Cour administrative d'appel de Toulouse — Décision N° CAA31-23TL00396

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. D A a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler la décision du 9 octobre 2020 par laquelle le directeur général des services de la communauté d'agglomération Sète agglopôle méditerranée a rejeté sa demande de subvention, ensemble les décisions du 16 décembre 2020 de la même autorité et du 11 février 2021 de la directrice générale de l'Agence nationale de l'habitat rejetant les recours gracieux et hiérarchique formés contre ce rejet, d'enjoindre à l'Agence nationale de l'habitat de lui délivrer la subvention sollicitée, ou à défaut de réexaminer sa demande après saisie de la commission locale d'amélioration de l'habitat, l'ensemble dans le délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir et de mettre à la charge de l'Agence nationale de l'habitat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n° 2100804 du 15 décembre 2022, le tribunal administratif de Montpellier a annulé les décisions des 9 octobre, 16 décembre 2020 et du 11 février 2021, a enjoint à la communauté d'agglomération Sète agglopôle méditerranée de réexaminer la demande de M. A en saisissant pour avis la commission locale de l'habitat dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement, mis à la charge de l'Agence nationale de l'habitat la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et rejeté le surplus des conclusions de la requête.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 15 février, 4 avril et 23 novembre 2023, l'Agence nationale de l'habitat, représentée par Me Pouilhe, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement du 15 décembre 2022 du tribunal administratif de Montpellier ;

2°) de rejeter la demande présentée par M. A devant ce tribunal ;

3°) de mettre à la charge de M. A une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement est irrégulier pour ne pas avoir répondu à son moyen de défense tiré de ce que la consultation de la commission locale de l'habitat, initialement prévue par l'article R. 321-10 du code de la construction et de l'habitation n'était plus requise en raison de l'abrogation des dispositions concernées par le décret n° 2017-831 du 5 mai 2017 ;

- il est irrégulier pour ne pas avoir motivé l'annulation de la décision du 11 février 2021 statuant sur le recours administratif de M. A adressé au conseil d'administration de l'agence ;

- le jugement est entaché d'erreur de droit pour avoir retenu que la demande de subvention était éligible aux aides en application du I de l'article L. 321-1 du code de la construction et de l'habitation en donnant à ces dispositions une portée qu'elles n'ont pas, alors, d'une part, qu'une délibération du conseil d'administration du 4 décembre 2019 avait exclu cette possibilité, d'autre part, que le changement d'usage par transformation d'un local d'activités en logement était intervenu moins de 15 années avant le dépôt de la demande de subvention et méconnaissait les dispositions de l'article R. 321-14 du code de la construction et de l'habitation ;

- le directeur général des services, signataire des décisions de la communauté d'agglomération, qui bénéficiait d'une délégation autorisant au titre des matières financières la signature d'actes administratifs relatifs à l'engagement d'une dépense, était compétent dès lors que l'attribution d'une subvention constitue une décision d'engagement d'une dépense publique ;

- le jugement est encore entaché d'erreur de droit pour avoir retenu que la commission locale de l'habitat devait être consultée sur la demande de subvention et le recours gracieux, alors que les dispositions prévoyant cette consultation avaient été abrogées par le décret précité du 5 mai 2017 ; en ce qui concerne la demande initiale, le quatrième alinéa de l'article 11 du règlement général ne faisait que reprendre l'ancienne rédaction de l'article R. 321-10 abrogée mais n'instituait pas un cas supplémentaire de consultation de la commission locale par renvoi au règlement intérieur ; la réforme opérée par le décret précité revient à réduire les cas de consultation obligatoire à ceux prévus exclusivement par le règlement général ; par l'intervention du décret, les dispositions de l'article 6 du règlement intérieur étaient abrogées et ne pouvaient pas être appliquées ; la consultation n'était pas requise au titre de cet article 6 s'agissant d'une acquisition de moins de trois ans portant sur un dossier de précarité énergétique ; la consultation était sans effet sur le sens de la décision à prendre et elle ne constituait pas une garantie ; en ce qui concerne la consultation sur les recours gracieux, elle est réservée exclusivement par l'article R. 321-10 à ceux effectués à la suite d'une décision de retrait et de reversement et non à la suite d'un refus de subvention ; la consultation était également sans effet sur le sens de la décision à prendre ;

- le moyen tiré du défaut de motivation en droit des décisions des 9 octobre et 16 décembre 2020 ne saurait être accueilli ;

- M. A ne peut utilement invoquer un extrait de la délibération du conseil d'administration de l'agence du 4 décembre 2019 dès lors qu'il n'est pas titulaire d'un bail commercial et que ses locaux ne comportaient pas à l'origine de logements ;

- l'obtention d'un permis de construire n'établit pas que le bien serait à usage d'habitation ; il convenait en outre d'établir que les travaux ont été exécutés et que le bien était occupé à titre de résidence principale ; en l'espèce, la demande de subvention était présentée pour réaliser ces travaux.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 6 juin et 12 décembre 2023, M. A, représenté par Me Lucas, conclut au rejet de la requête, à ce qu'il soit enjoint à l'Agence nationale de l'habitat de lui accorder la subvention demandée dans un délai de deux mois à compter de la décision à intervenir et de mettre à la charge de l'Agence nationale de l'habitat une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :

- les moyens soulevés ne sont pas fondés ;

- l'annulation du refus de subvention doit entraîner l'attribution de l'aide demandée.

Par une ordonnance du 23 novembre 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 14 décembre 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la construction et de l'habitation ;

- le décret n°2017-831 du 5 mai 2017 ;

- l'arrêté du 1er août 2014 portant approbation du règlement général de l'Agence nationale de l'habitat ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Teulière, président assesseur,

- les conclusions de M. Diard, rapporteur public,

- et les observations de Me Pouilhe, représentant l'Agence nationale de l'habitat.

Considérant ce qui suit :

1. M. A est propriétaire de locaux dans un ensemble immobilier en copropriété situé à Sète (Hérault), auparavant affectés à un usage commercial. Il a déposé, le 11 août 2020, auprès de la communauté d'agglomération Sète agglopôle méditerranée, délégataire de l'Agence nationale de l'habitat, une demande de subvention en vue de la réalisation de travaux d'économie énergétique dans ces locaux. Par une décision du 9 octobre 2020, le directeur général des services de Sète agglopôle méditerranée a rejeté cette demande. M. A a alors formé le 4 novembre 2020 à l'encontre cette décision un recours gracieux, qui a été rejeté par une décision du 16 décembre 2020 ainsi qu'un recours hiérarchique rejeté par la directrice générale de l'Agence nationale de l'habitat par une décision du 11 février 2021. L'Agence nationale de l'habitat relève appel du jugement du 15 décembre 2022 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a notamment annulé la décision du 9 octobre 2020 portant refus de subvention et les décisions de rejet des recours gracieux et hiérarchique de M. A.

Sur la régularité du jugement :

2. Aux termes de l'article R. 321-10 du code de la construction et de l'habitation, dans sa version applicable au litige, issue du décret n° 2017-831 du 5 mai 2017 : " I.- Dans chaque département, une commission locale d'amélioration de l'habitat est consultée, dans son ressort territorial sur : / () 4° Les demandes de subvention, pour lesquelles le règlement général de l'agence prévoit que l'avis de la commission est requis ; / 5° Les recours gracieux. / () II.- Lorsqu'un département ou un établissement public de coopération intercommunale a conclu la convention mentionnée à l'article L. 321-1-1, la commission dont la composition est fixée au I est présidée de plein droit, selon le cas, par le président du conseil départemental ou son représentant ou par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou son représentant. / () / La commission est consultée, dans son ressort territorial, sur :/ () 4° Les demandes de subvention pour lesquelles le règlement général de l'agence prévoit que l'avis de la commission est requis ; / 5° Les recours gracieux. / () ". Aux termes de l'article 11 du règlement général de l'Agence nationale de l'habitat, approuvé par arrêté du 1er août 2014 : " La décision d'attribution de la subvention ou de rejet de la demande d'aide est prise par le délégué de l'agence dans le département ou par le délégataire en application des programmes d'actions mentionnés au 1° du I et du II de l'article R. 321-10. (). En application du 4° du I et du II de l'article R. 321-10, la décision est prise après avis préalable de la commission dans les cas et suivant les dispositions prévues par le règlement intérieur de la CLAH. () ". Aux termes de l'article 6 du règlement intérieur de la commission locale de l'amélioration de l'habitat de la communauté d'agglomération du bassin de Thau, devenue Sète agglopôle méditerranée : " Cas où la consultation de la CLAH est requis : () Il s'agit des décisions relatives () 2. aux recours gracieux () ; 3. aux acquisitions récentes de moins de trois ans, exception faite des dossiers de propriétaires occupants " autonomie ", " Petite LHI ", " Précarité Energétique " ; () ".

3. L'Agence nationale de l'habitat critique la régularité du jugement du tribunal administratif de Montpellier pour ne pas avoir répondu à son moyen de défense tiré de ce que la consultation de la commission locale de l'habitat, initialement prévue par l'article R. 321-10 du code de la construction et de l'habitation, n'était plus requise en raison de l'abrogation des dispositions concernées par le décret précité du 5 mai 2017. Dans ses écritures en défense de première instance, l'appelante a exposé que M. A se référait à une rédaction abrogée des dispositions de l'article R. 321-10 du code et elle s'est prévalue de la version applicable de cet article issue du décret précité du 5 mai 2017 pour soutenir que le règlement général de l'agence ne prévoyait pas de consultation de la commission locale pour le type de demande présenté par M. A. Or, en se fondant sur les dispositions combinées de l'article 11 du règlement général de l'agence et de l'article 6 du règlement intérieur de la commission locale de l'amélioration de l'habitat de la communauté d'agglomération pour en déduire, s'agissant d'une acquisition d'immeuble de moins de trois ans, que la commission locale de l'habitat devait être saisie de la demande de M. A, le tribunal a implicitement mais nécessairement répondu au moyen de défense tel qu'il était exposé devant lui.

4. Par ailleurs, le tribunal n'a pas insuffisamment motivé son jugement en indiquant au point 9 de celui-ci que la décision du 11 février 2021 de la directrice générale de l'agence rejetant le recours administratif de M. A formé à l'encontre de la décision du 9 octobre 2020 de refus de subvention devait être annulée par voie de conséquence de l'annulation des décisions des 9 octobre 2020 et 16 décembre 2020. Par suite, le moyen tiré d'une insuffisance de motivation du jugement sur ce point doit être écarté.

Sur le bien-fondé du jugement :

5. Aux termes de l'article R. 321-10-1 du code de la construction et de l'habitation : " Lorsqu'une convention mentionnée à l'article L. 321-1-1 a été signée, le président, selon le cas, du conseil départemental ou de l'établissement public de coopération intercommunale : / 1° Etablit le programme d'action intéressant son ressort mentionné à l'article R. 321-10 ; / 2° En application de ce programme décide de l'attribution des subventions aux bénéficiaires mentionnés aux I et II de l'article R. 321-12, dans la limite des autorisations d'engagement annuelles prévues dans la convention mentionnée aux articles L. 301-5-1 ou L. 301-5-2, ou prononce le rejet des demandes d'aides ; / 3° Décide du reversement et du retrait des subventions en application de l'article R. 321-21 après avis de la commission mentionnée au II de l'article R. 321-10 ; / 4° Assure le fonctionnement de la commission mentionnée au II de l'article R. 321-10 ; / 5° Signe les conventions mentionnées à l'article L. 321-4. ".

6. Par l'effet d'une convention signée le 29 mai 2015, la communauté d'agglomération du bassin de Thau, devenue Sète agglopôle méditerranée, est délégataire de l'Agence nationale de l'habitat pour l'attribution des aides en faveur de l'habitat. Dans ce cadre, le président de l'établissement public de coopération intercommunale Sète agglopôle méditerranée est compétent pour statuer sur les demandes de subvention à ce titre. Par un arrêté n° 2020-1063 du 1er septembre 2020, ce président a donné délégation à M. B C, directeur général des services, signataire de la décision du 9 octobre 2020, pour signer les actes relevant de l'administration générale, de la gestion du personnel, en matière financière, en matière de commande publique et en matière de contentieux. Ni la circonstance qu'en matière financière, le directeur général des services bénéficie d'une délégation pour signer les documents d'exécution budgétaire et comptable, comprenant les documents administratifs et comptables relatifs à l'engagement de dépenses, ni les autres termes généraux de l'article unique fixant l'étendue de la délégation de signature accordée, ne permettent de considérer, à défaut de toute précision en ce sens, que M. C aurait été autorisé à signer des décisions relatives à l'attribution d'aide publique, dans le cadre de la délégation de l'Agence nationale de l'habitat.

7. Les dispositions citées au point 2 de l'article R. 321-10 du code de la construction et de l'habitation, dans leur rédaction applicable au litige, imposaient une consultation de la commission locale d'amélioration de l'habitat sur les demandes de subvention pour lesquelles le règlement général de l'agence prévoit que l'avis de cette commission est requis. En application des dispositions combinées de l'article 11 du règlement général de l'agence et de l'article 6 du règlement intérieur de la commission locale de l'amélioration de l'habitat de la communauté d'agglomération également citées au point 2, la consultation de la commission était en l'espèce requise, s'agissant d'une acquisition récente de moins de trois ans, dès lors qu'il est constant que M. A est devenu propriétaire le 20 février 2020 de l'immeuble objet de la demande de subvention, soit moins de trois ans avant de solliciter en août 2020 les aides de l'agence. Cette dernière n'établit pas que la demande de M. A, qui relève de la catégorie des " travaux d'amélioration de la performance énergétique - Programme habiter mieux ", serait susceptible de dépendre de la catégorie de dossiers de " précarité énergétique ", pour lesquels le point 3 de l'article 6 du règlement intérieur précité prévoit une exception à l'obligation de consultation. Ce défaut de consultation de la commission locale d'amélioration de l'habitat a privé l'intéressé d'une garantie.

8. Il résulte de ce qui a été dit aux deux points précédents et pour ces seuls motifs tirés de l'incompétence de son signataire et du vice de procédure, que la décision en litige du 9 octobre 2020 est entachée d'illégalité. Par voie de conséquence, les décisions des 16 décembre 2020 et 11 février 2021 portant respectivement rejet des recours gracieux et hiérarchique de l'intéressé sont également entachées d'illégalité.

9. Il résulte de ce qui précède que l'Agence nationale de l'habitat n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a accueilli les conclusions de M. A à fin d'annulation, d'injonction de réexamen de la demande et relatives aux frais liés au litige.

Sur les conclusions incidentes de M. A :

10. Eu égard à ses motifs, le présent arrêt n'implique aucune mesure particulière d'exécution et notamment pas d'enjoindre à l'Agence nationale de l'habitat d'accorder à M. A la subvention demandée. Pas suite, les conclusions incidentes de M. A à cette fin doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de M. A, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement d'une somme quelconque au titre des frais exposés par l'Agence nationale de l'habitat et non compris dans les dépens.

12. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Agence nationale de l'habitat le versement d'une somme au titre des frais exposés par M. A et non compris dans les dépens, sur le fondement de ces mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de l'Agence nationale de l'habitat est rejetée.

Article 2 : Les conclusions d'appel incident et relatives aux frais liés au litige de M. A sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'Agence nationale de l'habitat, à M. D A et à la communauté d'agglomération Sète Agglopôle Méditerranée.

Délibéré après l'audience du 6 mars 2025 à laquelle siégeaient :

M. Chabert, président,

M. Teulière, président assesseur,

Mme Lasserre, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 mars 2025.

Le rapporteur,

T. Teulière

Le président,

D. Chabert

La greffière,

N. Baali

La République mande et ordonne au ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.