Tribunal Administratif de Nice — Décision N° TA06-2105130

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 4 octobre 2021, Mme A D, représentée par Me Bachir, doit être regardée comme demandant au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 15 septembre 2020 par laquelle la caisse d'allocations familiales des Alpes-Maritimes lui a notifié un indu de revenu de solidarité active d'un montant de 20 557,75 euros pour la période allant de novembre 2017 à juillet 2020, un indu d'aide personnalisée au logement d'un montant de 39,96 euros pour la période de septembre à décembre 2018, et deux indus de prime exceptionnelle de fin d'année, d'un montant de 381,12 euros chacune, pour les années 2018 et 2019 ;

2°) d'annuler la décision du 30 novembre 2020 le président du conseil départemental des Alpes-Maritimes prononce à son encontre une amende administrative de 800 euros ;

3°) de suspendre le recouvrement des sommes litigieuses et d'enjoindre l'administration au remboursement des sommes déjà recouvrées ;

4°) de mettre à la charge de la caisse d'allocation familiales des Alpes-Maritimes la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative au profit de Me Bachir en application des dispositions de l'article 37 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relatives à l'aide juridique sous réserve qu'il renonce à percevoir la somme allouée par l'Etat au titre de l'aide juridictionnelle.

La requérante soutient que :

En ce qui concerne la décision du 15 septembre 2020 portant notification d'indus de prestations sociales :

- elle est entachée d'un vice de procédure tiré d'un défaut de consultation de la commission de recours amiable de la caisse d'allocations familiales des Alpes-Maritimes ;

- l'agent ayant opéré le contrôle n'était ni agréé ni assermenté ;

- le rapport d'enquête de l'agent manque en fait ;

En ce qui concerne la décision du 30 novembre 2020 prononçant l'amende administrative :

- les avis de sommes à payer n'ont pas été notifiés ;

- les bordereaux n'ont pas été signés ;

- les avis de sommes à payer sont insuffisamment motivés ;

- cette décision est entachée d'un vice de procédure tiré de l'absence de composition régulière de l'équipe pluridisciplinaire ;

- la décision n'a pas été précédée d'une procédure contradictoire.

Par un mémoire en défense, enregistré le 17 octobre 2023, le département des Alpes-Maritimes conclut à titre principal, à l'irrecevabilité de la requête, et à titre subsidiaire, au rejet de la requête.

Il soutient que :

- il n'est pas compétent concernant l'aide personnalisée au logement et la prime exceptionnelle de fin d'année, et doit ainsi être mis hors de cause pour les indus relatifs à ces prestations ;

- le recours administratif préalable obligatoire a fait naître une décision implicite de rejet, seule décision susceptible d'être attaquée ;

- les autres moyens de la requête ne sont pas fondés.

Mme A D a été admise au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du 1er juillet 2021 du bureau d'aide juridictionnelle du tribunal judiciaire de Nice.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'action sociale et des familles ;

- le code de la sécurité sociale ;

- le code de la construction et de l'habitation ;

- le décret n° 2018-1150 du 14 décembre 2018 ;

- le décret n° 2019-1323 du 10 décembre 2019 ;

- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique ;

- le code de justice administrative.

La présidente de la formation de jugement a dispensé la rapporteure publique, sur sa proposition, de prononcer des conclusions à l'audience.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Pouget, présidente ;

- et les observations de M. C représentant le département des Alpes-Maritimes.

La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience en application de l'article R. 772-9 du code de justice administrative.

Considérant ce qui suit :

1. Mme A D demande au tribunal d'annuler la décision du 15 septembre 2020 par laquelle la caisse d'allocations familiales des Alpes-Maritimes lui a notifié un indu de revenu de solidarité active d'un montant de 20 557,75 euros pour la période allant de novembre 2017 à juillet 2020, un indu d'aide personnalisée au logement d'un montant de 39,96 euros pour la période de septembre à décembre 2018, et deux indus de prime exceptionnelle de fin d'année, d'un montant de 381,12 euros chacune, pour les années 2018 et 2019, ainsi que la décision du 30 novembre 2020 par laquelle le département des Alpes-Maritimes prononce à son encontre une amende administrative de 800 euros.

Sur l'étendue du litige :

2. Aux termes de l'article L. 262-47 du code de l'action sociale et des familles : " Toute réclamation dirigée contre une décision relative au revenu de solidarité active fait l'objet, préalablement à l'exercice d'un recours contentieux, d'un recours administratif auprès du président du conseil départemental. () ". Aux termes de l'article L. 825-2 du code de la construction et de l'habitation : " Les contestations des décisions prises en matière d'aides personnelles au logement et de primes de déménagement par les organismes payeurs doivent faire l'objet d'un recours administratif préalable devant l'organisme payeur qui en est l'auteur () ".

3. D'une part, l'institution par ces dispositions d'un recours administratif, préalable obligatoire à la saisine du juge, a pour effet de laisser à l'autorité compétente pour en connaître le soin d'arrêter définitivement la position de l'administration. Il s'ensuit que la décision prise à la suite du recours se substitue en principe à la décision initiale, et qu'elle est seule susceptible d'être déférée au juge. D'autre part, lorsqu'un requérant conteste, dans les délais de recours, une décision implicite de rejet née du silence gardé par l'administration à la suite du recours administratif préalable obligatoire qu'il a exercé et qu'une décision explicite de rejet est intervenue dans le même sens, même en cours d'instance, postérieurement à la décision implicite de rejet, ses conclusions dirigées contre la décision implicite de rejet deviennent sans objet dès lors que la décision expresse s'est substituée à la décision implicite.

4. Il résulte de l'instruction que le recours administratif préalable obligatoire exercé le 14 octobre 2020 par Mme D contre la décision de la caisse d'allocations familiales des Alpes-Maritimes du 15 septembre 2020 ayant un caractère obligatoire, la décision de rejet implicite s'est substituée à la décision initiale. De plus, le 26 novembre 2020, le département des Alpes-Maritimes a expressément rejeté le recours administratif préalable obligatoire formé par Mme D le 14 octobre 2020 contre la décision du 15 septembre 2020 lui notifiant un indu de revenu de solidarité active d'un montant de 20 557,75 euros pour la période allant de novembre 2017 à juillet 2020. Par suite, il y a lieu de rejeter les conclusions de la requête de Mme D dirigées contre la décision du 15 septembre 2020 et de regarder les conclusions de la requête comme dirigées contre la décision explicite de rejet du 26 novembre 2020 concernant l'indu de revenu de solidarité active, et contre la décision implicite de rejet née du silence gardé par l'administration concernant les indus d'aide personnalisée au logement et de prime exceptionnelle de fin d'année.

Sur la demande de mise hors de cause du département des Alpes-Maritimes :

En ce qui concerne l'indu de prime exceptionnelle de fin d'année :

5. Aux termes de l'article 5 des décrets n° 2018-1150 et n° 2019-1323 susvisés : " Les aides exceptionnelles régies par le présent décret sont à la charge de l'Etat () ". Il résulte de ces dispositions que l'attribution de la prime exceptionnelle de fin d'année, tout comme la récupération des indus qui y sont relatifs relèvent, au cas d'espèce, de la seule compétence de la caisse d'allocations familiales des Alpes-Maritimes. Il y a donc lieu d'accueillir la demande de mise hors de cause du département des Alpes-Maritimes pour la partie du litige concernant trois indus de prime exceptionnelle de fin d'année.

En ce qui concerne l'indu d'aide personnalisée au logement :

6. Aux termes de l'article L. 821-1 du code de la construction et de l'habitation : " () Les aides personnelles au logement comprennent : 1° L'aide personnalisée au logement ; () ". Aux termes de l'article L. 811-1 du même code : " Les aides personnelles au logement () sont financées par le fonds national d'aide au logement ". Aux termes de l'article L. 813-1 dudit code : " Les recettes du fonds national d'aide au logement sont constituées : 1° De la contribution de l'Etat ". Il résulte de ces dispositions que l'attribution de l'aide personnalisée au logement, tout comme la récupération des indus qui y sont relatifs relèvent, au cas d'espèce, de la seule compétence de l'Etat. Il y a donc lieu d'accueillir la demande de mise hors de cause du département des Alpes-Maritimes concernant un indu d'aide personnalisée au logement.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

Concernant la décision du 26 novembre 2020 relative à l'indu de revenu de solidarité active :

7. En premier lieu, aux termes de l'article L.262-47 du code de l'action sociale et des familles : " Toute réclamation dirigée contre une décision relative au revenu de solidarité active fait l'objet, préalablement à l'exercice d'un recours contentieux, d'un recours administratif auprès du président du conseil départemental. Ce recours est, dans les conditions et limites prévues par la convention mentionnée à l'article L. 262-25, soumis pour avis à la commission de recours amiable qui connaît des réclamations relevant de l'article L. 142-1 du code de la sécurité sociale. Les modalités d'examen du recours sont définies par décret en Conseil d'Etat. " Et aux termes de l'article R.262-89 du code de l'action sociale et des familles : " Sauf lorsque la convention mentionnée à l'article L.262-25 en dispose autrement, ce recours est adressé par le président du conseil départemental pour avis à la commission de recours amiable mentionnée à l'article R.142-1 du code de la sécurité sociale. / Dans les cas prévus dans la convention mentionnée à l'article L.262-25 dans lesquels la commission de recours amiable n'est pas saisie, le président du conseil départemental statue, dans un délai de deux mois, sur le recours administratif qui lui a été adressé. Cette décision est motivée ".

8. La consultation préalable de la commission de recours amiable en matière de contestation relative au revenu de solidarité active formée auprès du président du conseil départemental est prescrite par les dispositions précitées de l'article L.262-47 du code de l'action sociale et des familles, sauf lorsque la convention de gestion conclue entre la caisse d'allocations familiales et le département en dispose autrement, en application de l'article R.262-89 précité du même code. En l'espèce, en vertu de la convention de gestion du revenu de solidarité active conclue le 5 mars 2020 entre le département des Alpes-Maritimes et la caisse d'allocations familiales des Alpes-Maritimes, les recours administratifs en matière de contestation relative au bien-fondé de l'indu ne sont pas soumis pour avis à la commission de recours amiable. Par suite, le moyen tiré de l'absence de consultation de la commission de recours amiable ne peut qu'être écarté.

9. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 262-40 du code de l'action sociale et des familles : " Les organismes chargés de son versement réalisent les contrôles relatifs au revenu de solidarité active selon les règles, procédures et moyens d'investigation applicables aux prestations de sécurité sociale ". Aux termes de l'article L. 114-9 du code de la sécurité sociale : " Les directeurs des organismes chargés de la gestion d'un régime obligatoire de sécurité sociale, ainsi que les directeurs des organismes chargés du recouvrement des cotisations de sécurité sociale ou du service des allocations et prestations mentionnées au présent code sont tenus, lorsqu'ils ont connaissance d'informations ou de faits pouvant être de nature à constituer une fraude, de procéder aux contrôles et enquêtes nécessaires ". Aux termes de l'article L. 114-10 du même code : " Les directeurs des organismes chargés de la gestion d'un régime obligatoire de sécurité sociale ou du service des allocations et prestations mentionnées au présent code confient à des agents chargés du contrôle, assermentés et agréés dans des conditions définies par arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale ou par arrêté du ministre chargé de l'agriculture, le soin de procéder à toutes vérifications ou enquêtes administratives concernant l'attribution des prestations, le contrôle du respect des conditions de résidence et la tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles ". Il résulte des dispositions précitées que les contrôles portant sur les déclarations des bénéficiaires du revenu de solidarité active ne peuvent être conduits que par des agents assermentés et agréés.

10. Il résulte de l'instruction que le contrôle de la situation de Mme D, et le rapport d'enquête du 15 juin 2020 en découlant, ont été établis par Mme E B, laquelle a prêté serment devant le tribunal d'instance de Nice le 26 juin 2008 et s'est vue délivrer un agrément définitif le 22 mars 2010. Dans ces conditions, Mme D n'est pas fondée à soutenir que l'agent ayant procédé au contrôle de sa situation ne disposait pas d'un agrément. Par suite, le moyen tiré de l'absence d'agrément et d'assermentation de l'agent de contrôle doit être écarté.

11. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 262-2 du code de l'action sociale et des familles : " Toute personne résidant en France de manière stable et effective, dont le foyer dispose de ressources inférieures à un montant forfaitaire, a droit au revenu de solidarité active dans les conditions définies au présent chapitre. / Le revenu de solidarité active est une allocation qui porte les ressources du foyer au niveau du montant forfaitaire () ". L'article R. 262-6 du même code prévoit que : " Les ressources prises en compte pour la détermination du montant du revenu de solidarité active comprennent, sous les réserves et selon les modalités figurant au présent chapitre, l'ensemble des ressources, de quelque nature qu'elles soient, de toutes les personnes composant le foyer, et notamment les avantages en nature ainsi que les revenus procurés par des biens mobiliers et immobiliers et par des capitaux () ". Aux termes de l'article R. 262-37 dudit code : " Le bénéficiaire de l'allocation de revenu de solidarité active est tenu de faire connaître à l'organisme chargé du service de la prestation toutes informations relatives à sa résidence, à sa situation de famille, aux activités, aux ressources et aux biens des membres du foyer ; il doit faire connaître à cet organisme tout changement intervenu dans l'un ou l'autre de ces éléments ". Aux termes de l'article L. 262-46 de ce code : " Tout paiement indu de revenu de solidarité active est récupéré par l'organisme chargé du service de celui-ci ainsi que, dans les conditions définies au présent article, par les collectivités débitrices du revenu de solidarité active ".

12. Il résulte de l'instruction que Mme D, qui bénéficiait du revenu de solidarité active depuis une demande du 22 novembre 2017, a fait l'objet d'un contrôle de sa situation et de ses ressources, diligenté par un agent assermenté et agréé de la caisse d'allocations familiales des Alpes-Maritimes. Le rapport d'enquête, établi le 15 juin 2020 par cet agent, a conclu à l'absence de déclaration par Mme D d'une pension alimentaire d'un montant de 150 euros concernant sa première fille suite à un jugement du tribunal de grande instance de Grasse du 13 juillet 2006, ce que la requérante ne conteste pas, et à l'absence de déclaration des revenus de son époux, déclaré depuis le 12 mai 2018 comme micro-entrepreneur. La requérante soutient que son époux a des frais liés à son statut de micro entrepreneur et qu'elle ignorait que la non déclaration des ressources pouvait avoir une influence sur le calcul de ses droits. Elle indique également penser être en règle, et ne pas avoir l'intention de frauder. Toutefois, il résulte de l'instruction que l'examen des comptes de Mme D pour les périodes de juillet 2017 à janvier 2020 font l'état de dépôts réguliers de chèques et d'espèces. Il apparaît donc que la requérante n'a, d'une part, pas déclaré les ressources perçues par son époux pour la période antérieure à la création de son statut de micro entrepreneur, et d'autre part, pas déclaré ou déclaré que partiellement les ressources de cette activité pour la période postérieure à la création du statut de micro entrepreneur. Dans ces conditions, la requérante doit être regardée comme ayant procédé à de fausses déclarations répétées, en ce que les omissions ont été réitérées depuis 2017 jusqu'à la date du contrôle. Dès lors, c'est à bon droit que le président du conseil départemental des Alpes-Maritimes a rejeté le recours administratif préalable obligatoire relatif à l'indu de revenu de solidarité active.

13. Il résulte de ce qui précède que les conclusions de Mme D relatives à l'annulation de la décision du 26 novembre 2020 doivent être rejetées.

Concernant la décision implicite de rejet relative aux indus d'allocation personnalisée au logement et de prime exceptionnelle de fin d'année :

14. En premier lieu, Aux termes de l'article L. 821-1 du code de la construction et de l'habitation : " Les aides personnelles au logement () sont régies par le présent livre. / Les aides personnelles au logement comprennent : 1° L'aide personnalisée au logement ; 2° Les allocations de logement : a) L'allocation de logement familiale ; b) L'allocation de logement sociale ". Aux termes de l'article R. 822-2 du même code : " Les ressources prises en compte pour le calcul de l'aide personnelle au logement sont celles perçues par le bénéficiaire, son conjoint et les personnes vivant habituellement au foyer ". Aux termes de l'article L. 823-9 du même code : " Les articles L. 161-1-5 et L. 553-2 du code de la sécurité sociale sont applicables au recouvrement des montants d'aide personnelle au logement indûment versés ". Aux termes de l'article L. 553-2 du code de la sécurité sociale : " Toutefois, par dérogation aux dispositions des alinéas précédents, la créance de l'organisme peut être réduite ou remise en cas de précarité de la situation du débiteur, sauf en cas de manœuvre frauduleuse ou de fausses déclarations ".

15. Il résulte de l'instruction, et notamment de ce qui a été dit au point 12 du présent jugement, que l'indu d'aide personnalisée trouve son origine dans de fausses déclarations répétées. Par suite, c'est à bon droit que le directeur général de la caisse d'allocations familiales des Alpes-Maritimes a notifié à la requérante un indu d'aide personnalisée au logement.

16. En second lieu, aux termes de l'article 3 du décret n° 2018-1150 du 14 décembre 2018 : " Une aide exceptionnelle est attribuée aux allocataires du revenu de solidarité active qui ont droit à cette allocation au titre du mois de novembre 2018 ou, à défaut, du mois de décembre 2018, sous réserve que le montant dû au titre de ces périodes ne soit pas nul et à condition que les ressources du foyer, appréciées selon les dispositions prises en vertu de l'article L. 262-3 du code de l'action sociale et des familles, n'excèdent pas le montant forfaitaire mentionné à l'article L. 262-2 du même code. / Une seule aide est due par foyer. ". Aux termes de l'article 3 du décret n° 2019-1323 du 10 décembre 2019 : " Une aide exceptionnelle est attribuée aux allocataires du revenu de solidarité active qui ont droit à cette allocation au titre du mois de novembre 2019 ou, à défaut, du mois de décembre 2019, sous réserve que le montant dû au titre de ces périodes ne soit pas nul et à condition que les ressources du foyer, appréciées selon les dispositions prises en vertu de l'article L. 262-3 du code de l'action sociale et des familles, n'excèdent pas le montant forfaitaire mentionné à l'article L. 262-2 du même code. / Une seule aide est due par foyer ".

17. Il résulte de l'instruction, et notamment de ce qui a été dit au point 12 du présent jugement que Mme D a perçu indument le revenu de solidarité active pour la période comprise entre les mois de novembre 2017 à juillet 2020 inclus. Dans ces conditions, elle ne pouvait pas prétendre au bénéfice de la prime exceptionnelle de fin d'année au titre des années 2018 et 2019. Par suite, c'est à bon droit que le directeur général de la caisse d'allocations familiales des Alpes-Maritimes lui a notifié deux indus de prime exceptionnelle de fin d'année pour les périodes concernées.

Concernant l'annulation de la décision du 30 novembre 2020 relative à l'amende administrative :

18. Aux termes de l'article L. 262-52 du code de l'action sociale et des familles : " La fausse déclaration ou l'omission délibérée de déclaration ayant abouti au versement indu du revenu de solidarité active est passible d'une amende administrative prononcée et recouvrée dans les conditions et les limites définies , en matière de prestations familiales, aux sixième, septième, neuvième et dixième alinéas du I, à la seconde phrase du onzième alinéa du I et au II de l'article L. 114-17 du code de la sécurité sociale. La décision est prise par le président du conseil général après avis de l'équipe pluridisciplinaire mentionnée à l'article L. 262-39 du présent code. La juridiction compétente pour connaître des recours à l'encontre des contraintes délivrées par le président du conseil général est la juridiction administrative. Aucune amende ne peut être prononcée à raison de faits remontant à plus de deux ans () ". Aux termes de l'article L. 114-17 du code de la sécurité sociale : " I () Le montant de la pénalité est fixé en fonction de la gravité des faits, dans la limite de deux fois le plafond mensuel de la sécurité sociale. () ".

19. Il appartient au juge du fond, saisi d'une contestation portant sur une sanction que l'administration inflige à un administré, de se prononcer, eu égard à son office de juge de plein contentieux, sur les manquements qui sont à l'origine du prononcé de cette sanction et de prendre une décision qui se substitue à celle de l'administration et, le cas échéant, de faire application d'une loi nouvelle plus douce entrée en vigueur entre la date à laquelle l'infraction a été commise et celle à laquelle il statue. Par suite, compte tenu des pouvoirs dont il dispose ainsi pour contrôler une sanction de cette nature, le juge se prononce sur la contestation dont il est saisi comme juge de plein contentieux.

20. Il résulte de l'instruction que, suite aux faits évoqués au point 12 du présent jugement, le président du conseil départemental des Alpes-Maritimes a informé Mme D, par un courrier du 22 septembre 2020, qu'il envisageait de prononcer à son encontre une amende administrative d'un montant de 800 euros, laquelle a finalement été notifiée à l'intéressée le 30 novembre 2020 après avis favorable de l'équipe pluridisciplinaire réunie le 27 novembre 2020.

21. D'une part, Mme D soutient que la décision d'amende administrative est entachée d'un vice de procédure en ce que l'équipe pluridisciplinaire n'a pas été régulièrement composée. Toutefois, il résulte de l'instruction qu'a été produite la feuille de présence de l'équipe pluridisciplinaire sur laquelle apparaissent les noms des participants, à savoir un représentant du département, un professionnel de l'insertion et un représentant de la maison des solidarités départementales. Conformément aux dispositions de l'article L. 262-39 du code de l'action sociale et des familles, la présence d'un représentant de bénéficiaires du revenu de solidarité active n'est pas obligatoire. Par suite, le moyen tiré de la composition irrégulière de l'équipe pluridisciplinaire doit être écarté.

22. D'autre part, l'intéressée soutient que la décision d'amende administrative a été prise sans procédure contradictoire. Toutefois, les faits évoqués au point 12 du présent jugement, relatifs aux différents indus de prestations sociales, sont à l'origine du prononcé de l'amende administrative par le président du conseil départemental des Alpes-Maritimes. Il résulte de l'instruction que la procédure contradictoire a bien été respectée, la requérante ayant signé le document en question le 3 mars 2020, indiquant son accord avec les conclusions émises lors du contrôle et du rapport d'enquête. Par suite, le moyen tiré de l'absence de procédure contradictoire doit être écarté.

23. Enfin, la requérante soutient que les avis de sommes à payer n'ont pas été notifiés ni motivés, et que les bordeaux n'ont pas été signés. Toutefois, il résulte de l'instruction qu'aucun avis de sommes à payer ou bordereau n'a été émis par la paierie départementale des Alpes-Maritimes. Par suite, l'ensemble des moyens relatifs à ces actes doivent être écartés.

24. Il résulte de ce qui précède, et notamment de ce qui a été dit au point 12 du présent jugement, que la décision attaquée trouve son origine dans de fausses déclarations répétées. Dès lors, c'est à bon droit que le président du conseil départemental des Alpes-Maritimes a prononcé, à l'égard de Mme D, par une décision du 30 novembre 2020, une amende administrative d'un montant de 800 euros.

25. Il résulte de ce qui précède que la requête de Mme D doit être rejetée.

D E C I D E :

Article 1er : Le département des Alpes-Maritimes est mis hors de cause s'agissant des conclusions relatives aux notifications d'indus d'aide personnalisée au logement et de prime exceptionnelle de fin d'année.

Article 2 : La requête de Mme D est rejetée.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme A D et au président du conseil départemental des Alpes-Maritimes.

Copie en sera adressée au directeur général de la caisse d'allocations familiales des Alpes-Maritimes.

Rendu public par mise à dispositions au greffe le 31 octobre 2023.

La présidente,La greffière,

signésigné

M. F

La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.

Pour expédition conforme,

Le greffier en chef,

Ou par délégation, la greffière,