Tribunal Administratif de Nice — Décision N° TA06-2000660

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 6 février 2020, le syndicat des copropriétaires (SDC) Villa Raphaël, représenté par Me Troin, demande au tribunal :

1°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 23 203,90 euros en réparation du préjudice causé par l'arrachage et la destruction, lui ayant été ordonnés par le préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur, de végétaux présents dans un rayon de 100 mètres autour d'un foyer de la bactérie de Xyllela fastidiosa découvert sur sa propriété ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Le SDC Villa Raphaël soutient que :

- les 55 marguerites en arbres, dont la destruction lui a été prescrite par la décision du 30 janvier 2018 du préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur, n'étaient pas au nombre des végétaux hôtes au sens de la décision d'exécution (UE) 2015/789 de la Commission du 17 décembre 2015 modifiée ;

- la liste des végétaux hôtes notifiée par le préfet aux copropriétés voisines ne comporte pas le laurier rose et le romarin alors que ces végétaux étaient pourtant qualifiés comme tels dans le courrier lui ayant été adressé le 16 novembre 2017 ; sauf à rapporter la preuve de ce que cette différence de liste repose sur des critères objectifs et rationnels, le préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur ne pouvait ainsi lui ordonner l'arrachage de ces deux espèces végétales ;

- dans les copropriétés voisines, les frais d'arrachage ont été pris en charge par l'Etat, de sorte qu'il en résulte une rupture d'égalité des citoyens devant les charges publiques ;

- son préjudice financier s'élève à 23 203,90 euros.

Par un mémoire en défense, enregistré le 2 août 2021, le préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par le SDC Villa Raphaël ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 15 février 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 4 mars 2022.

Un mémoire en défense présenté par le préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur a été enregistré le 24 avril 2023, soit postérieurement à la clôture de l'instruction, et n'a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la directive n° 2000/29/CE du Conseil du 8 mai 2000 concernant les mesures de protection contre l'introduction dans la Communauté d'organismes nuisibles aux végétaux et contre leur propagation à l'intérieur de la Communauté, modifiée par la directive n° 2002/89 du 28 novembre 2002 ;

- la décision d'exécution (UE) 2015/789 de la Commission du 18 mai 2015 relative à des mesures visant à éviter l'introduction et la propagation dans l'Union de Xylella fastidiosa (Wells et al.), modifiée ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- l'arrêté du ministre de l'agriculture du 23 décembre 2015 relatif aux mesures visant à éviter l'introduction et la propagation dans l'Union de Xylella Fastidiosa ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 24 mai 2023 :

- le rapport de Mme Bergantz, conseillère ;

- les conclusions de M. Ringeval, rapporteur public ;

Considérant ce qui suit :

1. Un foyer de la bactérie Xyllela fastidiosa subsp multiplex a été découvert le 17 juin 2017 sur deux polygales (polygala myrtifolia) situées sur une parcelle appartenant aux copropriétaires de la résidence Villa Raphaël à Antibes (06600). A la suite de la découverte de ce foyer, les végétaux contaminés ont été arrachés à la demande du préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur (direction régionale de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt). Par un courrier du 16 novembre 2017, le préfet a ensuite informé le cabinet SG2P, gestionnaire de la copropriété Villa Raphaël, qu'il allait procéder au recensement des végétaux hôtes de la bactérie présents dans la zone infectée, lequel recensement a eu lieu le 17 janvier 2017. Par une décision du 30 janvier 2018, le préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur a ordonné aux copropriétaires de la Villa Raphaël de procéder, à leurs frais, à l'arrachage puis à l'incinération de 536 végétaux hôtes situés sur leur propriété. Après que les travaux ont été réalisés, le syndicat des copropriétaires (SDC) Villa Raphaël a, par un courrier reçu le 27 novembre 2019 par le préfet, formé une demande indemnitaire préalable tendant à la réparation du préjudice financier qu'il estime avoir subi. Par sa requête, le SDC Villa Raphaël demande la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 23 203,90 euros.

Sur les conclusions indemnitaires :

En ce qui concerne la responsabilité de l'Etat :

2. En premier lieu, le droit de l'Union européenne a, par la directive n° 2000/29/CE modifiée du Conseil du 8 mai 2000, prévu des mesures de protection contre l'introduction et la propagation dans et à l'intérieur de l'Union d'organismes nuisibles aux végétaux et aux produits végétaux. Sur le fondement de cette directive, la Commission a fixé, par la décision (UE) n° 2015/789 du 18 mai 2015 modifiée par la décision n° 2015/2417 du 17 décembre 2015, des mesures visant à éviter l'introduction et la propagation dans l'Union de Xyllela fastidiosa, en raison du risque phytosanitaire constitué par cette bactérie pour le territoire de l'Union. Ainsi, aux termes de l'article 1er de cette décision d'exécution : " Aux fins de la présente décision, on entend par : / a) " organisme spécifié ", toute sous-espèce de Xylella fastidiosa (Wells et al.) ; / b) " végétaux hôtes ", tous les végétaux destinés à la plantation, à l'exception des semences, appartenant aux genres ou espèce énumérés dans la base de données de la Commission répertoriant les végétaux hôtes sensibles à Xylella fastidiosa sur le territoire de l'Union, qui se sont révélés sensibles à une ou plusieurs sous-espèces de l'organisme spécifié lorsque l'Etat membre a délimité une zone en fonction uniquement d'une ou de plusieurs sous-espèces de l'organisme spécifié, conformément à l'article 4, paragraphe 1, deuxième alinéa ; () ". L'article 4 de cette décision dispose que : " 1. Lorsque la présence de l'organisme spécifié est confirmée, l'Etat membre concerné délimite sans délai une zone conformément au paragraphe 2 (ci-après la " zone délimitée "). / (). / 2. La zone délimitée se compose d'une zone infectée et d'une zone tampon. / La zone infectée englobe tous les végétaux dont l'infection par l'organisme spécifié est connue, tous les végétaux présentant des symptômes d'une éventuelle infection par ledit organisme et tous les autres végétaux susceptibles d'être infectés par cet organisme en raison de leur proximité immédiate avec des végétaux infectés ou, si elle est connue, d'une source de production qu'ils ont en commun avec des végétaux infectés ou des végétaux qui en sont issus. () / La zone tampon s'étend sur au moins 10 kilomètres autour de la zone infectée. () ". Aux termes de l'article 6 de cette décision : " 1. L'État membre ayant établi la zone délimitée visée à l'article 4 prend dans cette zone les mesures énoncées aux paragraphes 2 à 11. / 2. L'État membre concerné procède, dans un rayon de 100 mètres autour des végétaux qui ont fait l'objet d'analyses ayant révélé une infection par l'organisme spécifié, à l'enlèvement immédiat : / a) des végétaux hôtes, quel que soit leur statut sanitaire ; / b) des végétaux dont l'infection par l'organisme spécifié est connue ; / c) des végétaux qui présentent des symptômes d'une éventuelle infection par ledit organisme ou qui sont soupçonnés d'être infectés par ledit organisme. () ".

3. En droit interne, le législateur et le pouvoir réglementaire ont fixé des mesures en vue de lutter contre les dangers sanitaires présentés par des organismes nuisibles tels que la bactérie Xyllela fastidiosa, laquelle a été classée en danger sanitaire de première catégorie pour les espèces végétales par l'arrêté du 31 juillet 2000. Ainsi, aux termes de l'article L. 201-1 du code rural et de la pêche maritime : " Pour l'application du présent livre, sous réserve de dispositions particulières, on entend par dangers sanitaires les dangers qui sont de nature à porter atteinte à la santé des animaux et des végétaux ou à la sécurité sanitaire des aliments et les maladies d'origine animale ou végétale qui sont transmissibles à l'homme. / Les dangers sanitaires sont classés selon les trois catégories suivantes : / 1° Les dangers sanitaires de première catégorie sont ceux qui étant de nature, par leur nouveauté, leur apparition ou persistance, à porter une atteinte grave à la santé publique ou à la santé des végétaux et des animaux à l'état sauvage ou domestique ou à mettre gravement en cause, par voie directe ou par les perturbations des échanges commerciaux qu'ils provoquent, les capacités de production d'une filière animale ou végétale, requièrent, dans un but d'intérêt général, des mesures de prévention, de surveillance ou de lutte rendues obligatoires par l'autorité administrative ; () / La liste des dangers sanitaires des première et deuxième catégories est établie dans des conditions prévues par voie réglementaire ". Aux termes de l'article L. 251-3 de ce code, dans sa rédaction applicable : " Sont considérés comme des organismes nuisibles tous les ennemis des végétaux ou des produits végétaux, qu'ils appartiennent au règne animal ou végétal ou se présentent sous forme de virus, mycoplasmes ou autres agents pathogènes. / L'autorité administrative dresse la liste des organismes nuisibles qui sont des dangers sanitaires de première catégorie et de deuxième catégorie définis à l'article L. 201-1 ". Aux termes de l'article L. 201-4 du code rural et de la pêche maritime : " L'autorité administrative prend toutes mesures de prévention, de surveillance ou de lutte relatives aux dangers sanitaires de première catégorie. Elle peut prendre de telles mesures pour les dangers de deuxième catégorie. / A ce titre, elle peut, notamment : / 1° Imposer à certains propriétaires ou détenteurs d'animaux, de denrées d'origine animale ou d'aliments pour animaux, ainsi qu'à certains propriétaires ou détenteurs de végétaux, des mesures particulières de contrôle adaptées à ces dangers ; () ". L'article 1er de l'arrêté ministériel du 23 décembre 2015 modifié relatif aux mesures visant à éviter l'introduction et la propagation dans l'Union de Xylella fastidiosa, rend immédiatement applicable la décision d'exécution précitée de la Commission.

4. Il résulte de l'instruction que, par sa décision du 30 janvier 2018, prise sur le fondement de la décision d'exécution (UE) 2015/789, le préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur a prescrit une obligation d'arrachage puis d'incinération de 536 végétaux hôtes compris dans un rayon de 100 mètres autour du foyer Xylella fastidiosa : 1 mimosa d'hiver (Acacias dealbata), 55 marguerites en arbres (Euryops chrysanthemoides), 50 lavandes (Lavandula x intermedia), 407 lauriers roses (Nerium oléander), 18 romarins (Rosmarinus officinalis), 5 romarins d'Australie (Westringia fructicosa). Or, ainsi que le soutient le SDC Villa Raphaël, la marguerite en arbre ne figurait pas, à la date de la décision attaquée, dans la base de données de la Commission répertoriant les végétaux hôtes de la bactérie Xylella fastidiosa telle qu'elle avait été mise à jour le 28 juillet 2017. Par suite, en obligeant, par sa décision du 30 janvier 2018, le SDC Villa Raphaël à procéder à l'arrachage d'espèces végétales ne figurant pas au nombre des végétaux hôtes, le préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur, qui ne peut au demeurant utilement se prévaloir de la modification ultérieure de ladite base de données de la Commission, a méconnu les dispositions de l'article 6 de la décision d'exécution (UE) 2015/789. Cette illégalité fautive est de nature à engager la responsabilité de l'administration.

5. En deuxième lieu, le SDC Villa Raphaël soutient que la liste des végétaux hôtes notifiée à certaines copropriétés voisines, également concernées par la présence d'un foyer de Xylella fastidiosa, est différente de celle qui lui avait été communiquée dans le cadre de l'information par le préfet de ce que des agents allaient procéder au recensement des végétaux hôtes, notamment en ce que n'y figuraient pas le laurier rose et le romarin. Le SDC requérant en déduit que l'obligation d'arrachage de ces deux espèces végétales serait donc " inutile ". Toutefois, il est constant qu'à la date de la décision attaquée, le laurier rose et le romarin figuraient dans la base de données de la Commission des végétaux hôtes de la bactérie Xylella fastidiosa. En outre, les documents produits par le SDC Villa Raphaël, qui visent seulement à informer les copropriétés voisines d'une opération de recensement des végétaux hôtes, ne sont pas de nature à établir que d'autres propriétaires placés dans la même situation que lui vis-à-vis du foyer de la bactérie Xylella fastidiosa, n'auraient pas été contraints de procéder à l'arrachage de lauriers roses et de romarins présents sur leur propriété. Dans ces conditions, le SDC Villa Raphaël n'est pas fondé à soutenir que la décision du 30 janvier 2018 a créé une rupture d'égalité entre les citoyens. La responsabilité de l'administration ne peut donc être engagée à ce titre.

6. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 201-8 du code rural et de la pêche maritime : " Les propriétaires ou détenteurs d'animaux ou de végétaux tenus, en application de la réglementation notamment des dispositions mentionnées à l'article L. 201-4, de réaliser ou de faire réaliser des mesures de surveillance, de prévention ou de lutte contre des dangers sanitaires en supportent le coût, y compris celui du suivi de leur mise en œuvre, sans préjudice de l'attribution d'aides publiques. ". L'article L. 250-8 du même code stipule : " Les frais engendrés par les mesures de police administrative prises en application du présent titre, notamment les mesures de consignation, de prélèvement, de destruction, de retrait ou de rappel et de mise en quarantaine, sont à la charge du propriétaire ou du détenteur des produits en cause. "

7. Le SDC Villa Raphaël soutient que les frais d'arrachage de certaines copropriétés voisines ont été pris en charge par l'Etat alors que la décision du 30 janvier 2018 lui imposait de réaliser les travaux d'arrachage et de destruction à ses frais. Cependant, d'une part, il n'est pas contesté que la prise en charge des frais d'arrachage de végétaux nuisibles est supporté par le propriétaire de ces végétaux en application des dispositions précitées du code rural et de la pêche maritime. D'autre part, si, postérieurement à la décision attaquée, l'Etat a conclu un marché public avec une entreprise spécialisée pour l'arrachage des végétaux hôtes de la bactérie Xylella fastidiosa, faisant ainsi supporter le coût des opérations d'arrachage par l'Etat, cette évolution est sans incidence sur la légalité de la décision du 30 janvier 2018. Dans ces conditions, le SDC Villa Raphaël n'est pas fondé à engager la responsabilité de l'Etat au titre d'une rupture d'égalité de traitement avec d'autres copropriétaires se situant dans le rayon de 100 mètres autour des végétaux contaminés par la bactérie Xylella fastidiosa.

8. Il résulte de tout ce qui précède que la responsabilité de l'Etat est seulement engagée en raison de l'illégalité de la décision du 30 janvier 2018 en tant que cette décision prescrit l'arrachage et la destruction de 55 marguerites arbres.

En ce qui concerne les préjudices :

9. Le SDC Villa Raphaël soutient qu'il a subi un préjudice financier d'un montant de 23 303,90 euros. Il produit, à cet égard, trois factures émises par la société Victor Jardin les 22 mars 2018 (6 664,8 euros), 12 avril 2018 (14 776,1 euros) et 9 juillet 2018 (1 760 euros). Toutefois, si les factures des 22 mars 2018 et 9 juillet 2018 correspondent aux prescriptions de la décision du 30 janvier 2018, à savoir l'enlèvement et l'arrachage des végétaux hôtes identifiés par le préfet, la facture du 12 avril 2018 est relative à la " plantation de pittosporum tobira le long du grillage et les 3 parties du portail électrique ", plantation n'ayant nullement été ordonnée par la décision du 30 janvier 2018. Par suite, seuls les frais d'un montant de 8 424,80 euros, correspondant aux factures des 22 mars et 9 juillet 2018, peuvent être regardés comme engagés pour l'exécution de la décision du 30 janvier 2018. Ainsi, compte tenu du fait que l'illégalité constatée ne concerne que les 55 marguerites arbres sur les 536 végétaux hôtes dont l'enlèvement était demandé par le préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur, il sera fait une exacte appréciation du préjudice financier du SDC Villa Raphaël en lui accordant une somme de 864,50 euros [(8 424,8/536)x55].

10. Il résulte de ce qui précède que l'Etat doit être condamné à verser au SDC Villa Raphaël une somme de 864,50 euros.

Sur les frais liés au litige :

11. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ".

12. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat, partie perdante à la présente instance, la somme de 1 500 euros à verser au SDC Villa Raphaël sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : L'Etat est condamné à verser au SDC Villa Raphaël une somme de 864,64 euros.

Article 2 : L'Etat versera au SDC Villa Raphaël une somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié au SDC Villa Raphaël et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie en sera adressée au préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur.

Délibéré après l'audience du 24 mai 2023, à laquelle siégeaient :

M. Emmanuelli, président,

Mme Chevalier, conseillère,

Mme Bergantz, conseillère,

assistés de Mme Katarynezuk, greffière.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 juin 2023.

La rapporteure,

Signé

A. BERGANTZ

Le président,

Signé

O. EMMANUELLILa greffière

Signé

N. KATARYNEZUK

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef,

Ou par délégation la greffière,