Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La société civile immobilière (SCI) La Source a demandé au tribunal administratif de Toulon d’annuler l’arrêté du 31 mars 2021 par lequel le maire de la commune d’Hyères s’est opposé à sa déclaration préalable de travaux en vue de la réalisation d’un local de jardin ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux.
Par un jugement n° 2102699 du 29 mars 2024, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande.
Par une requête enregistrée le 30 mai 2024, la SCI La Source, représentée par Me Stuart, demande à la Cour :
1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulon du 29 mars 2024 ;
2°) d’annuler l’arrêté daté du 31 mars 2021 par lequel le maire de la commune de Hyères s’est opposé à sa déclaration préalable ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux née le 3 août 2021 ;
3°) d’enjoindre au maire de la commune d’Hyères, à titre principal, de lui délivrer un certificat d’autorisation tacite à la date du 3 avril 2021, à titre subsidiaire, de lui délivrer un arrêté de non-opposition à déclaration préalable, et à titre infiniment subsidiaire, de procéder au réexamen de sa déclaration, dans un délai d’un mois à compter de la notification du jugement à intervenir et sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;
4°) de mettre à la charge de la commune d’Hyères la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi qu’une somme de 13 euros au titre du droit de plaidoirie en application des articles L. 723-3 et R. 723-26-1 à R. 723-26-3 du code de la sécurité sociale.
Elle soutient que :
- l’arrêté en litige constitue une décision de retrait de la décision tacite de non-opposition à déclaration préalable née le 3 avril 2021 ;
- en l’absence de demande formée par un tiers, le maire n’était pas en situation de compétence liée pour retirer sa décision de non-opposition au motif que la demande ne portait pas sur l’ensemble des constructions irrégulièrement édifiées ;
- les premiers juges ont considéré à tort que les moyens invoqués contre la décision de retrait étaient inopérants ;
- le retrait n’a pas été précédé d’une procédure contradictoire, en méconnaissance de l’article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration ;
- le signataire de l’arrêté n’avait pas compétence pour l’édicter au regard des articles L. 2122-17 et L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales ;
- l’arrêté se réfère à un avis de la métropole du 17 septembre 2020 relatif à une autorisation distincte et n’a pas été précédé d’une nouvelle consultation relative à l’assainissement en méconnaissance de l’article R. 423-50 du code de l'urbanisme ;
- l’arrêté se réfère à un avis de la métropole du 17 septembre 2020 non actualisé concernant la défense contre l’incendie, ce qui l’a privée d’une garantie ;
- le motif de l’arrêté tiré de la méconnaissance de l’article N4 du règlement du plan local d'urbanisme est erroné ;
- l’arrêté est entaché d’une erreur de droit dès lors que les dispositions du règlement départemental de défense extérieure contre l’incendie ne pouvaient lui être opposées ;
- son projet respecte les dispositions de l’article R. 111-2 du code de l'urbanisme ;
- au demeurant de simples prescriptions pouvaient permettre de faire justifier l’existence d’une défense suffisante contre l’incendie.
Par un mémoire en défense enregistré le 28 juillet 2025, la commune d’Hyères, représentée par Me Buffet, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la SCI La Source une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
elle se trouvait en situation de compétence liée pour s’opposer à la déclaration préalable dès lors que celle-ci ne portait pas sur l’ensemble des constructions irrégulièrement édifiées, comme pour retirer sa décision de non opposition tacite ;
les moyens invoqués par la SCI La Source contre la décision de retrait sont de ce fait inopérants ;
en tout état de cause, ces moyens ne sont pas fondés.
Vu :
- le code des relations entre le public et l’administration ;
- le code de l’urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Hameline, rapporteure,
- les conclusions de M. Quenette, rapporteur public,
- et les observations de Me Stuart, avocat de la SCI La Source et celles de Me Nectoux, avocat de la commune d’Hyères.
Une note en délibéré a été enregistrée le 15 janvier 2026, présentée pour la commune d’Hyères, et n’a pas été communiquée.
Considérant ce qui suit :
1. La SCI La Source, propriétaire de parcelles situées 472-476 montée de l’Ayguade dans l’île du Levant, sur le territoire de la commune d’Hyères, a déposé, le 3 mars 2021, une déclaration préalable en vue de la construction d’un local de jardin. Par un arrêté du 31 mars 2021, notifié à la SCI La Source le 6 avril 2021, le maire de la commune d’Hyères s’est opposé à sa déclaration préalable. La SCI La Source a formé en vain un recours gracieux contre cet arrêté par un courrier réceptionné par la commune le 3 juin 2021. Par un jugement du 29 mars 2024, dont la SCI La Source relève appel, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande tendant à l’annulation de l’arrêté du 31 mars 2021 et de la décision implicite de rejet de son recours gracieux.
Sur le bien-fondé du jugement contesté :
S’agissant de la nature de l’arrêté du maire d’Hyères :
2. Aux termes du premier alinéa de l’article L. 424-1 du code de l’urbanisme : « L'autorité compétente se prononce par arrêté sur la demande de permis ou, en cas d'opposition ou de prescriptions, sur la déclaration préalable. ». Le premier alinéa de l’article L. 424-2 du même code prévoit que : « Le permis est tacitement accordé si aucune décision n'est notifiée au demandeur à l'issue du délai d'instruction. ». Aux termes du premier alinéa de l’article L. 424-5 du même code : « La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire ». L’article R. 423-23 du même code prévoit que : « Le délai d'instruction de droit commun est de : / a) Un mois pour les déclarations préalables (…) ». Aux termes de l’article R. 424-1 du même code : « A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction (…), le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : / a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable (…) ».
3. Il résulte de ces dispositions que l’auteur d’une déclaration préalable est réputé être titulaire d’une décision tacite de non-opposition si aucune décision ne lui a été notifiée avant l’expiration du délai d’instruction prévu par le code de l’urbanisme, qui n’est pas un délai franc. Cette notification intervient à la date à laquelle le déclarant accuse réception de la décision, en cas de réception dès la première présentation du pli la contenant, ou, à défaut, doit être regardée comme intervenant à la date à laquelle le pli est présenté pour la première fois à l’adresse indiquée par le déclarant. Lorsqu’une décision expresse d’opposition à déclaration est notifiée au pétitionnaire postérieurement à l’expiration du délai d’instruction, cette décision expresse s’analyse, quelle que soit la date de son édiction, comme un retrait de la décision tacite de non-opposition à déclaration née antérieurement.
4. Il ressort des pièces versées aux débats que la SCI La Source a déposé un dossier de déclaration préalable le 3 mars 2021. Il n’est pas contesté que le délai d’instruction d’un mois a commencé à courir à compter de cette date et qu’il n’a pas subi de modification ultérieure. Si le maire de la commune d’Hyères s’est opposé à la déclaration préalable de travaux par un arrêté daté du 31 mars 2021, il ressort des pièces du dossier que le pli contenant cet arrêté n’a été expédié que le 2 avril suivant et a été notifié le 6 avril 2021 à la SCI La Source. Par ailleurs, il n’est ni établi ni même allégué que l’arrêté contesté aurait été notifié à la société pétitionnaire par un autre procédé. Dans ces conditions, cette dernière était déjà devenue titulaire, à la date à laquelle l’arrêté contesté lui a été notifié, d’une décision tacite de non-opposition à sa déclaration préalable. Par suite, l’arrêté en litige doit être regardé, ainsi que l’ont relevé à juste titre les premiers juges, comme retirant cette décision tacite.
S’agissant de la légalité de l’arrêté en litige :
5. Aux termes de l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme : « La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire (…), tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire ». Le retrait d’une décision de non-opposition à une déclaration préalable constitue une faculté et non une obligation pour l’administration lorsque l’autorité d’urbanisme compétente n’est pas saisie par un tiers d’une demande en ce sens. Si le maire d’Hyères se trouvait en situation de compétence liée pour s’opposer à la déclaration préalable de la SCI de La Source en raison de l’absence de présentation d’un projet pour l’ensemble des constructions irrégulièrement édifiées sur le terrain d’assiette, en revanche, en l’absence de toute demande en ce sens, il n’était pas tenu de procéder spontanément au retrait de la décision implicite de non‑opposition dont la requérante était devenue titulaire à compter du 3 avril 2021. Par suite, les moyens invoqués par la SCI La Source et tirés d’illégalités externes et internes de l’arrêté de retrait ne sont, contrairement à ce que soutient la commune d’Hyères, pas inopérants.
6. Aux termes de l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. ». Aux termes de l’article L. 122-1 du même code : « Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. / L'administration n'est pas tenue de satisfaire les demandes d'audition abusives, notamment par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique. ». Aux termes de l’article L. 211‑2 du même code : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : (…) 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; (…) ».
7. Il résulte de ces dispositions que la décision portant retrait d'une décision de non‑opposition à la déclaration préalable est au nombre de celles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration. Elle doit, par suite, être précédée d’une procédure contradictoire, permettant au titulaire de cette décision d’être informé de la mesure qu’il est envisagé de prendre, ainsi que des motifs sur lesquels elle se fonde, et de bénéficier d’un délai suffisant pour présenter ses observations. Les dispositions précitées font également obligation à l’autorité administrative de faire droit, en principe, aux demandes d’audition formées par les personnes intéressées en vue de présenter des observations orales, alors même qu’elles auraient déjà présenté des observations écrites. Ce n’est que dans le cas où une telle demande revêtirait un caractère abusif qu’elle peut être écartée. Toutefois, un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que s’il ressort des pièces du dossier qu’il a été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu’il a privé les intéressés d’une garantie. Le respect, par l’autorité administrative compétente, de la procédure prévue par les dispositions de l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration constitue une garantie pour le titulaire d’une décision de non-opposition à la déclaration préalable que le maire envisage de retirer. La décision de retrait prise par le maire est ainsi illégale s’il ressort de l’ensemble des circonstances de l’espèce que le titulaire de cette décision a été effectivement privé de cette garantie.
8. Pour les motifs indiqués au point 4, l’arrêté daté du 31 mars 2021, par lequel le maire d’Hyères-les-Palmiers s’est opposé à la déclaration préalable du 3 mars 2021, constituait une mesure de retrait d’une décision créatrice de droits, dont l’adoption devait être précédée d’une procédure contradictoire en application des dispositions précitées de l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration. Il n’est ni établi ni même soutenu que la SCI La Source aurait été mise à même de présenter ses observations sur le retrait envisagé. Dès lors, l’arrêté de retrait a été pris à l’issue d’une procédure irrégulière. Par ailleurs, et alors même que la déclaration préalable visait à régulariser des travaux déjà réalisés, la circonstance que l’arrêté n’ait pas été précédé d’une procédure contradictoire a, dans les circonstances de l’espèce, effectivement privé l’intéressée d’une garantie. Par suite, l’arrêté est entaché d’un vice de procédure.
9. Pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, aucun autre moyen n’apparaît susceptible, en l’état du dossier, de fonder l’annulation de l’arrêté contesté.
10. Il résulte de ce qui précède que la SCI La Source est fondée à soutenir que c’est à tort que par le jugement contesté, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande dirigée contre l’arrêté du maire d’Hyères daté du 31 mars 2021 et contre la décision implicite de rejet de son recours gracieux formé le 3 juin 2021 contre celui-ci, et à demander l’annulation de ce jugement et de ces décisions.
Sur les conclusions à fin d’injonction et d’astreinte :
11. Aux termes de l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme : « En cas de permis tacite ou de non-opposition à un projet ayant fait l'objet d'une déclaration, l'autorité compétente en délivre certificat sur simple demande du demandeur, du déclarant ou de ses ayants-droit. (…) ».
12. L’annulation de la décision de retrait en litige implique nécessairement que le maire d’Hyères délivre à la SCI La Source un certificat de non-opposition à sa déclaration préalable de travaux. Il y a dès lors lieu d’enjoindre à l’administration de lui délivrer un tel certificat dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt, sans qu’il soit besoin d’assortir cette injonction d’une astreinte.
Sur les frais liés au litige :
13. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de la SCI La Source, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune d’Hyères une somme de 2 000 euros à verser à la SCI La Source sur le fondement des mêmes dispositions.
D É C I D E
Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Toulon du 29 mars 2024 est annulé.
Article 2 : L’arrêté du maire d’Hyères daté du 31 mars 2021 et sa décision implicite de rejet du recours gracieux de la SCI de La Source formé le 3 juin 2021 sont annulés.
Article 3 : Il est enjoint au maire d’Hyères de délivrer un certificat de non-opposition à la déclaration préalable de travaux de la SCI La Source du 3 mars 2021 dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt.
Article 4 : La commune d’Hyères versera une somme de 2 000 euros à la SCI La Source sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 5 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.
Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à la société civile immobilière La Source et à la commune d’Hyères.
Délibéré après l’audience du 15 janvier 2026, où siégeaient :
- M. Portail, président,
- M. Hameline, présidente-assesseure,
- M. Claudé-Mougel, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 2 avril 2026.