Tribunal Administratif de Nice — Décision N° TA06-2203642

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 22 juillet 2022, 17 février et 7 août 2023, Mme C E, représentée par Me Hauret, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler l'arrêté du 17 décembre 2021 par lequel le maire de Cagnes-sur-Mer ne s'est pas opposé à la déclaration préalable de travaux déposée par Mme A pour la rénovation de la toiture, la surélévation partielle, la création et modification d'ouvertures et la mise en place d'une pergola sur une construction préexistante située sur la parcelle cadastrée section AA n°320, ensemble la décision implicite rejetant son recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Cagnes-sur-Mer et de Mme A la somme de 4 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté attaqué a été pris par une autorité incompétente ;

- il est entaché d'un défaut de motivation en l'absence de visa d'une délégation de signature au profit de son signataire ;

- il aurait dû prévoir davantage de préconisations en matière de défense et de lutte contre le risque incendie de même que l'avis du service départemental d'incendie et de secours ;

- il ne reprend pas les prescriptions assortissant les avis rendus par l'architecte des Bâtiments de France, la direction de l'assainissement, de l'hydraulique et du pluvial de la métropole et la direction des stratégies des réseaux ;

- le projet méconnaît les dispositions de l'article 2.1.1 du règlement du plan local d'urbanisme métropolitain applicable en zone UFc1 ;

- il méconnaît les dispositions de l'article 2.1.3.2 du règlement du plan local d'urbanisme métropolitain applicable en zone UFc1 ;

- la volumétrie et l'implantation du projet méconnaissent les dispositions applicables du règlement du plan local d'urbanisme métropolitain ;

- le projet méconnaît les dispositions de l'article 2.2.5 du règlement du plan local d'urbanisme métropolitain applicable en zone UFc1 ;

- l'avis de l'architecte des Bâtiments de France n'a pas tenu compte des dispositions applicables du règlement du plan local d'urbanisme métropolitain ;

- les espaces verts et les stationnements méconnaissent les dispositions applicables du règlement du plan local d'urbanisme métropolitain ;

- le projet méconnaît les dispositions de l'article 3.2.2 du règlement du plan local d'urbanisme métropolitain applicable en zone UFc1 ;

- l'arrêté attaqué a été obtenu par la fraude s'agissant des accès, de la hauteur, de l'existence d'un accès commun et de l'insertion du projet ;

- les travaux présentent un risque pour la sécurité ;

- le projet méconnaît les dispositions du règlement du plan de prévention des risques d'incendie de forêt ;

- l'accès au terrain d'assiette du projet méconnaît les dispositions du règlement métropolitain de voirie ;

- le projet méconnaît les dispositions des articles R. 111-2 du code de l'urbanisme et UFc1 3.1 du règlement du plan local d'urbanisme métropolitain.

Par un mémoire en défense, enregistré le 20 décembre 2022, la commune de Cagnes-sur-Mer, représentée par Me Fiorentino, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 1er juin 2023, Mme B A, représentée par Me Barbaro, conclut à titre principal au rejet de la requête, à titre subsidiaire à ce qu'un sursis à statuer soit prononcé sur le fondement des dispositions de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme et en tout état de cause à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 8 août 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 30 septembre 2023.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Soler,

- les conclusions de M. Beyls, rapporteur public,

- et les observations de Me Poggio, substituant Me Hauret, représentant la requérante, de Me Fiorentino, représentant la commune de Cagnes-sur-Mer et de Me Blua, représentant Mme A.

Considérant ce qui suit :

1. Mme A est propriétaire de la parcelle cadastrée section AA n°320 située sur le territoire de la commune de Cagnes-sur-Mer. Elle a déposé, le 22 octobre 2021, une déclaration préalable de travaux pour la rénovation de la toiture, la surélévation partielle, la création et modification d'ouvertures et la mise en place d'une pergola sur une construction préexistante située sur son terrain. Sa demande a été complétée le 24 novembre 2021. Par un arrêté du 17 décembre 2021, le maire de Cagnes-sur-Mer ne s'est pas opposé à cette déclaration préalable de travaux. Par un courrier, reçu le 5 avril 2022 par la commune, Mme E a formé un recours gracieux contre cet arrêté. Aucune réponse n'a été apportée à sa demande. Mme E demande au tribunal d'annuler l'arrêté du 17 décembre 2021, ensemble la décision implicite rejetant son recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

Sur la méconnaissance des dispositions de l'article 2.1.3.2 du règlement du plan local d'urbanisme métropolitain applicable en zone UFc1 :

2. Aux termes de l'article 2.1.3.2 du règlement du plan local d'urbanisme métropolitain applicable en zone UFc1 dans sa rédaction applicable au litige relatif à l'implantation des constructions par rapport aux limites séparatives : " Les constructions doivent s'implanter à une distance minimale de 5m des limites séparatives ".

3. Lorsqu'une construction existante n'est pas conforme à une ou plusieurs dispositions d'un plan local d'urbanisme (PLU) régulièrement approuvé, un permis de construire ne peut être légalement délivré pour la modification de cette construction, sous réserve de dispositions de ce plan spécialement applicables à la modification des immeubles existants, que si les travaux envisagés rendent l'immeuble plus conforme aux dispositions réglementaires méconnues ou s'ils sont étrangers à ces dispositions.

4. Aux termes de l'article 23 des dispositions générales du règlement du plan local d'urbanisme métropolitain dans sa rédaction applicable au litige relatif aux travaux sur construction existante : " Lorsqu'une construction existante à la date d'approbation du PLUm, régulièrement autorisée, n'est pas conforme aux dispositions édictées par le présent règlement, ne peuvent être autorisés sur cette construction que les travaux qui n'aggravent pas la non-conformité de la construction aux dispositions méconnues, ou qui sont étrangers à ces dispositions. / De plus, nonobstant les dispositions de l'article 2.1.3. des dispositions par zone, relatif à l'implantation des constructions, sont autorisés dans le gabarit existant de la construction, tous travaux à condition qu'ils respectent les prescriptions des Plans de Préventions des Risques (par exemple : création de mezzanine, de surface de plancher, de combles, de toiture terrasse, etc.) ".

5. D'une part, si la requérante soutient que le respect de cette règle de prospect doit s'apprécier à l'échelle de la seule parcelle cadastrée section AA n°320 au motif que la déclarante n'a pas expressément mentionné dans le cadre de sa demande que la parcelle cadastrée section AA n°319 appartenait à la même unité foncière, la déclarante a justifié, dans le cadre de la présente instance, de la maîtrise foncière des deux parcelles composant le terrain d'assiette. Dès lors, c'est par rapport à l'unité foncière dans son ensemble que la règle de prospect doit s'apprécier.

6. D'autre part, il ressort tant des pièces du dossier que du site France cadastre que si la construction existante sur le terrain de Mme A, à laquelle elle souhaite apporter des modifications, s'implante à 7 mètres des limites séparatives Sud et Est de l'unité foncière composée des parcelles cadastrées section AA n°319 et 320, elle n'est toutefois pas conforme à l'article 2.1.3.2 du règlement du plan local d'urbanisme métropolitain applicable en zone UFc1 dès lors qu'elle est implantée à environ 2 mètres de la limite séparative Ouest avec la parcelle cadastrée section AA n°318. Par ailleurs, les travaux de surélévation envisagés, à l'exception de la suppression de la cheminée qui s'inscrit dans le gabarit existant de la construction, ne sont pas étrangers à la règle selon laquelle les constructions doivent être implantées en retrait de 5 mètres minimum des limites séparatives, alors même qu'ils ne réduisent pas davantage la distance entre la construction projetée et les limites séparatives du terrain. Par suite, la requérante est fondée à soutenir que le projet en litige méconnaît les dispositions de l'article 2.1.3.2 du règlement du plan local d'urbanisme métropolitain applicable en zone UFc1.

Sur la méconnaissance des dispositions de l'article 2.2 du règlement du plan local d'urbanisme métropolitain applicable en zone UFc1 :

7. Aux termes de l'article 2.2 du règlement du plan local d'urbanisme métropolitain applicable en zone UFc1 dans sa rédaction applicable au litige relatif à la qualité urbaine, architecturale, environnementale et paysagère : " () / Il convient de se reporter au cahier de prescriptions architecturales (figurant au document n°4 des pièces réglementaires du PLU métropolitain) qui apporte des précisions sur les modalités de mise en œuvre des dispositions du présent article ainsi que des compléments d'informations sur les caractéristiques architecturales des constructions. Les nuanciers se trouvent également dans ce cahier. / () ". Le cahier des prescriptions architecturales précise, s'agissant de la commune de Cagnes-sur-Mer : " La surélévation ou modification de toiture sera autorisée sous conditions : / ) Être en accord avec l'épannelage et l'esprit de la rue, / ) Concerner la totalité de la superficie de la toiture de la construction, / ) Assurer le surhaussement de la corniche, le cas échéant, pour qu'elle demeure en partie haute de la façade, / ) Assurer que les nouvelles baies soient en accord avec le reste de la façade ".

8. En l'espèce, il est constant que la surélévation projetée concerne une seule partie de la toiture de la construction. A cet égard, contrairement à ce que font valoir la commune et la déclarante en défense, il ne résulte pas des dispositions citées au point précédent que les deux volumes de la construction devraient s'appréhender distinctement pour l'application de ces dispositions. Par suite, la requérante est fondée à soutenir que l'arrêté attaqué méconnaît le cahier des prescriptions architecturales sur ce point et par suite les dispositions l'article 2.2 du règlement du plan local d'urbanisme métropolitain applicable en zone UFc1.

Sur la méconnaissance des dispositions de l'article 2.2.5 du règlement du plan local d'urbanisme métropolitain applicable en zone UFc1 :

9. Aux termes de l'article 2.2.5 du règlement du plan local d'urbanisme métropolitain applicable en zone UFc1 dans sa rédaction applicable au litige relatif aux menuiseries : " On évitera la multiplication d'ouvertures de tailles différentes. Elles respectent la proportion des ouvertures traditionnelles, à savoir plus hautes que larges (à l'exception des commerces en rez-de-chaussée). / Il est déconseillé d'utiliser des menuiseries dont les sections sont supérieures à celles obtenues par l'utilisation du bois ou du métal. / Il est déconseillé de remplacer les matériaux d'une menuiserie par un autre que celui employé lors de la construction initiale. / () ".

10. D'une part, si les dispositions de l'article 2.2.5 du règlement du plan local d'urbanisme métropolitain préconisent d'éviter la multiplication d'ouvertures de tailles différentes, elles ne prohibent pas la réalisation de telles ouvertures différentes de sorte que la première branche du moyen doit être écartée. D'autre part, il ressort des pièces du dossier et notamment de la notice descriptive et du plan de façade Sud joints à la déclaration préalable en litige que la fenêtre créée sur cette façade en remplacement des deux petites fenêtres de pignon, d'une hauteur de 80 centimètres sur 100 centimètres de largeur, est plus large que haute, en méconnaissance des dispositions de l'article 2.2.5 du règlement du plan local d'urbanisme métropolitain applicable en zone UFc1. Par suite, la requérante est fondée à soutenir que l'arrêté attaqué méconnaît ces dispositions sur ce point.

Sur la fraude s'agissant de la hauteur de la construction :

11. Aux termes de l'article 2.1.2 du règlement du plan local d'urbanisme métropolitain applicable en zone UFc1 dans sa rédaction applicable au litige relatif à la hauteur des constructions : " La hauteur maximale des constructions à l'égout est fixée à 7 m. / D(s) locale(s) : Cagnes-sur-Mer, Gilette : En outre, la hauteur frontale est limitée à 9m / () ". Le lexique du règlement du plan local d'urbanisme métropolitain précise : " Dans le cas de toiture à pans inclinés, la hauteur est mesurée à l'aplomb depuis l'égout au sens du présent règlement, jusqu'au pied de façade et ceci en tout point ".

12. La caractérisation de la fraude résulte de ce que le pétitionnaire a procédé de manière intentionnelle à des manœuvres de nature à tromper l'administration sur la réalité du projet dans le but d'échapper à l'application d'une règle d'urbanisme. Une information erronée ne peut, à elle seule, faire regarder le pétitionnaire comme s'étant livré à l'occasion du dépôt de sa demande à des manœuvres destinées à tromper l'administration.

13. D'une part, il ressort des pièces du dossier joint à la déclaration préalable de travaux en litige et notamment des plans de coupe que la façade Ouest est représentée comme présentant deux niveaux en sus de la surélévation projetée soit une hauteur à l'égout de 6,40 mètres. Or, il ressort des photographies produites par la requérante que la façade Ouest présente un niveau partiel supplémentaire, en-dessous des niveaux représentés sur le plan de coupe de sorte que l'élément matériel de la fraude est bien caractérisé. D'autre part, il ressort nettement de ces photographies que la hauteur de ce niveau est supérieure à 60 centimètres de sorte que la hauteur réelle du projet à l'égout du toit est supérieure à 7 mètres. Par suite l'élément intentionnel de la fraude est également caractérisé et la requérante est fondée à soutenir que l'arrêté en litige a été obtenu par la fraude sur ce point.

14. Il résulte de tout ce qui précède que l'arrêté du 17 décembre 2021 par lequel le maire de Cagnes-sur-Mer ne s'est pas opposé à la déclaration préalable de travaux déposée par Mme A pour la rénovation de la toiture, la surélévation partielle, la création et modification d'ouvertures et la mise en place d'une pergola sur une construction préexistante située sur la parcelle cadastrée section AA n°320 doit être annulé, ensemble la décision implicite rejetant le recours gracieux de Mme E. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens soulevés par la requérante n'est susceptible de fonder l'annulation de cette décision.

Sur la mise en œuvre des dispositions de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme :

15. Aux termes de l'article L.600-5-1 du code de l'urbanisme : " Sans préjudice de la mise en œuvre de l'article L.600-5, le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire () estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'un vice entraînant l'illégalité de cet acte est susceptible d'être régularisé, sursoit à statuer, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation, même après l'achèvement des travaux. Si une mesure de régularisation est notifiée dans ce délai au juge, celui-ci statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations. Le refus par le juge de faire droit à une demande de sursis à statuer est motivé ". Il résulte de ces dispositions, éclairées par les travaux parlementaires, que lorsque le ou les vices affectant la légalité de l'autorisation d'urbanisme dont l'annulation est demandée sont susceptibles d'être régularisés, le juge doit surseoir à statuer sur les conclusions dont il est saisi contre cette autorisation. Un vice entachant le bien-fondé de l'autorisation d'urbanisme est susceptible d'être régularisé, même si cette régularisation implique de revoir l'économie générale du projet en cause, dès lors que les règles d'urbanisme en vigueur à la date à laquelle le juge statue permettent une mesure de régularisation qui n'implique pas d'apporter à ce projet un bouleversement tel qu'il en changerait la nature même. Toutefois, le juge ne peut faire application des articles L. 600-5 et L. 600-5-1 du code de l'urbanisme lorsque l'autorisation d'urbanisme dont il est saisi a été obtenue par fraude.

16. Il résulte de ce qui a été dit au point 13 que l'arrêté du 17 décembre 2021 a été obtenu par la fraude. Par suite, les conclusions de Mme A tendant à ce qu'un sursis à statuer soit prononcé sur le fondement de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Mme E, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, les sommes que la commune de Cagnes-sur-Mer et Mme A demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune de Cagnes-sur-Mer et de Mme A une somme de 800 euros chacune au titre des frais exposés par Mme E et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : L'arrêté du 17 décembre 2021 par lequel le maire de Cagnes-sur-Mer ne s'est pas opposé à la déclaration préalable de travaux déposée par Mme A est annulé, ensemble la décision implicite rejetant le recours gracieux de Mme E.

Article 2 : La commune de Cagnes-sur-Mer versera à Mme E une somme de 800 (huit cents) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Mme A versera à Mme E une somme de 800 (huit cents) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à Mme C E, à la commune de Cagnes-sur-Mer et à Mme B A.

Délibéré après l'audience du 5 février 2025, à laquelle siégeaient :

M. Myara, président,

Mme Soler, première conseillère,

M. Garcia, conseiller,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 mars 2025.

La rapporteure,

Signé

N. SOLER

Le président,

Signé

A. MYARALe greffier,

Signé

D. CREMIEUX

La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef,

Ou par délégation la greffière,