Cour administrative d'appel de Marseille — Décision N° CAA13-23MA01089

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. et Mme A et B C ont demandé au tribunal administratif de Nice d'annuler la délibération du 29 mars 2019 par laquelle le conseil municipal d'Antibes a approuvé son plan local d'urbanisme révisé, ensemble la décision rejetant leur recours gracieux, à titre subsidiaire d'annuler cette délibération en tant qu'elle règlemente la zone UD et le secteur Ude, ensemble la décision rejetant leur recours gracieux.

Par un jugement n° 1904668 du 1er mars 2023, le tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et des mémoires enregistrés le 2 mai 2023, les 14 janvier, 7 février et 11 février 2024, M. et Mme C, représentés par Me Bousquet, demandent à la Cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nice du 1er mars 2023 ;

2°) d'annuler la délibération du 29 mars 2019 par laquelle le conseil municipal d'Antibes a approuvé son plan local d'urbanisme révisé, ensemble la décision rejetant leur recours gracieux, à titre subsidiaire d'annuler cette délibération en tant qu'elle règlemente la zone UD et le secteur Ude, ensemble la décision rejetant leur recours gracieux ;

3°) de mettre à la charge de la commune d'Antibes la somme de 2 000 euros, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la délibération ne justifie pas les modifications intervenues entre le projet de PLU arrêté et le PLU approuvé ;

- le rapport de présentation et le projet d'aménagement et de développement durables ne comportent aucune analyse typo-morphologique des différents secteurs du territoire communal ;

- la modification portant sur la hauteur maximale autorisée en secteur UDe ne procède pas de l'enquête publique ;

- le règlement de la zone UD, spécialement celui du secteur UDe, n'est pas cohérent avec les orientations du PADD ;

- les dispositions du règlement du secteur UDe relatives à l'implantation des constructions par rapport aux limites séparatives, à l'emprise au sol des constructions et à la hauteur maximale des constructions sont entachées d'erreur manifeste d'appréciation.

Par des mémoires en défense enregistrés les 11 janvier, 25 janvier et 16 février 2024, la commune d'Antibes, représentée par Me Ducroux, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. et Mme C au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par M. et Mme C ne sont pas fondés.

Un mémoire présenté par M. et Mme C a été enregistré le 27 février 2024 et non communiqué en application de l'article R. 611-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. d'Izarn de Villefort,

- les conclusions de M. Quenette, rapporteur public,

- et les observations de Me Bousquet, représentant M. et Mme C, et D, représentant la commune d'Antibes.

Une note en délibéré présentée pour M. et Mme C a été enregistrée le 3 mai 2024 et n'a pas été communiquée.

Une note en délibéré présentée pour la commune d'Antibes a été enregistrée le 6 mai 2024 et n'a pas été communiquée.

Considérant ce qui suit :

1. Par délibération du 12 juillet 2012, le conseil municipal d'Antibes a prescrit la révision générale du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune. Par délibération du 6 juillet 2018, il a arrêté le projet de plan révisé, lequel a été soumis à l'enquête publique qui s'est déroulée du 22 octobre au 23 novembre 2018. M. et Mme C relèvent appel du jugement du 1er mars 2023 par lequel le tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 29 mars 2019 par laquelle le conseil municipal a approuvé le PLU révisé et de la décision rejetant leur recours gracieux, à titre subsidiaire d'annuler cette délibération en tant qu'elle règlemente la zone UD et le secteur Ude, ensemble la décision rejetant leur recours gracieux.

2. En premier lieu, M. et Mme C admettent que, comme l'a jugé le tribunal administratif, en raison de son caractère réglementaire, la délibération approuvant un plan local d'urbanisme n'est pas au nombre des décisions administratives dont les dispositions de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration exigent la motivation. La circonstance que les modifications intervenues depuis l'arrêt du PLU doivent procéder soit de l'enquête publique, soit de l'avis des personnes publiques associées n'implique pas que la délibération approuvant le PLU justifie ces modifications. Si les requérants soutiennent que de telles précisions seraient nécessaire à la bonne information des conseillers municipaux, cette information, qui doit être préalable au vote de la délibération, s'effectue selon la procédure organisée par les articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, dont le respect n'est pas contesté. Ainsi, le moyen tiré de ce que la délibération ne justifie pas les modifications intervenues entre le projet de PLU arrêté et le PLU approuvé doit être écarté comme inopérant.

3. En deuxième lieu, les requérants reprennent en appel le moyen qu'ils avaient invoqué en première instance et tiré de ce que le rapport de présentation et le projet d'aménagement et de développement durables ne comportent aucune analyse typo-morphologique des différents secteurs du territoire communal. Il y a lieu, par adoption des motifs retenus à bon droit par le tribunal administratif de Nice aux points 3 à 8 de son jugement, d'écarter ce moyen.

4. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : () 2° Le conseil municipal dans le cas prévu au 2° de l'article L. 153-8. ". Il résulte de ces dispositions que le projet de plan local d'urbanisme ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête.

5. Il ressort des pièces du dossier que l'architecte des bâtiments de France a, le 23 novembre 2018, déposé une observation portant sur la rédaction de l'article 10.3.1 du règlement du PLU, qui disposait dans sa version soumise à l'enquête publique qu'en secteur UDe, les hauteurs ne doivent pas dépasser 7 m, en préconisant de préciser que la hauteur était mesurée à l'égout et en justifiant cette modification par une meilleure conformité à l'AVAP/SPR et par intention de permettre des toitures en tuiles et non pas seulement des toitures-terrasses. Alors même que l'architecte des bâtiments de France n'a pas suggéré d'abaisser la hauteur maximale à 6 m, la modification du projet arrêté en ce sens doit être regardée comme procédant de l'enquête publique dans la mesure où, si elle a été au-delà de ce qui avait été recommandé par cette autorité, elle n'est pas dépourvue de lien avec la recommandation faite par celle-ci. Cette modification, qui ne remet pas en cause l'économie générale du projet, n'entache donc la délibération attaquée d'aucune irrégularité.

6. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ".

7. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du PLU entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables (PADD), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont défini dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du PLU à une orientation ou un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

8. Le PADD comporte une orientation n° 1 consistant à assurer un développement et un aménagement du territoire harmonieux, et notamment à assurer un développement urbain maîtrisé et durable. Il précise à ce titre qu'il convient d'assurer sur le territoire communal un développement raisonné et durable, en maîtrisant davantage l'évolution du tissu urbain existant, c'est-à-dire " promouvoir la nature en ville en confortant et ajustant l'équilibre entre bâti et végétal, pour dessiner la " ville-parc ", circonscrire le tissu pavillonnaire diffus aux espaces déjà consommés et atténuer les discontinuités entre les zones pavillonnaires et les secteurs d'habitat collectif, maintenir dans les secteurs de la " ville-parc " une trame urbaine aérée et développer l'urbanisation en aménageant des espaces de respiration, afin aussi de limiter les effets d'îlots de chaleur et les pics de pollution ". L'orientation n° 6, qui vise à fixer des objectifs chiffrés de modération de consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain, fixe ainsi un objectif de développer la ville sur la ville et promouvoir une rénovation urbaine, en favorisant le renouvellement urbain des espaces minéralisés notamment pour les espaces stratégiques d'aménagement et en privilégiant un urbanisme de gestion qui valorise les dents creuses.

9. Si M. et Mme C soutiennent que les dispositions du règlement du secteur UDe relatives à l'implantation des constructions par rapport aux limites séparatives, à l'emprise au sol des constructions et à la hauteur maximale des constructions ont pour effet de restreindre les possibilités d'évolution ou de reconstruction par rapport au bâti existant, elles s'inscrivent aussi dans le cadre des objectifs précités du PADD visant à maintenir, notamment dans ce secteur le caractère de " ville-parc ". Dans ces conditions, le moyen tiré de l'incohérence entre le règlement du PLU révisé et le PADD doit être écarté.

10. En cinquième lieu, aux termes de l'article R. 151-39 du code de l'urbanisme : " Afin d'assurer l'intégration urbaine, paysagère et environnementale des constructions, déterminer la constructibilité des terrains, préserver ou faire évoluer la morphologie du tissu urbain et les continuités visuelles, le règlement peut notamment prévoir des règles maximales d'emprise au sol et de hauteur des constructions. / () ". Aux termes de l'article R. 151-43 du même code : " Afin de contribuer à la qualité du cadre de vie, assurer un équilibre entre les espaces construits et les espaces libres et répondre aux enjeux environnementaux, le règlement peut : / 1° Imposer, en application de l'article L. 151-22, que les surfaces non imperméabilisées ou éco-aménageables d'un projet représentent une proportion minimale de l'unité foncière. Il précise les types d'espaces, construits ou non, qui peuvent entrer dans le décompte de cette surface minimale en leur affectant un coefficient qui en exprime la valeur pour l'écosystème par référence à celle d'un espace équivalent de pleine terre ; / 2° Imposer des obligations en matière de réalisation d'espaces libres et de plantations, d'aires de jeux et de loisir ; () ".

11. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

12. L'article UD 9 du règlement du PLU d'Antibes, relatif à l'emprise au sol des constructions, limite à 25 % cette emprise en secteur UDa, à 20 % en secteurs UDb et UDc mais à 15 % seulement en secteur UDe. Aux termes de l'article UD 10 de ce règlement, relatif à la hauteur maximale des constructions : " 10.1. Conditions de mesure : / Dans les secteurs UDa, UDb, UDc, UDd et UDe, la hauteur absolue des constructions est mesurée du sol naturel ou excavé, à l'exception de l'excavation nécessaire à l'aménagement de la rampe d'accès au sous-sol, à l'aplomb de chaque façade au point le plus haut à l'égout du toit. () 10.2. Hauteur absolue : ()10.2.3. Secteur UDe / les hauteurs ne doivent pas dépasser 6 mètres, / en bordure des boulevards Edouard Baudouin et Maréchal juin est limitée à 4 mètres. () ". Aux termes de l'article UD 13 relatif aux obligations imposées en matière de réalisation d'espaces libres, d'aires de jeux et de loisirs, et de plantations : " () 13.2. () A l'exception des constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif et des constructions destinées à l'exploitation agricole (terrains cultivés pour une production marchande), les unités foncières doivent être aménagées en espaces libres à raison de : / 80 % de leur surface dans le secteur UDf et UDg / 70 % de leur surface dans les secteurs UDc, UDd et UDe / 60 % de leur surface dans les secteurs UDa et UDb () ".

13. La zone UD, qui correspond aux quartiers d'habitat individuel diffus, comporte sept secteurs, dont les règles d'occupation, d'implantation, d'emprise et de hauteur diffèrent en fonction de la densité bâtie et du devenir souhaité pour chaque site, ainsi qu'il résulte des mentions du rapport de présentation. Les auteurs du PLU ont ainsi tenu compte de la moindre densité en secteur UDe pour définir des règles plus strictes en matière d'emprise au sol, de hauteur et de réalisation d'espaces libres, qui visent à maintenir un cadre de vie qualitatif correspondant à la notion de " ville-parc ". La circonstance que la plupart des terrains inclus dans ces secteurs sont déjà bâtis, que la plupart des constructions existantes ne sont pas conformes, selon les requérants, à ces règles, qui ont notamment pour effet de faire obstacle à toute extension, ne démontre pas l'existence d'une erreur manifeste d'appréciation du règlement, lequel ne s'oppose pas à la rénovation de ces constructions. Il en est de même, en ce qui concerne spécifiquement les règles de hauteur applicables au secteur UDe, dans lequel seule la hauteur absolue est prise en compte et sans que soit prévue, à l'inverse des règles applicables en zones UA, UB et UC, une tolérance en fonction de la pente du terrain dans la mesure où ces dispositions visent à limiter la substitution des toitures anciennes par des toitures terrasses et où l'application d'une règle de hauteur majorée pourrait compromettre les proportions des petites constructions.

14. Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme C ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort, que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande.

15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune d'Antibes, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par M. et Mme C, au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. et Mme C une somme de 2 000 euros au titre des frais de même nature exposés par la commune d'Antibes.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. et Mme C est rejetée.

Article 2 : M. et Mme C verseront à la commune d'Antibes une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme A et B C et à la commune d'Antibes.

Délibéré après l'audience du 2 mai 2024, où siégeaient :

- M. Portail, président,

- M. d'Izarn de Villefort, président assesseur,

- M. Claudé-Mougel, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 mai 2024.nb