Tribunal Administratif de Nice — Décision N° TA06-2203889

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 5 août 2022 et 29 novembre 2023, la société anonyme monégasque Piovano Levage, prise en la personne de son représentant légal en exercice, représentée par Me Desplanques, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler la décision du 21 juin 2022 par laquelle le directeur régional de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur lui a infligé une amende d'un montant de 3 000 euros ou, à titre subsidiaire, de réduire le quantum de cette amende ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La société requérante soutient que :

- la décision attaquée est entachée d'un vice de procédure en l'absence de procédure contradictoire préalable ;

- les dispositions du code du travail concernant les salariés détachés n'étant pas applicables aux entreprises monégasques dès lors que les relations entre la France et Monaco sont régies par l'accord du 9 juillet 1968 relatif aux transports routiers et par la convention du 28 février 1952 entre la France et Monaco sur la sécurité sociale, elle n'avait pas à effectuer une déclaration préalable de détachement ;

- la décision attaquée méconnaît le principe de séparation des pouvoirs dès lors que les autorités monégasques ont confirmé que ces conventions exemptaient les sociétés monégasques de l'obligation d'effectuer une déclaration préalable de détachement ;

- elle est de bonne foi dès lors qu'elle s'est conformée à l'interprétation que les autorités monégasques font de ces conventions ;

- la décision attaquée méconnaît les principes de sécurité juridique et de confiance légitime ;

- et elle méconnaît le principe de proportionnalité.

Par un mémoire en défense, enregistré le 31 août 2023, la direction régionale de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur conclut à l'irrecevabilité de la requête et, à titre subsidiaire, à son rejet au fond.

La direction régionale de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités fait valoir que :

- la requête est irrecevable en application des dispositions des articles R. 411-1 et R. 431-2 du code de justice administrative ;

- aucun des moyens de la requête n'est, au demeurant, fondé.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- la convention générale du 28 février 1952 entre la France et la Principauté de Monaco sur la sécurité sociale ;

- l'accord du 9 juillet 1968 entre la Principauté de Monaco et la France relatif aux transports routiers ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code des transports ;

- le code du travail ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 7 novembre 2024 :

- le rapport de M. Holzer,

- et les conclusions de M. Combot, rapporteur public.

Les parties n'étaient ni présentes, ni représentées.

Considérant ce qui suit :

1. A la suite d'un contrôle effectué par l'inspection du travail le 6 juillet 2020 sur un chantier de dragage des eaux du Riou à Mandelieu-la-Napoule, le directeur régional de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur (ci-après " DREETS PACA ") a, le 21 juin 2022, infligé à la société anonyme monégasque (ci-après " SAM ") " Piovano Levage ", une amende d'un montant de 3 000 euros au motif qu'elle avait employé, sur ce chantier, deux salariés détachés sans avoir satisfait à ses obligations de déclaration les concernant. Par sa requête, ladite société demande au tribunal d'annuler cette décision du 21 juin 2022.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". Aux termes de l'article L. 211-2 du même code : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () / 2° Infligent une sanction ; / () ". Et aux termes de l'article L. 122-1 de ce code : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. / L'administration n'est pas tenue de satisfaire les demandes d'audition abusives, notamment par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique ".

3. Il résulte des dispositions citées au point précédent que la décision par laquelle la DREETS prononce une sanction en application de l'article L. 1264-1 du code du travail, décision qui doit être motivée, ne peut intervenir qu'après que son destinataire a été mis à même de présenter ses observations, sauf en cas d'urgence ou de circonstances exceptionnelles. Le respect de cette formalité implique que l'intéressé ait été averti de la mesure que l'administration envisage de prendre, des motifs sur lesquels elle se fonde, et qu'il bénéficie d'un délai suffisant pour présenter ses observations. Ces dispositions font obligation à l'autorité administrative de faire droit, en principe, aux demandes d'audition formées par les personnes intéressées en vue de présenter des observations orales, alors même qu'elles auraient déjà présenté des observations écrites. Ce n'est que dans le cas où une telle demande revêtirait un caractère abusif qu'elle peut être écartée. Par ailleurs, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie.

4. En l'espèce, et d'une part, il résulte de l'instruction que la DREETS PACA a informé la société Piovano Levage par un courrier du 7 septembre 2020 qu'elle envisageait de prononcer une amende administrative à son encontre sur le fondement de l'article L. 1264-1 du code du travail et des dispositions du code des transports et l'a invitée à présenter ses observations dans un délai de quinze jours. Ladite société a présenté, par un courrier du 24 septembre 2020, des observations sur la mesure envisagée. D'autre part, il résulte également de l'instruction que, par un courrier rectificatif du 11 avril 2022, la DREETS PACA l'a informé que la sanction envisagée se fondait en réalité sur la méconnaissance des dispositions du code du travail en matière de déclaration préalable de détachement et non du code des transports et l'a de nouveau invitée à présenter ses observations dans un délai de quinze jours. Par un courrier du 21 avril 2022, la société requérante a présenté de nouvelles observations. Contrairement à ce que soutient la société Piovano Levage, la circonstance que la DREETS PACA n'aurait pas tenu compte de ses observations n'est pas de nature à caractériser une méconnaissance des dispositions du code des relations entre le public et l'administration citées au point 2 de ce jugement. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que la décision attaquée est entachée d'un vice de procédure en l'absence de procédure contradictoire préalable manque en fait et doit, dès lors, être écarté.

5. En deuxième lieu, lorsqu'il statue sur un recours dirigé contre une décision par laquelle l'administration a prononcé une amende sanctionnant la méconnaissance du régime d'emploi de travailleurs détachés en France, il appartient au juge administratif, eu égard tant à la finalité de son intervention qu'à sa qualité de juge de plein contentieux, de se prononcer sur les éventuels vices propres de la décision litigieuse et sur le bien-fondé et le montant de l'amende fixée par l'administration. S'il estime que l'amende a été illégalement infligée dans son principe ou dans son montant, il lui revient, dans la première hypothèse, de l'annuler et, dans la seconde, de la réformer.

6. En outre, d'une part, aux termes des dispositions de l'article L. 1261-1 du code du travail relatives aux salariés détachés temporairement par une entreprise non établie en France : " Les dispositions du présent titre sont applicables sous réserve, le cas échéant, de celles des traités, conventions ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés et publiés, et notamment des traités instituant les communautés européennes ainsi que de celles des actes des autorités de ces communautés pris pour l'application de ces traités ". Aux termes de l'article L. 1261-3 du même code : " Est un salarié détaché au sens du présent titre tout salarié d'un employeur régulièrement établi et exerçant son activité hors de France et qui, travaillant habituellement pour le compte de celui-ci hors du territoire national, exécute son travail à la demande de cet employeur pendant une durée limitée sur le territoire national dans les conditions définies aux articles L. 1262-1 et L. 1262-2 ". Aux termes de l'article L. 1262-1 du même code : " Un employeur établi hors de France peut détacher temporairement des salariés sur le territoire national, à condition qu'il existe un contrat de travail entre cet employeur et le salarié et que leur relation de travail subsiste pendant la période de détachement./ Le détachement est réalisé : / 1° Soit pour le compte de l'employeur et sous sa direction, dans le cadre d'un contrat conclu entre celui-ci et le destinataire de la prestation établi ou exerçant en France ; / 2° Soit entre établissements d'une même entreprise ou entre entreprises d'un même groupe ; / 3° Soit pour le compte de l'employeur sans qu'il existe un contrat entre celui-ci et un destinataire ". Aux termes de l'article L. 1262-2-1 de ce code : " I. - L'employeur qui détache un ou plusieurs salariés, dans les conditions prévues aux 1° et 2° de l'article L. 1262-1 et à l'article L. 1262-2, adresse une déclaration, préalablement au détachement, à l'inspection du travail du lieu où débute la prestation. / II. - L'employeur mentionné au I du présent article désigne un représentant de l'entreprise sur le territoire national, chargé d'assurer la liaison avec les agents mentionnés à l'article L. 8271-1-2 pendant la durée de la prestation. () ". Enfin, aux termes de l'article R. 1263-3 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : " L'employeur qui détache un ou plusieurs salariés, dans les conditions prévues au 1° de l'article L. 1262-1, adresse, une déclaration () ".

7. D'autre part, aux termes de l'article R. 1331-2 du code des transports, alors applicable : " I.- Lorsque sont réunies sur le territoire français les conditions prévues aux articles L. 1262-1 et L. 1262-2 du code du travail pour le détachement d'un salarié roulant ou navigant, l'entreprise remplit, dans les conditions précisées à l'article R. 1331-8, pour chaque salarié détaché une attestation de détachement qui se substitue à la déclaration prévue à l'article L. 1262-2-1 du même code. () ". Aux termes de l'article L. 1331-1 du même code dans sa rédaction applicable au litige : " I.- Les dispositions du titre VI du livre II de la première partie du code du travail (partie réglementaire), à l'exception des sections I et II du chapitre III et des articles R. 1263-6, R. 1263-6-1, R. 1263-7 et R. 1263-8-1, sont applicables aux entreprises, dans les conditions prévues au présent chapitre. / Par entreprise au sens du présent chapitre, sont entendues toutes entreprises établies hors de France entrant dans le champ d'activité mentionné à l'article L. 1321-1, dès lors que sont remplies les conditions de détachement prévues à l'article L. 1262-1 ou à l'article L. 1262-2 du code du travail. / () ". Et aux termes de l'article L. 1321-1 du même code : " Les dispositions du présent chapitre sont applicables aux salariés relevant de la convention collective ferroviaire prévue à l'article L. 2162-1, aux salariés mentionnés à l'article L. 2162-2, aux salariés des entreprises de transport, routier ou fluvial et aux salariés des entreprises assurant la restauration ou exploitant les places couchées dans les trains. / () ".

8. Il résulte des dispositions citées aux deux points précédents que les entreprises de transport routier non établies en France, lorsqu'elles détachent temporairement des salariés roulants sur le territoire français, produisent une attestation de détachement qui se substitue à la déclaration de détachement normalement prévue pour les salariés détachés.

9. Enfin, l'article 1er de l'accord du 9 juillet 1968 entre la Principauté de Monaco et la France relatif aux transports routiers prévoit que : " Le présent accord est applicable aux transports de voyageurs ou de marchandises par route effectués : (..) par les entreprises établies dans la Principauté lorsque ces transports intéressent le territoire français () ". Aux termes de l'article 2 de cet accord : " 1. Les transports franco-monégasques sont soumis à une réglementation unique, qu'ils soient assurés par des entreprises ayant leur siège dans la Principauté ou en France. / A cette fin, la législation et la réglementation monégasques concernant les transports routiers seront identiques à la législation et à la réglementation française en la matière. / () ". Aux termes de l'article 11 de cet accord : " 1- Les entreprises de transport routier ayant leur siège dans la Principauté bénéficient dans la limite de leur inscription au registre des transporteurs de la Principauté, de la zone longue et des zones courtes ou de camionnage du département des Alpes-Maritimes () ". Aux termes de l'article 12 de cet accord : " 1- Les entreprises inscrites au registre des transporteurs de la Principauté reçoivent les récépissés de déclaration et les licences correspondant à leurs inscriptions () ". Aux termes de l'article 1er de la convention générale du 28 février 1952 entre la France et la Principauté de Monaco sur la sécurité sociale : " Les ressortissants français ou monégasques, salariés ou assimilés aux salariés par les législations de sécurité sociale énumérées à l'article 2 de la présente convention, sont soumis respectivement auxdites législations applicables dans la Principauté de Monaco ou en France, et en bénéficient dans les mêmes conditions que les ressortissants de chacun de ces pays () ". Et aux termes de l'article 3 de cette convention : " § 1 - Les travailleurs français ou monégasques salariés ou assimilés aux salariés par les législations applicables dans chacun des pays contractants, occupés dans l'un de ces pays, sont soumis aux législations en vigueur au lieu de leur travail. § 2 - Le principe posé au paragraphe 1er du présent article comporte les exceptions suivantes : () les travailleurs salariés ou assimilés des entreprises publiques ou privées de transports qui s'étendent d'un des pays cocontractants à l'autre pays, occupés dans les parties mobiles (personnel ambulant) de ces entreprises, sont exclusivement soumis aux dispositions en vigueur dans le pays ".

10. Il résulte de ces stipulations que la convention du 9 juillet 1968 a seulement pour effet de permettre aux entreprises monégasques inscrites au registre des transporteurs de la Principauté de bénéficier des licences de transport routier équivalentes en France sans avoir à solliciter, pour chaque prestation, l'octroi d'une autorisation de transport de marchandises et que la convention du 28 février 1952 a pour seul objet de déterminer le régime de sécurité sociale applicable aux travailleurs de l'un des deux pays appelés à exercer leurs fonctions dans l'autre pays.

11. Les deux conventions franco-monégasques dont se prévaut la société requérante n'ont pas pour objet de règlementer le détachement des salariés monégasques sur le territoire national et d'exonérer les entreprises monégasques de l'application de la règlementation relative aux salariés détachés prévues par les dispositions précitées des articles L. 1262-2-1 du code du travail et R. 1331-2 du code des transports. Ainsi, ces dispositions, qui ne sauraient être remises en cause par l'interprétation unilatérale qu'en fait la Principauté de Monaco alors qu'il résulte de l'instruction, qu'en tout état de cause, la direction générale du travail n'en fait pas la même, trouvent donc à s'appliquer. Par suite, ces deux conventions franco-monégasques ne sauraient être regardées comme dispensant la société requérante de se conformer à la réglementation relative aux salariés détachés malgré l'interprétation qu'en font les autorités monégasques. Il suit de là que le moyen invoqué par la société requérante selon lequel elle n'avait pas à effectuer une déclaration préalable de détachement pour ses salariés et ceux se rapportant à sa bonne foi et à une méconnaissance du principe de séparation des pouvoirs, ne peuvent qu'être écartés.

12. En troisième lieu, la société requérante soutient que les principes de sécurité juridique et de confiance légitime auraient été méconnus dès lors que l'administration française avait toujours, jusqu'alors et implicitement, eu la même interprétation que les autorités monégasques en n'édictant pas de sanction. Toutefois, et quelles qu'aient pu être les prises de position des autorités monégasques, il ne résulte nullement de l'instruction que l'administration française aurait, postérieurement à l'adoption des dispositions de la loi n° 2014-790 du 10 juillet 2014 visant à lutter contre la concurrence sociale déloyale et son décret d'application n° 2015-364 du 30 mars 2015, donné à la société concernée l'assurance de ce qu'elle n'était pas tenue à l'obligation de déclaration fixée par le code du travail français. Il résulte au contraire de l'instruction qu'au cours du contrôle du 18 octobre 2019, la société requérante a fait l'objet d'un courrier pour des faits identiques précisant qu'elle devait fournir, pour le salarié en question, une attestation de détachement sur le fondement des dispositions de l'article R. 1331-2 du code des transports. Par suite, le moyen tiré de ce que les principes de sécurité juridique et de confiance légitime auraient été méconnus ne peut être qu'écarté.

13. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 1264-1 du code du travail, dans sa rédaction applicable au litige : " La méconnaissance par l'employeur qui détache un ou plusieurs salariés d'une des obligations mentionnées à l'article L. 1262-2-1, à l'article L. 1262-4-4 ou à l'article L. 1263-7 est passible d'une amende administrative, dans les conditions prévues à l'article L. 1264-3". Et aux termes de l'article L. 1264-3 du même code : " L'amende administrative mentionnée aux articles L. 1264-1 et L. 1264-2 est prononcée par l'autorité administrative compétente, après constatation par un des agents de contrôle de l'inspection du travail mentionnés aux articles L. 8112-1 et L. 8112-5. / Le montant de l'amende est d'au plus 4 000 € par salarié détaché et d'au plus 8 000 € en cas de réitération dans un délai de deux ans à compter du jour de la notification de la première amende. Le montant total de l'amende ne peut être supérieur à 500 000 €. / Pour fixer le montant de l'amende, l'autorité administrative prend en compte les circonstances et la gravité du manquement, le comportement de son auteur, notamment sa bonne foi, ainsi que ses ressources et ses charges. / () ".

14. En l'espèce, il est constant que la DREETS PACA a infligé à la société requérante une amende d'un montant de 1 500 euros pour chaque salarié concerné par les manquements mentionnés au point 1 de ce jugement, soit une amende totale de 3 000 euros. En outre, il est constant que l'administration a appliqué une minoration de 62,5 % par rapport au montant total de l'amende encourue pour tenir compte des difficultés économiques du secteur dans lequel intervient la société requérante au regard du contexte sanitaire. Par suite, et en dépit des circonstances invoquées par la société requérante selon lesquelles elle n'a été sanctionnée pour aucun autre manquement, qu'elle ne pratique pas de " dumping social " et qu'elle est de bonne foi, ladite société n'est pas fondée à soutenir que le principe de proportionnalité aurait été, en l'espèce, méconnu et à solliciter, par voie de conséquence, une minoration de l'amende prononcée.

15. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les fins de non-recevoir opposées par la DREETS PACA, que les conclusions à fin d'annulation présentées par la société Piovano Levage doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans cette instance, la somme que la société Piovano Levage demande au titre des frais qu'elle a exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société Piovano Levage est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société anonyme monégasque Piovano Levage et à la ministre du travail et de l'emploi.

Copie en sera adressée au directeur régional de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités Provence-Alpes-Côte d'Azur.

Délibéré après l'audience du 7 novembre 2024, à laquelle siégeaient :

M. Silvestre-Toussaint-Fortesa, président,

M. Holzer, conseiller,

Mme Sorin, première conseillère,

Assistés de Mme Pagnotta, greffière.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 28 novembre 2024.

Le rapporteur,

signé

M. Holzer

Le président,

signé

F. Silvestre-Toussaint-Fortesa

La greffière,

signé

M. Pagnotta

La République mande et ordonne à la ministre du travail et de l'emploi en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier en chef,

Ou, par délégation, la greffière