Cour administrative d'appel de Marseille — Décision N° CAA13-21MA01515

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A B a demandé au tribunal administratif de Toulon d'annuler l'arrêté en date du 11 juillet 2018 par lequel le maire de la commune de Saint-Paul-en-Forêt a refusé de lui délivrer un permis de construire sur un terrain cadastré section A 64, A 65, A 66 et A 67 sur le territoire communal.

Par un jugement n° 1802826 du 2 mars 2021, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa requête.

Procédure devant la Cour :

Par une requête du 13 avril 2021 et un mémoire complémentaire enregistré le 29 décembre 2022, M. B, représenté par Me Zago, demande à la Cour :

1°) d'annuler l'arrêté en date du 11 juillet 2018 par lequel le maire de la commune de Saint-Paul-en-Forêt a refusé de lui délivrer un permis de construire pour des travaux de rénovation d'une construction existante, de modification de toiture, de régularisation de constructions annexes, de création d'un mur bahut et de démolition d'une piscine sur un terrain situé au lieu-dit D et cadastré section A 64, A 65, A 66 et A 67 sur le territoire communal ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Paul-en-Forêt une somme de 5 000 euros à lui verser sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- il était titulaire d'une décision tacite de permis de construire née le 19 juin 2018 ; la décision de refus de permis de construire en date du 11 juillet 2018 doit donc être requalifiée en décision de retrait de cette décision obtenue tacitement le 19 juin 2018 ; cette décision de retrait méconnait les dispositions des articles L. 122-1 et suivants du code des relations entre le public et l'administration car aucune procédure contradictoire n'a été mise en œuvre préalablement au retrait ;

- la décision attaquée est illégale par exception d'illégalité de l'avis conforme défavorable du préfet du Var qui méconnaît les dispositions des articles R. 111-2 et L. 111-3 du code de l'urbanisme ; le projet est actuellement situé dans une partie actuellement urbanisée de la commune et a obtenu un avis favorable du SDIS ;

- en outre, à supposer qu'il soit considéré que le projet ne se situe pas dans une partie urbanisée de la commune et que le projet méconnaisse ainsi les dispositions de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme, les dispositions de l'article L. 111-4 du même code lui sont applicables ; la combinaison des dispositions des articles L. 421-9 et L. 111-4 aurait dû justifier la délivrance du permis de construire ; la bastide principale, édifiée avant la loi du 15 juin 1943 dispose d'une existence légale ; les annexes de la construction principale construites irrégulièrement et postérieurement dépendent de la construction initiale et les dispositions de l'article L. 421-9 du code de l'urbanisme leur étaient applicables ; le projet constitue donc bien une extension mesurée de la construction existante.

Par un mémoire en défense enregistré le 17 janvier 2023, la commune de Saint-Paul-en-Forêt, représentée par Me Garcia, conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge de M. B la somme de 3 000 euros à lui verser au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête d'appel est irrecevable à défaut de demander l'annulation du jugement de première instance ;

- les moyens soulevés par M. B ne sont pas fondés.

Par un courrier du 12 avril 2023, les parties ont été informées que la cour est

susceptible de prononcer d'office l'injonction de délivrance du permis de construire sollicité en tant qu'il autorise la démolition de la piscine et la transformation uniquement du bâtiment principal.

Des observations présentées par M. B ont été enregistrées le 19 avril 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. C,

- les conclusions de M. Roux, rapporteur public,

- et les observations de Me Larbre pour M. B.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté en date du 11 juillet 2018, le maire de la commune de Saint-Paul-en-Forêt a refusé de délivrer à M. B un permis de construire pour des travaux de rénovation d'une construction existante, de modification de toitures, de régularisation de constructions annexes, de création d'un mur bahut et de démolition d'une piscine sur un terrain situé au lieu-dit D et cadastré section A 64, A 65, A 66 et A 67 sur le territoire communal. M. B relève appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Toulon a rejeté ses conclusions à fin d'annulation de cet arrêté. Il doit être regardé comme demandant l'annulation de ce jugement.

Sur la fin de non-recevoir opposée en défense :

2. La commune de Saint-Paul-en-Forêt soutient que la requête d'appel est irrecevable à défaut pour le requérant d'avoir formulé des conclusions tendant à l'annulation du jugement. Cependant, s'il est vrai que le requérant se borne en appel à réitérer les conclusions de première instance, il doit être regardé, dans les circonstances de l'espèce, comme demandant l'annulation de ce jugement. La fin de non-recevoir opposée en défense doit être écartée.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne l'existence d'une décision tacite de permis de construire

3. Aux termes de l'article R. 423-23 du code de l'urbanisme, " Le délai d'instruction de droit commun est de : () ; b) Deux mois pour les demandes de permis de démolir et pour les demandes de permis de construire portant sur une maison individuelle, au sens du titre III du livre II du code de la construction et de l'habitation, ou ses annexes () ". En outre, selon les dispositions de l'article R. 424-1 du même code, " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : () b) Permis de construire, permis d'aménager ou permis de démolir tacite () ". Selon les dispositions de son article R. 423-19, " Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet ". L'article R. 423-38 du code de l'urbanisme dispose que : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou, dans le cas prévu par l'article R. 423-48, un courrier électronique, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes ". Aux termes de l'article R. 423-22 du code de l'urbanisme : " Pour l'application de la présente section, le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41. ". Enfin, aux termes de l'article R. 431-4 du même code : " La demande de permis de construire comprend : / a) Les informations mentionnées aux articles R. 431-5 à R. 431-12 ; / b) Les pièces complémentaires mentionnées aux articles R. 431-13 à R. 431-33-1 ; / c) Les informations prévues aux articles R. 431-34 et R. 431-34-1. / Pour l'application des articles R. 423-19 à R. 423-22, le dossier est réputé complet lorsqu'il comprend les informations mentionnées au a et au b ci-dessus. / Aucune autre information ou pièce ne peut être exigée par l'autorité compétente. "

4. Il résulte de ces dispositions que si le dossier de demande d'autorisation d'urbanisme ne comprend pas l'ensemble des informations mentionnées au a et b de l'article R. 431-4 du code de l'urbanisme ou comprend des informations manifestement erronées, il ne peut être réputé complet pour faire courir le délai d'instruction dès lors que l'administration a, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur les pièces à compléter sans toutefois pouvoir exiger la production de documents non prévus par la réglementation.

5. Aux termes de l'article R. 431-5 du code de l'urbanisme : " La demande de permis de construire précise : () / f) La surface de plancher des constructions projetées, s'il y a lieu répartie selon les différentes destinations et sous-destinations définies aux articles R. 151-27 et R. 151-28 ".

6. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que le dossier de demande de permis de construire a été déposé en mairie le 19 avril 2018. Le maire de la commune de Saint-Paul-en-Forêt a adressé, le 14 mai 2018, une demande de pièces complémentaires au pétitionnaire en application des dispositions de l'article R. 423-39 du code de l'urbanisme, lui demandant de compléter sa demande de permis de construire en raison d'un certain nombre d'incohérences figurant notamment dans le document CERFA. Il a notamment demandé de modifier les incohérences relatives aux surfaces de plancher du projet, lesquelles doivent être précisées en application des dispositions de l'article R. 431-5 du code de l'urbanisme dans le cadre 4.5 du document CERFA s'agissant d'une commune où le règlement national d'urbanisme s'applique. Les requérants ne contestent pas l'existence d'erreurs sur les surfaces de plancher déclarées. Par suite, le requérant n'est pas fondé à soutenir que les pièces demandées par la commune dans sa demande étaient infondées et de ce fait que le délai d'instruction n'aurait pas pu être valablement interrompu.

7. Ainsi que le fait valoir la commune, la demande de pièces complémentaires fondée et transmise dans le délai d'un mois suivant la date de dépôt du dossier de demande de permis de construire, conformément aux dispositions précitées du code de l'urbanisme, les pièces complémentaires ayant été fournies par le pétitionnaire dès le 17 mai 2018, soit avant même l'expiration de ce délai d'un mois, a donc interrompu le délai d'instruction qui a recommencé à courir à la réception de ces pièces complémentaires, soit le 17 mai 2018, pour expirer au terme du délai d'instruction de deux mois, le 17 juillet 2018. En outre, il est constant que la décision de refus du 11 juillet 2018 a fait l'objet d'une notification au pétitionnaire avant l'expiration de ce délai d'instruction. Il ressort donc des pièces du dossier que le requérant n'est pas fondé à soutenir d'une part qu'une décision tacite de permis de construire serait née le 19 juin 2018 et d'autre part que la décision attaquée devrait être requalifiée en décision de retrait d'une décision tacite de permis de construire. Il résulte de ce qui précède qu'en l'absence de décision tacite, le moyen soulevé par le requérant et tiré du défaut de procédure contradictoire préalable doit être écarté comme sans influence sur la légalité de la décision attaquée.

En ce qui concerne l'exception d'illégalité de l'avis conforme du préfet

8. Aux termes de l'article L. 422-1 du code de l'urbanisme, " L'autorité compétente pour délivrer le permis de construire, d'aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable est : a) Le maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu, ainsi que dans les communes qui se sont dotées d'une carte communale après la date de publication de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové. Dans les communes qui se sont dotées d'une carte communale avant cette date, le maire est compétent, au nom de la commune, après délibération du conseil municipal. En l'absence de décision du conseil municipal, le maire est compétent, au nom de la commune, à compter du 1er janvier 2017. Lorsque le transfert de compétence à la commune est intervenu, il est définitif ; b) Le préfet ou le maire au nom de l'Etat dans les autres communes ". Selon les dispositions de l'article L. 422-5 du même code : " Lorsque le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale est compétent, il recueille l'avis conforme du préfet si le projet est situé : a) Sur une partie du territoire communal non couverte par une carte communale, un plan local d'urbanisme ou un document d'urbanisme en tenant lieu ; b) Dans un périmètre où des mesures de sauvegarde prévues par l'article L. 424-1 peuvent être appliquées, lorsque ce périmètre a été institué à l'initiative d'une personne autre que la commune ".

9. Il est constant que le plan d'occupation de sol, à la date de la décision attaquée, a été annulé. Par suite, en application des dispositions de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme, le maire doit alors recueillir l'avis conforme du préfet sur les demandes de permis ou les déclarations préalables. Il suit de là que le maire de Saint-Paul-en-Forêt devait recueillir l'avis conforme du préfet sur la demande de permis de construire de M. B.

10. Si, lorsque la délivrance d'une autorisation administrative est subordonnée à l'accord préalable d'une autre autorité, le refus d'un tel accord, qui s'impose à l'autorité compétente pour statuer sur la demande d'autorisation, ne constitue pas une décision susceptible de recours, des moyens tirés de sa régularité et de son bien-fondé peuvent, quel que soit le sens de la décision prise par l'autorité compétente pour statuer sur la demande d'autorisation, être invoqués devant le juge saisi de cette décision.

11. En l'espèce le préfet du Var, saisi par le maire de la commune de Saint-Paul-en-Forêt le 14 mai 2018, a émis un avis en date du 16 mai 2018 en fondant cet avis d'une part sur le motif tiré de la méconnaissance par le projet des dispositions des articles L. 111-3 et L. 111-4 du code de l'urbanisme et d'autre part sur le motif tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme.

12. D'une part, aux termes des dispositions de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme : " En l'absence de plan local d'urbanisme, de tout document d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, les constructions ne peuvent être autorisées que dans les parties urbanisées de la commune ". Aux termes de l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au litige : " Peuvent toutefois être autorisés en dehors des parties urbanisées de la commune : () 3° Les constructions et installations incompatibles avec le voisinage des zones habitées et l'extension mesurée des constructions et installations existantes. "

13. Ces dispositions interdisent en principe les constructions implantées en dehors des parties du territoire communal qui comportent déjà un nombre et une densité significatifs de constructions. Il en résulte qu'en dehors des cas où elles relèvent des exceptions expressément et limitativement prévues, les constructions ne peuvent être autorisées dès lors que leur réalisation a pour effet d'étendre la partie actuellement urbanisée de la commune.

14. Il ressort des pièces du dossier que la bastide dont le requérant demande l'extension, implantée en discontinuité d'un regroupement de maison plus au nord, se situe au centre d'un terrain boisé d'une surface de 1,4 hectares, qui s'inscrit lui-même dans un vaste espace boisé, ne peut être regardé comme situé dans une partie urbanisée de la commune au sens de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme. L'annexe à cette bastide, qui n'a fait l'objet d'aucune autorisation d'urbanisme et que le requérant entend rattacher au bâtiment régulièrement édifié par un mur dit " bahut ", ne peut être regardée comme une extension du bâtiment principal au sens des dispositions de l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme à défaut de lui être contigu et directement accessible, qu'importe l'artifice architectural utilisé en l'espèce pour la relier au bâtiment régulièrement autorisé. Le requérant ne peut davantage se prévaloir de la prescription décennale prévue par les dispositions de l'article L. 421-9 du code de l'urbanisme à défaut de justifier qu'une telle annexe ne nécessitait pas de permis de construire à la date de son édification. Par suite, le préfet était fondé à considérer que les dispositions des articles L. 111-3 et L. 111-4 s'opposent au projet en litige en ce qu'il prévoit la restauration de cette annexe et à s'opposer au permis dans cette mesure.

15. En revanche, les modifications apportées à la bastide principale ne procèdent que d'extensions mesurées qui entrent dans les exceptions prévues par les dispositions de l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme sans que la commune ne soit fondée à opposer l'illégalités des annexes ou de la piscine, les premières étant disjointes de la construction en litige, et la seconde étant destinée à la démolition.

16. D'autre part, aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ".

17. Dans son avis du 16 mai 2018, le préfet a également retenu que le projet ne pouvait être autorisé dès lors qu'il méconnaissait le règlement départemental de défense extérieure contre l'incendie avec un poteau incendie à plus d'un kilomètre du terrain d'assiette présentant un débit de 60 m3 heure. Il ressort cependant de la notice du projet qu'un poteau incendie se situe à moins de 200 mètres des constructions en litige, avec un débit certes insuffisant au regard règlement départemental de défense extérieure contre l'incendie, qui sera cependant complété par une citerne d'eau, en sorte que le service départemental d'incendie et de secours a donné un avis favorable au projet. Le préfet ne pouvait, dès lors, opposer les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme au projet sans entacher son avis d'une erreur d'appréciation.

18. Par suite, le moyen tiré de l'exception d'illégalité de l'avis du préfet du Var du 16 mai 2018 en ce que celui-ci se fonde sur la méconnaissance des dispositions des articles L. 111-3, L. 111-4 et R .111-2 du code de l'urbanisme doit donc être accueilli uniquement en ce qui concerne les travaux portant sur la seule maison principale à l'exception des annexes.

19. Ainsi, le maire, en se fondant sur cet avis défavorable conforme, n'était en situation de compétence liée pour s'opposer à la demande de permis de construire déposée par M. B qu'en ce qui concerne la régularisation de l'annexe dépourvue d'existence légale qui demeure étranger à l'ensemble des autres postes de travaux contenus dans le demande de permis relatifs notamment à la démolition de la piscine illégalement implantée et aux travaux à réaliser sur le bâtiment principal.

20. Par suite, M. B est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande d'annulation du refus de permis de construire s'agissant de la démolition de la piscine et les travaux à réaliser sur le seul bâtiment principal.

Sur les conclusions aux fins d'injonction :

21. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution ". Et selon l'article L. 911-3 du même code : " La juridiction peut assortir, dans la même décision, l'injonction prescrite en application des articles L. 911-1 et L. 911-2 d'une astreinte qu'elle prononce dans les conditions prévues au présent livre et dont elle fixe la date d'effet. ". Lorsque le juge annule un refus d'autorisation après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui, eu égard aux dispositions de l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme demeurent applicables à la demande, interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle.

22. Aucun motif invoqué par la commune, tant dans sa décision initiale, qu'à l'occasion de la présente instance, n'est de nature à justifier la décision de refus opposée s'agissant des travaux à réaliser sur le bâtiment principal et la démolition de la piscine. Par ailleurs, il ne résulte pas de l'instruction qu'un motif que l'administration n'a pas relevé ou qu'un changement dans la situation de droit ou de fait du projet en litige ferait obstacle à la délivrance du permis de construire sollicité dans cette mesure, le cas échéant assorti d'une prescription. Dans ces conditions, il y a lieu d'enjoindre au maire de la commune de Saint-Paul-en-Forêt de délivrer à M. B le permis de construire sollicité pour les travaux sur le bâtiment principal ainsi que les travaux de démolition de la piscine dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt.

Sur les frais liés au litige :

23. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Saint-Paul-en-Forêt la somme de 2 000 euros au profit de M. B au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les dispositions du même article font par ailleurs obstacle à ce que les sommes demandées à ce titre par la commune de Saint-Paul-en-Forêt soient mises à la charge de M. B, qui n'est pas la partie perdante.

D É C I D E :

Article 1er : L'arrêté en date du 11 juillet 2018 est annulé en qu'il s'oppose aux travaux concernant le bâtiment principal et la démolition de la piscine.

Article 2 : Il est enjoint à la commune de Saint-Paul-en-Forêt de délivrer le permis de construire sollicité s'agissant des travaux concernant le bâtiment principal et la démolition de la piscine dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt.

Article 3 : Le jugement du tribunal administratif de Toulon n° 1802826 est réformé en ce qu'il est contraire au présent arrêt.

Article 4 : La commune de Saint-Paul-en-Forêt versera une somme de 2 000 euros à M. B au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Les conclusions de la commune de Saint-Paul-en-Forêt tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 6 : Le présent jugement sera notifié à M. A B, à la commune de Saint-Paul-en-Forêt et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires

Copie en sera faite au préfet du Var.

Délibéré après l'audience du 27 avril 2023, où siégeaient :

- M. Portail, président,

- M. d'Izarn de Villefort, président assesseur,

- M. Quenette, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 11 mai 2023.

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