Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 26 décembre 2024, 26 mars 2025 et 7 janvier 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la Fédération de la santé et de l’action sociale CGT demande au Conseil d’Etat :
1°) d’annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2024-954 du 23 octobre 2024 relatif aux conditions de réalisation en bloc opératoire des actes et activités mentionnés à l’article R. 4311-11-1 du code de la santé publique par les infirmiers diplômés d’Etat ;
2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code général de la fonction publique ;
- le code des relations du public avec l’administration ;
- le code de la santé publique ;
- le décret n° 2015-74 du 27 janvier 2015 ;
- le décret n° 2018-79 du 9 février 2018 ;
- le décret n° 2019-678 du 28 juin 2019 ;
- le décret n° 2021-97 du 29 janvier 2021 ;
- l’arrêté du 31 juillet 2019 relatif à la formation complémentaire pour la réalisation de certains actes professionnels en bloc opératoire par les infirmiers ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Isabelle Tison, conseillère d’Etat,
- les conclusions de M. Thomas Janicot, rapporteur public ;
Considérant ce qui suit :
Sur le cadre juridique du litige :
Aux termes de l’article R. 4311-11-1 du code de la santé publique : « L’infirmier ou l’infirmière de bloc opératoire, titulaire du diplôme d’Etat de bloc opératoire, est seul habilité à accomplir les actes et activités figurant aux 1° et 2° : / 1° Dans les conditions fixées par un protocole préétabli, écrit, daté et signé par le ou les chirurgiens : / a) Sous réserve que le chirurgien puisse intervenir à tout moment : / - l’installation chirurgicale du patient ; / - la mise en place et la fixation des drains susaponévrotiques ; / - la fermeture sous-cutanée et cutanée ; / b) Au cours d’une intervention chirurgicale, en présence du chirurgien, apporter une aide à l’exposition, à l’hémostase et à l’aspiration ; / 2° Au cours d’une intervention chirurgicale, en présence et sur demande expresse du chirurgien, une fonction d’assistance pour des actes d’une particulière technicité déterminés par arrêté du ministre chargé de la santé ».
2. Il résulte de ces dispositions, insérées au code de la santé publique par l’article 1er du décret du 27 janvier 2015 relatif aux actes infirmiers de la compétence exclusive des infirmiers de bloc opératoire, que les infirmiers de bloc opératoire diplômés d’Etat disposent d’une compétence exclusive pour accomplir les actes mentionnés aux 1° et 2° de cet article. Ces dispositions sont entrées en vigueur le 30 janvier 2015, soit le lendemain de leur publication au Journal officiel de la République française. Toutefois, compte tenu des conséquences de l’entrée en vigueur immédiate du décret du 27 janvier 2015 sur le fonctionnement des blocs opératoires, le Conseil d’Etat, statuant au contentieux, l’a, par une décision du 7 décembre 2016, annulé pour erreur manifeste d’appréciation en tant seulement que, en l’état du dispositif applicable et de la situation telle qu’elle résultait à la date de cette décision de la mesure d’instruction qui avait alors été diligentée, il ne différait pas au 31 décembre 2017 l’entrée en vigueur des dispositions du b) du 1° de l’article R. 4311-11-1 du code de la santé publique, relatives aux actes d’aide à l’exposition, à l’hémostase et à l’aspiration.
3. De nouvelles mesures transitoires ont été prises à plusieurs reprises à la suite de cette décision. Elles ont consisté, d’une part, à repousser l’entrée en vigueur des dispositions du b) du 1° de l’article R. 4311-11-1 du code de la santé publique, dans un premier temps au 1er juillet 2019, par l’article 7 du décret du 9 février 2018 portant diverses mesures d’adaptation relatives aux professions de santé, puis, dans un deuxième temps, au 1er janvier 2020, par l’article 8 du décret du 28 juin 2019 relatif aux conditions de réalisation de certains actes professionnels en bloc opératoire par les infirmiers et portant report d’entrée en vigueur de dispositions transitoires sur les infirmiers en bloc opératoire. D’autre part, en application de ce dernier décret, les infirmiers diplômés d’Etat exerçant une fonction d’infirmier de bloc opératoire et apportant dans ce cadre de manière régulière une aide à l’exposition, à l’hémostase et à l’aspiration au cours d’interventions chirurgicales depuis un an au moins en équivalent temps plein à la date du 30 juin 2019 ont été autorisés à continuer cette activité, à titre temporaire, au plus tard jusqu’au 31 décembre 2021, sous réserve de leur inscription avant le 31 octobre 2019 à une épreuve de vérification des connaissances professionnelles, l’autorité administrative compétente pouvant leur délivrer une autorisation permanente d’accomplir ces actes au vu de l’avis de la commission régionale chargée de faire passer cette épreuve. Par un arrêté du 31 juillet 2019, pris en application de l’article 7 de ce décret, la ministre chargée de la santé a précisé les modalités de cette épreuve de vérification des connaissances, les renseignements devant figurer dans le dossier de demande d’inscription à cette épreuve et le contenu de la formation complémentaire à suivre le cas échéant. Ce dispositif transitoire a été modifié par le décret du 29 janvier 2021 modifiant le décret n° 2019-678 du 28 juin 2019 et portant diverses mesures relatives au retrait d’enregistrement d’organismes ou structures de développement professionnel continu des professions de santé et aux actes des infirmiers diplômés d’Etat afin, notamment, de repousser au 31 mars 2021 la date limite de dépôt par les infirmiers diplômés d’Etat des demandes d’autorisation de continuer d’accomplir les actes d’aide à l’exposition, l’hémostase et l’aspiration, de fixer au 31 décembre 2019 la date à laquelle s’apprécie la durée minimum d’un an de leur pratique de ces actes et de remplacer l’épreuve de vérification des connaissances professionnelles par une obligation de suivi d’une formation complémentaire avant le 31 décembre 2025.
4. Par une décision du 30 décembre 2021, le Conseil d’Etat, statuant au contentieux a, d’une part, partiellement annulé les décrets du 28 juin 2019 et du 29 janvier 2021 en tant que le dispositif transitoire qu’ils instituaient, ne concernant pas les actes mentionnés au a) du 1° et au 2° de l’article R. 4311-11-1 du code de la santé publique, ne permettait pas l’accomplissement des actes relevant de la compétence exclusive des infirmiers diplômés d’Etat de bloc opératoire mentionnés à cet article par un nombre suffisant d’infirmiers diplômés d’Etat exerçant au sein des blocs opératoires pour assurer le bon fonctionnement de ces blocs et méconnaissait de ce fait le principe de sécurité juridique et, d’autre part, enjoint au Premier ministre d’adopter dans un délai de quatre mois de nouvelles dispositions réglementaires transitoires, propres à assurer le bon fonctionnement des blocs opératoires et le respect du principe de sécurité juridique.
5. Par une décision du 26 juin 2024, le Conseil d’Etat, statuant au contentieux a prononcé une astreinte à l’encontre de l’Etat s’il ne justifiait pas avoir, dans les quatre mois suivant la notification de sa décision, exécuté la décision du Conseil d’Etat du 30 décembre 2021.
6. Par la présente requête, la fédération de la santé et de l’action sociale CGT demande au Conseil d’Etat d’annuler pour excès de pouvoir le décret du 23 octobre 2024 relatif aux conditions de réalisation en bloc opératoire des actes et activités mentionnés à l’article R. 4311-11-1 du code de la santé publique par les infirmiers diplômés d’Etat, pris pour l’exécution de sa décision du 30 décembre 2021.
Sur légalité externe :
7. Aux termes de l’article R. 245-11 du code général de la fonction publique : « Sous réserve des compétences du Conseil commun de la fonction publique, le Conseil supérieur de la fonction publique hospitalière est saisi pour avis : (…) / 4° Des projets de décret relatifs à la situation des agents hospitaliers (…) ».
8. Le décret attaqué a pour objet d’édicter de nouvelles dispositions réglementaires transitoires permettant l’application du dispositif prévu par les dispositions de l’article R. 4311-11-1 du code de la santé publique, en assurant à la fois le bon fonctionnement des blocs opératoires et le respect du principe de sécurité juridique. Ces dispositions ne présentant pas un caractère statutaire, elles n’avaient pas à être soumises, préalablement à leur adoption, ni au conseil supérieur de la fonction publique hospitalière, ni, en tout état de cause au conseil commun de la fonction publique. Par suite, le moyen tiré du défaut de consultation de l’un ou l’autre de ces conseils doit être écarté.
Sur la légalité interne :
En ce qui concerne les moyens tirés de ce que le dispositif prévu par le décret attaqué ne présenterait pas de caractère transitoire :
9. Ainsi qu’il a été dit au point 2, les dispositions de l’article R. 4311-11-1 du code de la santé publique qui instituent au profit des infirmiers de bloc opératoires diplômés d’Etat une compétence exclusive pour accomplir les actes mentionnés aux 1° et 2° de cet article ont été insérées dans ce code par l’article 1er du décret du 27 janvier 2015 relatif aux actes infirmiers de la compétence exclusive des infirmiers de bloc opératoire.
10. Il ressort des pièces du dossier qu’à la date du décret attaqué environ 23 700 infirmiers exerçaient en bloc opératoire, dont seulement environ 8 800 infirmiers de bloc opératoire diplômés d’Etat, et que le bon fonctionnement de ces blocs suppose que la quasi-totalité des infirmiers y exerçant soient autorisés à accomplir les actes en principe réservés aux infirmiers de bloc opératoire diplômés d’Etat en vertu de l’article R. 4311-11-1 du code de la santé publique. Au moment où les dispositions transitoires litigieuses ont été édictées, 11 000 infirmiers diplômés d’Etat avaient déposé une demande afin d’être temporairement autorisés à accomplir les actes mentionnés au b) du 1° de cet article, sur le fondement du précédent régime transitoire, issu du décret du 28 juin 2019. Même si la ministre chargée de la santé fait état de sa montée en puissance progressive, la capacité des centres de formation des infirmiers de bloc opératoire diplômés d’Etat est actuellement limitée à environ 800 infirmiers de bloc opératoire diplômés d’Etat par an. Dans ces conditions, en instituant une dérogation permettant aux infirmiers diplômés d’Etat de réaliser à titre temporaire et définitif, sous réserve de formation, la totalité des actes réservés aux infirmiers de bloc opératoire diplômés d’Etat par les 1° et 2° de l’article R. 4311-11-1 du code de la santé publique, le pouvoir réglementaire n’a pas commis d’erreur manifeste d’appréciation.
11. Par ailleurs, les dispositions du décret attaqué ont pour objet, ainsi que l’indique son article 1er, de déroger à l’acquisition de cette compétence de principe pour une période de temps limitée, échéant en 2031, de façon à assurer le bon fonctionnement des blocs opératoires jusqu’au moment où l’application de ce principe sans aménagement sera compatible avec ce bon fonctionnement. La fédération requérante n’est donc fondée à soutenir ni que ce régime ne présenterait pas un caractère transitoire, ni qu’il ferait obstacle à l’entrée en vigueur de la réforme issue du décret du 27 janvier 2015, en ce qu’elle institue une compétence exclusive des infirmiers de bloc opératoire diplômés d’Etat pour accomplir les actes mentionnés aux 1° et 2° de l’article R. 4311-11-1 du code de la santé publique.
12. Si la fédération requérante soutient que le décret attaqué est illégal en ce qu’il fixe une période transitoire d’une durée excessive, la longueur de cette période transitoire n’est pas à elle seule de nature à en démontrer l’illégalité. La ministre chargée de la santé fait au demeurant valoir sans être contestée sur ce point que la durée choisie est nécessaire compte tenu du nombre d’infirmiers de bloc opératoire diplômés d’Etat disponibles, du nombre d’infirmiers diplômés d’Etat à former et des capacités d’accueil limitées des centres de formation des infirmiers de bloc opératoire diplômés d’Etat.
13. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de ce que le dispositif transitoire issu du décret attaqué serait pour ce motif entaché d’erreur de droit et méconnaîtrait le principe de sécurité juridique ne peut qu’être écarté.
En ce qui concerne les moyens tirés de ce que le régime transitoire litigieux est entaché d’erreur manifeste d’appréciation et méconnaît le droit à la santé :
14. En premier lieu, aux termes de l’article 2 du décret attaqué : « Est éligible à l’autorisation mentionnée à l’article 1er, l’infirmier ou l’infirmière qui, à la date de sa demande : / 1° Est affecté en bloc opératoire ; / 2° Justifie d’au moins un an d’exercice en bloc opératoire en équivalent temps plein au cours des trois dernières années ». Et aux termes de son article 5 : « L’infirmier ou l’infirmière, titulaire d’une autorisation temporaire ou définitive délivrée en application du décret du 28 juin 2019 susvisé, qui sollicite une autorisation temporaire en application de l’article 3 du présent décret, est présumé satisfaire à la condition mentionnée au 2° de l’article 2 du même décret. / Par dérogation à l’article 4, le silence gardé par le préfet de région sur cette demande au-delà du délai d’un mois vaut décision d’acceptation ».
15. Il résulte de ces dispositions que l’autorité préfectorale apprécie l’éligibilité d’un candidat à la délivrance d’une autorisation provisoire au regard de son affectation en bloc opératoire, de la durée de cette affectation et du contenu du dossier produit à l’appui de sa candidature et que les candidats déjà titulaires d’une autorisation provisoire accordée sur le fondement du régime transitoire antérieur, issu du décret du 28 juin 2019, sont présumés remplir la condition de durée d’affectation en bloc opératoire.
16. En disposant que le choix du préfet de région doit se porter sur des candidats justifiant d’une expérience suffisante en bloc opératoire et que celui-ci se détermine au regard de l’expérience professionnelle acquise par le demandeur telle qu’elle est décrite dans son dossier de demande, le pouvoir réglementaire n’a pas commis d’erreur manifeste dans le choix des critères de nature à garantir la compétence professionnelle des intéressés.
17. La fédération requérante soutient en second lieu que la délivrance d’une autorisation définitive permettant aux infirmiers diplômés d’Etat d’accomplir de façon pérenne les actes en principe réservés aux infirmiers de bloc opératoire diplômés d’Etat n’est pas entourée de garanties propres à assurer leur compétence professionnelle en affirmant que la formation obligatoire à laquelle est subordonnée cette délivrance sera minimale et sans rapport avec celle de quatre semestres dispensée aux infirmiers de bloc opératoire diplômés d’Etat. Toutefois, le dernier alinéa de l’article 6 du décret attaqué se borne à disposer que « la formation complémentaire est dispensée par une école autorisée pour la préparation du diplôme d’Etat d’infirmier de bloc opératoire. Son contenu, sa durée et ses modalités sont précisés par arrêté du ministre chargé de la santé ». Le format et le contenu de la formation en cause n’étant donc pas définis par les dispositions du décret attaqué, la fédération requérante ne peut utilement soutenir que la formation qu’il prévoit serait insuffisante à garantir la compétence des intéressés. Une telle insuffisance ne résulte pas davantage du seul renvoi du format et du contenu de la formation à un arrêté ministériel, auquel il appartient, sous le contrôle du juge, de préciser ces éléments de telle sorte qu’elle permette aux intéressés de compléter leur compétence professionnelle.
18. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de ce que le régime transitoire litigieux est entaché d’erreur manifeste d’appréciation et méconnaît le droit à la santé ne peut qu’être écarté.
En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance du principe d’égalité :
19. La fédération requérante ne peut utilement soutenir que le dispositif transitoire litigieux méconnaît le principe constitutionnel d’égalité en ce qu’il implique que seront traités de manière différente, du point de vue de leur rémunération, les infirmiers de bloc opératoire diplômés d’Etat et les infirmiers diplômés d’Etat titulaires de l’autorisation d’effectuer les actes mentionnés aux 1° et 2° de l’article R. 4311-11-1 du code de la santé publique, dès lors que les dispositions du décret attaqué se bornent à définir les conditions dans lesquelles certains infirmiers diplômés d’Etat peuvent accomplir, au titre du régime transitoire qu’il définit, des actes en principe réservés au infirmiers de bloc opératoire diplômés d’Etat et sont sans incidence sur la rémunération de ces personnels médicaux.
20. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de la fédération de la santé et de l’action sociale CGT ne peut qu’être rejetée, y compris ses conclusions relatives à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
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Article 1er : La requête de la fédération de la santé et de l’action sociale CGT est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à la fédération de la santé et de l’action sociale CGT et à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées.
Copie en sera adressée au Premier ministre.
Délibéré à l’issue de la séance du 22 janvier 2026 où siégeaient : M. Jean-Luc Nevache, conseiller d’Etat, présidant ; M. Julien Boucher, conseiller d’Etat et Mme Isabelle Tison, conseillère d’Etat-rapporteure.
Rendu le 13 février 2026.
Le président :
Signé : M. Jean-Luc Nevache
La rapporteure :
Signé : Mme Isabelle Tison
La secrétaire :
Signé : Mme Vasantha Breme