Cour administrative d'appel de Toulouse — Décision N° CAA31-23TL00602

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B A a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler la délibération du 30 janvier 2020 par laquelle le conseil municipal de Fonsorbes a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune, ensemble la décision rejetant son recours gracieux et d'enjoindre à la commune de modifier en conséquence son document d'urbanisme ou, à défaut, de reprendre la procédure d'élaboration de ce document.

Par une ordonnance du 4 avril 2022, le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat a transmis au tribunal administratif de Nîmes le dossier de la requête de M. A.

Par un jugement n° 2022871 du 10 janvier 2023, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté les demandes de M. A.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 9 mars 2023, M. A, représenté par Me Lapuelle, demande à la cour :

1°) d'infirmer ce jugement ;

2°) d'annuler la délibération du 30 janvier 2020 du conseil municipal de Fonsorbes et la décision rejetant son recours gracieux ;

3°) d'enjoindre, en conséquence, à la commune de Fonsorbes de modifier son document d'urbanisme quant au classement des parcelles en litige cadastrées section , section BA nos 25 à 27 et section et de le soumettre au conseil municipal pour approbation ou, à défaut, de reprendre la procédure d'élaboration de ce document ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Fonsorbes une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le tribunal a mal apprécié les caractéristiques et la situation actuelle de la parcelle classée illégalement en zone agricole A ainsi que les perspectives d'avenir du secteur ; c'est à tort qu'il a estimé que la parcelle s'insérait dans un espace agricole mité par des constructions isolées ;

- le classement en zone A de la partie sud de la parcelle est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; cette parcelle, partiellement classée en zone urbaine UC1, s'insère dans un secteur urbanisé ; toutes les parcelles incluses dans la zone identifiée le long du chemin de Saint-André sont urbanisées et les caractéristiques de cette urbanisation, en terme de densité et de typologie des constructions, sont identiques à celles de la zone UBa ;

- l'ouverture à l'urbanisation de cette parcelle, antérieurement classée en zone UBa, a été subordonnée à la réalisation de travaux sur le réseau d'assainissement pendant tout le temps où elle était constructible ; alors qu'elle ne présente aucun potentiel agronomique, ne fait l'objet d'aucune exploitation, qu'elle se trouve majoritairement entourée d'habitations et qu'elle est raccordable à l'ensemble des réseaux dont celui de l'assainissement, rien ne justifie le classement de sa partie sud en zone agricole ;

- pour confirmer le classement en zone à urbaniser bloquée 2AU des parcelles BA nos 25 à 27, le tribunal a inversé la charge de la preuve en estimant non rapportée la preuve du caractère suffisant des réseaux publics existants et il a insuffisamment motivé son jugement sur ce point ; il n'a pas recherché si l'état des réseaux ne justifiait pas, par leur situation et leurs caractéristiques, que ces parcelles soient immédiatement ouvertes à l'urbanisation et il a mal apprécié la situation et les caractéristiques de ces parcelles ; la légalité de leur classement pouvait être examinée par comparaison aux secteurs ouverts à l'urbanisation ;

- le classement en zone 2AU de ces mêmes parcelles BA nos 25 à 27 est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; elles sont enclavées dans une zone urbaine classée UBb ; elles constituent une dent creuse au sein d'un espace urbanisé, à proximité immédiate du centre-ville et les voies et différents réseaux nécessaires à leur urbanisation sont présents et ont un caractère suffisant, ainsi qu'il en justifie ; le maintien de leur classement en zone 2AU est incohérent avec les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables et avec le rapport de présentation du plan local d'urbanisme qui détaille les critères retenus pour décider une ouverture immédiate à l'urbanisation et il est incompatible avec les prescriptions du schéma de cohérence territoriale ; elles se situent à une moindre distance de nombreux équipements collectifs que la majeure partie des autres zones 1AU également couvertes par une orientation d'aménagement et de programmation et présentent un très faible enjeu environnemental, à l'inverse de secteurs couvrant les territoires des orientations d'aménagement et de programmation 1, 9 et 10 ;

- le tribunal s'est mépris sur les caractéristiques du secteur dans lequel se situe la parcelle classée illégalement en zone 2AU en invoquant une urbanisation distendue et il a refusé à tort d'examiner sa situation et ses caractéristiques par rapport aux autres secteurs ouverts à l'urbanisation ; le secteur dans lequel se situe la parcelle est classé en zone UB et constitue le territoire aggloméré, dont la vocation est la densification, prioritairement par comblement des dents creuses ;

- la parcelle est une dent creuse au sein d'une zone urbaine à proximité du centre-ville ; elle est desservie en transports en commun et suffisamment desservie par les réseaux ; la logique d'urbanisation prioritaire précisée dans le rapport de présentation et le projet d'aménagement et de développement durables justifie un classement en zone urbaine, ou, à tout le moins, en zone à urbaniser ouverte ; son classement en zone 2AU est entaché d'erreur manifeste d'appréciation, incohérent avec les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables et incompatible avec les prescriptions du schéma de cohérence territoriale.

Par un mémoire en défense, enregistré le 12 juin 2023, la commune de Fonsorbes, représentée par la SCP Courrech et associés, agissant par Me Courrech, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge du requérant au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 9 novembre 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 23 novembre 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Après avoir entendu au cours de l'audience :

- le rapport de M. Teulière, président-assesseur,

- les conclusions de M. Diard, rapporteur public,

- les observations de Me Lapuelle, représentant M. A,

- et les observations de Me Calmette, représentant la commune de Fonsorbes.

Considérant ce qui suit :

1. Par délibération du 30 janvier 2020, le conseil municipal de Fonsorbes (Haute-Garonne) a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune. M. A, estimant que le classement de ses parcelles cadastrées section , section BA nos 25 à 27, section BD n° 30 et section était entaché d'erreur manifeste d'appréciation, a formé le 31 mars 2020 un recours gracieux à l'encontre de cette délibération, lequel a été implicitement rejeté. Il relève appel du jugement du 10 janvier 2023, par lequel le tribunal administratif de Nîmes a notamment rejeté ses demandes tendant à l'annulation de la délibération du 30 janvier 2020 et de la décision de rejet de recours gracieux.

Sur la régularité du jugement :

2. D'une part, aux termes de l'article L. 9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés ".

3. Le jugement attaqué, à son point 9, a précisément relevé que les pièces du dossier ne lui permettaient pas d'apprécier le caractère suffisant du maillage en réseaux publics existant en périphérie des parcelles du requérant cadastrées section BA nos 25 à 27. Par suite, M. A n'est pas fondé à soutenir que le jugement attaqué serait insuffisamment motivé sur ce point.

4. D'autre part, les moyens de M. A tirés de l'inversion de la charge de la preuve, d'erreurs de droit et d'erreurs d'appréciation commises par le tribunal critiquent le bien-fondé du jugement et sont donc inopérants pour en contester la régularité, eu égard à l'office du juge d'appel.

Sur le bien-fondé du jugement :

5. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer, en conséquence, le zonage et les possibilités de construction. Ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

En ce qui concerne le classement en zone agricole A de la partie sud de la parcelle cadastrée section :

6. Aux termes des dispositions de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". Il résulte de ces dispositions qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles.

7. Il ressort des pièces du dossier que la partie nord de la parcelle cadastrée section appartenant à M. A a été classée en zone urbaine, dans un secteur UC 1 correspondant à un secteur de transition proche du territoire aggloméré de la commune, comprenant au sud du chemin de Saint-André une dizaine de constructions tandis que la partie sud de cette parcelle a été classée en zone agricole A. Il ressort également des pièces du dossier, notamment de vues aériennes versées au débat, que cette partie sud s'inscrit en second rideau par rapport aux parcelles bâties le long du chemin de Saint-André, ne jouxte qu'une seule construction située à l'ouest et s'ouvre largement sur un vaste espace agricole dépourvu de toute construction dans lequel elle s'insère. Ainsi, contrairement à ce que soutient le requérant, cette parcelle ne peut être rattachée à l'important secteur urbanisé du nord de la commune, classé en zone UBa. Pour les motifs qui viennent d'être exposés, M. A n'est pas davantage fondé à soutenir que sa parcelle devait être intégralement classée en zone urbaine UC. Les circonstances que le secteur UC1 disposerait d'équipements publics suffisants ou que la parcelle serait raccordable à l'ensemble des réseaux ne font pas obstacle au classement de sa partie sud en zone agricole. Si le requérant soutient que cette parcelle ne fait pas l'objet d'une exploitation agricole, cette circonstance n'est pas, par elle-même, de nature à lui ôter tout potentiel agricole ni à démontrer l'absence de potentialité agricole du secteur, qui a été classé par les auteurs du plan en zone agricole. Par ailleurs, en l'absence de droit acquis au maintien d'un classement d'un terrain par le document local d'urbanisme antérieur, le précédent classement de la parcelle en zone UBa est sans incidence sur la légalité de son classement partiel en zone agricole. Dès lors, en classant la partie sud de la parcelle en litige en zone agricole, les auteurs du plan local d'urbanisme n'ont pas commis d'erreur manifeste d'appréciation.

En ce qui concerne le classement en zone à urbaniser 2 AU des parcelles cadastrées section BA nos 25 à 27 :

8. Aux termes de l'article R. 151-20 du code de l'urbanisme : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone et que des orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement en ont défini les conditions d'aménagement et d'équipement, les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, son ouverture à l'urbanisation est subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme comportant notamment les orientations d'aménagement et de programmation de la zone ".

9. Il ressort des pièces du dossier qu'à l'exception d'une partie de la parcelle cadastrée section BA n° 25, les parcelles litigieuses ont été classées en zone à urbaniser 2 AU, dont l'ouverture à l'urbanisation est subordonnée à une modification ou à une révision ultérieure du plan local d'urbanisme. M. A persiste à contester ce classement du fait de la situation de ses terrains formant une dent creuse dans un secteur urbanisé densément bâti et du caractère suffisant des réseaux présents en périphérie de son terrain. Toutefois, les pièces du dossier, et notamment le procès-verbal de constat de commissaire de justice qu'il produit, qui se limite à reprendre ses affirmations sur ce point, ne permettent pas d'apprécier si les réseaux existants en périphérie de ses terrains dont le classement est contesté seraient d'une capacité suffisante pour desservir, conformément aux dispositions précitées de l'article R. 151-20 du code de l'urbanisme, les constructions à y implanter. S'il est exact que la nouvelle zone à urbaniser se trouve comprise dans une zone urbaine dense, il ressort des pièces du dossier que le secteur urbain des coteaux en cause est destiné à recevoir une urbanisation de moindre intensité par rapport à d'autres secteurs situés autour du noyau historique qui ont vocation à être densifiés ou à celui du plateau et de la terrasse qui doit également être densifié. Le classement contesté s'inscrit également, pour les auteurs du plan local d'urbanisme, dans une logique de phasage de l'urbanisation rappelée dans le rapport de présentation, impliquant une densification du pôle de centralité et du secteur urbain du plateau et de la terrasse ainsi qu'une urbanisation prioritaire des zones 1 AU, avant d'envisager celle des zones 2 AU puis, à plus long terme, celle des zones 3 AU. Alors que la commune précise qu'elle dispose de poches non encore urbanisées et qu'elle entend réduire de 15 hectares les espaces urbains en tenant compte des besoins de logements à venir, le classement en zone 2 AU des parcelles en cause ne peut être regardé comme étant entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. Par ailleurs, si M. A soutient que des secteurs plus éloignés de la commune ont été classés en zone à urbaniser pouvant accueillir immédiatement des constructions, il ressort des pièces du dossier que ces secteurs sont couverts par des orientations d'aménagement et de programmation et leur classement en zone 1AU ne saurait, à lui seul et compte tenu de ce qui vient d'être exposé, révéler une erreur manifeste d'appréciation des auteurs du plan local d'urbanisme à avoir classé en zone 2AU les parcelles de l'appelant.

10. Aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". Aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 ; / () ".

11. S'il est exact que le projet d'aménagement et de développement durables, qui a entendu limiter l'étalement urbain et la consommation foncière dans une perspective de maîtrise du développement urbain, prévoit d'urbaniser en priorité les poches urbaines et de densifier l'aire urbaine existante, il prévoit également de stopper toute urbanisation sur le coteau et son schéma de principe identifie précisément les parcelles en litige comme un secteur de développement à long terme. Par suite, le classement des parcelles litigieuses en zone à urbaniser fermée ne présente pas d'incohérence par rapport aux orientations du projet d'aménagement et de développement durables tendant à limiter l'étalement urbain et la consommation foncière. Par ailleurs, la seule circonstance que ces parcelles appartiendraient à une zone identifiée par le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale de la grande agglomération toulousaine comme " principaux territoires de densification ", n'est pas, en elle-même, de nature à établir l'incompatibilité du zonage retenu avec ce schéma dès lors que l'urbanisation de la zone, qui se trouve reportée à moyen ou long terme, participe à la gestion économe des espaces, l'une des orientations de ce schéma.

En ce qui concerne le classement en zone à urbaniser 2 AU de la parcelle cadastrée section :

12. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section appartenant au requérant est un vaste terrain naturel situé au nord de la commune, en bordure de la route départementale et prolongé par un autre terrain de grande superficie, cadastré section BW n°2, également non construit et formant avec la parcelle du requérant une zone qui a été classée comme zone à urbaniser 2 AU. Eu égard à la situation susmentionnée et également à la présence à proximité d'autres parcelles non construites également classées en zones à urbaniser et plus loin à l'ouest d'une zone agricole, le terrain en litige, qui forme avec le terrain voisin une coupure d'urbanisation, ne peut être regardé comme une dent creuse, ni comme se rattachant au secteur UBa correspondant au territoire aggloméré du plateau et de la terrasse. Par suite, M. A n'est pas fondé à soutenir que la situation et les caractéristiques de cette parcelle justifieraient son ouverture immédiate à l'urbanisation. Il s'ensuit que le moyen tiré d'une erreur manifeste d'appréciation affectant son classement en zone à urbaniser fermée doit être écarté.

13. Dans la mesure où le terrain litigieux ne peut être regardé comme une dent creuse,

M. A ne peut utilement se prévaloir d'une incohérence du zonage retenu avec l'objectif du projet d'aménagement et de développement durables d'urbanisation prioritaire par comblement des dents creuses. Par ailleurs, le requérant n'établit, par aucun élément, l'incompatibilité du plan local d'urbanisme retenant ce zonage avec les prescriptions du schéma de cohérence territoriale de la grande agglomération toulousaine alors que le rapport de présentation a, au contraire, pris en compte les exigences de ce schéma pour déterminer les capacités foncières de la commune en extension susceptibles d'être ouvertes avant et après l'année 2020.

14. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que M. A n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a notamment rejeté sa demande à fin d'annulation de la délibération du conseil municipal du 30 janvier 2020 et de la décision implicite de rejet de son recours gracieux. Par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction ne peuvent également qu'être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Fonsorbes, qui n'a pas, dans la présente instance, la qualité de partie perdante, une somme quelconque au titre des frais exposés par M. A et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre une somme de 1 500 euros à la charge de M. A à verser à la commune de Fonsorbes sur le fondement de ces mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. A est rejetée.

Article 2 : M. A versera à la commune de Fonsorbes une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B A et à la commune de Fonsorbes.

Copie en sera adressée au préfet de la Haute-Garonne.

Délibéré après l'audience du 20 mars 2025, où siégeaient :

- M. Chabert, président de chambre,

- M. Teulière, président assesseur,

- M. Jazeron, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 avril 2025.

Le président-assesseur,

T. Teulière

Le président,

D. ChabertLe greffier,

N. Baali

La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

N°23TL0060