Tribunal Administratif de Nice — Décision N° TA06-1902608

Vu la procédure suivante :

Par une requête et trois mémoires complémentaires, enregistrés les 29 mai 2019, 19 décembre 2019, 13 août 2020, 11 septembre 2020 et 8 juillet 2022, M. A C, représenté par Me Mas, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 5 avril 2019 par laquelle le garde des Sceaux, ministre de la justice a rejeté sa demande d'indemnité de départ volontaire ;

2°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 9 565,093 euros, assortie des intérêts et de leur capitalisation à compter du 10 août 2017, en réparation des préjudices subis ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

S'agissant des conclusions d'annulation :

- la décision du 5 avril 2019 est entachée d'un défaut de motivation ;

- elle a été prise en méconnaissance du principe du contradictoire ;

- elle méconnaît le principe d'égalité de traitement ;

- elle est entachée d'une erreur de droit au regard des dispositions du décret du 17 avril 2008 instituant une indemnité de départ volontaire et des énonciations de la circulaire du 13 novembre 2009 ;

- cette décision est entachée d'un détournement de pouvoir en ce qu'elle est intervenue juste avant la modification du décret du 17 avril 2008 ;

- la substitution de motifs sollicitée par l'Etat ne peut prospérer dès lors qu'il satisfait aux conditions réglementaires pour bénéficier de l'indemnité de départ volontaire.

S'agissant des conclusions indemnitaires :

- l'Etat a commis une faute de nature à engager sa responsabilité en refusant illégalement de lui accorder le bénéfice de l'indemnité de départ volontaire ;

- l'Etat a commis une faute de nature à engager sa responsabilité en méconnaissant l'obligation de statuer sur sa demande de démission dans le délai de 4 mois imparti par l'article 58 du décret du 16 septembre 1985 ;

- l'Etat a commis une faute de nature à engager sa responsabilité en ne statuant expressément sur la demande d'indemnité de départ volontaire que près de 20 mois après qu'il en ait fait la demande ;

- l'illégalité fautive de la décision du 5 avril 2019 lui a causé un préjudice financier dont il doit obtenir réparation en ce qu'il aurait dû percevoir au titre de cette indemnité la somme de 1 782, 54 euros ;

- les carences fautives de l'administration dans le traitement de ses demandes lui ont causées des préjudices financiers et moraux que l'Etat se doit de réparer :

- au titre de ses préjudices financiers, en ce qu'il a été mis dans l'impossibilité de percevoir le revenu de solidarité active (RSA) et de bénéficier de l'aide à la création ou à la reprise d'entreprise (ACRE) ;

- au titre de son préjudice moral et de son préjudice économique dès lors qu'il aurait pu se voir interdire l'accès à la profession d'avocat, n'ayant pas été radié des cadres avant la prestation de serment.

Par un mémoire en défense, enregistré le 14 août 2020, le garde des Sceaux, ministre de la justice, conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- les moyens soulevés par M. C ne sont pas fondés ;

- la décision peut être fondée par substitution de motifs sur le décret du 17 avril 2008 en ce que le requérant ne satisfaisait pas aux conditions d'octroi pour prétendre au bénéfice de l'indemnité de départ volontaire.

Par ordonnance du 14 août 2020, la clôture d'instruction a été fixée au 15 septembre 2020.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'action sociale et des familles ;

- le code général de la fonction publique ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code du travail ;

- loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- le décret n° 85-986 du 16 septembre 1985 ;

- le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ;

- le décret n° 2008-368 du 17 avril 2008 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 4 octobre 2022 :

- le rapport de Mme B,

- les conclusions de Mme Belguèche, rapporteure publique,

- les observations de Me Mas, représentant M. C.

Une note en délibéré présentée pour M. C a été enregistrée le 4 octobre 2022.

Considérant ce qui suit :

1. M. Heckly, greffier des services judiciaires au sein du tribunal judiciaire de Nice, a été placé en disponibilité pour convenances personnelles à compter du 1er janvier 2016 pour une durée de trois ans. M. C, par courriers des 31 juillet et 1er août 2017 adressés au ministère de la justice, a demandé l'attribution d'une indemnité de départ volontaire ainsi que sa démission. Par arrêté du 27 avril 2018, le garde des Sceaux, ministre de la justice, a radié M. C des cadres de la fonction publique à compter du 1er janvier 2018. Par courrier du 3 avril 2019, M. C a formé auprès du garde des Sceaux, ministre de la justice, une demande préalable d'indemnisation d'un montant de 6 283, 94 euros en vue de la réparation des préjudices qu'il estime avoir subis en raison des fautes commises par l'administration dans le traitement de ses demandes de démission et de versement de l'indemnité de départ volontaire. Le 5 avril 2019, le garde des Sceaux, ministre de la justice, a expressément rejeté sa demande d'indemnité de départ volontaire. M. C demande au tribunal, d'une part, l'annulation de la décision du 5 avril 2019 rejetant sa demande d'indemnité de départ volontaire, d'autre part, le versement de la somme de 9 565,09 euros, assortie des intérêts de retard et de leur capitalisation, en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis du fait de l'illégalité fautive entachant la décision refusant de lui accorder l'indemnité de départ volontaire ainsi que du délai de traitement de ses demandes de démission et d'indemnité de départ volontaire.

Sur les conclusions d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article 1er du décret n° 2008-368 du 17 avril 2008 instituant une indemnité de départ volontaire, dans sa rédaction applicable : " Une indemnité de départ volontaire peut être attribuée aux fonctionnaires qui quittent définitivement la fonction publique de l'Etat à la suite d'une démission régulièrement acceptée en application du 2° de l'article 24 de la loi du 13 juillet 1983 susvisée, aux personnels ouvriers des établissements industriels de l'Etat relevant du décret n° 2004-1056 du 5 octobre 2004 relatif au régime des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat, à l'exception des personnels ouvriers du ministère de la défense, et aux agents non titulaires de droit public recrutés pour une durée indéterminée qui démissionnent dans les conditions fixées par l'article 48 du décret du 17 janvier 1986 susvisé et dont le poste fait l'objet d'une restructuration dans le cadre d'une opération de réorganisation du service. / L'agent qui souhaite bénéficier de l'indemnité de départ volontaire ne peut demander sa démission qu'à compter de la réception de la réponse de l'administration à la demande préalable de bénéfice de l'indemnité de départ volontaire ". Aux termes de l'article 3 de ce décret : " Nonobstant les dispositions de l'article 2 du présent décret, l'indemnité de départ volontaire peut être attribuée aux agents mentionnés à l'article 1er qui quittent définitivement la fonction publique de l'Etat pour créer ou reprendre une entreprise au sens de l'article L. 5141-1 du code du travail () ".

3. Il ressort de ces dispositions que l'octroi de l'indemnité de départ volontaire, qui est conditionné à l'acceptation de la démission par l'administration, ne constitue pas un droit pour les agents réunissant les conditions légales pour l'obtenir au sens de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Le refus de cette indemnité ne relève d'aucune autre catégorie de décision devant être motivée sur le fondement de cet article. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation de la décision attaquée doit être écarté comme inopérant.

4. En deuxième lieu, pour les mêmes motifs, M. C ne peut utilement faire valoir que la décision attaquée, qui a en outre été prise sur sa demande et qui concerne les relations entre l'administration et un agent public, n'a pas été précédée d'une procédure contradictoire.

5. En troisième lieu, ainsi qu'il a été dit au point 3 du présent jugement, l'octroi de l'indemnité de départ volontaire ne constitue pas un droit pour les agents qui rempliraient les conditions légales auxquelles elle est subordonnée, dès lors que l'administration peut toujours tenir compte de l'intérêt du service pour en refuser son bénéfice.

6. En l'espèce, le garde des Sceaux, ministre de la justice, a refusé d'octroyer à M. C une indemnité de départ volontaire au motif que la réduction des effectifs des professionnels des greffes ne correspond pas à la politique menée, qui au contraire porte sur une stratégie de forts recrutements de greffiers. D'une part, si le requérant soutient que ce motif méconnaît les énonciations de la circulaire du 13 novembre 2009, lesquelles préconisent d'accueillir favorablement les demandes fondées sur l'article 3 du décret du 17 avril 2008, de telles énonciation sont néanmoins dépourvues de portée contraignante et sont dès lors sans incidence sur la légalité de la mesure en litige. D'autre part, s'il soutient également qu'en refusant de lui accorder l'indemnité de départ volontaire, le ministre a méconnu le principe d'égalité de traitement entre agents, il n'établit pas que des agents se trouvant dans une situation identique à la sienne auraient obtenu le bénéfice de l'indemnité de départ volontaire. Il suit de là que le garde des Sceaux, ministre de la justice, s'est fondé sur l'intérêt du service pour refuser d'accorder au requérant une indemnité qui n'a pas le caractère d'un avantage statutaire, et n'a dès lors commis aucune erreur de droit.

7. Enfin, à supposer que le requérant ait entendu soutenir que la décision litigieuse est entachée d'un détournement de pouvoir en ce qu'elle est intervenue juste avant la modification du décret du 17 avril 2008, il ne l'établit pas.

8. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la substitution de motifs sollicitée en défense, que les conclusions tendant à l'annulation de la décision du 5 avril 2019 doivent être rejetées.

Sur les conclusions indemnitaires :

9. M. C soutient que la responsabilité pour faute de l'Etat est engagée à raison de l'illégalité fautive de la décision rejetant sa demande d'indemnité de départ volontaire et des carences fautives commises dans le traitement de ses demandes de démission et d'indemnité de départ volontaire.

En ce qui concerne l'illégalité fautive tirée du refus d'octroi de l'indemnité de départ volontaire :

10. Ainsi qu'il a été dit au point 8, la décision du 5 avril 2019 n'étant entachée d'aucune illégalité fautive, M. C n'est pas fondé à solliciter l'indemnisation des préjudices qu'il estime avoir subis de ce fait.

En ce qui concerne la carence fautive de l'administration dans le traitement de sa demande d'indemnité de départ volontaire

11. Le requérant soutient que l'administration a commis une faute en traitant sa demande d'indemnité de départ volontaire près de 20 mois après en avoir fait la demande et que cette faute, résultant donc de la carence de l'administration dans la gestion de sa demande, lui a causé des préjudices financiers et moraux.

12. Toutefois, le requérant n'établit pas l'existence d'un lien de causalité direct et certain entre le délai de traitement de sa demande d'indemnité de départ volontaire et les préjudices financiers et matériels qu'il invoque, dont la réalité n'est au surplus pas établie.

En ce qui concerne la carence fautive de l'administration dans le traitement de sa demande de démission :

S'agissant de la faute commise par l'administration :

13. Aux termes de l'article 24 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, alors applicable : " La cessation définitive de fonctions qui entraîne radiation des cadres et perte de la qualité de fonctionnaire résulte : () / 2° De la démission régulièrement acceptée ; () ". Et en vertu de l'article 58 du décret du 16 septembre 1985 alors applicable : " La démission ne peut résulter que d'une demande écrite de l'intéressé marquant sa volonté expresse de quitter son administration ou son service. Elle n'a d'effet qu'autant qu'elle est acceptée par l'autorité investie du pouvoir de nomination et prend effet à la date fixée par cette autorité. / La décision de l'autorité compétente doit intervenir dans le délai de quatre mois à compter de la réception de la demande de démission ".

14. D'une part, eu égard à la portée d'une démission et à l'exigence, posée par la loi du 13 juillet 1983, qu'elle soit régulièrement acceptée, il résulte des dispositions précitées du décret du 16 septembre 1985 que, si l'autorité investie du pouvoir de nomination dispose d'un délai de quatre mois pour notifier une décision expresse d'acceptation ou de refus, sans que puisse naître, à l'intérieur de ce délai, une décision implicite de rejet, elle se trouve dessaisie de l'offre de démission à l'expiration de ce délai, dont le respect constitue une garantie pour le fonctionnaire, et ne peut alors se prononcer légalement que si elle est à nouveau saisie dans les conditions prévues par l'article 58 du décret précité.

15. D'autre part, que, dans l'hypothèse où l'autorité compétente ne s'est pas prononcée dans le délai de quatre mois, elle doit être regardée comme ayant refusé de statuer sur l'offre de démission du fonctionnaire.

16. Il résulte de l'instruction que M. C a régulièrement présenté sa démission du corps des greffiers des services judiciaires par courrier du 1er août 2017, réceptionné le 2 août suivant par les services du ministère de la justice. Le ministre disposait d'un délai de quatre mois, à compter de cette date, pour lui notifier une décision d'acceptation ou de refus. Toutefois, ce n'est que par arrêté du 27 avril 2018, visant la demande de l'intéressé du 1er août 2017, que le garde des Sceaux, ministre de la justice, a accepté la démission de M. C, soit après l'expiration du délai de quatre mois prévu par les dispositions précitées du décret du 16 septembre 1985. A cet égard, la circonstance que l'administration a saisi la commission de déontologie sur le projet professionnel du requérant et a attendu l'avis de celle-ci avant de se prononcer expressément sur l'offre de démission est sans incidence sur la carence commise dans le traitement de cette offre. Il s'ensuit que l'administration a commis une faute en statuant au-delà du délai de 4 mois imparti par l'article 58 du décret du 16 septembre 1985 précité sur la demande de démission de M. C.

S'agissant des préjudices financiers et moraux invoqués et du lien de causalité avec la carence fautive de l'Etat :

17. Le requérant soutient que la carence fautive de l'administration dans le traitement de sa demande de démission lui a causé, d'une part, des préjudices financiers en ce qu'il a été mis dans l'impossibilité de percevoir le revenu de solidarité active (RSA) et de bénéficier de l'aide à la création ou à la reprise d'une entreprise (ACRE), d'autre part, un préjudice moral et économique en ce qu'il aurait pu se voir interdire l'accès à la profession d'avocat en 2018.

18. En premier lieu, d'une part, les dispositions du 4° de l'article L. 262-4 du code de l'action sociale et des familles font obstacle à ce qu'un fonctionnaire en disponibilité bénéficie du revenu de solidarité active.

19. D'autre part, en vertu de l'article L. 5141-1 du code du travail, les bénéficiaires du revenu de solidarité active qui créent ou reprennent une activité économique, industrielle, commerciale, artisanale, agricole ou libérale, soit à titre individuel, soit sous la forme d'une société, à condition d'en exercer effectivement le contrôle, ou entreprennent l'exercice d'une autre profession non salariée, peuvent bénéficier d'aides à la création ou à la reprise d'entreprise.

20. Il résulte de l'instruction que le requérant a été placé en disponibilité à compter du 1er janvier 2016 pour une durée de trois ans. Par suite, il ne pouvait prétendre au bénéfice du RSA pour cette période. Si le requérant soutient qu'il aurait dû percevoir le RSA entre le 10 décembre 2017, date à laquelle l'administration aurait dû statuer sur son offre de démission, et le 16 janvier 2018, date à laquelle il a prêté serment pour exercer la profession d'avocat, le préjudice allégué est cependant dénué de caractère certain et direct avec la faute commise, dès lors que d'une part l'administration n'était pas tenue d'accepter l'offre de démission et disposait de la faculté de laisser le requérant en position de disponibilité, d'autre part le requérant n'a pas justifié par les pièces produites avoir effectivement demandé à bénéficier du RSA. Il suit de là que le requérant n'est pas fondé à demander réparation de ce préjudice financier, ainsi que, pour les mêmes motifs, à demander réparation du préjudice économique résultant de l'impossibilité dans laquelle il a été placée de percevoir l'ACRE.

21. En second lieu, M. C soutient que le défaut de réponse de l'administration dans le délai prescrit par l'article 58 du décret du 16 septembre 1985 sur son offre de démission alors qu'il a prêté serment le 16 janvier 2018 aurait pu lui causer un préjudice moral et économique résultant de ce qu'il aurait pu se voir interdire l'accès à la profession d'avocat en 2018.

22. Toutefois, l'ouverture du droit à indemnisation est subordonnée au caractère direct et certain des préjudices invoqués. Or, en l'espèce, les préjudices moraux et économiques invoqués par le requérant revêtent un caractère purement éventuel et ne peuvent dès lors ouvrir droit à réparation. Sa demande doit donc être rejetée sur ce point.

23. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la substitution de motifs sollicitée, que la requête de M. C doit être rejetée en toutes ses conclusions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. C est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. A C et au garde des Sceaux, ministre de la justice.

Délibéré après l'audience du 4 octobre 2022, à laquelle siégeaient :

Mme Chevalier-Aubert, présidente,

Mme Gazeau, première conseillère,

Mme Guilbert, conseillère.

Rendu public par mise à disposition du greffe le 25 octobre 2022.

La rapporteure,

D. B

La présidente,

V. Chevalier-Aubert

La greffière,

C. Ravera

La République mande et ordonne au garde des Sceaux, ministre de la justice en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier en chef,

Ou par délégation, la greffière