Conseil d'État — Décision N° 471820

Vu la procédure suivante :

Mme F A et M. C E, agissant au nom de leur fille mineure, D B E, ont demandé au juge des référés du tribunal administratif de Paris, statuant sur le fondement de l'article L. 521-4 du code de justice administrative, d'une part, de les admettre au bénéfice de l'aide juridictionnelle provisoire et, d'autre part, de modifier l'ordonnance n° 2302464 du 7 février 2023 par laquelle le juge des référés du tribunal administratif de Paris, statuant sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, a enjoint à l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) de leur accorder l'allocation pour demandeur d'asile et de leur attribuer un hébergement dans le délai de quarante-huit heures à compter de la notification de l'ordonnance. Par une ordonnance n° 2303066 du 15 février 2023, le juge des référés du tribunal administratif de Paris a, d'une part, admis Mme A et M. E au bénéfice de l'aide juridictionnelle provisoire et, d'autre part, assorti l'injonction prononcée par l'article 2 de l'ordonnance du 7 février 2023 d'une astreinte de 150 euros par jour de retard, sans nouveau délai d'exécution.

Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 1er et 21 mars 2023 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'OFII demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative :

1°) d'annuler l'ordonnance du 15 février 2023 en tant qu'elle lui a enjoint de verser l'allocation pour demandeur d'asile sur la carte de paiement prévue par l'article D. 553-18 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile à l'exclusion de tout autre moyen de règlement, sous astreinte de 150 euros par jour de retard sans nouveau délai d'exécution ;

2°) de dire qu'il n'y a pas lieu à statuer sur les conclusions tendant au versement de l'allocation pour demandeur d'asile.

Il soutient que :

- l'ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Paris est entachée d'insuffisance de motivation en ce que, d'une part, elle ne répond pas au moyen pris de ce que l'OFII était dans l'impossibilité matérielle de délivrer à un mineur la carte de paiement prévue par l'article D. 553-18 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) en vue de procéder au versement de l'allocation pour demandeur d'asile en exécution de l'ordonnance du 7 février 2023 et, d'autre part, elle ne précise pas les raisons pour lesquelles la dérogation prévue au même article, qui ouvre la possibilité d'un versement de l'allocation par virement bancaire, n'était pas applicable en l'espèce ;

- le versement de l'allocation pour demandeur d'asile sur la carte de retrait ou de paiement prévue par l'article D. 553-18 du CESEDA ne peut être effectué qu'en utilisant un système d'information alimenté par les données du ministère de l'intérieur relatives à l'identité des demandeurs, qui ne permet d'enregistrer que les demandeurs d'asile majeurs, de sorte qu'il se heurte à une impossibilité technique d'exécuter l'ordonnance contestée lui enjoignant de délivrer cette carte aux requérants, non référencés eux-mêmes dans le logiciel faute d'être ou d'avoir été demandeurs d'asile, pour qu'ils puissent percevoir l'allocation en cause au nom de leur fille mineure ;

- il est possible de faire usage de la faculté ouverte par l'article D. 553-18 du CESEDA de déroger au principe du versement de l'allocation pour demandeur d'asile au moyen de la carte de retrait ou de paiement en procédant à ce versement par virement, sans que la nécessité pour les requérants d'ouvrir un compte bancaire y fasse obstacle dès lors que, d'une part, les vérifications d'identité requises pour ce faire sont identiques à celles effectuées pour la délivrance de la carte et, d'autre part, l'ouverture d'un compte bancaire est de droit y compris pour les personnes en situation irrégulière.

Par un mémoire en défense, enregistré le 16 mars 2023, Mme A et M. E concluent, d'une part, au rejet de la requête et, d'autre part, à ce que soit mise à la charge de l'OFII la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que la requête est irrecevable parce que, d'une part, l'ordonnance attaquée, fondée sur l'article L. 521-4 du code de justice administrative, a été rendue en dernier ressort conformément à l'article L. 523-1 du même code et n'est dès lors susceptible que d'un pourvoi en cassation et, d'autre part, elle ne fait pas grief à l'office requérant dans la mesure où il la conteste, faute de se prononcer sur les modalités de versement de l'allocation ; et, subsidiairement, que les moyens soulevés par l'OFII ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;

- le code monétaire et financier ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, l'OFII et, d'autre part, Mme A et M. E ;

Ont été entendus lors de l'audience publique du 21 mars 2023, à 16 heures :

- Me Poupet, avocate au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocate de l'Office français de l'immigration et de l'intégration ;

- Me de La Burgade, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de Mme A et autres ;

à l'issue de laquelle le juge des référés a clos l'instruction ;

Une note en délibéré, enregistrée le 22 mars 2023, a été présentée pour l'Office français de l'immigration et de l'intégration.

Considérant ce qui suit :

1. Aux termes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. () " Aux termes de l'article L. 521-4 du même code : " Saisi par toute personne intéressée, le juge des référés peut, à tout moment, au vu d'un élément nouveau, modifier les mesures qu'il avait ordonnées ou y mettre fin. " Aux termes de l'article L. 523-1 : " Les décisions rendues en application des articles L. 521-1, L. 521-3, L. 521-4 et L. 522-3 sont rendues en dernier ressort. / Les décisions rendues en application de l'article L. 521-2 sont susceptibles d'appel devant le Conseil d'Etat dans les quinze jours de leur notification. En ce cas, le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat ou un conseiller délégué à cet effet statue dans un délai de quarante-huit heures et exerce le cas échéant les pouvoirs prévus à l'article L. 521-4. "

2. Aux termes de l'article L. 551-8 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile : " Les conditions matérielles d'accueil du demandeur d'asile, au sens de la directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, établissant des normes pour l'accueil des personnes demandant la protection internationale, comprennent les prestations et l'allocation prévues aux chapitres II et III. " Aux termes de son article L. 553-1 : " Le demandeur d'asile qui a accepté les conditions matérielles d'accueil proposées en application de l'article L. 551-9 bénéficie d'une allocation pour demandeur d'asile s'il satisfait à des conditions d'âge et de ressources. Le versement de cette allocation est ordonné par l'Office français de l'immigration et de l'intégration. " Aux termes de son article L. 553-2 : " Un décret définit le barème de l'allocation pour demandeur d'asile, en prenant en compte les ressources de l'intéressé, son mode d'hébergement et, le cas échéant, les prestations offertes par son lieu d'hébergement. Ce barème prend en compte le nombre d'adultes et d'enfants composant la famille du demandeur d'asile et accompagnant celui-ci. / Ce décret précise, en outre, les modalités de versement de l'allocation pour demandeur d'asile. / Il peut prévoir une adaptation du montant de l'allocation pour demandeur d'asile et de ses modalités d'attribution, de calcul et de versement pour tenir compte de la situation particulière des départements et collectivités d'outre-mer. " Aux termes de son article D. 553-18 : " L'allocation pour demandeur d'asile est versée mensuellement sur la base de la transmission prévue à l'article D. 553-21, à terme échu, par alimentation d'une carte de retrait ou de paiement. / De manière transitoire ou par dérogation, notamment dans les départements d'outre-mer, l'allocation peut être versée par virement sur un compte bancaire du bénéficiaire. " Aux termes de son article D. 553-19 : " L'agence de services et de paiement est chargée, pour le compte de l'Office français de l'immigration et de l'intégration, de verser l'allocation aux bénéficiaires dont l'éligibilité a été déterminée préalablement par l'office. " Enfin, aux termes de l'article D. 553-20 du même code : " L'Office français de l'immigration et de l'intégration communique, mensuellement, à l'agence de services et de paiement : / 1° La liste nominative des personnes bénéficiaires de l'allocation ; / 2° Les éléments propres à identifier les allocataires : sexe, nom, prénom, date de naissance, adresse associée au dossier le cas échéant, ainsi que les numéros de dossier attribués aux allocataires dans le traitement automatisé de l'office ayant pour objet d'assurer la gestion et le pilotage du dispositif des centres d'accueil des demandeurs d'asile et dans l'application de gestion des dossiers des ressortissants étrangers en France ; / 3° Le montant de l'allocation à verser et le numéro de carte de retrait ou de paiement ou, le cas échéant les coordonnées bancaires des allocataires. "

3. Si la privation du bénéfice des mesures prévues par la loi afin de garantir aux demandeurs d'asile des conditions matérielles d'accueil décentes, jusqu'à ce qu'il ait été statué sur leur demande, est susceptible de constituer une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté fondamentale que constitue le droit d'asile, le juge des référés ne peut faire usage des pouvoirs qu'il tient de l'article L. 521-2 du code de justice administrative en adressant une injonction à l'administration que dans le cas où, d'une part, le comportement de celle-ci fait apparaître une méconnaissance manifeste des exigences qui découlent du droit d'asile et où, d'autre part, il résulte de ce comportement des conséquences graves pour le demandeur d'asile, compte tenu notamment de son âge, de son état de santé ou de sa situation familiale. Dans cette hypothèse, les mesures qu'il peut ordonner doivent s'apprécier au regard de la situation du demandeur d'asile et en tenant compte des moyens dont l'administration dispose et des diligences qu'elle a déjà accomplies.

4. Il résulte de l'instruction que Mme A ou M. E ont présenté, en novembre 2022, une demande d'asile pour le compte de leur fille mineure, D B, née le 21 octobre 2022. Ils ont demandé au juge des référés du tribunal administratif de Paris, statuant sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, d'enjoindre au directeur général de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) de mettre en œuvre au profit de leur fille les mesures prévues par la loi afin de garantir aux demandeurs d'asile des conditions matérielles d'accueil décentes et, plus particulièrement, de leur attribuer un hébergement ainsi que l'allocation pour demandeur d'asile. Par une ordonnance du 7 février 2023, le juge des référés a fait droit à leur demande. Estimant que l'OFII faisait des difficultés pour exécuter cette ordonnance, les requérants ont saisi le juge des référés du tribunal administratif de Paris, statuant sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-4 du code de justice administrative, en vue de la modifier. Par l'ordonnance attaquée du 15 février 2023, le juge des référés a fait droit à cette demande et assorti l'injonction prononcée par l'article 2 de l'ordonnance du 7 février 2023 d'une astreinte de 150 euros par jour de retard, sans nouveau délai d'exécution.

Sur la nature du recours de l'OFII :

5. Les ordonnances modificatives rendues par le juge des référés en application des dispositions de l'article L. 521-4 participent de la même nature que celle des ordonnances ainsi modifiées, lesquelles font l'objet de voies de recours distinctes selon qu'elles sont rendues sur le fondement des articles L. 521-1 ou L. 521-2 du code. Ainsi, dans le cas où le juge des référés, saisi sur le fondement de l'article L. 521-4, a modifié les mesures précédemment ordonnées en vertu des pouvoirs qu'il tient de l'article L. 521-2, cette ordonnance modificative relève de la même voie de recours que l'ordonnance initiale. Elle est donc susceptible d'appel devant le Conseil d'Etat dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l'article L. 523-1 et à l'article R. 523-3 du code de justice administrative. Il suit de là que c'est par la voie de l'appel que l'OFII conclut à l'annulation de l'ordonnance qu'il attaque du juge des référés du tribunal administratif de Paris.

Sur l'appel de l'OFII :

6. L'ordonnance attaquée doit être regardée comme ayant exclu toute autre modalité de versement de l'allocation pour demandeur d'asile que la délivrance, au profit de Mme A ou M. E, de la carte de paiement prévue à l'article D. 553-18 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA). L'OFII relève appel de cette ordonnance uniquement en tant qu'elle lui impose, sous astreinte, le recours à cette modalité de versement en faisant valoir qu'il est dans l'impossibilité technique de verser l'allocation sur une telle carte dans le cas, comme en l'espèce, d'une demande d'asile présentée au nom d'un enfant mineur dont les représentants légaux n'ont jamais été demandeurs d'asile. Il soutient qu'il y a lieu, dans cette hypothèse très particulière, de recourir à la dérogation prévue par l'article D. 553-18 du CESEDA en procédant au versement de l'allocation par virement sur le compte bancaire de Mme A ou M. E. L'OFII relève que cette modalité de versement n'est pas moins favorable pour les intéressés dès lors que la carte prévue par l'article D. 553-18 du CESEDA n'est en l'état actuel qu'une carte de paiement et non de retrait. L'OFII précise encore qu'il a conclu depuis 2019 un accord avec la Banque Postale pour faciliter les ouvertures de compte des demandeurs d'asile, ce qui a conduit cet établissement bancaire à mettre en place 360 bureaux référents, et que dans le cadre de leur mission d'accompagnement des demandeurs d'asile dans les démarches d'accès au droit, les structures de premier accueil et les centres d'hébergement peuvent apporter une aide aux demandeurs d'asile pour l'ouverture d'un compte bancaire.

7. D'une part, il résulte des explications fournies par l'OFII que, notamment pour des motifs de sécurité liés à la lutte contre la fraude, le système d'information lui permettant d'attribuer à un demandeur d'asile la carte de retrait ou de paiement prévue par l'article D. 553-18 du CESEDA est alimenté par les données relatives à l'identité du demandeur enregistrées par le ministère de l'intérieur lors du dépôt de la demande dans son propre système d'information et que, du fait de la configuration actuelle de celui-ci, l'attribution d'une telle carte implique qu'un demandeur d'asile majeur soit référencé dans le logiciel, qu'il soit actuellement ou ait précédemment été demandeur d'asile, ce qui n'est pas le cas des parents de la jeune D B.

8. D'autre part, il ne résulte pas de l'instruction que Mme A et M. E se seraient vu refuser l'ouverture d'un compte bancaire. Par ailleurs, l'OFII s'est engagé à l'audience à veiller à s'assurer de la possibilité pour les intéressés d'ouvrir un compte bancaire dans les plus brefs délais afin de pouvoir procéder au versement effectif de l'allocation pour demandeur d'asile à laquelle ils ont droit.

9. Il résulte de ce qui précède que l'OFII est fondé à soutenir que c'est à tort que, par l'ordonnance attaquée, le juge des référés du tribunal administratif de Paris lui a enjoint, en vue du versement de l'allocation pour demandeur d'asile allouée à leur fille mineure, de délivrer à Mme A et M. E la carte de paiement prévue par l'article D. 553-18 du CESEDA. En revanche, contrairement à ce que faire valoir l'OFII pour soutenir qu'il n'y aurait pas lieu de statuer sur les conclusions aux fins d'injonction présentées au juge des référés du tribunal administratif de Paris, il ne résulte pas de l'instruction que ce versement serait déjà intervenu. Par suite, il y a lieu de réformer l'ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Paris en enjoignant seulement à l'OFII de verser effectivement l'allocation pour demandeur d'asile à Mme A et M. E au nom de leur fille selon les modalités appropriées et dans les plus brefs délais, sans qu'il y ait lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les frais d'instance :

10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise, à ce titre, à la charge de l'OFII qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante.

O R D O N N E :

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Article 1er : Il est enjoint à l'Office français de l'immigration et de l'intégration de verser l'allocation pour demandeur d'asile aux représentants légaux de Maryam B E selon les modalités appropriées et dans les plus brefs délais.

Article 2 : L'ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Paris du 15 février 2023 est réformée en ce qu'elle a de contraire à la présente décision.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de l'Office français de l'immigration et de l'intégration et les conclusions de Mme A et autres tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés.

Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à l'Office français de l'immigration et de l'intégration, ainsi qu'à Mme F A, première dénommée.

Fait à Paris, le 22 mars 2023

Signé : Alain Seban