Arrêt du Tribunal (première chambre) du 9 septembre 2026.#Roman Arkadyevich Abramovich contre Conseil de l'Union européenne.#Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine – Gel des fonds – Restrictions en matière d’admission sur le territoire des États membres – Liste des personnes, des entités et des organismes auxquels s’applique le gel des fonds et des ressources économiques et faisant l’objet de restrictions en matière d’admission sur le territoire des États membres – Maintien du nom du requérant sur la liste – Notion de “femmes et hommes d’affaires influents exerçant des activités en Russie” – Notion de “femmes et hommes d’affaires ayant une activité dans des secteurs économiques qui fournissent une source substantielle de revenus au gouvernement de la Fédération de Russie” – Article 2, paragraphe 1, sous g), de la décision 2014/145/PESC – Article 3, paragraphe 1, sous g), du règlement (UE) no 269/2014 – Exception d’illégalité – Violation des formes substantielles – Dignité humaine – Erreur d’appréciation – Proportionnalité – Citoyenneté de l’Union – Liberté de circulation – Responsabilité non contractuelle.#Affaire T-358/25.
| CELEX | 62025TJ0358_RES |
| Type | Jurisprudence CJUE |
| Date | mercredi 9 septembre 2026 |
Texte intégral
Affaire T‑358/25
Roman Arkadyevich Abramovich
contre
Conseil de l’Union européenne
Arrêt du Tribunal (première chambre) du 9 septembre 2026
« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine – Gel des fonds – Restrictions en matière d’admission sur le territoire des États membres – Liste des personnes, des entités et des organismes auxquels s’applique le gel des fonds et des ressources économiques et faisant l’objet de restrictions en matière d’admission sur le territoire des États membres – Maintien du nom du requérant sur la liste – Notion de “femmes et hommes d’affaires influents exerçant des activités en Russie” – Notion de “femmes et hommes d’affaires ayant une activité dans des secteurs économiques qui fournissent une source substantielle de revenus au gouvernement de la Fédération de Russie” – Article 2, paragraphe 1, sous g), de la décision 2014/145/PESC – Article 3, paragraphe 1, sous g), du règlement (UE) no 269/2014 – Exception d’illégalité – Violation des formes substantielles – Dignité humaine – Erreur d’appréciation – Proportionnalité – Citoyenneté de l’Union – Liberté de circulation – Responsabilité non contractuelle »
1. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives à l’encontre de certaines personnes et entités au regard de la situation en Ukraine – Décision de gel des fonds – Droits de la défense – Communication des éléments à charge – Décision subséquente ayant maintenu le nom du requérant dans la liste des personnes visées par ces mesures – Décision adoptée par le Conseil après analyse par des groupes de travail internes – Violation de l’obligation de réexamen – Absence – Violation des formes substantielles dans le cadre de la procédure de réexamen – Absence
[Art. 29 TUE ; art. 215, § 2, TFUE ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2025/528 et (PESC) 2025/1895 ; règlements du Conseil no 269/2014, art. 14, § 3, 2025/527 et 2025/1894 ; règlement intérieur du Conseil, art. 19]
(voir points 44-51)
2. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Critères d’adoption des mesures restrictives – Femmes et hommes d’affaires influents exerçant des activités en Russie et membres de leur famille proche ou autres personnes physiques en tirant avantage – Notion de femmes et hommes d’affaires influents – Nécessité d’établir l’existence de liens d’interdépendance avec le gouvernement de la Fédération de Russie – Absence
[Décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par la décision (PESC) 2023/1094, art. 2, § 1, g) ; règlements du Conseil no 269/2014, art. 3, § 1, g), et 2023/1089]
(voir points 80-89, 172)
3. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Critères d’adoption des mesures restrictives – Femmes et hommes d’affaires influents exerçant des activités en Russie et membres de leur famille proche ou autres personnes physiques en tirant avantage – Femmes et hommes d’affaires, personnes morales, entités ou organismes ayant une activité dans des secteurs économiques fournissant une source substantielle de revenus au gouvernement de la Fédération de Russie et personnes leur étant associées – Respect du principe de proportionnalité
[Art. 5, § 4, et 21 TUE ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par la décision (PESC) 2023/1094, art. 2, § 1, g) ; règlements du Conseil no 269/2014, art. 3, § 1, g), et 2023/1089]
(voir points 92-105)
4. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Critères d’adoption des mesures restrictives – Femmes et hommes d’affaires influents exerçant des activités en Russie et membres de leur famille proche ou autres personnes physiques en tirant avantage – Femmes et hommes d’affaires, personnes morales, entités ou organismes ayant une activité dans des secteurs économiques fournissant une source substantielle de revenus au gouvernement de la Fédération de Russie et personnes leur étant associées – Respect du principe de sécurité juridique exigeant clarté, précision et prévisibilité des effets des règles juridiques
[Art. 21, § 2, b) et c), TUE ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par la décision (PESC) 2023/1094, art. 2, § 1, g) ; règlements du Conseil no 269/2014, art. 3, § 1, g), et 2023/1089]
(voir points 108-121)
5. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Interdiction d’entrée et de passage ainsi que gel des fonds de certaines personnes et entités au regard de la situation en Ukraine – Atteinte au droit au respect de la dignité humaine – Absence
[Art. 2 TUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 1er ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2025/528 et (PESC) 2025/1895, annexe ; règlements du Conseil no 269/2014, annexe I, 2025/527 et 2025/1894]
(voir points 132-141)
6. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Portée du contrôle – Preuve du bien-fondé de la mesure – Obligation de l’autorité compétente de l’Union d’établir, en cas de contestation, le bien-fondé des motifs retenus à l’encontre des personnes ou des entités concernées – Inscription sur les listes fondée sur un faisceau d’indices précis, concrets et concordants – Erreur d’appréciation – Absence
[Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 47 ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2025/528 et (PESC) 2025/1895, annexe ; règlements du Conseil no 269/2014, annexe I, 2025/527 et 2025/1894]
(voir points 152, 153, 176, 181-183, 189-191)
7. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Portée du contrôle – Preuve du bien-fondé de la mesure – Obligation de l’autorité compétente de l’Union d’établir, en cas de contestation, le bien-fondé des motifs retenus à l’encontre des personnes ou des entités concernées – Étendue de la marge d’appréciation de ladite autorité compétente – Pertinence des preuves produites au titre d’une précédente inscription en l’absence de modification des motifs, de changements dans la situation du requérant ou d’évolution du contexte en Ukraine – Changements dans la situation du requérant – Absence
[Décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2025/528 et (PESC) 2025/1895, annexe ; règlements du Conseil no 269/2014, annexe I, 2025/527 et 2025/1894]
(voir points 157-159, 162, 217, 218)
8. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Critères d’adoption des mesures restrictives – Femmes et hommes d’affaires influents exerçant des activités en Russie et membres de leur famille proche ou autres personnes physiques en tirant avantage – Notion de femmes et hommes d’affaires influents
[Décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2023/1094, (PESC) 2025/528 et (PESC) 2025/1895, art. 2, § 1, g) ; règlements du Conseil no 269/2014, art. 3, § 1 g), et 2023/1089, 2025/527 et 2025/1894]
(voir points 165-170, 174)
9. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Interdiction d’entrée et de passage ainsi que gel des fonds de certaines personnes et entités au regard de la situation en Ukraine – Contrôle juridictionnel de la légalité – Principe de proportionnalité – Caractère approprié des mesures restrictives – Mesures restrictives poursuivant un objectif légitime de la politique étrangère et de sécurité commune
[Décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2025/528 et (PESC) 2025/1895, annexe ; règlements du Conseil no 269/2014, annexe I, 2025/527 et 2025/1894]
(voir points 199, 200, 207-211, 219-222)
10. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Interdiction d’entrée et de passage ainsi que gel des fonds de certaines personnes et entités au regard de la situation en Ukraine – Restriction du droit à la libre circulation et de séjour dans l’Union – Admissibilité – Conditions – Restriction prévue par la loi – Respect du contenu essentiel du droit invoqué – Poursuite d’un objectif d’intérêt général reconnu comme tel par l’Union – Respect du principe de proportionnalité – Conditions remplies
[Art. 21 et 29 TUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 45, § 1, et 52, § 1 ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2025/528 et (PESC) 2025/1895, annexe ; règlements du Conseil no 269/2014, annexe I, 2025/527 et 2025/1894]
(voir points 234-236, 240-252)
11. Responsabilité non contractuelle – Conditions – Illégalité – Préjudice – Lien de causalité – Conditions cumulatives – Absence de l’une de ces conditions – Rejet du recours en indemnité dans son ensemble
(Art. 340, 2e al., TFUE)
(voir points 260-263)
Résumé
Par son arrêt, le Tribunal rejette le recours en annulation introduit par Roman Arkadyevich Abramovich contre les actes par lesquels le Conseil de l’Union européenne a maintenu (1) son nom sur les listes de personnes faisant l’objet de mesures restrictives en raison de la situation en Ukraine. À cette occasion, le Tribunal apporte notamment des précisions sur le processus décisionnel du Conseil en matière de mesures restrictives, sur la légalité du critère permettant d’inscrire sur de telles listes, d’une part, les « femmes ou hommes d’affaires influents exerçant des activités en Russie » [premier volet du critère g) modifié] et, d’autre part, les « femmes ou hommes d’affaires ayant une activité dans des secteurs économiques qui fournissent une source substantielle de revenus au gouvernement de la Russie » [troisième volet du critère g) modifié] (2), ainsi que sur les limitations pouvant être apportées à la liberté de circulation d’un citoyen de l’Union européenne dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC). Le Tribunal examine également, pour la première fois dans ce contexte, un moyen tiré de la violation de la dignité humaine.
Le requérant, un homme d’affaires de nationalités russe, israélienne et portugaise, demandait l’annulation des actes prévoyant à son égard des mesures restrictives, au titre des premier et troisième volets du critère g) modifié.
Appréciation du Tribunal
En premier lieu, le Tribunal rejette le moyen tiré de la violation des formes substantielles.
Dans le cadre du processus décisionnel relatif au renouvellement des mesures restrictives, des groupes de travail, tels que les groupes COEST et RELEX, composés d’experts provenant de chaque État membre, chargés d’effectuer le travail préparatoire pour les sessions du Conseil, analysent les documents relatifs au maintien du nom d’une personne sur les listes des personnes faisant l’objet de mesures restrictives, et, notamment, les observations et les éléments de preuve produits par une telle personne. Le résultat de cette analyse est transmis au Coreper, puis le Conseil arrête sur cette base sa position définitive, en adoptant les actes pertinents. Le fait que des instances préparatoires participent ainsi au réexamen des mesures restrictives ne signifie pas que le Conseil renonce à son pouvoir de décision ou qu’il le délègue à celles-ci.
En deuxième lieu, le Tribunal rejette le moyen tiré de l’exception d’illégalité du critère g) modifié.
S’agissant du premier volet, la modification apportée au critère g) initial n’a pas eu pour effet de modifier la définition de la notion de « femmes et hommes d’affaires influents », mais a uniquement élargi le champ des personnes susceptibles d’être visées à l’ensemble des femmes et hommes d’affaires influents exerçant des activités en Russie, indépendamment du secteur concerné. L’influence peut notamment être établie au regard de critères d’ordre économique, tels que le statut professionnel ou les fonctions exercées, l’importance de l’activité économique, l’ampleur des participations ou investissements ou les fonctions exercées dans une ou plusieurs entreprises. En visant cette catégorie de personnes, le Conseil entend mobiliser l’influence qu’elles sont susceptibles d’exercer sur le gouvernement russe du fait de leurs activités économiques, en les incitant à faire pression sur celui-ci afin qu’il modifie sa politique à l’égard de l’Ukraine. Dès lors, le Conseil n’a pas institué de présomption irréfragable de liens d’interdépendance entre ces personnes et le gouvernement russe. Pour appliquer ce critère, il doit établir, pour chaque personne, qu’elle est une femme ou un homme d’affaires influent et qu’elle exerce des activités en Russie.
Le Tribunal relève ensuite, en ce qui concerne la prétendue violation du principe de proportionnalité, que l’élargissement progressif des catégories de personnes visées par les mesures restrictives répond à l’aggravation de la situation en Ukraine et à la volonté d’exercer une pression maximale sur les autorités russes. Les premier et troisième volets du critère g) modifié présentent ainsi un lien logique avec les objectifs poursuivis et ne sont pas manifestement inappropriés. Le requérant n’a par ailleurs pas démontré qu’un critère de substitution d’une portée plus limitée aurait permis d’atteindre aussi efficacement ces objectifs.
Le Tribunal juge également que ces deux volets satisfont aux exigences de clarté, de précision et de prévisibilité découlant du principe de sécurité juridique. Ils s’inscrivent dans un cadre juridique clairement délimité par les objectifs poursuivis par la réglementation en cause.
En particulier, s’agissant du premier volet, l’exigence d’exercice d’activités en Russie est suffisamment circonscrite et définie.
S’agissant du troisième volet, la suppression de la condition tenant au caractère « influent » de la femme ou de l’homme d’affaires n’a pas rendu ce volet abstrait, imprévisible et dépourvu de tout lien avec les objectifs poursuivis par les mesures restrictives. En effet, ce volet ne concerne pas toute personne exerçant une activité économique en Russie, mais seulement celles qui exercent une activité économique qualitativement ou quantitativement non négligeable dans des secteurs économiques qui fournissent une source substantielle de revenus au gouvernement russe, c’est-à-dire une source significative et non négligeable. Des investissements non négligeables dans les secteurs concernés peuvent, selon les circonstances, suffire à relever de ce volet.
En troisième lieu, le Tribunal rejette le moyen tiré de la violation de la dignité humaine, consacrée à l’article 1er de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et mentionnée parmi les valeurs de l’Union à l’article 2 TUE. Il rappelle que la dignité humaine constitue la base des droits fondamentaux, et qu’il ne peut y être porté atteinte, même en cas de limitation d’un droit. Toutefois, la jurisprudence ne retient une violation directe de la dignité humaine que pour des atteintes présentant un degré de gravité particulièrement élevé. Or, le requérant n’établit pas que les mesures restrictives dont il fait l’objet atteignent un tel degré de gravité.
Le Tribunal examine en quatrième lieu l’application concrète des deux volets du critère g) modifié au requérant. Il considère que le Conseil pouvait qualifier celui-ci d’homme d’affaires influent notamment au regard de son statut de principal actionnaire d’Evraz, l’importance économique de cette société constituant un élément pertinent pour apprécier son influence. Sa participation dans Norilsk Nickel, même limitée à 2,5 %, pouvait également corroborer son statut d’homme d’affaires compte tenu de l’importance mondiale de cette société.
Le Tribunal considère en outre que le secteur sidérurgique et minier constitue une source substantielle de revenus pour le gouvernement russe. Il relève notamment l’importance d’Evraz dans la production d’acier en Russie et le poids de ses activités sidérurgiques dans ses revenus. Le Conseil a ainsi apporté un faisceau d’indices suffisamment concrets, précis et concordants pour établir que le requérant était un homme d’affaires intervenant dans un secteur économique constituant une source substantielle de revenus pour le gouvernement russe.
En cinquième lieu, le Tribunal rejette le moyen tiré de la violation du principe de proportionnalité par les actes maintenant le nom du requérant sur les listes en cause.
Le requérant soutenait notamment qu’il lui était matériellement impossible de céder ses actions dans Evraz en raison des sanctions et de la réglementation britanniques. Le Tribunal rappelle cependant que le régime de mesures restrictives de l’Union est autonome par rapport à celui des États tiers. Le Conseil ne pouvait donc se voir reprocher de ne pas avoir tenu compte des effets de la législation et des sanctions britanniques sur la situation du requérant. En outre, celui-ci n’a pas établi l’impossibilité alléguée de céder ses actions, notamment en l’absence de documents essentiels ou de refus formels des opérateurs concernés.
Le Tribunal rappelle également que les mesures restrictives ont une nature conservatoire et provisoire. Lors de leur réexamen périodique, le Conseil doit procéder à une appréciation actualisée de la situation et vérifier si les objectifs poursuivis ont été atteints ou s’il est toujours possible de tirer les mêmes conclusions. Il peut toutefois s’appuyer sur des éléments de preuve antérieurs lorsque les motifs demeurent inchangés et que le contexte ne les a pas rendus obsolètes.
En l’espèce, le Conseil a procédé au réexamen requis et a estimé que les circonstances pertinentes n’avaient pas évolué de manière à remettre en cause le maintien du nom du requérant sur les listes litigieuses.
Le Tribunal relève enfin que l’objectif des mesures restrictives n’est pas d’inciter la personne concernée à modifier son propre comportement. Leur objectif est d’accroître la pression exercée sur les autorités russes et d’augmenter le coût de leurs actions. Le requérant ne pouvait donc remettre en cause le caractère temporaire des mesures restrictives en alléguant de l’impossibilité de modifier sa situation individuelle. Il n’a, au surplus, identifié aucune mesure alternative moins contraignante permettant d’atteindre aussi efficacement les objectifs poursuivis.
En dernier lieu, le Tribunal rejette le moyen tiré de l’illégalité de l’article 1er, paragraphe 1, de la décision 2014/145 et de la violation des droits fondamentaux du requérant découlant de son statut de citoyen de l’Union.
Le Conseil est, en principe, compétent, sur le fondement de l’article 29 TUE, pour adopter, dans le cadre de la PESC, des mesures restrictives susceptibles de limiter, au sens de l’article 21, paragraphe 1, TUE, la liberté de circulation et de séjour des personnes physiques, fussent-elles des citoyens de l’Union, sur le territoire des États membres, pour des motifs autres que ceux prévus par la directive 2004/38 (3), lorsque ces personnes répondent à des critères faisant ressortir un lien objectif entre la catégorie dont elles relèvent et le pays tiers sur lequel l’Union entend ainsi exercer une pression.
Cependant, pour être conformes au droit de l’Union, ces limitations doivent satisfaire aux conditions énoncées à l’article 52, paragraphe 1, de la Charte.
En l’espèce, ces limitations sont « prévues par la loi », en ce sens qu’elles sont définies de manière claire et précise par un acte ayant notamment une portée générale (4), reposent sur une base juridique claire dans le droit de l’Union (5) et respectent le contenu essentiel du droit à la libre circulation. Le Tribunal relève notamment qu’un État membre ne peut refuser à ses propres ressortissants le droit d’entrer sur son territoire et d’y séjourner, que les mesures sont réexaminées périodiquement et que des dérogations à ces limitations sont prévues (6). Ces limitations poursuivent en outre un objectif d’intérêt général reconnu par le droit de l’Union et ne sont pas disproportionnées.
Au regard de ce qui précède, le Tribunal rejette le recours.
1 Décision (PESC) 2025/528 du Conseil, du 14 mars 2025, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO L, 2025/528), et règlement d’exécution (UE) 2025/527 du Conseil, du 14 mars 2025, mettant en œuvre le règlement (UE) no 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO L, 2025/527) ; décision (PESC) 2025/1895 du Conseil, du 12 septembre 2025, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO L, 2025/1895), et règlement d’exécution (UE) 2025/1894 du Conseil, du 12 septembre 2025, mettant en œuvre le règlement (UE) no 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO L, 2025/1894).
2 Article 2, paragraphe 1, sous g), de la décision 2014/145/PESC du Conseil, du 17 mars 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2014, L 78, p. 16), telle que modifiée par la décision (PESC) 2023/1094 (JO 2023, L 146 I, p. 20) et article 3, paragraphe 1, sous g), du règlement no 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2014, L 78, p. 6), tel que modifié par le règlement (UE) 2023/1089 du Conseil, du 23 juin 2023, modifiant le règlement no 269/2014 (JO 2023, L 146, p. 1).
3 Directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, modifiant le règlement (CEE) no 1612/68 et abrogeant les directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE (JO 2004, L 158, p. 77).
4 À savoir la décision 2014/145/PESC, telle que modifiée par la décision (PESC) 2022/329, modifiant la décision 2014/145 (JO 2022, L 50, p. 1).
5 À savoir l’article 29 TUE.
6 Article 1er, paragraphe 6, de la décision 2014/145/PESC, telle que modifiée par la décision (PESC) 2022/329.
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