DÉCISION DE L’AUTORITÉ DE SURVEILLANCE AELE No 202/25/COL du 10 décembre 2025 concernant des exonérations du droit d’accise sur l’incinération des déchets pour les entreprises relevant du système d’échange de quotas d’émission (SEQE-UE) (Norvège) [2026/740]

(1)

Le 29 février 2024, les autorités norvégiennes ont notifié i) une exonération du droit d’accise sur l’incinération des déchets pour les entreprises soumises au système d’échange de quotas d’émission de l’UE (ci-après la «mesure 1») et ii) une exonération de la taxe carbone sur le gaz de pétrole liquéfié (ci-après le «GPL») et le gaz naturel destiné à l’industrie de transformation pour les entreprises soumises au système d’échange de quotas d’émission de l’UE (ci-après la «mesure 2»), conformément à l’article 1er, paragraphe 3, de la partie I du protocole 3 ACS (2).

(2)

Par la décision no 039/24/COL du 27 mars 2024 (ci-après la «décision d’ouverture») (3), l’Autorité a ouvert la procédure formelle d’examen. Le 30 avril 2024 (4), les autorités norvégiennes ont présenté leurs observations sur la décision d’ouverture.

(3)

La décision d’ouverture a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne et dans son supplément EEE (5). L’Autorité a reçu des commentaires de la part de parties intéressées concernant la mesure 1 (6). Le 14 juin 2024 (7), l’Autorité a transmis celles-ci aux autorités norvégiennes. Le 21 juin 2024 (8), les autorités norvégiennes ont présenté leurs observations sur les commentaires des parties intéressées.

(4)

Le 18 février 2025 (9), l’Autorité a demandé des informations supplémentaires aux autorités norvégiennes. Le 27 février 2025, une réunion entre l’Autorité et les autorités norvégiennes a été organisée. Le 18 mars 2025 (10), les autorités norvégiennes ont répondu à la demande d’informations du 18 février 2025. Le 19 mai 2025, une autre réunion a été organisée entre l’Autorité et les autorités norvégiennes et, le 28 mai 2025 (11), l’Autorité a envoyé des questions complémentaires aux autorités norvégiennes. Ces dernières ont répondu aux questions de l’Autorité le 1er juillet 2025 (12). Des réunions supplémentaires entre l’Autorité et les autorités norvégiennes ont été organisées le 25 août 2025 et le 4 septembre 2025. En vertu d’un accord conclu entre l’Autorité et les autorités norvégiennes et conformément à l’article 7, paragraphe 6, de la partie II du protocole 3 ACS, le délai fixé pour l’adoption d’une décision à la suite de la procédure formelle d’examen a été prolongé jusqu’au 31 décembre 2025. D’autres réunions entre l’Autorité et les autorités norvégiennes se sont tenues le 10 octobre 2025, le 14 novembre 2025 et le 21 novembre 2025.

(5)

La présente décision ne concerne que la mesure 1. En ce qui concerne la mesure 2, décrite aux considérants 7 à 11 de la décision d’ouverture, l’Autorité maintient ouverte la procédure formelle d’examen.

(6)

Dans sa proposition de budget pour 2022, le gouvernement norvégien a proposé d’introduire un droit d’accise sur l’incinération des déchets afin de réduire les émissions de CO2 en internalisant les coûts des émissions de CO2 liées à cette activité (13).

(7)

Le droit d’accise sur l’incinération des déchets a été introduit le 1er janvier 2022. Le taux de taxation général sur l’incinération des déchets est actuellement de 830 NOK par tonne de CO2 en 2025 (14) (15).

(8)

La loi norvégienne sur les quotas d'émission (ci-après la «loi sur les quotas d'émission») (16) a été introduite pour mettre en œuvre les obligations incombant à la Norvège en vertu de la directive relative au système d’échange de quotas d’émission de l’UE (ci-après la «directive SEQE») (17). Dans le cadre de son champ d’application, la loi sur les quotas d'émission impose aux entreprises l’obligation de restituer des quotas d’émission comme indiqué dans la loi.

(9)

Les émissions relevant de la loi sur les quotas d'émission ne bénéficient actuellement pas d’une exonération totale du droit d’accise sur l’incinération des déchets, mais sont soumises à un taux réduit, qui a été introduit en vertu du règlement général d’exemption par catégorie («RGEC») (18). Toutefois, afin d’éviter que les entreprises ne soient soumises à la fois au droit d’accise sur l’incinération des déchets à un taux réduit et à l’obligation de restituer des quotas d’émission en vertu de la loi sur les quotas d'émission, les autorités norvégiennes envisagent d’introduire la mesure 1. Si l’Autorité devait la juger conforme aux règles de l’EEE en matière d’aides d’État, la mesure 1 exempterait totalement les émissions relevant de la loi sur les quotas d'émission du droit d’accise sur l’incinération des déchets (19).

(10)

De l’avis des autorités norvégiennes, la mesure 1 ne constitue pas une aide d’État au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE, en ce qu’elle ne constitue pas une mesure sélective. Néanmoins, la mesure a été notifiée dans un souci de sécurité juridique.

(11)

L’objectif de la mesure est d’éviter que les activités liées aux émissions de CO2 soient soumises à deux ensembles d’exigences législatives visant toutes deux l’internalisation des coûts des émissions. La mesure 1 est conçue de sorte que l’incinération des déchets ne soit pas soumise à la fois à un droit d’accise et aux coûts des quotas d’émission résultant de la loi sur les quotas d'émission.

(12)

La base juridique nationale de la mesure 1 sera constituée par les décisions relatives aux droits d’accise et aux taxes qui sont adoptées chaque année par le Parlement norvégien dans le cadre du budget de l’État, ainsi que par les règlements norvégiens applicables mettant en œuvre ces décisions. La mesure sera gérée par le ministère norvégien des finances. Le système fiscal norvégien s’articule toutefois autour d’une obligation d’autoévaluation. Cette obligation implique que les contribuables sont tenus de fournir des informations factuelles correctes aux autorités fiscales et d’appliquer les règles fiscales pertinentes aux fins du calcul de la taxe.

(13)

L’Union européenne (ci-après l’«UE») est déterminée à transformer l’Europe en une économie à haute efficacité énergétique et neutre en carbone. À cette fin, la loi européenne sur le climat est entrée en vigueur le 29 juillet 2021 (20). Celle-ci comprend un objectif juridique pour l’UE consistant à parvenir à la neutralité climatique d’ici à 2050, ainsi qu’un objectif de réduction des émissions nettes de gaz à effet de serre d’au moins 55 % d’ici à 2030 par rapport aux niveaux de 1990.

(14)

Ainsi qu’il ressort de la décision no 269/2019 du Comité mixte de l’EEE, la Norvège a accepté, en 2019, de nouvelles obligations au titre du droit de l’EEE (21) afin d’atteindre, d’ici à 2030, son objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre d’au moins 40 % par rapport aux niveaux de 1990, conformément à l’accord de Paris. À la suite de cette décision du comité mixte, la Norvège est soumise au règlement sur la répartition de l’effort (22) (ci-après le «RRE») et au règlement sur l’utilisation des terres, le changement d’affectation des terres et la foresterie (ci-après le «règlement UTCATF») (23), en plus du système d’échange de quotas d’émission de l’Union (ci-après le «SEQE»), dont elle fait partie depuis 2008. Dans le cadre de son paquet «Ajustement à l’objectif 55», l’UE a révisé ces actes afin de tenir compte de l’objectif accru de réduction des émissions nettes de gaz à effet de serre d’au moins 55 % par rapport aux niveaux de 1990 d’ici à 2030 (24). Les modifications apportées au RRE n’ont toutefois pas encore été adaptées et intégrées dans l’accord EEE, contrairement aux modifications apportées au SEQE.

(15)

Le SEQE couvre les émissions provenant d’industries et d’activités fortement émettrices, telles que la production d’énergie, le secteur pétrolier et l’aviation. Le SEQE est un instrument dit de plafonnement et d’échange. Il établit un plafond pour les émissions totales de certains gaz à effet de serre provenant des secteurs relevant du SEQE, ainsi qu’un système de délivrance et de restitution de quotas d’émission négociables dans la limite de ce plafond. Le SEQE a été mis en place par la directive SEQE et est entré en vigueur en 2005. La Norvège prend part au système depuis 2008 (25).

(16)

La limitation du nombre total de quotas, combinée à l’obligation de restituer des quotas correspondant au niveau des émissions, garantit que le SEQE contribue à l’internalisation des coûts des émissions. En vertu du SEQE, un certain nombre de quotas sont alloués gratuitement aux entreprises.

(17)

Chaque année, les entreprises doivent restituer des quotas correspondant aux émissions respectives couvertes par le SEQE pour l’année précédente. Des amendes sont infligées en cas de non-respect de cette obligation. Les entreprises dont les émissions étaient inférieures aux quotas qu’elles détiennent peuvent conserver des quotas excédentaires. Le plafond fixé au sein du SEQE est réduit au fil du temps afin que les émissions totales diminuent.

(18)

Le SEQE a été modifié par la directive (UE) 2023/959 du Parlement européen et du Conseil (26) de manière à couvrir le transport maritime à partir du 1er janvier 2024.

(19)

Outre les modifications apportées au SEQE, un système supplémentaire d’échange de quotas d’émission a été introduit pour couvrir les émissions des secteurs du bâtiment, du transport routier et d’autres secteurs qui n’étaient pas couverts auparavant par le SEQE (ci-après le «SEQE 2»). Le SEQE et le SEQE 2 constituent des systèmes d’échange de quotas d’émission distincts en ce sens que les quotas ne sont pas transférables entre eux. Les activités soumises à l’obligation de restituer des quotas d’émission en vertu du SEQE 2 sont exclues du champ d’application de la mesure notifiée (27).

(20)

En 2023, le prix des quotas d’émission dans le cadre du SEQE s’élevait en moyenne à quelque 80 EUR par tonne d’émissions de CO2. En février 2024, le prix était approximativement de 60 EUR par tonne d’émissions de CO2, contre 78 EUR environ en octobre 2025.

(21)

Conformément à l’article 2, paragraphe 1, du RRE, le règlement s’applique aux émissions de gaz à effet de serre provenant de l’énergie, des procédés industriels et de l’utilisation des produits, de l’agriculture et de la gestion des déchets, à l’exclusion des émissions de gaz à effet de serre provenant des activités couvertes par l’annexe I de la directive SEQE. Les émissions soumises au SEQE sont donc exclues du champ d’application du RRE, à l’exception notable du transport maritime et des activités énumérées à l’annexe I aux seules fins de la surveillance, de la déclaration et de la vérification (28).

(22)

Le RRE fixe pour chaque État un objectif national de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Il appartient aux autorités nationales des différents États de mettre en œuvre les instruments politiques nécessaires afin de respecter leurs objectifs nationaux.

(23)

Lors de l’intégration du RRE dans l’accord EEE, le Comité mixte de l’EEE a fixé pour la Norvège un objectif national de réduction des émissions pour 2030 au titre du règlement.

(24)

Les autorités norvégiennes ont expliqué que l’inclusion d’une usine ou d’une installation dans le SEQE dépendait de la manière dont l’activité en question était classée dans le règlement norvégien sur les échanges de quotas (29) qui, parallèlement à la loi sur les quotas d'émission, intègre le SEQE dans le droit norvégien. La plupart des incinérations de déchets incluses dans le SEQE relèvent de la catégorie «combustion de combustibles dans des installations dont la puissance calorifique totale de combustion est supérieure à 20 MW» (30). Toutefois, une exception s’applique à l’incinération de déchets dangereux ou municipaux qui, selon les autorités norvégiennes, a été comprise et appliquée conformément à la distinction existant entre les installations d’incinération des déchets et les installations de coïncinération (31).

(25)

Les autorités norvégiennes expliquent que, conformément à leur procédure nationale, les installations d’incinération des déchets sont exemptées du SEQE, tandis que les installations de coïncinération entrent dans le champ d’application du SEQE (32). L’Autorité observe que la Cour d’appel de Borgarting a demandé un avis consultatif à la Cour AELE dans l’affaire E-2/25 (33) concernant l’interprétation du champ d’application de l’exonération pour l’incinération de déchets dangereux et municipaux au titre de la première activité énumérée à l’annexe I de la directive SEQE. Dans ladite affaire, la Cour AELE a estimé qu’une classification fondée sur une distinction entre les incinérateurs et les coïncinérateurs n’était pas conforme à la directive SEQE. L’Autorité part du principe qu’à l’avenir, les autorités norvégiennes appliqueront la délimitation entre les émissions relevant du SEQE et les émissions ne relevant pas du SEQE conformément à la directive SEQE et à la jurisprudence pertinente, notamment l’arrêt de la Cour AELE dans l’affaire E-2/25. Toutefois, l’Autorité considère que les futurs changements de pratique découlant de l’arrêt et des procédures nationales en cours ne sont pas pertinents aux fins de l’appréciation de l’aide d’État dans la présente décision: les changements de pratique peuvent entraîner un changement de classification pour des installations/unités spécifiques, mais n’ont pas d’incidence sur la distinction sous-jacente existant entre les émetteurs soumis au SEQE et ceux qui ne le sont pas.

(26)

En outre, un certain nombre d’installations de production industrielle utilisent les déchets comme un combustible parmi d’autres pour répondre à leurs besoins en énergie. Ces installations peuvent également relever du SEQE.

(27)

Les autorités norvégiennes ont expliqué que la mesure 1 serait appliquée aux installations/unités soumises au SEQE qui seront exonérées du droit d’accise sur l’incinération des déchets par l’effet de la mesure 1. En revanche, la mesure 1 ne s’appliquera pas aux installations/unités qui ne relèvent pas du SEQE. Ces installations/unités seront donc soumises au prélèvement du droit d’accise.

(28)

De l’avis des autorités norvégiennes, la mesure 1 ne constitue pas une aide d’État en ce qu’elle n’est pas sélective.

(29)

Les autorités norvégiennes ont déclaré que le droit d’accise sur l’incinération des déchets avait pour objectif d’introduire un prix sur les émissions de CO2 lorsqu’un tel prix n’était pas perçu au moyen d’autres instruments. En outre, les autorités norvégiennes ont souligné que les taxes climatiques constituaient l’instrument privilégié par la Norvège pour réduire les émissions couvertes relevant du RRE. De l’avis des autorités norvégiennes, le système de référence à utiliser pour apprécier la sélectivité de la mesure 1 au regard des règles de l’EEE en matière d’aides d’État est donc le droit d’accise sur l’incinération des déchets qui n’entre pas dans le champ d’application du SEQE, mais qui entraîne des émissions relevant du RRE. En outre, les autorités norvégiennes affirment que la mesure 1 n’est pas a priori sélective, étant donné que les entreprises soumises aux exonérations introduites par la mesure 1 se trouvent dans une situation juridique et factuelle différente de celle des entreprises qui ne sont pas exonérées, du fait qu’elles sont soumises au SEQE.

(30)

Si l’Autorité devait estimer que les mesures sont a priori sélectives, les autorités norvégiennes affirment que la dérogation au système de référence serait néanmoins justifiée par la logique du système. À cet égard, les autorités norvégiennes ont souligné que le droit d’accise sur l’incinération des déchets poursuivait le même objectif de réduction des émissions de CO2 que le SEQE en imposant un prix sur ces émissions. Sans la mesure 1, les émissions concernées seraient effectivement soumises deux fois à l’application d’une tarification carbone. Étant donné que le droit d’accise sur l’incinération des déchets a pour objectif de réduire de manière rentable les émissions relevant du RRE, la prévention d’une double tarification des émissions doit, selon les autorités norvégiennes, être considérée comme une conséquence logique du système.

(31)

Dans la décision d’ouverture, l’Autorité a estimé à titre préliminaire que la mesure 1 pouvait constituer une aide d’État au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE, étant donné que la mesure pouvait accorder un avantage sélectif aux bénéficiaires.

(32)

Sur la base d’une évaluation préliminaire, l’Autorité a déterminé que le droit d’accise sur l’incinération des déchets constituait le système de référence de la mesure 1. En outre, l’Autorité a cru comprendre que l’objectif intrinsèque du système de référence était d’internaliser le prix de toutes les émissions de CO2 provenant de l’incinération des déchets à un niveau au moins équivalent au droit d’accise.

(33)

L’Autorité avait des doutes quant au fait que les entreprises puissent être considérées ou non comme se trouvant dans une situation factuelle ou juridique différente au regard de l’objectif intrinsèque du système de référence, au seul motif que leurs émissions étaient couvertes par le RRE ou le SEQE. Enfin, l’Autorité a émis des doutes quant à la question de savoir si la mesure 1 était justifiée par la logique intrinsèque du système au regard de son objectif visant à éviter une double réglementation.

(34)

L’Autorité a également émis des doutes quant à la compatibilité de la mesure 1 avec le fonctionnement de l’accord EEE.

(35)

Dans leurs observations sur la décision d’ouverture et leurs réponses aux demandes de renseignements de l’Autorité, les autorités norvégiennes ont souligné que le droit d’accise était imposé pour appliquer un prix sur les émissions provenant de l’incinération des déchets non soumises auparavant à une tarification.

(36)

Les autorités norvégiennes ont souligné que les deux principaux instruments dont disposait la Norvège pour réduire les émissions de CO2 au niveau national étaient la participation au SEQE et les taxes climatiques multisectorielles (34): ces instruments couvrent environ 85 % des émissions en Norvège (35).

(37)

L’objectif de ces deux instruments est l’application d’un prix uniforme pour les émissions au sein de chaque système, de manière à générer des réductions d’émissions au coût le plus bas pour la société dans son ensemble. Alors que le SEQE est un instrument fondé sur le marché dans lequel les prix sont fixés conformément aux mécanismes du marché, les autorités norvégiennes visent à fixer les différentes taxes climatiques multisectorielles sur les émissions à un niveau normal d’environ 1 405 NOK par tonne d’équivalent CO2 pour 2025 (36).

(38)

Les autorités norvégiennes ont fait observer que, dans la décision d’ouverture, l’Autorité avait défini à titre préliminaire le système de référence comme étant une taxe applicable sur l’ensemble des émissions de CO2 provenant de l’incinération des déchets d’un niveau au moins équivalent au droit d’accise. Selon les autorités norvégiennes, bien que tant le SEQE que les taxes climatiques multisectorielles visent à internaliser le prix des émissions de CO2, les prix appliqués aux émissions au sein et en dehors du RRE ne devraient pas nécessairement être les mêmes. Les autorités norvégiennes fondent ce principe sur le fait qu’il existe des liens étroits entre les émissions de la Norvège ne relevant pas du SEQE et les obligations climatiques de la Norvège au titre de l’accord de Paris et du RRE. Le niveau de prix fixé par les différentes taxes climatiques multisectorielles est déterminé de manière à garantir que la Norvège s’acquitte des obligations qui lui incombent en vertu du RRE, tandis qu’aucune obligation de cette nature n’est imposée à la Norvège dans le cadre du SEQE. Les conséquences économiques que les autorités norvégiennes tirent de ces obligations sont que le prix des émissions en dehors du SEQE devrait être différent du prix appliqué dans le cadre du SEQE.

(39)

En outre, selon les autorités norvégiennes, les réductions d’émissions obtenues par la Norvège dans le cadre du SEQE ne seront pas prises en compte dans la réalisation des objectifs de la Norvège au titre de l’accord de Paris. Les autorités norvégiennes ont expliqué que cela est dû au fait que les réductions d’émissions découlant du SEQE seront probablement réparties entre les États de l’EEE, quel que soit le territoire sur lequel les réductions ont effectivement eu lieu (37). Les autorités norvégiennes ont également souligné que, compte tenu du plafond d’émissions prévu dans le SEQE, les réductions d’émissions supplémentaires résultant d’une taxe sur les émissions soumises au SEQE n’ont qu’une incidence limitée sur les réductions d’émissions mondiales, étant donné que la même quantité d’équivalent CO2 peut être émise par les entreprises ailleurs au sein du SEQE. C’est le plafond total appliqué aux émissions dans le cadre du SEQE qui détermine la quantité totale d’émissions.

(40)

À l’inverse, le niveau des taxes climatiques perçues dans les secteurs ne relevant pas du SEQE est généralement fixé par les autorités norvégiennes afin de garantir que la Norvège parviendra à réduire ses émissions de gaz à effet de serre conformément aux obligations qui lui incombent en vertu du RRE et de l’accord de Paris.

(41)

Les autorités norvégiennes ont en outre expliqué que, lorsqu’elles sont perçues à un niveau uniforme, les taxes climatiques constituent un moyen rentable de réduire les émissions soumises au RRE et de remplir ainsi l’obligation qui incombe à la Norvège en vertu du RRE et de l’accord de Paris. Les taxes climatiques fournissent un prix pour les émissions relevant du RRE, ce qui encourage la réduction des émissions, mais laisse aux entreprises et aux ménages le soin de décider quelles réductions d’émissions sont les plus abordables sur le plan financier et les plus faciles à mettre en œuvre.

(42)

Enfin, les autorités norvégiennes ont souligné que les entreprises soumises au SEQE et à la loi sur les quotas d'émission leur ont imposé un certain nombre d’exigences légales. Ces exigences comprennent l’obligation de mesurer, de déclarer et de vérifier les émissions de gaz à effet de serre, ainsi que de restituer des quotas d’émission. En outre, les autorités norvégiennes déclarent qu’indépendamment de la méthode d’acquisition initiale, ces quotas représentent un coût alternatif dans les états financiers/bilans des entreprises et incitent les entreprises à réduire leurs émissions.

(43)

Norsk Industri, la Fédération des industries norvégiennes (ci-après «Norsk Industri»), a présenté des observations concernant la mesure 1. Dans ses observations, Norsk Industri souligne que les coïncinérateurs sont soumis à deux séries de mesures imposant une tarification carbone. Selon elle, une exonération du droit d’accise sur l’incinération des déchets pour les installations de coïncinération industrielle soumises au SEQE ne constitue pas une aide d’État, en particulier à la lumière de la jurisprudence récente des juridictions de l’Union mettant l’accent sur l’autonomie fiscale des États membres.

(44)

Selon Norsk Industri, la taxe telle que définie par les autorités norvégiennes constituerait une description précise du système de référence: le droit d’accise, y compris l’exonération potentielle représentée par la mesure 1, précise que l’incinération des déchets municipaux est soumise au droit d’accise alors que les activités relevant du SEQE ne le sont pas. Étant donné que la non-taxation des activités d’incinération des déchets couvertes par le SEQE fait partie du système de référence, il ne serait pas nécessaire d’évaluer si l’exonération constitue une dérogation.

(45)

Deuxièmement, Norsk Industri fait valoir que tant le SEQE que la mesure 1 ont pour objectif commun d’encourager les changements de comportement conduisant à une réduction des émissions. Le choix stratégique des autorités norvégiennes visant à concevoir le droit d’accise en tant que complément du SEQE, afin de ne pas utiliser des instruments qui se chevauchent pour atteindre l’objectif de réduction des émissions, est une expression de l’autonomie fiscale des autorités norvégiennes qu’il convient de respecter. En outre, les entreprises soumises au SEQE paient déjà un prix pour leurs émissions, ce qui les rend manifestement non comparables à celles qui ne sont pas soumises au SEQE.

(46)

Enfin, étant donné que l’objectif intrinsèque du droit d’accise est de fournir une incitation, et non de nouvelles incitations, à réduire les émissions, la mesure 1 est justifiée par la nature ou l’économie générale du droit d’accise.

(47)

L’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE est libellé comme suit: «Sauf dérogations prévues par le présent accord, sont incompatibles avec le fonctionnement du présent accord, dans la mesure où elles affectent les échanges entre les parties contractantes, les aides accordées par les États membres de la CE ou par les États de l’AELE ou accordées au moyen de ressources d’État, sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.»

(48)

La qualification d’aide d’État d’une mesure au sens de cette disposition nécessite donc que les conditions cumulatives suivantes soient remplies: i) la mesure doit être accordée par l’État ou au moyen de ressources d’État; ii) elle doit conférer un avantage à une entreprise; iii) elle doit favoriser certaines entreprises (sélectivité); et iv) elle doit menacer de fausser la concurrence et être susceptible d’affecter les échanges.

(49)

L’imputabilité d’une mesure à l’État et l’octroi d’un avantage au moyen de ressources d’État sont deux conditions distinctes et cumulatives pour constater l’existence d’une aide d’État, lesquelles sont toutefois souvent appréciées conjointement étant donné qu’elles sont toutes deux liées à l’origine publique de la mesure en cause (38).

(50)

En ce qui concerne l’imputabilité, la mesure est, par définition, imputable à l’État si l’avantage est conféré par une autorité publique, même si cette dernière jouit d’une autonomie juridique à l’égard d’autres autorités publiques (39).

(51)

Quant à l’exigence concernant l’utilisation de ressources d’État, celles-ci comprennent toutes les ressources du secteur public (40).

(52)

La mesure 1 remplit ces conditions. Elle est imputable à l’État étant donné que sa base juridique est constituée de décisions adoptées par le Parlement norvégien et de règlements norvégiens mettant en œuvre ces décisions (voir considérant 12). En outre, la mesure 1 implique des ressources d’État étant donné qu’elle comporte une exonération du droit d’accise sur l’incinération des déchets qui entraînera une perte de recettes publiques par rapport à une situation dans laquelle ladite exonération n’aurait pas été instaurée.

(53)

La mesure doit conférer aux entreprises un avantage qui les dispense des charges grevant normalement leur budget. Un avantage au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE est défini comme tout avantage économique qu’une entreprise n’aurait pas pu obtenir dans des conditions normales de marché (41).

(54)

En prévoyant une exonération du droit d’accise qui serait normalement dû pour les incinérateurs de déchets soumis au SEQE, la mesure 1 constitue également un allègement des charges économiques que les bénéficiaires devraient supporter en l’absence d’une telle mesure.

(55)

La mesure doit être susceptible de fausser la concurrence et d’affecter les échanges entre les parties contractantes de l’accord EEE.

(56)

L’Autorité croit comprendre que le traitement des déchets est soumis à la concurrence et aux échanges au sein de l’EEE. En outre, les autorités norvégiennes n’ont pas fourni d’informations indiquant que les bénéficiaires ne sont actifs que sur des marchés où la concurrence et les échanges entre les parties contractantes de l’accord EEE sont inexistants ou limités. Sur la base de ce qui précède, l’Autorité est d’avis que la mesure 1 n’est pas susceptible de fausser la concurrence et d’affecter les échanges entre les parties contractantes de l’accord EEE.

(57)

Une mesure d’État est sélective si elle favorise certaines entreprises ou certaines productions par rapport à d’autres entreprises qui sont dans une situation de droit et de fait comparable compte tenu de l’objectif poursuivi par la mesure (42). Les mesures de portée purement générale qui ne favorisent pas uniquement certaines entreprises ou certaines productions ne relèvent pas de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE (43).

(58)

La finalité poursuivie par une intervention étatique ou la technique utilisée par l’État pour la mettre en œuvre ne suffit pas à faire échapper la mesure à la qualification d’aide d’État. L’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE ne distingue pas selon les causes ou les objectifs des interventions étatiques, mais les définit en fonction de leurs effets (44).

(59)

La sélectivité des mesures fiscales est normalement appréciée au moyen d’une analyse en trois étapes. Dans un premier temps, un système de référence est défini. En deuxième lieu, il convient de déterminer si la mesure en question constitue une dérogation à ce système de référence dans la mesure où elle introduit des différenciations entre des opérateurs économiques qui, au regard des objectifs intrinsèques du système, se trouvent dans une situation factuelle et juridique comparable. En cas de réponse affirmative à cette question, la mesure est a priori sélective. Il convient ensuite d’apprécier si la mesure est justifiée par la nature ou l’économie générale du système (45). Si une mesure a priori sélective est justifiée par la nature ou l’économie générale du système, elle ne sera pas considérée comme sélective et ne relèvera donc pas du champ d’application de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE.

(60)

Une mesure est également sélective si le cadre de référence lui-même, tel qu’il résulte du droit national, a été configuré selon des paramètres manifestement discriminatoires destinés à contourner le droit des aides d’État (46).

(61)

Afin d’apprécier la sélectivité d’une mesure dans le cadre de l’analyse en trois étapes, il est nécessaire d’établir dans un premier temps le système de référence. Ce système de référence correspond à l’élément à partir duquel la sélectivité d’une mesure est appréciée (47).

(62)

Le système de référence est composé d’un ensemble cohérent de règles qui s’appliquent de manière générale — sur la base de critères objectifs — à toutes les entreprises relevant de son champ d’application tel que défini par son objectif (48). Dans le cas d’impôts ou de taxes, le régime de référence est l’imposition normale (49) et se fonde sur des éléments tels que la base d’imposition, les assujettis, le fait générateur et les taux d’imposition ou de taxation (50). La détermination du cadre de référence doit découler d’un examen objectif du contenu, de l’articulation et des effets concrets des normes applicables en vertu du droit national de l’État de l’AELE membre de l’EEE, à l’issue d’un débat contradictoire avec ledit État (51).

(63)

Lorsque la mesure fiscale en question est inséparable du système général d’imposition de l’État de l’AELE membre de l’EEE concerné, c’est à ce système qu’il convient de se référer. En revanche, lorsqu’il apparaît qu’une telle mesure est clairement détachable dudit système général, il ne peut être exclu que le cadre de référence devant être pris en compte soit plus restreint que le système général concerné, voire qu’il s’identifie à la mesure elle-même, lorsque celle-ci se présente comme une règle dotée d’une logique juridique autonome et qu’il est impossible d’identifier un ensemble normatif cohérent en dehors de cette mesure (52) (53).

(64)

C’est l’État de l’AELE membre de l’EEE concerné qui détermine, par l’exercice de ses compétences propres en matière de fiscalité directe et dans le respect de son autonomie fiscale et du droit de l’EEE, les caractéristiques constitutives de l’impôt, lesquelles définissent, en principe, le système de référence. Il en va notamment ainsi de la détermination du choix du taux d’imposition, de l’assiette de l’impôt, de son fait générateur et des éventuelles exonérations dont il est assorti (54). Le niveau de prélèvement et le champ des assujettis font partie des caractéristiques fondamentales du régime juridique (55). La détermination des caractéristiques constitutives de l’impôt inclut l’assiette de celui-ci et la base d’imposition, mais aussi les éventuelles exonérations dont cet impôt est assorti (56). Il relève de la compétence de l’État de l’AELE membre de l’EEE de définir les assiettes de l’impôt et de répartir la charge fiscale entre les différents facteurs de production et secteurs économiques.

(65)

Une exonération générale et abstraite assortissant un impôt direct échappe normalement à la qualification d’aide d’État. En règle générale, dans la mesure où cette exonération est présumée être inhérente au régime fiscal normal, elle ne saurait conférer un avantage sélectif (57). Les États de l’AELE membres de l’EEE ont, grâce à leur autonomie fiscale, la possibilité de recourir à des catégorisations fiscales, et notamment à des exonérations fiscales, qu’ils estiment les plus aptes à réaliser les objectifs d’intérêt général qu’ils poursuivent, que ces objectifs aient ou non une nature fiscale (58). Par des impositions directes, les États de l’AELE membres de l’EEE peuvent légitimement poursuivre des objectifs qui ne sont pas purement budgétaires et qui, pris ensemble, constituent l’objectif du cadre de référence.

(66)

Lors de la détermination du cadre de référence en vue de l’application de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE à des mesures fiscales, l’Autorité est en principe tenue d’accepter l’interprétation des dispositions pertinentes du droit national donnée par l’État de l’AELE membre de l’EEE concerné dans le cadre du débat contradictoire avec l’Autorité, pour autant que cette interprétation soit compatible avec le libellé du droit national (59).

(67)

En l’espèce, les autorités norvégiennes considèrent que le système de référence est un droit d’accise sur l’incinération des déchets pour toutes les émissions qui ne relèvent pas du SEQE, mais qui sont soumises aux obligations incombant à la Norvège en vertu du RRE. On peut également comprendre que ce système de référence est le droit d’accise lui-même, dès lors que l’exonération des émissions soumises au SEQE fait partie intégrante de ce système. Selon les autorités norvégiennes, le champ d’application du droit d’accise ne comprend donc que les émissions provenant de l’incinération des déchets soumises au RRE.

(68)

Le droit d’accise sur l’incinération des déchets est fixé dans le budget de l’État norvégien (60) (61). Le fait générateur est le dépôt de déchets en vue de leur incinération dans une installation d’incinération, lorsque cette incinération entraîne l’émission de CO2 fossile dans l’air par l’incinération de ces déchets (62). Les produits soumis au droit d’accise sont les incinérateurs de déchets (63). L’assiette d’imposition du droit d’accise est le nombre de tonnes de CO2 d’origine fossile libérées par le procédé d’incinération des déchets (64) (65).

(69)

L’Autorité observe que le droit d’accise sur l’incinération des déchets en tant que tel ne fait pas partie d’un système fiscal plus large, mais constitue une taxe autonome. Bien que la taxe soit prélevée sur les émissions de CO2 produites dans l’air, elle ne concerne que les émissions résultant de l’action polluante spécifique que constitue l’incinération des déchets. En outre, le droit d’accise est indépendant et distinct des autres droits d’accise et taxes climatiques appliqués en Norvège: il dispose de sa propre assiette d’imposition, de ses propres taux d’imposition et de ses propres faits générateurs, ainsi que d’un champ d’assujettis distinct des autres taxes climatiques (66) (67).

(70)

Dans la décision d’ouverture, l’Autorité a remis en cause le système de référence tel que défini par les autorités norvégiennes, étant donné que l’objectif du droit d’accise semblait être la fixation d’un prix pour toutes les émissions de CO2, à un niveau uniforme, afin de garantir un coût minimal global des émissions de CO2 pour toutes les incinérations de déchets. Au cours de la procédure formelle d’examen, les autorités norvégiennes ont apporté de nouvelles précisions en déclarant que, bien que l’objectif du droit d’accise soit d’internaliser le prix des émissions de CO2 afin que toutes les émissions soient couvertes par un coût d’émission, l’objectif poursuivi n’était pas d’appliquer un seul niveau de prix uniforme à toutes les émissions, que ces émissions soient soumises au SEQE ou au RRE. Cela découle essentiellement des considérations stratégiques des autorités norvégiennes. Ces considérations sont doubles (voir également le considérant 39 ci-dessus). Premièrement, la Norvège considère qu’une réduction supplémentaire dans les secteurs relevant du SEQE sur le territoire norvégien ne l’aidera probablement pas à s’acquitter de ses obligations internationales en matière de réduction des émissions de CO2, étant donné que les réductions découlant du SEQE seront réparties entre les États de l’EEE parties au SEQE. Deuxièmement, les autorités norvégiennes estiment qu’une taxe en sus du SEQE fausserait la structure incitative du SEQE et entraînerait des réductions d’émissions moins rentables au sein des deux instruments.

(71)

La structure de certains prélèvements à affectation spéciale, tels que les taxes climatiques imposées pour décourager les activités ayant une incidence négative sur l’environnement, intégrera normalement l’objectif stratégique poursuivi par le droit d’accise (68). Les autorités norvégiennes ont expliqué que le droit d’accise a été introduit pour faire en sorte que les opérations d’incinération des déchets non soumises à un prix dans le cadre du SEQE fassent l’objet d’un prélèvement correspondant sur les émissions de CO2 (69).

(72)

Le droit d’accise en question a été introduit pour aider les autorités norvégiennes à s’acquitter de leurs obligations en matière de réduction des émissions dans le secteur de l’incinération des déchets soumises au RRE et de leurs obligations au titre de l’accord de Paris. Comme indiqué au considérant 21 et comme expliqué par les autorités norvégiennes (voir considérant 39), les réductions des émissions soumises au SEQE ne sont pas prises en compte dans les obligations de réduction incombant à l’État norvégien au titre du RRE. Étant donné que les installations/unités concernées sont déjà soumises à un instrument d’internalisation des prix dans le cadre du SEQE, ces émissions sont exclues du champ d’application de la taxe par l’application de la mesure 1. Comme indiqué au considérant 27 ci-dessus, le droit d’accise couvre les installations/unités d’incinération des déchets restantes qui, avant l’introduction du droit d’accise, ne faisaient pas l’objet d’un prélèvement pour leurs activités émettrices de CO2.

(73)

L’Autorité reconnaît que le régime fiscal normal défini par les autorités norvégiennes est compatible avec le libellé du droit national (70) (71): le droit d’accise, avec l’inclusion de la mesure 1, constitue une taxe sur les émissions provenant de l’incinération des déchets qui ne sont pas soumises à un coût du carbone en vertu du SEQE/de la loi sur les quotas d'émission.

(74)

L’exonération du droit d’accise sur l’incinération des déchets est accordée pour toutes les émissions résultant de l’incinération des déchets qui est soumise à l’obligation de restitution des quotas d’émission conformément à la loi sur les quotas d'émission. Par conséquent, le libellé du droit national définit le cercle des bénéficiaires de l’exonération de manière abstraite et générale (72). Toutes les émissions résultant de l’incinération de déchets relevant du SEQE bénéficient de l’exonération au titre de la mesure 1.

(75)

L’Autorité reconnaît en outre que les considérations stratégiques, telles que présentées par les autorités norvégiennes, relèvent de l’autonomie fiscale d’un État de l’EEE, qui est libre d’introduire des exonérations générales ou des dispositifs de modulation (73) (74) qu’il juge aptes à réaliser l’objectif environnemental poursuivi par la taxe en question.

(76)

En outre, les conditions établies par la mesure 1 ne semblent pas se rapporter, en droit ou en fait, à une ou plusieurs caractéristiques spécifiques de la seule catégorie d’entreprises susceptibles d’en bénéficier (75). Les caractéristiques pertinentes pour exonérer certaines émissions du droit d’accise ne semblent pas être indissociablement liées à la nature des entreprises génératrices des émissions ou à la nature de leurs activités.

(77)

Au contraire, la différenciation entre les entreprises dont les émissions bénéficient de la mesure 1 suit la délimitation établie dans le SEQE et la loi sur les quotas d'émission, et découle de ce système réglementaire. La caractéristique pertinente pour décider si une émission peut bénéficier de l’exonération prévue par la mesure 1 est donc de savoir si les émissions sont déjà soumises à un mécanisme d’internalisation des prix en vertu d’un autre instrument réglementaire complémentaire pour la tarification des émissions, à savoir le SEQE. La délimitation suit donc celle effectuée par le SEQE, laquelle définit les émissions qui sont soumises au cadre réglementaire du SEQE et celles dont la réduction relève de la responsabilité des États de l’EEE conformément à leurs objectifs nationaux.

(78)

En outre, le SEQE couvre un certain nombre de secteurs et d’installations dépassant une certaine taille, ainsi que certains types de procédés de production utilisés dans différents secteurs. L’exonération prévue par la mesure 1 s’appliquera donc aux entreprises soumises à l’obligation de restituer des quotas d’émission dans le cadre du SEQE, ce qui peut inclure les entreprises dont l’activité principale est l’incinération de déchets et les entreprises d’autres secteurs qui peuvent utiliser les déchets comme un combustible parmi d’autres afin de répondre à leurs besoins énergétiques tout en produisant des produits relevant d’autres secteurs de l’économie (76).

(79)

Sur la base de ces considérations, l’Autorité partage l’affirmation des autorités norvégiennes selon laquelle le système de référence est le droit d’accise sur l’incinération des déchets, sachant que l’inclusion de la mesure 1 fait partie intégrante du système de référence. Par conséquent, l’Autorité conclut que le système de référence est correctement défini comme étant le droit d’accise sur l’incinération des déchets pour toutes les émissions qui ne relèvent pas du SEQE mais qui sont soumises aux obligations incombant à la Norvège en vertu du RRE.

(80)

Après une analyse plus approfondie dans le cadre de la procédure formelle d’examen et à l’issue du débat contradictoire avec les autorités norvégiennes concernant les règles nationales pertinentes relatives au droit d’accise et à ses objectifs, et compte tenu de l’importance accordée par les juridictions de l’Union à l’autonomie fiscale des États de l’EEE, l’Autorité considère que les doutes soulevés en particulier aux considérants 44 à 46 de la décision d’ouverture ont été dissipés.

(81)

L’Autorité considère que la situation décrite dans la jurisprudence mentionnée au considérant 45 de la décision d’ouverture concerne l’exonération d’une taxe qui n’est pas comparable à celle en l’espèce, étant donné que ladite exonération n’était pas générale et abstraite, étant au contraire accordée à des industries bien déterminées. En outre, contrairement à la jurisprudence mentionnée au considérant 45 de la décision d’ouverture, le système de référence tel que défini par les autorités norvégiennes est compatible avec le libellé du droit national et n’est pas contraire à la structure de la taxe (voir considérant 73 ci-dessus).

(82)

En outre, compte tenu de l’évolution de la jurisprudence ayant trait à l’appréciation de la sélectivité depuis la décision mentionnée au considérant 44 de la décision d’ouverture, l’Autorité considère que les arguments soulevés à l’égard de cette décision sont formalistes et ne sont plus représentatifs des critères qui constituent l’appréciation de la sélectivité tels qu’exposés par les juridictions de l’Union.

(83)

Enfin, l’Autorité ne dispose d’aucune information donnant à penser que le système de référence a été configuré selon des paramètres manifestement discriminatoires destinés à contourner le droit de l’EEE en matière d’aides d’État (77) (78).

(84)

En conclusion, la mesure 1 doit être considérée comme une caractéristique inhérente au système de référence et ne donne pas lieu à un avantage sélectif.

(85)

À la suite de la conclusion énoncée au considérant 84 ci-dessus, l’Autorité estime que la mesure n’est pas sélective. Toutefois, même si la mesure 1 était considérée comme ne faisant pas partie du système de référence, de sorte que le système de référence constitue une taxe générale sur les émissions provenant de l’incinération des déchets (ne comprenant pas l’exonération représentée par la mesure 1), l’Autorité ne considère pas la mesure comme étant a priori sélective, pour les raisons exposées ci-après.

(86)

Dans le cadre de la deuxième étape de l’analyse en trois étapes des mesures fiscales (voir le considérant 59 ci-dessus), il convient d’apprécier si la mesure 1 introduit une distinction entre les entreprises par dérogation au système de référence. Pour ce faire, il y a lieu de déterminer si la mesure est susceptible de favoriser certaines entreprises ou la production de certains biens par rapport à d’autres entreprises se trouvant dans une situation factuelle et juridique comparable au regard de l’objectif intrinsèque du système de référence (79).

(87)

Dans leur notification, les autorités norvégiennes ont expliqué que l’objectif du droit d’accise sur l’incinération des déchets était de faire en sorte qu’un prix soit perçu sur les émissions résultant de l’activité d’incinération des déchets lorsqu’un tel prix n’est pas prélevé au moyen d’autres instruments (80) (81). Ce point a également été réaffirmé par les autorités norvégiennes tout au long de la procédure formelle d’examen.

(88)

Au considérant 50 de la décision d’ouverture, l’Autorité a fait observer qu’il apparaissait que l’objectif était également d’internaliser le prix des émissions à un niveau au moins égal à celui fixé par le droit d’accise. Toutefois, après une évaluation plus approfondie de la base juridique nationale et des objectifs du droit d’accise dans le cadre du débat contradictoire avec les autorités norvégiennes, l’Autorité reconnaît que l’objectif est en réalité de fixer un prix pour les émissions qui ne sont pas déjà soumises à un prélèvement au moyen d’autres instruments (voir les considérants 70 à 72).

(89)

Le droit d’accise sur l’incinération des déchets est conçu de manière à compléter le SEQE, de sorte que les émissions provenant de l’incinération des déchets qui ne sont pas soumises à un prix dans le cadre du SEQE soient soumises à un prélèvement au moyen d’un autre instrument sous la forme d’un droit d’accise sur chaque unité émise (82). La logique est appliquée de manière cohérente, ainsi que l’ont démontré les autorités norvégiennes (83): toutes les émissions provenant d’activités d’incinération de déchets relevant du RRE qui émettent du CO2 dans l’atmosphère (84) sont soumises au coût du carbone par l’application de la taxe (85). De même, les entreprises responsables d’émissions relevant du SEQE sont tenues de restituer des quotas pour ces émissions. Bien que le niveau de la taxe puisse différer du prix des quotas d’émission (qui, par nature, varient tout au long des périodes d’échange concernées et en fonction du plafond fixé), les deux instruments, de par leur configuration technique et pratique différente, donnent lieu à un coût du carbone par unité de CO2 émise. Cela favorise les réductions d’émissions dès lors que ces réductions sont moins coûteuses que le prix du carbone appliqué dans le système concerné.

(90)

L’Autorité considère donc que, compte tenu de l’objectif du système de référence consistant à taxer les émissions qui ne sont pas soumises à un autre instrument d’internalisation des prix, l’exonération prévue par la mesure 1 concerne des émissions qui ne se trouvent pas dans la même situation juridique et factuelle que les émissions soumises au droit d’accise sur l’incinération des déchets. En effet, les premières sont déjà soumises à un mécanisme d’internalisation des prix, à savoir le SEQE, tandis que les secondes ne sont pas soumises à un tel mécanisme.

(91)

À l’issue d’un examen plus approfondi du droit d’accise et de la mesure 1, l’Autorité conclut également que les faits de l’espèce et l’application de l’exonération en l’espèce ne sont pas comparables aux éléments évalués dans la pratique décisionnelle mentionnée au considérant 53 de la décision d’ouverture. Cela s’explique notamment par le fait que la mesure en cause en l’espèce est d’application générale et que les systèmes de référence et leurs objectifs respectifs sont différents dans les affaires évoquées.

(92)

En conclusion, même si, contrairement à l’appréciation de l’Autorité, la mesure 1 n’est pas considérée comme faisant partie intégrante du système de référence, de sorte que ce système constitue une taxe générale sur l’incinération des déchets, l’Autorité considère que la mesure n’est, en tout état de cause, pas a priori sélective. Cela constitue donc un motif supplémentaire sur la base duquel la mesure 1 ne donne pas lieu à un avantage sélectif.

(93)

Sur la base de l’appréciation qui précède, l’Autorité considère que, puisque l’exonération du droit d’accise sur l’incinération des déchets pour les entreprises relevant du SEQE ne remplit pas les conditions de sélectivité, elle ne constitue pas une aide d’État au sens de l’article 61, paragraphe 1, de l’accord EEE,