Conseil d'État — Décision N° 494209

Vu la procédure suivante :

M. E B, agissant en qualité de représentant légal de sa fille, a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Lyon, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, d'enjoindre à l'agence régionale de santé (ARS) d'Auvergne-Rhône-Alpes de proposer à sa fille une solution d'accueil, même provisoire, dans un institut médico-éducatif (IME) avec un accueil permanent en internat, sous astreinte de 500 euros de retard passé un délai de dix jours à compter de la notification de l'ordonnance à intervenir ou, subsidiairement, d'accomplir toutes diligences pour permettre à brève échéance la mise en œuvre de la décision du 18 avril 2023 de la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH) de la Loire en recherchant une place pour sa fille en internat dans un IME situé dans le département de la Loire ou, à défaut, dans un autre département de la région Auvergne-Rhône-Alpes, sous la même condition d'astreinte et sans délai. Par une ordonnance n° 2403569 du 17 avril 2024, la juge des référés du tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande.

Par une requête et mémoire en réplique, enregistrés les 13 et 27 mai 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. B, agissant en qualité de représentant légal de sa fille, demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative :

1°) d'annuler l'ordonnance du 17 avril 2024 de la juge des référés du tribunal administratif de Lyon ;

2°) d'enjoindre à l'ARS d'Auvergne-Rhône-Alpes d'accomplir toutes les diligences pour permettre à brève échéance la mise en œuvre de la décision du 18 avril 2023 de la CDAPH de la Loire en recherchant une place pour sa fille en internat dans un IME situé dans le département de la Loire ou, à défaut, dans un autre département de la région Auvergne-Rhône-Alpes et, notamment, de s'assurer de l'existence de places disponibles au sein des IME ayant refusé d'accueillir la jeune C pour des raisons liées à sa pathologie ou à sa sectorisation géographique, sous astreinte de 500 euros et sans délai ;

3°) de mettre à la charge de l'ARS d'Auvergne-Rhône-Alpes la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la requête est recevable dès lors qu'elle a été déposée dans les quinze jours de la notification de l'ordonnance contestée ;

- la condition d'urgence est satisfaite eu égard, d'une part, au risque de passage à l'acte suicidaire de sa fille C et, d'autre part, au danger qu'elle représente pour son entourage compte-tenu de ses accès de violence ;

- il est porté une atteinte grave et manifestement illégale au droit d'égal accès à l'instruction de C, enfant handicapée ;

- l'ordonnance contestée est entachée d'une erreur d'appréciation et d'une erreur de fait en ce que la juge des référés du tribunal administratif de Lyon a estimé que les mesures d'accompagnement médico-social " en étoile " mises en place par l'ARS d'Auvergne-Rhône-Alpes étaient de nature à assurer à brève échéance l'exécution au moins partielle de la décision du 18 avril 2023 de la CDAPH, alors que cette décision préconise une prise en charge exclusive en IME et que le dispositif mis en place, en inadéquation avec les troubles de C, a conduit à une aggravation de son état de santé et à un désengagement du personnel accompagnant ;

- elle est entachée d'une erreur de droit ou à tout le moins d'une insuffisance de motivation en ce que la juge des référés n'a pas recherché si l'ARS avait accompli toutes les diligences pour permettre à brève échéance la mise en œuvre de la décision de placement de sa fille en IME ;

- la carence de l'ARS dans l'accomplissement des obligations de prise en charge de l'Etat est caractérisée dès lors que, d'une part, elle n'a pas exercé sa mission de tutelle sur les IME, lesquels, notamment l'IME Jacques Rochas, ont illégalement refusé de prendre en charge C et, d'autre part, elle n'a pas fait usage de son pouvoir de négociation avec les IME pour inciter à la création d'une place supplémentaire, malgré la déscolarisation de C et la gravité des troubles neuropsychiatriques qu'elle présente.

Par un mémoire en défense et des observations complémentaires, enregistrés les 24 mai et 14 juin 2024, la ministre du travail, de la santé et des solidarités conclut au rejet de la requête. Elle soutient que la requête est irrecevable car tardive et, subsidiairement, que la condition d'urgence n'est pas satisfaite et que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

La requête a été communiquée à l'ARS d'Auvergne-Rhône-Alpes qui n'a pas produit d'observations.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- la Constitution, notamment son Préambule ;

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- le code de l'éducation ;

- le code de l'action sociale et des familles ;

- le code de la santé publique ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, M. B et, d'autre part, la ministre du travail, de la santé et des solidarités et l'ARS d'Auvergne-Rhône-Alpes ;

Ont été entendus lors de l'audience publique du 28 mai 2024, à 16 heures 15 :

- Me Zribi, avocate au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocate de M. B ;

- M. B ;

- les représentants de la ministre du travail, de la santé et des solidarités ;

- la représentante de l'ARS d'Auvergne-Rhône-Alpes.

à l'issue de laquelle le juge des référés a reporté la clôture de l'instruction au 7 juin 2024 à 17 heures, puis au 14 juin 2024 à 12 heures, puis au 17 juin 2024 à 16 heures.

Vu le mémoire après audience, enregistré le 17 juin 2024, présenté par M. B ;

Considérant ce qui suit :

1. Aux termes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. () ".

2. M. E B a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Lyon, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, d'enjoindre à l'agence régionale de santé (ARS) d'Auvergne-Rhône-Alpes, d'affecter sa fille C B, au moins provisoirement, dans un institut médico-éducatif (IME) avec un accueil permanent en internat ou, subsidiairement, d'accomplir toutes les diligences pour permettre à brève échéance la mise en œuvre de la décision du 18 avril 2023 de la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées de la Loire en recherchant une place pour sa fille pour un accueil permanent en internat dans un IME situé dans le département de la Loire ou, à défaut, dans un autre département de la région Auvergne-Rhône-Alpes. Par une ordonnance du 17 avril 2024, ce juge a rejeté sa demande. M. B fait appel de cette décision et demande au juge des référés du Conseil d'Etat de faire droit à sa demande de première instance.

3. Aux termes des dispositions de l'article L. 114-1 du code de l'action sociale et des familles : " Toute personne handicapée a droit à la solidarité de l'ensemble de la collectivité nationale, qui lui garantit, en vertu de cette obligation, l'accès aux droits fondamentaux reconnus à tous les citoyens ainsi que le plein exercice de sa citoyenneté ". Aux termes de l'article L. 114-1-1 du même code : " La personne handicapée a droit à la compensation des conséquences de son handicap quels que soient l'origine et la nature de sa déficience, son âge ou son mode de vie. / Cette compensation consiste à répondre à ses besoins, qu'il s'agisse () de la scolarité, de l'enseignement, de l'éducation, de l'insertion professionnelle () de places en établissements spécialisés, des aides de toute nature à la personne ou aux institutions pour vivre en milieu ordinaire ou adapté, ou encore en matière d'accès aux procédures et aux institutions spécifiques au handicap () ". Aux termes de l'article L. 246-1 de ce code : " Toute personne atteinte du handicap résultant du syndrome autistique et des troubles qui lui sont apparentés bénéficie, quel que soit son âge, d'une prise en charge pluridisciplinaire qui tient compte de ses besoins et difficultés spécifiques. / Adaptée à l'état et à l'âge de la personne, cette prise en charge peut être d'ordre éducatif, pédagogique, thérapeutique et social () ". Ces dispositions imposent à l'Etat et aux autres personnes publiques chargées de l'action sociale en faveur des personnes handicapées d'assurer, dans le cadre de leurs compétences respectives, une prise en charge effective dans la durée, pluridisciplinaire et adaptée à l'état comme à l'âge des personnes atteintes du syndrome autistique et des troubles qui lui sont apparentés.

4. Si une carence dans l'accomplissement de ces missions est de nature à engager la responsabilité des autorités compétentes, elle n'est susceptible de constituer une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale, au sens de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, que si elle est caractérisée, au regard notamment des pouvoirs et des moyens dont disposent ces autorités, et si elle entraîne des conséquences graves pour la personne atteinte d'un syndrome autistique, compte tenu notamment de son âge et de article, que pour son état. En outre, le juge des référés ne peut intervenir, en application de cet prendre des mesures justifiées par une urgence particulière et de nature à mettre fin immédiatement ou à très bref délai à l'atteinte constatée.

Sur la situation de l'enfant et l'urgence résultant des carences de sa prise en charge :

5. Il résulte de l'instruction que la fille de M. B, C, née le 9 mai 2010, dont la mère est décédée en 2018, souffre depuis sa petite enfance de troubles du spectre autistique sévères, associés à des troubles anxieux généralisés, qui ont nécessité plusieurs hospitalisations et une adaptation progressive de sa scolarisation. Par un jugement en assistance éducative du 2 février 2023, le juge des enfants du tribunal pour enfants de A D a confié C à l'aide sociale à l'enfance de la Loire pour une durée de six mois, constatant l'inadéquation croissante de la prise en charge complexe, combinant de nombreux intervenants, dont elle faisait l'objet à partir de son domicile et l'aggravation de ses troubles anxieux et de ses difficultés relationnelles avec les soignants et accompagnants. Par une décision du 18 avril 2023, la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées de la Loire a orienté C vers un institut médico-éducatif (IME), en internat ou en semi-internat, du 18 avril 2023 au 31 août 2026. Aucune solution n'a toutefois été trouvée pour l'accueillir de façon permanente, malgré une recherche active menée par les services sociaux du département de la Loire et de l'agence régionale de santé (ARS) Auvergne-Rhône Alpes. Par un nouveau jugement en assistance éducative du 29 août 2023, le juge des enfants du tribunal pour enfants de A D a renouvelé le placement de C à la délégation pour la vie sociale de la Loire jusqu'au 30 septembre 2024 " tant que celle-ci ne bénéficie pas d'une place en IME ", constatant " son anxiété paroxystique, laissant craindre un passage à l'acte grave " et l'épuisement de son père, ayant notamment nécessité un arrêt de travail et un suivi médical. Faute de disponibilité permettant son accueil quotidien dans un IME, C a cependant continué d'être accueillie principalement dans une maison de l'enfance à caractère social, dite Foyer Le Fogières, ne passant qu'une nuitée par semaine à l'IME Jacques Rochas, et a vu s'interrompre sa prise en charge scolaire à temps partiel en raison de l'aggravation de ses troubles. A partir de mars 2024, des troubles plus graves, comprenant des épisodes de violence à l'égard d'elle-même et des autres, se sont multipliés dans les relations de C avec certains intervenants de sa prise en charge. Il résulte de l'instruction, et n'est pas sérieusement contesté par l'administration, que cette prise en charge n'est pas adaptée à son état, que son état d'anxiété s'aggrave et présente des risques suicidaires, dont un compte-rendu de l'IME Jacques Rochas du 15 décembre 2023 relève qu'ils sont associés au sentiment de ne pas bénéficier, malgré la multiplication des intervenants, d'une aide adaptée à sa pathologie. Par sa gravité, cette carence dans la prise en charge de C est constitutive d'une situation d'urgence particulière au sens des dispositions de l'article L. 521-2 du code de justice administrative.

Sur l'atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale :

6. En premier lieu, si les dispositions de l'article L. 1431-2 du code de la santé publique permettent aux agences régionales de santé d'autoriser la création des instituts médicaux éducatifs ou de nouvelles places en leur sein, de contrôler leur fonctionnement et de leur allouer de nouvelles ressources, ce qui permet le cas échéant d'accroître à moyen terme la capacité d'accueil et de prise en charge de ces établissements, elles n'ont pas, en revanche, le pouvoir de contraindre un IME à accueillir immédiatement les personnes placées dans un telle situation. Face à des demandes urgentes résultant de décisions de placement prises par la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées, il leur appartient d'accomplir toutes diligences pour favoriser la mise en œuvre de ces décisions en recherchant des places disponibles dans le département ou, à défaut, dans un autre département de la région.

7. En deuxième lieu, il résulte de l'instruction que 144 enfants souffrant de troubles du spectre autistique dans le département de la Loire sont, à la date de la présente décision, en attente d'une prise en charge par un IME dans ce département. 20 d'entre eux sont classés, comme C, au " niveau 1 ", définissant les situations les plus critiques, combinant des troubles autistiques sévères, une rupture de parcours d'accompagnement, l'impossibilité d'un retour à domicile et la mise en danger possible des accompagnants ou aidants.

8. En troisième lieu, il résulte des éléments produits postérieurement à l'audience dans le cadre de la présente instance qu'à la suite notamment de la mobilisation d'un ensemble de services publics, dont l'agence régionale de santé, la réunion du 5 juin 2024 de la " communauté 360 ", qui regroupe les intervenants médico-sociaux du département de la Loire, a permis d'élaborer un plan d'accompagnement individuel renforcé pour C. Ce plan, qui est mis en place avec le concours de l'IME Jacques Rochas, comprend, à compter de la rentrée de septembre 2024, un accueil de jour du lundi à vendredi au sein de cet IME, accompagnée d'un renfort éducatif et, dans l'immédiat, une intervention renforcée, financée par l'ARS, de l'équipe " Mobile handicap aide sociale à l'enfance ", au sein d'une maison à caractère social afin de proposer des activités éducatives à C durant les soirées et les week-ends notamment, en complément de sa prise en charge du mercredi soir au sein de l'IME Jacques Rochas, qui est maintenue.

9. En l'état de l'instruction, il apparaît que les mesures composant le plan d'accompagnement renforcé de C adoptées le 5 juin 2024 sont susceptibles d'apporter, à brève échéance, une réponse mieux adaptée à ses troubles, répondant au moins partiellement à l'orientation prescrite par la décision du 18 avril 2023 de la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées de la Loire. Ainsi, à la date de la présente décision, sa prise en charge ne révèle pas une carence d'une gravité telle qu'elle porterait atteinte aux droits et libertés du requérant, ou de sa fille.

10. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que M. B n'est pas fondé à se plaindre de ce que, par l'ordonnance attaquée, le juge des référés du tribunal administratif a rejeté sa demande. Il suit de là que l'ensemble des conclusions d'appel doivent être rejetées.

O R D O N N E :

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Article 1er : La requête de M. B est rejetée.

Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à M. E B et à l'ARS d'Auvergne-Rhône-Alpes.

Copie en sera adressée à la ministre du travail, de la santé et des solidarités.

Fait à Paris, le 28 juin 2024

Signé : Cyril Roger-Lacan