraine et devrait être apporté directement par la personne concernée en raison d’actes commis par celle-ci, et non par l’intermédiaire d’une autre entité, telle que, en l’occurrence, la Bank Rossiya.

33 Deuxièmement, le Tribunal aurait également violé son obligation de motivation en ce qu’il n’aurait pas cherché à déterminer une quelconque intervention du requérant dans le prétendu soutien financier apporté par la Bank Rossiya à M. Poutine, le nom du requérant n’étant en effet pas mentionné au point 144 de l’arrêt attaqué.

34 En outre, le Tribunal serait resté en défaut d’expliciter la pertinence du statut d’actionnaire minoritaire et indirect du requérant aux fins de l’application du critère d) et se serait d’ailleurs abstenu de répondre aux arguments du requérant relatifs à ce statut d’actionnaire. À cet égard, le requérant renvoie aux arguments développés à ce sujet dans le cadre de son cinquième moyen, lequel vise les considérations exposées par le Tribunal aux points 132 à 136 de cet arrêt en rapport avec la qualification du requérant d’« actionnaire important » de la Bank Rossiya. Par ces arguments, le requérant estime en substance que le Tribunal s’est abstenu d’expliquer en quoi un actionnaire minoritaire et indirect d’une société telle que la Bank Rossiya pouvait être considéré comme étant important alors qu’un tel actionnaire n’est en aucune manière en mesure d’orienter l’activité de cette société ou sa gestion courante ni d’exercer une quelconque influence sur ses prises de décision.

35 Le Conseil conteste le bien-fondé des arguments du requérant.

Appréciation de la Cour

36 S’agissant, en premier lieu, du grief tiré de la violation de l’obligation de motivation, il y a lieu de rappeler que la motivation d’un arrêt ou d’une ordonnance du Tribunal doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement du Tribunal, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la décision prise et à la Cour d’exercer son contrôle juridictionnel. L’obligation de motivation qui s’impose au Tribunal n’oblige cependant pas celui-ci à fournir un exposé qui suivrait, de manière exhaustive et un par un, tous les raisonnements articulés par les parties au litige et cette motivation peut dès lors être implicite à condition qu’elle permette aux intéressés de connaître les raisons pour lesquelles le Tribunal n’a pas fait droit à leurs arguments et à la Cour de disposer des éléments suffisants pour exercer son contrôle (arrêt du 26 mars 2026, Pumpyanskiy e.a./Conseil, C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P et C‑111/24 P, EU:C:2026:245, point 101 ainsi que jurisprudence citée).

37 En l’espèce, le requérant fait grief au Tribunal, premièrement, de ne pas avoir suffisamment expliqué pourquoi il pouvait être qualifié, au point 147 de l’arrêt attaqué, d’« actionnaire important » de la Bank Rossiya, alors qu’il n’en était qu’un actionnaire minoritaire et indirect.

38 À cet égard, il convient d’observer que le point 147 de cet arrêt doit être lu en combinaison avec les considérations exposées par le Tribunal aux points 132 à 136 dudit arrêt au sujet du statut et du rôle que le requérant avait en sa qualité d’actionnaire de la Bank Rossiya.

39 Or, il y a lieu de relever que le Tribunal, loin d’ignorer le statut d’actionnaire minoritaire et indirect du requérant, a, aux points 132 à 135 du même arrêt, expliqué pour quelles raisons il pouvait être considéré, au regard des faits qu’il avait examinés et dont le requérant ne fait valoir aucune dénaturation dans le cadre du sixième moyen ni par ailleurs dans celui du cinquième moyen, que le requérant devait malgré tout être qualifié d’actionnaire important.

40 En effet, d’une part, aux points 132 et 133 de l’arrêt attaqué, le Tribunal, après avoir constaté que le requérant était un actionnaire indirect de la Bank Rossiya dans la mesure où les actions étaient détenues par une société possédée intégralement par un groupe dont il était l’actionnaire unique, a expliqué, à suffisance de droit, que, dans un tel schéma de détention capitalistique qui se trouvait entièrement aux mains du requérant, l’interposition de cette société entre ce dernier et la Bank Rossiya était sans influence sur le fait que les actions de cette banque devaient être considérées comme étant détenues par le requérant lui-même.

41 D’autre part, le Tribunal a également constaté, au point 133 de l’arrêt attaqué, que le requérant était un actionnaire minoritaire de la Bank Rossiya en ce qu’il ne détenait, par l’intermédiaire de la société et du groupe mentionnés au point précédent du présent arrêt, que 10,323 % des actions de cette banque, ce qui faisait néanmoins de lui le deuxième plus grand actionnaire de celle-ci. Au point 134 de cet arrêt, le Tribunal a ajouté que près de 60 % des actions de ladite banque étaient aux mains de quatre personnes, dont le requérant, lesquelles étaient proches de l’entourage de M. Poutine et formaient depuis plus de dix ans un groupe d’actionnaires stable de la Bank Rossiya. Il en a alors déduit, aux points 135 et 136 de l’arrêt attaqué, que, en sa qualité de deuxième plus grand actionnaire de cette banque parmi trois autres membres faisant partie du groupe d’actionnaires historiques stable de celle-ci, il devait être qualifié d’actionnaire « important ».

42 Dans ces conditions, le requérant pouvait aisément comprendre que le caractère « important » de son statut d’actionnaire découlait, indépendamment du montant de ses actions, des liens étroits et stables qu’il entretenait avec les trois autres actionnaires de ladite banque ainsi qu’avec l’entourage de M. Poutine.

43 S’agissant, deuxièmement, de l’argument du requérant selon lequel le Tribunal a violé son obligation de motivation en ce qu’il n’a pas cherché à déterminer une quelconque intervention de sa part dans le prétendu soutien financier apporté par la Bank Rossiya à M. Poutine, son nom n’étant en effet pas mentionné au point 144 de l’arrêt attaqué, il convient également de l’écarter.

44 En effet, d’une part, le requérant pouvait aisément comprendre des points 146 et 147 de l’arrêt attaqué, lus en combinaison avec les points 132 à 136 de celui-ci, que le soutien financier apporté par la Bank Rossiya au président de la Fédération de Russie, M. Poutine, pouvait lui être attribué en tant qu’actionnaire important de cette banque, et ce sans préjudice de la question de savoir si, en retenant une telle interprétation de la notion de « soutien financier », le Tribunal a commis une erreur de droit. D’autre part, le point 144 de l’arrêt attaqué porte uniquement sur la constatation factuelle selon laquelle ladite banque apporte ce soutien financier, de sorte qu’il est indifférent que le nom du requérant ne figure pas à ce point 144.

45 S’agissant, en second lieu, du grief tiré d’une interprétation erronée, par le Tribunal, de la notion de « soutien matériel ou financier » visée au critère d), il convient de rappeler que ce critère vise à permettre au Conseil d’adopter des mesures restrictives à l’égard, notamment, de personnes physiques qui apportent un soutien matériel ou financier aux décideurs russes responsables de l’annexion de la Crimée ou de la déstabilisation de l’Ukraine ou qui tirent avantage de ces décideurs, étant précisé que, en l’espèce, seule la partie dudit critère relative au soutien financier apporté aux décideurs russes est pertinente.

46 La Cour a jugé qu’un critère qui, tel le critère d), vise des soutiens apportés notamment par des personnes physiques, est de nature générale et ne contient aucune définition de la notion de « soutien », pas plus que de précisions relatives aux modes de preuve. Dans ces conditions, l’appréciation du bien-fondé de l’adoption de mesures restrictives contre des personnes physiques telles que le requérant exige toujours la preuve d’éléments permettant de démontrer que la personne visée a apporté un soutien. En effet, il n’existe, dans la formulation d’un tel critère, aucune présomption de soutien (voir, par analogie, arrêts du 21 avril 2015, Anbouba/Conseil, C‑630/13 P, EU:C:2015:247, points 42 à 44, ainsi que du 9 juillet 2020, Haswani/Conseil, C‑241/19 P, EU:C:2020:545, points 61 à 63 et jurisprudence citée).

47 À cet égard, il y a lieu de relever, premièrement, que la conclusion, au point 147 de l’arrêt attaqué, selon laquelle le Conseil a pu considérer, sans commettre d’erreur d’appréciation, que, à la date d’adoption des actes du mois de mars 2023, le requérant apportait un « soutien financier », au sens du critère d), à M. Poutine se fonde sur les constatations et appréciations de fait opérées par le Tribunal aux points 143 à 146 de cet arrêt, de même que, ainsi qu’il ressort du point 38 du présent arrêt, sur les considérations exposées par le Tribunal aux points 132 à 136 de l’arrêt attaqué.

48 Il ressort de l’ensemble de ces différents points de l’arrêt attaqué que le Tribunal a considéré, au regard des éléments de fait et de preuve qu’il a examinés et dont le requérant n’allègue pas la dénaturation au stade du pourvoi, que, d’une part, la Bank Rossiya, un établissement bancaire très proche de l’entourage de M. Poutine, avait notamment apporté un soutien financier considérable à ce dernier et, d’autre part, que le requérant, ami de celui-ci et deuxième plus grand actionnaire de cette banque, constituait, avec trois autres des amis de M. Poutine, le bloc stable et majoritaire des associés de ladite banque et qu’il était ainsi un actionnaire important de celle-ci.

49 Ainsi, pour arriver à la conclusion figurant au point 147 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a considéré en substance, sans commettre d’erreur de droit, que la notion de « soutien financier », au sens du critère d), pouvait couvrir, en fonction des circonstances pertinentes de l’espèce, un soutien qui n’est pas directement fourni par la personne physique faisant l’objet de mesures restrictives au titre de ce critère, mais qui peut lui être attribué du fait qu’elle agit au sein ou par l’intermédiaire d’une personne morale fournissant directement le soutien concerné (voir, en ce sens, arrêt du 1^er août 2025, Timchenko/Conseil, C‑702/23 P, EU:C:2025:605, points 33 à 35).

50 Deuxièmement, il ne saurait être considéré que, en jugeant que la notion de « soutien financier » visée par le critère d) pouvait couvrir un tel cas de figure, le Tribunal a enfreint le principe de sécurité juridique dès lors que ce principe n’impose pas au juge de l’Union de mentionner dans le détail les hypothèses dans lesquelles une telle notion est susceptible de s’appliquer et que la manière d’appréhender cette notion dépend largement du contexte et des circonstances de la cause (voir, par analogie, arrêt du 26 mars 2026, Pumpyanskiy e.a./Conseil, C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P et C‑111/24 P, EU:C:2026:245, point 191).

51 Troisièmement, en ce qui concerne l’argument du requérant selon lequel le Tribunal aurait méconnu sa jurisprudence selon laquelle le soutien financier prévu par le critère d) doit être d’une certaine importance quantitative ou qualitative, il importe de relever que, à l’instar de ce qu’avait fait valoir le requérant dans ses écrits devant le Tribunal, la jurisprudence qu’il cite se rapporte à la notion de « soutien financier » prévue par un critère semblable au critère d) adopté par le Conseil dans sa réglementation relative aux mesures restrictives contre la République islamique d’Iran.

52 Or, compte tenu du fait que le Tribunal a constaté en substance, aux points 143 et 144 de l’arrêt attaqué, que la Bank Rossiya et, partant, le requérant lui-même en tant qu’actionnaire important de cette banque, avaient fourni un soutien financier d’une importance quantitative considérable aux proches de l’entourage de M. Poutine sous la forme de « rivières » de dollars des États-Unis (USD) ainsi qu’à M. Poutine lui‑même et à ses amis pour un montant de 2 milliards d’USD offshore, il ne saurait être reproché au Tribunal d’avoir méconnu cette jurisprudence, sans qu’il soit par ailleurs nécessaire de vérifier si celle‑ci est transposable par analogie au critère d).

53 Eu égard aux motifs qui précèdent, il convient d’écarter le sixième moyen comme étant non fondé.

Sur le septième moyen

Argumentation des parties

54 Par son septième moyen qui est divisé en deux branches, le requérant fait valoir, dans le cadre de la première de ces branches, que le Tribunal a commis une erreur de droit en substituant ses propres motifs à ceux du Conseil, en considérant, aux points 143 et 144 de l’arrêt attaqué, que, s’agissant des actes du mois de mars 2023, l’application du critère d) à son cas pouvait être motivée par le fait que la Bank Rossiya aurait détourné des fonds au profit de M. Poutine et de ses amis alors qu’une telle allégation n’avait pas été formulée par le Conseil dans l’exposé des motifs de ces actes et n’a en tout état de cause pas été démontrée par cette institution. En particulier, le Tribunal aurait cherché à pallier les lacunes de la motivation du Conseil, ce dernier s’étant contenté, devant lui, de démontrer l’existence d’un soutien financier de la Bank Rossiya à M. Poutine.

55 Dans le cadre de la seconde branche du septième moyen, le requérant soutient que le Tribunal a, dans son analyse du bien-fondé des actes du mois de septembre 2023, commis une erreur de droit en substituant ses propres motifs à ceux du Conseil, en considérant, au point 162 de l’arrêt attaqué, que le requérant avait bénéficié d’exemptions fiscales et que deux sociétés dont le requérant était actionnaire avaient reçu des aides du gouvernement de la Fédération de Russie, alors que de tels motifs ne figurent pas dans l’exposé des motifs de ces actes et n’ont pas été formulés par le Conseil devant le Tribunal pour justifier l’application du critère d) au requérant.

56 Le Conseil conteste le bien-fondé des arguments du requérant.

Appréciation de la Cour

57 S’agissant de la première branche du septième moyen, il convient de rappeler que l’effectivité du contrôle juridictionnel garanti à l’article 47 de la Charte exige notamment que le juge de l’Union s’assure que la décision, qui revêt une portée individuelle pour la personne ou l’entité concernée, repose sur une base factuelle suffisamment solide. Cela implique une vérification des faits allégués dans l’exposé des motifs qui sous-tend cette décision, de sorte que le contrôle juridictionnel ne soit pas limité à l’appréciation de la vraisemblance abstraite des motifs invoqués, mais porte sur le point de savoir si ces motifs, ou, à tout le moins, l’un d’eux considéré comme étant suffisant en soi pour soutenir ladite décision, sont étayés. À cette fin, il incombe au juge de l’Union de procéder à cet examen en demandant, le cas échéant, à l’autorité de l’Union compétente de produire des informations ou des éléments de preuve, confidentiels ou non, pertinents aux fins d’un tel examen. S’il n’est pas requis que cette autorité produise devant le juge de l’Union l’ensemble des informations et des éléments de preuve inhérents aux motifs allégués dans l’acte dont il est demandé l’annulation, il importe toutefois que les informations ou les éléments produits étayent les motifs retenus à l’encontre de la personne concernée (arrêt du 26 mars 2026, Pumpyanskiy e.a./Conseil, C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P et C‑111/24 P, EU:C:2026:245, point 327 et jurisprudence citée).

58 En l’espèce, il y a lieu de relever que l’exposé des motifs figurant dans les actes du mois de mars 2023 indique que le requérant apporte « un soutien financier ou matériel aux décideurs russes responsables de l’annexion de la Crimée et de la déstabilisation de l’Ukraine » et qu’il est « un actionnaire de [la] Bank Rossiya, qui est considérée comme la banque de [M. ]Poutine et des personnes qui lui sont associées ». Dès lors et compte tenu du fait qu’il n’est pas contesté entre les parties que ces passages de cet exposé des motifs font référence au critère d), le Tribunal devait, dans le cadre de son contrôle juridictionnel de la légalité de ces actes et en application de la jurisprudence rappelée au point précédent, vérifier si le requérant apportait, directement ou par l’intermédiaire de cette banque, un soutien financier aux décideurs russes, en examinant à cet égard les éléments de preuve fournis par le Conseil et discutés devant lui.

59 Or, c’est précisément ce que le Tribunal s’est employé à faire aux points 143 à 147 de l’arrêt attaqué. En particulier, le fait que, aux points 143 et 144 de cet arrêt, le Tribunal a examiné des éléments de preuve permettant de constater que la Bank Rossiya apportait un soutien financier à M. Poutine et à ses proches grâce à des détournements de fonds relève de l’étendue du contrôle juridictionnel du Tribunal dans la mesure où l’existence d’un tel soutien de la part de cette banque devait être constatée en premier lieu avant de déterminer si ce soutien pouvait être imputé au requérant en tant qu’actionnaire de ladite banque. Dans ces conditions, il ne saurait être reproché au Tribunal d’avoir substitué ses propres motifs à ceux retenus par le Conseil.

60 S’agissant de la seconde branche du septième moyen, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, des griefs dirigés contre des motifs surabondants d’une décision du Tribunal ne sauraient entraîner l’annulation de cette décision et sont donc inopérants (arrêt du 2 octobre 2019, Crédit mutuel Arkéa/BCE, C‑152/18 P et C‑153/18 P, EU:C:2019:810, point 68 ainsi que jurisprudence citée).

61 Or, le point 162 de l’arrêt attaqué, introduit par la locution « en outre », présente un caractère surabondant par rapport aux considérations exposées au point 161 de cet arrêt, lequel n’est pas contesté au stade du pourvoi et auquel le Tribunal a relevé que, s’agissant des actes du mois de septembre 2023, le requérant n’avait pas démontré que sa situation personnelle avait évolué par rapport à celle existant au moment de l’adoption des actes du mois de mars 2023.

62 Dès lors que, d’une part, le Tribunal a jugé en substance, aux points 161 et 164 dudit arrêt, que le Conseil avait pu, sans commettre d’erreur d’appréciation, considérer que le requérant remplissait toujours, comme cela était le cas pour les actes du mois de mars 2023, les conditions du critère d) et que, d’autre part, il résulte de l’examen du sixième moyen et de la première branche du septième moyen que le Tribunal n’a pas commis d’erreurs de droit pour conclure au bien-fondé de ces derniers actes, une éventuelle erreur dans l’examen des éléments supplémentaires retenus par le Conseil en ce qui concerne les actes du mois de septembre 2023 et examinés par le Tribunal aux points 162 et 163 du même arrêt ne saurait entraîner l’annulation de ce dernier.

63 Eu égard aux motifs qui précèdent, il convient d’écarter le septième moyen comme étant, dans sa première branche, non fondé et, dans sa seconde branche, inopérant.

Sur le neuvième moyen

Argumentation des parties

64 Par son neuvième moyen, le requérant soutient que le Tribunal a, aux points 180 et 181 de l’arrêt attaqué, commis une erreur de droit en jugeant que le Conseil pouvait, par une décision adoptée sur le fondement de l’article 29 TUE, restreindre la liberté de circulation dont il jouit au titre de l’article 21 TFUE et de l’article 45 de la Charte en tant que citoyen de l’Union du fait de sa nationalité finlandaise. Contrairement à ce que le Tribunal aurait jugé, des limitations à la libre circulation des citoyens européens par les États membres, qui sont d’interprétation stricte, ne seraient possibles, ainsi que cela ressortirait de l’article 27 de la directive 2004/38, que pour des raisons d’ordre public, de sécurité publique et de santé publique, de telles limitations devant par ailleurs être proportionnées et fondées sur le comportement personnel de l’individu concerné.

65 Or, il ne résulterait ni du libellé de l’article 29 TUE ni des traités que cette liberté de circulation peut être limitée par des mesures restrictives adoptées sur le fondement de cet article 29. Le Tribunal aurait ainsi dû examiner en l’espèce si, en tant qu’institution de l’Union réunissant l’ensemble des États membres, le Conseil avait vérifié que le comportement personnel du requérant constituait une menace pour l’ordre public, la sécurité publique ou la santé publique des États membres. Ainsi, la PESC ne saurait être utilisée par le Conseil pour apporter des restrictions à la liberté de circulation des citoyens de l’Union en dehors des garanties procédurales qui leur sont normalement applicables lorsque des États membres instituent de telles restrictions en vertu de la directive 2004/38, le requérant précisant dans son mémoire en réplique qu’une telle approche serait confortée par l’article 40 TUE.

66 Le Conseil conteste les arguments du requérant.

Appréciation de la Cour

67 Aux points 180 et 181 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a jugé en substance que, en vertu de l’article 21, paragraphe 1, TFUE, la liberté des citoyens de l’Union de circuler et de séjourner sur le territoire des États membres s’exerce sous réserve des limitations et des conditions prévues par les traités et par les dispositions prises pour leur application, ce qui inclut les décisions en matière de PESC adoptées sur le fondement de l’article 29 TUE. Or, le libellé, rédigé en des termes larges, de ce dernier article donnerait compétence au Conseil, aux fins de la réalisation des objectifs visés à l’article 21, paragraphe 2, TUE, pour adopter des mesures restrictives visant à limiter la liberté de circulation et de séjour des citoyens de l’Union en dehors de l’État membre dont ils sont ressortissants, et ce indépendamment des règles prévues à ce sujet par la directive 2004/38.

68 Ce faisant, le Tribunal n’a pas commis d’erreur de droit.

69 À cet égard, il convient de rappeler que les citoyens de l’Union, lesquels sont, en vertu de l’article 9 TUE et de l’article 20, paragraphe 1, TFUE, toute personne physique ayant la nationalité d’un État membre, ont le droit, conféré directement à l’article 20, paragraphe 2, sous a), et à l’article 21, paragraphe 1, TFUE, de circuler et de séjourner librement sur le territoire des autres États membres. Cette dernière disposition prévoit que les limitations et conditions relatives à ce droit sont prévues par les traités et par les dispositions prises pour leur application.

70 Il s’ensuit que, ainsi que le Tribunal l’a jugé à bon droit au point 180 de l’arrêt attaqué, le droit de libre circulation et de séjour des citoyens de l’Union peut être limité et soumis à des conditions sur le fondement tant du traité FUE que du traité UE.

71 Comme le Tribunal l’a rappelé au point 181 de l’arrêt attaqué, dans le domaine de la PESC, le Conseil peut, sur le fondement de l’article 29 TUE, adopter des décisions qui définissent la position de l’Union sur une question particulière de nature géographique ou thématique, une telle position pouvant inclure des mesures restrictives contre des personnes physiques ou morales, des groupes ou des entités non étatiques. Dans ce cadre, le Conseil a vocation à définir voire à préciser, en disposant à cet égard d’une grande latitude et en statuant à l’unanimité, l’objet des mesures restrictives que l’Union adopte dans le domaine de la PESC. Cette grande latitude s’explique par la vaste portée des buts et des objectifs de l’Union dans ce domaine, tels qu’exprimés à l’article 3, paragraphe 5, et à l’article 21 TUE ainsi qu’aux dispositions spécifiques relatives à la PESC, notamment aux articles 23 et 24 TUE (arrêt du 26 mars 2026, Pumpyanskiy e.a./Conseil, C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P et C‑111/24 P, EU:C:2026:245, points 269 et 270 ainsi que jurisprudence citée).

72 Or, compte tenu de la large marge d’appréciation dont dispose le Conseil pour réaliser ces objectifs dans le domaine de la PESC et du fait que ni le libellé de l’article 29 TUE ni, de manière plus générale, celui des dispositions des traités UE et FUE relatives à la PESC ne prescrivent ni ne proscrivent, en soi, l’adoption de mesures restrictives spécifiques, il convient de considérer, à l’instar du Tribunal aux points 180 et 181 de l’arrêt attaqué, que le Conseil est, en principe, compétent, sur le fondement de l’article 29 TUE, pour décider que des personnes physiques, fussent-elles des ressortissants d’un État membre de l’Union et, partant, des citoyens de l’Union, ne peuvent ni entrer ni passer en transit dans les autres États membres de l’Union, lorsque ces personnes répondent à des critères faisant ressortir un lien objectif entre la catégorie dont elles relèvent et le pays tiers sur lequel l’Union entend ainsi exercer une pression (voir, à ce dernier égard, arrêt du 26 mars 2026, Pumpyanskiy e.a./Conseil, C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P et C‑111/24 P, EU:C:2026:245, point 273). Dans ces conditions, l’article 29 TUE permet en principe au Conseil d’adopter des mesures restrictives ayant pour effet de limiter, au sens de l’article 21, paragraphe 1, TFUE, le droit de libre circulation et de séjour de tels citoyens sur le territoire des États membres et d’imposer aux États membres de faire respecter une telle limitation.

73 Dès lors, comme le Tribunal l’a correctement jugé à la fin du point 181 de l’arrêt attaqué, il importe peu que de telles limitations ou conditions ne correspondent pas à celles prévues par la directive 2004/38, laquelle vise, conformément à son article 1^er, sous c), et à son article 27, lus en combinaison avec son article 42, à établir, notamment, des règles en vertu desquelles les États membres et non une institution de l’Union telle que le Conseil peuvent eux-mêmes apporter ces limitations.

74 Une telle interprétation n’est en outre pas infirmée par l’article 40, second alinéa, TUE, mentionné par le requérant. Aux termes de cette disposition, la mise en œuvre des politiques visées aux articles 3 à 6 TFUE n’affecte pas l’application des procédures et l’étendue respectives des attributions des institutions prévus par les traités pour l’exercice des compétences de l’Union au titre de la PESC. Dans ces conditions, le fait que la directive 2004/38 réglemente, ainsi qu’il ressort de son considérant 2, la liberté de circulation des personnes en tant que liberté fondamentale du marché intérieur pour lequel l’Union dispose d’une compétence partagée avec les États membres au titre de l’article 4 TFUE ne saurait affecter l’étendue de la compétence dont le Conseil dispose en matière de PESC en vertu de l’article 29 TUE.

75 Par ailleurs, contrairement à ce que le requérant soutient, le fait que, lors de l’adoption, sur le fondement de l’article 29 TUE, de mesures restrictives visant à limiter la libre circulation sur le territoire des États membres, de personnes physiques, y compris si celles-ci sont des citoyens de l’Union, le Conseil n’est pas lié par les règles et les garanties procédurales prévues par la directive 2004/38 n’implique pas que cette institution disposerait à cet égard d’un pouvoir qui ne serait pas limité par le droit de l’Union.

76 En effet, premièrement, ainsi que le Tribunal l’a indiqué aux points 181 et 186 de l’arrêt attaqué, l’adoption de telles mesures doit s’effectuer en tenant compte du principe du droit international, réaffirmé à l’article 3 du protocole n^o 4 à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950, en vertu duquel un État membre ne saurait refuser à ses propres ressortissants le droit d’avoir accès à son territoire et d’y séjourner. Les États membres sont liés par ce principe [voir, en ce sens, arrêt du 6 octobre 2021, A (Franchissement de frontières en navire de plaisance), C‑35/20, EU:C:2021:813, point 69 et jurisprudence citée]. Partant, l’article 1^er, paragraphe 2, de la décision 2014/145 garantit l’absence d’une obligation qui serait imposée par cette décision à un État membre de refuser l’accès à son territoire à ses propres ressortissants.

77 Deuxièmement, il y a lieu de rappeler que toute décision adoptant de telles mesures sur le fondement de l’article 29 TUE, dans l’optique, comme l’a relevé le Tribunal au point 182 de l’arrêt attaqué, de faire pression sur un pays tiers en vue de réaliser les objectifs visés à l’article 21, paragraphe 2, sous b) et c), TUE, à savoir consolider et soutenir la démocratie, l’État de droit, les droits de l’homme et les principes du droit international ainsi que préserver la paix, prévenir les conflits et renforcer la sécurité internationale, doit définir et circonscrire l’objectif de pression poursuivi, les critères juridiques permettant l’imposition de mesures restrictives ainsi que les catégories de personnes ou d’entités visées par ces critères, de manière à ce que les mesures restrictives imposées à ce titre soient susceptibles d’atteindre, d’une manière qui ne soit pas manifestement inappropriée, l’objectif poursuivi (voir, en ce sens, arrêt du 26 mars 2026, Pumpyanskiy e.a./Conseil, C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P et C‑111/24 P, EU:C:2026:245, points 272 et 273 ainsi que jurisprudence citée).

78 Troisièmement, compte tenu du fait que le droit des citoyens de l’Union de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres est également un droit fondamental en ce qu’il est garanti à l’article 45, paragraphe 1, de la Charte, l’entrave apportée, par des décisions adoptées sur le fondement de l’article 29 TUE, à ce droit constitue une « limitation de l’exercice » dudit droit, au sens de l’article 52, paragraphe 1, de la Charte, de sorte que, ainsi que le Tribunal l’a indiqué à bon droit au point 183 de l’arrêt attaqué, elle doit répondre aux conditions prévues à cette dernière disposition.

79 Eu égard aux motifs qui précèdent, il convient d’écarter le neuvième moyen comme étant non fondé.

Sur le dixième moyen

Argumentation des parties

80 Par son dixième moyen divisé en deux branches, le requérant reproche en substance au Tribunal d’avoir commis des erreurs de droit et d’avoir violé son obligation de motivation en considérant que la limitation, apportée par les mesures restrictives dont il fait l’objet, à son droit de libre circulation et de séjour dont il jouit en tant que citoyen de l’Union était conforme au principe de proportionnalité (première branche du dixième moyen) et à l’exigence selon laquelle une telle limitation doit respecter le contenu essentiel de ce droit (seconde branche du dixième moyen).

81 S’agissant de la première branche, le Tribunal aurait, lors de l’examen du caractère proportionné de la limitation au droit de circulation et de séjour du requérant, commis une erreur de droit et violé son obligation de motivation en s’abstenant d’identifier, à l’égard du requérant, un comportement personnel grave pour l’ordre public, la sécurité publique ou la santé publique des États membres, comme ce qu’exigerait l’article 27 de la directive 2004/38, ou une menace grave pour un intérêt de l’Union ainsi que d’expliquer comment une telle limitation était appropriée pour réaliser les objectifs poursuivis par le Conseil, tels qu’ils ont été identifiés par le Tribunal au point 187 de l’arrêt attaqué.

82 S’agissant de la seconde branche, le requérant conteste le raisonnement tenu par le Tribunal aux points 186 et 189 de l’arrêt attaqué. En effet, contrairement à ce qu’aurait jugé le Tribunal, l’ampleur de la restriction de son droit de libre circulation et de séjour serait particulièrement importante, puisqu’elle concernerait le territoire de 26 États membres sur 27. En outre, aucune des dérogations prévues à l’article 1^er de la décision 2014/145 ne prendrait en compte le statut de citoyen de l’Union ni la situation spécifique de citoyens de l’Union ayant des liens avec plusieurs pays de l’Union. À cela s’ajouterait le fait que, malgré leur caractère prétendument temporaire, les mesures restrictives pourraient être maintenues contre une personne pendant de nombreuses années. Enfin, la jurisprudence mentionnée par analogie par le Tribunal au point 186 de l’arrêt attaqué ne serait pas pertinente.

83 En ce qui concerne la première branche du dixième moyen, le Conseil conclut à l’irrecevabilité de cette branche du fait que les passages critiqués de l’arrêt attaqué ne sont pas identifiés par le requérant. Sur le fond, le Conseil conteste les arguments du requérant.

Appréciation de la Cour

84 À titre liminaire, s’agissant de la recevabilité de la première branche du dixième moyen, il est vrai que, ainsi que le Conseil le fait valoir, le requérant n’identifie pas avec précision les passages de l’arrêt attaqué qu’il vise par l’argumentation développée au soutien de cette première branche. Cela étant, compte tenu du fait que le requérant reproche au Tribunal, pour l’essentiel, d’avoir commis des erreurs de droit dans son analyse de la proportionnalité des mesures restrictives visant à limiter son droit de libre circulation et de séjour en tant que citoyen de l’Union, il ressort avec suffisamment de clarté de son argumentation qu’il vise les points 188 à 191 de l’arrêt attaqué, auxquels le Tribunal a procédé à cette analyse, le Conseil ayant par ailleurs lui-même identifié ces points 188 à 191 dans son mémoire en réponse. Dans ces conditions, il convient de considérer que, conformément à la jurisprudence de la Cour, la première branche du dixième moyen indique de façon suffisamment précise les éléments critiqués de l’arrêt attaqué ainsi que les arguments juridiques qui soutiennent de manière spécifique le pourvoi, de sorte qu’elle est recevable (voir, en ce sens, arrêt du 18 décembre 2025, Hamoudi/Frontex, C‑136/24 P, EU:C:2025:977, points 54 et 55 ainsi que jurisprudence citée).

85 Sur le fond, s’agissant de la première branche du dixième moyen, il convient d’écarter, premièrement, l’argument du requérant selon lequel, aux points 188 à 191 de l’arrêt attaqué, le Tribunal se serait erronément abstenu d’examiner, au regard des règles de la directive 2004/38, la proportionnalité de l’ingérence dans son droit fondamental de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres au titre de l’article 45, paragraphe 1, de la Charte.

86 En effet, il convient de rappeler, d’une part, que, conformément aux points 73 à 78 du présent arrêt, le Tribunal n’a pas commis d’erreur de droit en jugeant en substance que, en adoptant, sur le fondement de l’article 29 TUE, des mesures restrictives visant à limiter le droit de libre circulation et de séjour de personnes physiques possédant la citoyenneté de l’Union, le Conseil n’était pas lié par les règles et garanties procédurales prévues par la directive 2004/38.

87 D’autre part, afin de déterminer si l’ingérence dans un droit fondamental tel que celui garanti à l’article 45, paragraphe 1, de la Charte du fait de limitations à ce droit par un acte de l’Union est, conformément à ce qui est requis à l’article 52, paragraphe 1, seconde phrase, de la Charte, proportionnée, il convient de vérifier, premièrement, si ces mesures répondent à un objectif d’intérêt général reconnu par l’Union, deuxièmement, si elles ne sont pas manifestement inappropriées au regard de cet objectif, c’est-à-dire si elles ne sont pas manifestement inaptes à le réaliser, et, troisièmement, si la limitation concernée ne va pas manifestement au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre ledit objectif (voir, en ce sens, arrêt du 26 mars 2026, Pumpyanskiy e.a./Conseil, C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P et C‑111/24 P, EU:C:2026:245, point 233 ainsi que jurisprudence citée). Or, une telle analyse s’effectue indépendamment des dispositions prévues par la directive 2004/38.

88 Dès lors, le Tribunal n’a ni commis une erreur de droit ni violé son obligation de motivation en s’abstenant d’apprécier le caractère proportionné de la limitation au droit de libre circulation et de séjour du requérant au regard des règles et garanties procédurales prévues par cette directive.

89 Deuxièmement, le requérant reproche au Tribunal d’avoir violé l’obligation de motivation qui lui incombait en s’étant abstenu d’avoir vérifié, dans son analyse de la proportionnalité de l’ingérence dans son droit fondamental de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres autres que la République de Finlande, si l’interdiction d’entrée et de transit en cause était appropriée pour atteindre l’objectif consistant, ainsi que cela ressort des points 182 et 187 de l’arrêt attaqué, non contestés à ce sujet au stade du pourvoi, à exercer une pression sur les autorités de la Fédération de Russie afin que celles-ci mettent fin à leurs actions et à leurs politiques de déstabilisation de l’Ukraine.

90 Cet argument doit être également écarté dans la mesure où, sous le bénéfice de la jurisprudence rappelée au point 36 du présent arrêt, l’examen du caractère approprié de cette interdiction ressort des points 190 et 191 de l’arrêt attaqué. En effet, en indiquant, à ces points 190 et 191, que, au regard de l’importance de l’objectif poursuivi par les mesures restrictives imposées au requérant, la limitation apportée à son droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres n’était pas manifestement démesurée, le Tribunal est implicitement, mais nécessairement parti du constat selon lequel ladite interdiction n’était pas manifestement inapte à réaliser cet objectif (voir, par analogie, arrêt du 26 mars 2026, Pumpyanskiy e.a./Conseil, C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P et C‑111/24 P, EU:C:2026:245, point 237).

91 Par la seconde branche du dixième moyen, le requérant estime que le Tribunal a commis une erreur de droit en considérant, aux points 186 et 189 de l’arrêt attaqué, que la limitation apportée à son droit de libre circulation et de séjour sur le territoire des États membres, garanti à l’article 45, paragraphe 1, de la Charte, respectait le contenu essentiel de ce droit.

92 À cet égard, il y a lieu de relever que le point 189 de l’arrêt attaqué se rapporte au caractère nécessaire de cette limitation au regard du principe de proportionnalité et que seul le point 186 de cet arrêt porte sur la question du respect du contenu essentiel dudit droit. Dans ces conditions, il convient de considérer que la seconde branche du dixième moyen ne vise que ce dernier point.

93 Il importe de rappeler que, en vertu de l’article 52, paragraphe 1, première phrase, de la Charte, toute limitation apportée à l’exercice de droits fondamentaux prévus par cette dernière doit, notamment, respecter le contenu essentiel de ces droits.

94 Au point 186 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a jugé que la limitation apportée au droit fondamental du requérant de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres respectait le contenu essentiel de ce droit en ce que cette interdiction, d’une part, n’empêchait pas le requérant de se rendre et de séjourner dans l’État membre dont il possède la nationalité conformément au principe de droit international rappelé au point 76 du présent arrêt et réaffirmé à l’article 1^er, paragraphe 2, de la décision 2014/145, et, d’autre part, n’était pas de nature permanente du fait que le maintien des mesures restrictives dont fait l’objet le requérant et, partant, de cette interdiction doit être réexaminé périodiquement en vertu de l’article 6 de cette décision.

95 Sans qu’il soit nécessaire d’examiner la pertinence de la jurisprudence à laquelle le Tribunal s’est référé au point 186 de l’arrêt attaqué, il y a lieu de considérer que le second des éléments mentionnés à ce point 186, relatif à l’article 6 de la décision 2014/145, suffit pour conclure que les actes litigieux ne portent pas atteinte au contenu essentiel du droit fondamental de libre circulation du requérant (voir, par analogie, arrêt du 13 mars 2025, Shuvalov/Conseil, C‑271/24 P, EU:C:2025:180, points 78 et 79). Il ressort en effet de l’exigence de réexamen périodique des mesures restrictives adoptées à l’égard du requérant que les actes litigieux n’ont ni pour objet ni pour effet de mettre fin aux droits conférés à celui-ci par sa citoyenneté de l’Union ou d’affecter, de manière permanente, la portée de ces droits.

96 Cette conclusion n’est pas infirmée par le fait, indiqué par le requérant, que les exceptions et dérogations prévues à l’article 1^er, paragraphes 3, 4 et 6, de la décision 2014/145 concernent, dans une large mesure, des personnes se trouvant dans des situations très spécifiques en rapport, notamment, avec des obligations internationales. Il suffit de constater à cet égard que cette circonstance n’affecte en rien la portée de l’exigence de réexamen périodique mentionnée au point 186 de l’arrêt attaqué.

97 Eu égard aux motifs qui précèdent, il convient d’écarter le dixième moyen comme étant non fondé.

Sur les premier à cinquième et huitième moyens

98 Il ressort de l’examen des sixième et septième moyens ainsi que des neuvième et dixième moyens que le Tribunal n’a pas commis d’erreur de droit en considérant que le Conseil avait pu valablement maintenir, par les actes litigieux, les mesures restrictives à l’égard du requérant au titre du critère d), sans que cela apporte une limitation indue au droit de libre circulation et de séjour.

99 Dans ces conditions, les moyens tirés d’une erreur de droit que le Tribunal aurait commise dans son appréciation du bien‑fondé des mesures restrictives adoptées contre le requérant sur le fondement, d’une part, du critère prévu à l’article 1^er, paragraphe 1, sous e), et à l’article 2, paragraphe 1, sous g), de la décision 2014/145 ainsi qu’à l’article 3, paragraphe 1, sous g), du règlement n^o 269/2014 (premier à quatrième et huitième moyens) et, d’autre part, du critère prévu à l’article 1^er, paragraphe 1, sous a), et à l’article 2, paragraphe 1, sous a), de la décision 2014/145 ainsi qu’à l’article 3, paragraphe 1, sous a), du règlement n^o 269/2014 (cinquième moyen) doivent être déclarés inopérants.

100 En effet, le dispositif de l’arrêt attaqué étant fondé, une telle erreur de droit, à la supposer établie, ne serait pas susceptible d’entraîner l’annulation de cet arrêt ni, a fortiori, celle des actes litigieux (voir, en ce sens, arrêt du 26 mars 2026, Pumpyanskiy e.a./Conseil, C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P et C‑111/24 P, EU:C:2026:245, point 440 et jurisprudence citée).

101 Dès lors, il y a lieu de rejeter le pourvoi dans son intégralité.

Sur les dépens

102 Conformément à l’article 184, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour, lorsque le pourvoi n’est pas fondé, la Cour statue sur les dépens. L’article 138, paragraphe 1, de ce règlement de procédure, applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 184, paragraphe 1, de celui-ci, dispose que toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.

103 Le Conseil ayant conclu à la condamnation du requérant aux dépens et celui-ci ayant succombé, il y a lieu de le condamner aux dépens.

Par ces motifs, la Cour (troisième chambre) déclare et arrête :

1) Le pourvoi est rejeté.

2) M. Gennady Nikolayevich Timchenko est condamné aux dépens.

Lycourgos

Spineanu-Matei

Rodin

Piçarra

Fenger

Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 16 juillet 2026.

Le greffier

Le président de chambre

A. Calot Escobar

C. Lycourgos

---

* Langue de procédure : le français.