Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Par une requête et des mémoires, enregistrés le 19 avril 2024, le 2 août 2024, le 13 janvier 2025 et le 13 mars 2025, ainsi qu'un mémoire récapitulatif produit en application de l'article R. 611-8-1 du code de justice administrative, enregistré le 18 juillet 2025, Mme A... C... et M. B... C..., représentés par Me Mas, demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures :
1°) d'annuler l’arrêté du 4 octobre 2023 par lequel le maire de Théoule-sur-Mer a délivré à la commune un permis de construire portant sur la construction de locaux commerciaux et d’une placette, situés 12 avenue Charles Dahon, ensemble la décision implicite du 29 mars 2024 rejetant leur recours gracieux ;
2°) d'annuler l’arrêté du 30 janvier 2025 par lequel le maire de Théoule-sur-Mer a délivré à la commune un permis de construire modificatif portant sur la suppression d’un local technique et la modification du plan de masse ;
3°) de mettre la somme de 3 000 euros à la charge de la commune de Théoule-sur-Mer au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- le préfet des Alpes-Maritimes n’a pas été consulté, en méconnaissance de l’article L. 422-5 du code de l’urbanisme ;
- le gestionnaire de la voirie publique n’a pas été consulté, en méconnaissance de l’article R. 423-53 du code de l'urbanisme ;
- le permis de construire modificatif ayant pour objet de modifier l’accessibilité du projet initial, la commission de sécurité et d’accessibilité aurait dû être de nouveau consultée, conformément aux articles R. 425-3, R. 431-30 et R. 423-50 du code de l'urbanisme ;
- les dossiers de permis de construire sont entachés d’incomplétude, dans la mesure où ils ne précisent pas les moyens mis en œuvre dans la démolition pour éviter toute atteinte au patrimoine protégé, ils ne contiennent aucun plan de masse coté dans les trois dimensions, il existe une incohérence entre le formulaire Cerfa et la notice de sécurité s’agissant du stationnement des véhicules, ils ne comportent pas d’attestation RE 2020 ni d’attestation de prise en compte de la réglementation thermique, ils ne précisent pas les matériaux utilisés et les modalités des travaux, et n’apportent pas d’information sur le raccordement aux réseaux publics ;
- le projet, qui forme un ensemble immobilier unique avec le projet autorisé sur la parcelle A 954, aurait dû faire l’objet d’un permis de construire unique ;
- le projet, situé dans un espace proche du rivage, ne constitue pas une extension limitée de l’urbanisation, en méconnaissance de l’article L. 121-13 du code de l'urbanisme ;
- le projet, qui porte sur une dépendance du domaine public, aurait dû être précédé de l’avis du gestionnaire du domaine public, conformément aux articles R. 423-1 et R. 431-13 du code de l'urbanisme et à l’article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales ;
- le projet est implanté à une distance inférieure à trois mètres de la limite séparative, en méconnaissance de l’article R. 111-17 du code de l'urbanisme ;
- il n’est pas établi que les réseaux publics existants sont suffisants et ne nécessitent pas de travaux d’extension, en méconnaissance de l’article L. 111-11 et des articles R. 111-8 à R. 111-10 du code de l'urbanisme.
Par des mémoires en défense, enregistrés le 5 juillet 2024, le 10 octobre 2024, le 13 janvier 2025, le 11 février 2025 et le 11 avril 2025, ainsi qu’un mémoire récapitulatif produit en application de l’article R. 611-8-1 du code de justice administrative, le 25 juillet 2025, la commune de Théoule-sur-Mer, représentée par Me Masquelier, conclut au rejet de la requête, à ce qu’un sursis à statuer soit prononcé et à ce que la somme de 4 000 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
- la requête est tardive ;
- le recours n’a pas été notifié, en méconnaissance de l’article R. 600-1 du code de l'urbanisme ;
- M. et Mme C... ne justifient pas d’un intérêt pour agir suffisant ;
- les moyens soulevés par M. et Mme C... ne sont pas fondés.
En application de l’article R. 611-1 du code de justice administrative, les mémoires de M. et Mme C..., enregistrés le 11 février 2025 et le 18 avril 2025, n’ont pas été communiqués.
Vu :
- l’ordonnance du juge des référés n° 2404473 du 12 septembre 2024 prononçant la suspension de l’exécution de la décision attaquée ;
- les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de la construction et de l'habitation ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de l’urbanisme ;
- le décret n° 2003-1169 du 2 décembre 2003 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Monnier-Besombes, première conseillère,
- et les conclusions de M. Beyls, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
Par un arrêté du 4 octobre 2023, le maire de Théoule-sur-Mer a délivré à la commune un permis de construire portant sur la construction de locaux commerciaux, d’une surface de plancher de 119,43 m2 et d’une placette, sur la parcelle cadastrée section A n° 152, située 12 avenue Charles Dahon. M. et Mme C... ont présenté un recours gracieux au maire de Théoule-sur-Mer, le 29 janvier 2024, qui a été implicitement rejeté le 29 mars suivant. Par une ordonnance n° 2404473 du 12 septembre 2024, le juge des référés du tribunal administratif de Nice a suspendu l’exécution de ces décisions jusqu’à ce qu’il soit statué au fond. Un permis de construire modificatif a ensuite été délivré par le maire de Théoule-sur-Mer, le 30 janvier 2025. Par la présente requête, M. et Mme C... demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures, d’annuler les permis de construire délivrés le 4 octobre 2023 et le 30 janvier 2025, ensemble la décision rejetant leur recours gracieux.
Sur le cadre du litige :
Lorsqu'une autorisation d’urbanisme a été délivrée en méconnaissance des dispositions législatives ou réglementaires relatives à l'utilisation du sol ou sans que soient respectées des formes ou formalités préalables à la délivrance de l’autorisation, l'illégalité qui en résulte peut être régularisée par la délivrance d'une autorisation modificative dès lors que celle-ci assure le respect des règles de fond applicables au projet en cause, répond aux exigences de forme ou a été précédée de l'exécution régulière de la ou des formalités qui avaient été omises. Elle peut, de même, être régularisée par une autorisation modificative si la règle relative à l’utilisation du sol qui était méconnue par l’autorisation initiale a été entretemps modifiée ou si cette règle ne peut plus être regardée comme méconnue par l’effet d’un changement dans les circonstances de fait de l’espèce. Les irrégularités ainsi régularisées ne peuvent plus être utilement invoquées à l'appui d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre l’autorisation initiale.
Il résulte de ce qui vient d’être rappelé que les moyens dirigés contre l’arrêté du 4 octobre 2023 litigieux doivent être examinés en tenant compte de la régularisation des illégalités éventuellement intervenue par la délivrance, le 30 janvier 2025, du permis de construire modificatif.
Sur les conclusions aux fins d’annulation :
En premier lieu, aux termes de l’article L. 422-5 du code de l’urbanisme : « Lorsque le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale est compétent, il recueille l'avis conforme du préfet si le projet est situé : / a) Sur une partie du territoire communal non couverte par une carte communale, un plan local d'urbanisme ou un document d'urbanisme en tenant lieu ; / b) Dans un périmètre où des mesures de sauvegarde prévues par le deuxième alinéa de l'article L. 424-1 peuvent être appliquées, lorsque ce périmètre a été institué à l'initiative d'une personne autre que la commune ». En outre, l'article R. 423-59 de ce code dispose que : « Sous réserve des dispositions des articles L. 752-4, L. 752-14 et L. 752-17 du code de commerce et des exceptions prévues aux articles R 423-60 à R 423-71-1, les collectivités territoriales, services, autorités ou commissions qui n'ont pas fait parvenir à l'autorité compétente leur réponse motivée dans le délai d'un mois à compter de la réception de la demande d'avis sont réputés avoir émis un avis favorable ».
En l'espèce, il est constant que le territoire de la commune de Théoule-sur-Mer n’est pas couvert par une carte communale, un plan local d'urbanisme ou un document d’urbanisme en tenant lieu, de sorte que les permis de construire délivrés par le maire au nom de la commune devaient être précédés de l’avis conforme du préfet des Alpes-Maritimes. En l’espèce, tant l’arrêté du 4 octobre 2023 que celui du 30 janvier 2025 visent « l'avis réputé favorable du préfet des Alpes-Maritimes intervenu un mois après la transmission du dossier ». Si les requérants soutiennent qu’il n’est pas établi que les entiers dossiers de demande de permis de construire ont bien été transmis au préfet et que celui-ci a effectivement rendu des avis conformes, la commune de Théoule-sur-Mer produit à l’instance le bordereau d’envoi de ces dossiers aux services compétents de la préfecture, comportant la date de transmission, une signature et le cachet de la commune, permettant d’attester de leur envoi. En application des dispositions précitées de l'article R. 423-59 du code de l'urbanisme, le silence du préfet des Alpes-Maritimes conservé pendant le délai d’un mois suivant cette transmission a fait naître, respectivement le 24 août 2023 et le 24 janvier 2025, soit préalablement aux arrêtés contestés du maire de Théoule-sur-Mer, un avis favorable tacite à ces demandes. Par suite, le moyen tiré de l’irrégularité des permis de construire, en l’absence d’avis conforme du préfet des Alpes-Maritimes, doit être écarté.
En deuxième lieu, l’article R. 423-53 du code de l’urbanisme dispose que : « Lorsque le projet aurait pour effet la création ou la modification d'un accès à une voie publique dont la gestion ne relève pas de l'autorité compétente pour délivrer le permis, celle-ci consulte l'autorité ou le service gestionnaire de cette voie, sauf lorsque le plan local d'urbanisme ou le document d'urbanisme en tenant lieu réglemente de façon particulière les conditions d'accès à ladite voie ». Par création d’un accès à une voie publique, il faut entendre tout changement dans la configuration matérielle des lieux ou dans l’usage qui en est fait permettant à un riverain d’utiliser cette voie avec un véhicule. L’article L. 422-7 de ce code dispose par ailleurs que : « Si le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale est intéressé au projet faisant l'objet de la demande de permis ou de la déclaration préalable, soit en son nom personnel, soit comme mandataire, le conseil municipal de la commune ou l'organe délibérant de l'établissement public désigne un autre de ses membres pour prendre la décision ».
Il est constant que le projet en litige a pour effet de modifier l’accès donnant sur l’avenue Charles Dahon, qui est une voie communale. Les permis ayant été délivrés par le maire de Théoule-sur-Mer, cette commune est réputée avoir été consultée en sa qualité de service gestionnaire de la voie publique. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les permis de construire litigieux seraient entachés d’un vice de procédure au motif que le maire, qui ne peut être regardé comme étant intéressé au projet au seul motif que le permis est délivré à la commune, n’aurait pas procédé à la consultation prévue à l’article R. 423-53 du code de l’urbanisme. Il s’ensuit que ce moyen doit être écarté.
En troisième lieu, aux termes de l’article L. 425-3 du code de l’urbanisme : « Lorsque le projet porte sur un établissement recevant du public, le permis de construire tient lieu de l'autorisation prévue par l'article L. 122-3 du code de la construction et de l'habitation dès lors que la décision a fait l'objet d'un accord de l'autorité administrative compétente qui peut imposer des prescriptions relatives à l'exploitation des bâtiments en application de l'article L. 143-2 du code de la construction et de l'habitation. Le permis de construire mentionne ces prescriptions. Toutefois, lorsque l'aménagement intérieur d'un établissement recevant du public ou d'une partie de celui-ci n'est pas connu lors du dépôt d'une demande de permis de construire, le permis de construire indique qu'une autorisation complémentaire au titre de l'article L. 122-3 du code de la construction et de l'habitation devra être demandée et obtenue en ce qui concerne l'aménagement intérieur du bâtiment ou de la partie de bâtiment concernée avant son ouverture au public ». En aux termes de l’article R. 431-30 de ce code : « Lorsque les travaux projetés portent sur un établissement recevant du public, la demande est accompagnée des dossiers suivants, fournis en trois exemplaires : / a) Un dossier permettant de vérifier la conformité du projet avec les règles d'accessibilité aux personnes handicapées, comprenant les pièces mentionnées aux articles R. 111-19-18 et R. 111-19-19 du code de la construction et de l'habitation ; / b) Un dossier permettant de vérifier la conformité du projet avec les règles de sécurité, comprenant les pièces mentionnées à l'article R. 123-22 du même code ». Enfin, l’article R. 423-50 du même code dispose que : « L'autorité compétente recueille auprès des personnes publiques, services ou commissions intéressés par le projet, les accords, avis ou décisions prévus par les lois ou règlements en vigueur ».
Il est constant que, dans le cadre de la demande de permis de construire initial, la commission consultative départementale de sécurité et d’accessibilité a rendu un avis favorable au projet, le 26 septembre 2023. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, le permis de construire modificatif, qui se borne à supprimer le local technique au nord de la parcelle, qui ne faisait pas partie des zones accessibles au public, ainsi que cela ressort sans ambiguïté de la notice de sécurité cotée PC40, n’a ainsi pas modifié l’accessibilité du projet initial, de sorte qu’une nouvelle consultation de la commission ne s’imposait pas. De même, si M. et Mme C... soutiennent que les services gestionnaires des réseaux publics auraient dû émettre un avis sur le projet, il ressort notamment de la notice descriptive du projet que celui-ci ne nécessitera pas d’extension des réseaux publics mais seulement des branchements au réseau actuel, de sorte que cette consultation ne s’imposait pas. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions citées au point précédent doit, dès lors, être écarté.
En quatrième lieu, aux termes de l’article R. 431-4 du code de l'urbanisme : « La demande de permis de construire comprend : / a) Les informations mentionnées aux articles R. 431-5 à R. 431-12 ; / b) Les pièces complémentaires mentionnées aux articles R. 431-13 à R. 431-33-1 ; / c) Les informations prévues aux articles R. 431-34 et R. 431-34-1. / Pour l'application des articles R. 423-19 à R. 423-22, le dossier est réputé complet lorsqu'il comprend les informations mentionnées au a et au b ci-dessus. / Aucune autre information ou pièce ne peut être exigée par l'autorité compétente ».
La circonstance que le dossier de demande de permis de construire ne comporterait pas l'ensemble des documents exigés par les dispositions du code de l'urbanisme, ou que les documents produits seraient insuffisants, imprécis ou comporteraient des inexactitudes, n'est susceptible d'entacher d'illégalité le permis de construire qui a été accordé que dans le cas où les omissions, inexactitudes ou insuffisances entachant le dossier ont été de nature à fausser l'appréciation portée par l'autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable.
De première part, aux termes de l’article R. 431-21 du code de l'urbanisme : « Lorsque les travaux projetés nécessitent la démolition de bâtiments soumis au régime du permis de démolir, la demande de permis de construire ou d'aménager doit : / a) Soit être accompagnée de la justification du dépôt de la demande de permis de démolir ; / b) Soit porter à la fois sur la démolition et sur la construction ou l'aménagement ». Par ailleurs, l’article R. 451-2 de ce code dispose que : « Le dossier joint à la demande comprend : / a) Un plan permettant de connaître la situation du terrain à l'intérieur de la commune ; / b) Un plan de masse des constructions à démolir ou, s'il y a lieu, à conserver ; / c) Un document photographique faisant apparaître le ou les bâtiments dont la démolition est envisagée et leur insertion dans les lieux environnants ».
Il ressort sans ambigüité aucune des pièces des dossiers de demande de permis de construire que le projet, situé sur un terrain nu, ne nécessitera la démolition d’aucun bâtiment, de sorte que les requérants ne peuvent utilement reprocher au pétitionnaire de pas avoir indiqué les moyens qui seront mis en œuvre dans la démolition pour éviter toute atteinte au patrimoine protégé, tandis que la circonstance que des démolitions ont été effectuées sur le terrain voisin, en vertu d’un autre permis de construire, sont sans incidence aucune à cet égard.
De deuxième part, l’article R. 431-9 du code de l'urbanisme dispose que : « Le projet architectural comprend également un plan de masse des constructions à édifier ou à modifier coté dans les trois dimensions. Ce plan de masse fait apparaître les travaux extérieurs aux constructions, les plantations maintenues, supprimées ou créées et, le cas échéant, les constructions existantes dont le maintien est prévu. / Il indique également, le cas échéant, les modalités selon lesquelles les bâtiments ou ouvrages seront raccordés aux réseaux publics ou, à défaut d'équipements publics, les équipements privés prévus, notamment pour l'alimentation en eau et l'assainissement. / Lorsque le terrain n'est pas directement desservi par une voie ouverte à la circulation publique, le plan de masse indique l'emplacement et les caractéristiques de la servitude de passage permettant d'y accéder. / Lorsque le projet est situé dans une zone inondable délimitée par un plan de prévention des risques, les cotes du plan de masse sont rattachées au système altimétrique de référence de ce plan ».
Il est exact que le plan de masse joint au dossier de demande de permis de construire initial n’est pas coté en trois dimensions, et que le plan de masse produit à l’appui du permis de construire modificatif ne l’est pas davantage. Toutefois, contrairement à ce que soutiennent les requérants, il ressort des pièces du dossier que cette omission n’a pas pu fausser l’appréciation du service instructeur, dès lors que les autres pièces, et notamment les plans de coupe, faisaient clairement apparaître la hauteur de la construction. En outre, si M. et Mme C... soutiennent que le dossier de permis n’apporte aucune précision sur le raccordement aux réseaux publics, la notice descriptive précise toutefois, tant dans le dossier de permis de construire initial que celui du permis de construire modificatif, que « concernant les réseaux, les branchements en électricité, télécom et arrivée d’eau seront modifiés en fonction des besoins liés aux commerces ». Cette branche du moyen, doit, dès lors, être écartée.
De troisième part, il ne ressort d’aucune pièce du dossier de demande de permis de construire modificatif que le projet emporterait la création de places de stationnement. Par suite, à supposer même que le permis de construire initial ait pu contenir des incohérences en ce qui concerne les places de stationnement, un tel vice aurait en tout état de cause été régularisé par la délivrance du permis de construire modificatif, de sorte que cette branche du moyen ne peut qu’être écartée.
De quatrième part, l’article R. 431-16 du code de l'urbanisme dispose que : « Le dossier joint à la demande de permis de construire comprend en outre, selon les cas : (…) / j) L'attestation de respect des exigences de performance énergétique et environnementale, lorsqu'elle est exigée en application de l'article R. 122-24-1 du code de la construction et de l'habitation, ou l'attestation de respect de la réglementation thermique, lorsqu'elle est exigée en application de l'article R. 122-22 du même code ; (…) ». En outre, l’article R. 122-24-1 du code de la construction et de l'habitation dispose que : « Le maître d'ouvrage de toute construction de bâtiments ou parties de bâtiments mentionnés aux articles R. 172-1 et R. 172-3 établit, pour chaque bâtiment ou partie de bâtiment concerné, un document attestant qu'il a respecté ou fait respecter par le maître d'œuvre lorsque ce dernier est chargé d'une mission de conception de l'opération, les exigences de performance énergétique et environnementale définies aux articles R. 172-4 et R. 172-5, en conformité avec l'article R. 172-6. Le document ainsi établi atteste du respect : / 1° Des dispositions des 1° et 5° de l'article R. 172-4 ; / 2° Des dispositions mentionnées à l'article R. 172-5 précisées par arrêté du ministre chargé de la construction. / Cette attestation mentionne l'engagement du maître d'ouvrage d'être en mesure, après la déclaration d'ouverture du chantier prévue à l'article R. 424-16 du code de l'urbanisme, de justifier, à leur demande, aux personnes habilitées mentionnées à l'article L. 181-1, le respect de l'impact maximal prévu au 4° de l'article R. 172-4. / Cette attestation est jointe à la demande de permis de construire dans les conditions prévues au j de l'article R. 431-16 du code de l'urbanisme ». Et aux termes de l’article R. 122-22 du même code : « Le maître d'ouvrage de toute construction ou extension de bâtiment mentionnés à l'article R. 172-10 établit, pour chaque bâtiment concerné, un document attestant qu'il a respecté ou fait respecter par le maître d'œuvre lorsque ce dernier est chargé d'une mission de conception de l'opération la réglementation thermique définie à l'article R. 172-11, et en particulier : / -la prescription concernant le besoin conventionnel en énergie d'un bâtiment pour le chauffage, le refroidissement et l'éclairage, mentionnée au 2° de l'article R. 172-11 ; / -les prescriptions sur les caractéristiques thermiques intervenant dans la performance énergétique du bâtiment mentionnées au 1° de l'article R. 172-12 et qui sont précisées par arrêté. / Cette attestation est établie sur un formulaire conforme à des prescriptions fixées par arrêté. Elle est jointe à la demande de permis de construire dans les conditions prévues au j de l'article R. 431-16 du code de l'urbanisme ».
S’il appartient en principe à l’autorité administrative, sauf dispositions expresses contraires, de statuer sur les demandes dont elle est saisie en faisant application des textes en vigueur à la date de sa décision, il résulte expressément des dispositions de l’article R. 172-1 du code de la construction et de l’habitation, que la réglementation énergétique et environnementale de la construction neuve (RE 2020), résultant du décret du 29 juillet 2021 relatif aux exigences de performance énergétique et environnementale des constructions de bâtiments en France métropolitaine, s’applique aux permis de construire des bâtiments à usage d’habitation dont la demande a été déposée à compter du 1er janvier 2022, sauf exceptions dont il ne ressort pas des pièces du dossier qu’aucune soit susceptible de concerner le projet litigieux, qui porte sur la création de deux locaux commerciaux et d’une placette. Les requérants ne peuvent dès lors utilement soutenir que la demande de permis de construire aurait dû être accompagnée du formulaire RE 2020. En outre, il ressort des pièces du dossier, en particulier de la liste des pièces jointes à la demande de permis de construire initial et du tampon mentionnant le numéro de permis, que cette demande était accompagnée du formulaire d’attestation de la prise en compte de la réglementation thermique. La branche du moyen tirée de l’incomplétude du dossier de demande de permis de construire au regard du j) de l’article R. 431-16 du code de l’urbanisme doit, dès lors, être écartée.
De cinquième part, aux termes de l’article R. 431-14 du code de l’urbanisme : « Lorsque le projet porte sur des travaux nécessaires à la réalisation d'une opération de restauration immobilière au sens de l'article L. 313-4 ou sur un immeuble inscrit au titre des monuments historiques, sur un immeuble situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques, la notice mentionnée à l'article R. 431-8 indique en outre les matériaux utilisés et les modalités d'exécution des travaux ».
Il n’est ni démontré, ni même allégué par les requérants que le projet serait situé dans le périmètre d’un site patrimonial remarquable ou dans les abords d’un monument historique. Au demeurant, les dispositions de l’article R. 431-14 du code de l'urbanisme ne visent que les seuls immeubles existants et non les constructions nouvelles, y compris quand celles-ci nécessitent la démolition de bâtiments existants. La branche tirée de la méconnaissance des dispositions citées au point précédent doit, dès lors, être écartée comme inopérante.
En cinquième lieu, aux termes de l’article L. 421-6 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date des permis de construire attaqués : « Le permis de construire ne peut être accordé que si les travaux projetés sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l'utilisation des sols, à l'implantation, la destination, la nature, l'architecture, les dimensions, l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords (…) ».
Il résulte de ces dispositions que le permis de construire a pour seul objet de s’assurer de la conformité des travaux qu’il autorise avec la législation et la réglementation d’urbanisme. Il s’ensuit, d’une part, que si une construction constituée de plusieurs éléments formant, en raison des liens physiques ou fonctionnels entre eux, un ensemble immobilier unique, doit en principe faire l'objet d'un seul permis de construire, ces dispositions ne font pas obstacle à ce que, lorsque l'ampleur et la complexité du projet le justifient, notamment en cas d'intervention de plusieurs maîtres d'ouvrage, les éléments de la construction ayant une vocation fonctionnelle autonome puissent faire l'objet de permis distincts, sous réserve que l'autorité administrative ait vérifié, par une appréciation globale, que le respect des règles et la protection des intérêts généraux que garantirait un permis unique sont assurés par l'ensemble des permis délivrés. Il s’ensuit, d’autre part, que lorsque deux constructions sont distinctes, la seule circonstance que l’une ne pourrait fonctionner ou être exploitée sans l’autre, au regard de considérations d’ordre technique ou économique et non au regard des règles d’urbanisme, ne suffit pas à caractériser un ensemble immobilier unique.
En l’espèce, le projet de la commune de Théoule-sur-Mer porte sur la construction, sur la parcelle communale A 152, de deux modestes constructions de plain-pied destinées à accueillir deux commerces et l’aménagement d’une place, assurant un cheminement piéton entre l’impasse du soleil et l’avenue Charles Dahon. Il est constant que, par un arrêté du 4 octobre 2023, le maire de Théoule-sur-Mer a également délivré à la commune un permis de construire en vue de la transformation d’un garage en espaces commerciaux et en réserves, sans modification du volume existant ni des accès ou des réseaux, sur la parcelle voisine A 954. Si M. et Mme C... exposent que ces deux projets avaient, à l’origine, fait l’objet d’un permis de construire unique en 2016, ils ne démontrent ni même n’allèguent véritablement que ces deux projets présenteraient des liens physiques ou fonctionnels de nature à caractériser un ensemble immobilier unique, ni que l’appréciation du respect d’une règle d’urbanisme ou d’un autre intérêt général aurait justifié que la commune dépose une seule et même demande d’autorisation pour la réalisation des deux projets en cause. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que ces projets auraient dû faire l’objet d’un permis de construire unique.
En sixième lieu, aux termes d’une part de l’article L. 121-13 du code de l’urbanisme : « L'extension limitée de l'urbanisation des espaces proches du rivage ou des rives des plans d'eau intérieurs désignés au 1° de l'article L. 321-2 du code de l'environnement est justifiée et motivée dans le plan local d'urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau. / Toutefois, ces critères ne sont pas applicables lorsque l'urbanisation est conforme aux dispositions d'un schéma de cohérence territoriale ou d'un schéma d'aménagement régional ou compatible avec celles d'un schéma de mise en valeur de la mer. / En l'absence de ces documents, l'urbanisation peut être réalisée avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'Etat après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites appréciant l'impact de l'urbanisation sur la nature. Le plan local d'urbanisme respecte les dispositions de cet accord. / Dans les communes riveraines des plans d'eau d'une superficie supérieure à 1 000 hectares et incluses dans le champ d'application de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985, les autorisations prévues aux articles L. 122-20 et L. 122-21 valent accord de l'autorité administrative compétente de l'Etat au titre du troisième alinéa du présent article ».
Il résulte de ces dispositions qu’une opération conduisant à étendre l’urbanisation d’un espace proche du rivage ne peut être légalement autorisée que si elle est, d’une part, de caractère limité et, d’autre part, justifiée et motivée dans le plan local d’urbanisme selon les critères qu’elles énumèrent. Une opération qu'il est projeté de réaliser en agglomération ou, de manière générale, dans des espaces déjà urbanisés ne peut être regardée comme une « extension de l'urbanisation » au sens de l’article L. 121-13 du code de l’urbanisme que si elle conduit à étendre ou à renforcer de manière significative l'urbanisation de quartiers périphériques ou si elle modifie de manière importante les caractéristiques d'un quartier, notamment en augmentant sensiblement la densité des constructions. En revanche, la seule réalisation dans un quartier urbain d'un ou plusieurs bâtiments, qui est une simple opération de construction, ne peut être regardée comme constituant une extension au sens de la loi.
Aux termes d’autre part de l’article L. 121-1 du code de l’urbanisme : « Les dispositions du présent chapitre déterminent les conditions d'utilisation des espaces terrestres, maritimes et lacustres : / 1° Dans les communes littorales définies à l'article L. 321-2 du code de l'environnement (…) ». Aux termes du premier alinéa de l’article L. 121-3 du même code : « Les dispositions du présent chapitre sont applicables à toute personne publique ou privée pour l'exécution de tous travaux, constructions, défrichements, plantations, aménagements, installations et travaux divers, la création de lotissements, l'ouverture de terrains de camping ou de stationnement de caravanes, l'établissement de clôtures, l'ouverture de carrières, la recherche et l'exploitation de minerais et les installations classées pour la protection de l'environnement. » L’article L. 172-1 de ce code prévoit que : « Les directives territoriales d'aménagement approuvées avant le 13 juillet 2010 restent en vigueur. Elles sont soumises aux dispositions des articles L. 172-2 à L. 172-5. » Aux termes de l’article L. 172-2 du même code : « Les dispositions des directives territoriales d'aménagement qui précisent les modalités d'application des dispositions particulières au littoral et aux zones de montagne prévues aux chapitres Ier et II du titre II du présent livre s'appliquent aux personnes et opérations qui y sont mentionnées ». Il résulte de la combinaison de ces dispositions que si les auteurs des plans locaux d’urbanisme doivent s’assurer que les partis d’urbanisme présidant à l’élaboration des documents d’urbanisme sont compatibles, lorsqu’elles existent, avec les directives territoriales d’aménagement, seules les dispositions de ces directives qui ont pour objet de préciser les modalités d’application des dispositions particulières au littoral et aux zones de montagne sont opposables aux demandes d’autorisation d’urbanisme portant sur des projets situés dans des territoires couverts par ces directives, sous réserve que ces prescriptions soient suffisamment précises et compatibles avec ces dispositions.
La directive territoriale d’aménagement des Alpes-Maritimes, approuvée par le décret du 2 décembre 2003, comporte une troisième partie relative aux orientations et aux modalités d’application des lois littoral et montagne, qui comporte un chapitre III-124 qui définit « les orientations et les modalités d’application de la loi littoral en matière d’aménagement ». La directive prévoit au point III-124-1, intitulé « Les orientations en matière d’aménagement », une appréciation différenciée de la notion d’extension limitée de l’urbanisation selon les zones comprises dans les espaces proches du rivage. A ce titre, elle identifie, parmi les espaces proches du rivage dans lesquels l’extension limitée de l’urbanisation doit s’apprécier à l’échelle de l’ensemble de l’agglomération et de façon différenciée, les « espaces neutres », desquels relève le terrain d’assiette du projet. Les « espaces-neutres » sont définis par la directive territoriale d'aménagement comme des espaces « où l’urbanisation ne présente pas d’enjeux aussi forts de protection ou de développement » que ceux présentés par les « espaces-enjeux » et les « espaces urbanisés sensibles ». La directive territoriale d'aménagement indique que, dans ces espaces, « la réalisation d’opérations de restructuration et de rénovation de quartiers, de réhabilitation de l’habitat ainsi que l’amélioration, l’extension ou la reconstruction des constructions existantes, définies par les collectivités locales en fonction de leurs objectifs, doivent permettre d’assurer la diversité de l’habitat (…) ». Elle précise également que : « l’extension de l’urbanisation sera limitée de manière, notamment, à éviter une augmentation importante des hauteurs des constructions, qui conduirait à modifier la silhouette générale de l’urbanisation littorale » et que « l’extension de l’urbanisation sera limitée en tenant compte des formes urbaines (densités, hauteurs, gabarits) des quartiers environnants ». De telles prescriptions apportent des précisions relatives aux modalités d’application des dispositions des articles L. 121-1 et suivants du code de l'urbanisme et ne sont pas incompatibles avec elles. Il s’ensuit que la conformité du projet en litige avec les dispositions du code de l’urbanisme particulières à la loi littoral doit être appréciée au regard de ces prescriptions.
En l’espèce, le terrain d’assiette du projet, situé au sein d’un « espace neutre » identifié par la directive territoriale d'aménagement des Alpes-Maritimes, se situe au centre-ville de Théoule-sur-Mer, dans une zone densément urbanisée. En outre, le projet consiste à édifier deux constructions de plain-pied d’une hauteur à l’égout de 6,65 mètres et d’une surface de plancher de 119,43 m2, destinées à accueillir deux commerces, ainsi qu’à aménager une placette, sur un terrain nu de 348 m2. Compte tenu des caractéristiques du quartier et de la nature du projet en cause, de dimension modeste, ce dernier n’entraîne pas une augmentation sensible de la densité des constructions du quartier et n’en modifie pas ses caractéristiques. Il s’agit dès lors d’une simple opération de construction qui ne peut être regardée comme caractérisant une extension de l’urbanisation au sens de l’article L. 121-13 du code de l’urbanisme. Le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions doit, par suite, être écarté.
En septième lieu, aux termes de l’article R. 423-1 du code de l'urbanisme : « Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont adressées par pli recommandé avec demande d'avis de réception ou déposées à la mairie de la commune dans laquelle les travaux sont envisagés : / a) Soit par le ou les propriétaires du ou des terrains, leur mandataire ou par une ou plusieurs personnes attestant être autorisées par eux à exécuter les travaux ; / b) Soit, en cas d'indivision, par un ou plusieurs co-indivisaires ou leur mandataire ; / c) Soit par une personne ayant qualité pour bénéficier de l'expropriation pour cause d'utilité publique ». Et aux termes de l’article R. 431-13 de ce code : « Lorsque le projet de construction porte sur une dépendance du domaine public, le dossier joint à la demande de permis de construire comporte une pièce exprimant l'accord du gestionnaire du domaine pour engager la procédure d'autorisation d'occupation temporaire du domaine public ». En outre, l’article L. 2122-21 du code général des collectivités territoriales dispose que : « Sous le contrôle du conseil municipal et sous le contrôle administratif du représentant de l'Etat dans le département, le maire est chargé, d'une manière générale, d'exécuter les décisions du conseil municipal et, en particulier : / 1° De conserver et d'administrer les propriétés de la commune et de faire, en conséquence, tous actes conservatoires de ses droits (…) » et l’article L. 2122-22 du même code dispose que : « Le maire peut, en outre, par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat : (…) / 27° De procéder, dans les limites fixées par le conseil municipal, au dépôt des demandes d'autorisations d'urbanisme relatives à la démolition, à la transformation ou à l'édification des biens municipaux ; (…) ».
Si M. et Mme C... soutiennent que le projet, qui s’implante sur une dépendance du domaine public communal, aurait dû être précédé de l’avis du gestionnaire du domaine public, à savoir le conseil municipal de Théoule-sur-Mer, il ressort des pièces du dossier que le projet ne requiert aucune autorisation d’occupation temporaire. En outre, la demande de permis de construire litigieuse, déposée pour le compte de la commune de Théoule-sur-Mer, matérialise, à elle seule, l’accord du gestionnaire du domaine public pour occuper cette dépendance communale. Au demeurant, le maire de Théoule-sur-Mer a signé l’engagement selon lequel il avait qualité pour déposer la demande de permis, prévu à l’article R. 423-1 du code de l'urbanisme et a, en tout état de cause, obtenu délégation du conseil municipal pour procéder au dépôt des demandes d’autorisations d’urbanisme relatives à la démolition, à la transformation ou à l’édification des biens municipaux, par une délibération du 29 mars 2022. Par suite, et alors que les requérants ne peuvent utilement se prévaloir de la circonstance que le conseil municipal de la commune n’aurait pas délibéré sur la désaffectation et le déclassement du terrain, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions citées au point précédent doit être écarté.
En huitième lieu, aux termes de l’article R. 111-17 du code de l’urbanisme : « A moins que le bâtiment à construire ne jouxte la limite parcellaire, la distance comptée horizontalement de tout point de ce bâtiment au point de la limite parcellaire qui en est le plus rapproché doit être au moins égale à la moitié de la différence d'altitude entre ces deux points, sans pouvoir être inférieure à trois mètres ».
Il ressort du plan de masse joint à la demande de permis de construire initial que la construction, d’une hauteur de 6,65 m à l’égout, sera implantée en limite séparative ouest du terrain d’assiette, et en retrait de la limite séparative nord à une distance de 3,14 mètres, de sorte que la distance minimale prévue à l’article R. 111-17 du code de l’urbanisme n’est pas respectée. Toutefois, le permis de construire modificatif délivré le 30 janvier 2025 supprime le local technique situé en partie nord du bâtiment, de sorte que celui-ci se trouve désormais implanté à une distance de 3,70 mètres de la limite séparative nord. Dans la mesure où le bâtiment jouxte la limite parcellaire à l’ouest, alors même qu’il présente un léger décroché sur sa longueur, les requérants ne peuvent utilement se prévaloir de la méconnaissance des dispositions précitées, qui ne sont pas méconnues par le projet autorisé par le permis de construire modificatif. Le moyen de M. et Mme C... doit, dès lors, être écarté.
En dernier lieu, l’article L. 111-11 du code de l'urbanisme dispose que : « Lorsque, compte tenu de la destination de la construction ou de l'aménagement projeté, des travaux portant sur les réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement ou de distribution d'électricité sont nécessaires pour assurer la desserte du projet, le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé si l'autorité compétente n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés. (…) ». En outre, l’article R. 111-8 de ce code dispose que : « L'alimentation en eau potable et l'assainissement des eaux domestiques usées, la collecte et l'écoulement des eaux pluviales et de ruissellement ainsi que l'évacuation, l'épuration et le rejet des eaux résiduaires industrielles doivent être assurés dans des conditions conformes aux règlements en vigueur ». L’article R. 111-9 du même code dispose par ailleurs que : « Lorsque le projet prévoit des bâtiments à usage d'habitation, ceux-ci doivent être desservis par un réseau de distribution d'eau potable sous pression raccordé aux réseaux publics ». Enfin, aux termes de l’article R. 111-10 de ce code : « En l'absence de réseau public de distribution d'eau potable et sous réserve que l'hygiène générale et la protection sanitaire soient assurées, l'alimentation est assurée par un seul point d'eau ou, en cas d'impossibilité, par le plus petit nombre possible de points d'eau. / En l'absence de système de collecte des eaux usées, l'assainissement non collectif doit respecter les prescriptions techniques fixées en application de l'article R. 2224-17 du code général des collectivités territoriales. / En outre, les installations collectives sont établies de manière à pouvoir se raccorder ultérieurement aux réseaux publics ».
Il ressort des pièces du dossier, notamment de la notice descriptive du projet, que celui-ci ne nécessitera pas d’extension des réseaux publics. Par suite, les requérants ne peuvent utilement soutenir que le service instructeur ignorait si les réseaux publics existants seraient suffisants ou non.
Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les fins de non-recevoir opposées par la commune de Théoule-sur-Mer, que les conclusions de M. et Mme C... tendant à l’annulation du permis de construire délivré le 4 octobre 2023, ensemble la décision implicite du 29 mars 2024 rejetant leur recours gracieux, ainsi que du permis de construire modificatif délivré le 30 janvier 2025, doivent être rejetées.
Sur les conclusions relatives aux frais d’instance :
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Théoule-sur-Mer, qui n’a pas la qualité de partie perdante, verse à M. et Mme C... la somme qu’ils réclament au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dès lors, de rejeter les conclusions présentées à ce titre par les requérants. Il n’y a pas davantage lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire droit aux conclusions présentées par la commune de Théoule-sur-Mer sur ce fondement.
D E C I D E:
Article 1er : La requête de M. et Mme C... est rejetée.
Article 2 : Les conclusions de la commune de Théoule-sur-Mer présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme A... C..., à M. B... C... et à la commune de Théoule-sur-Mer.
Délibéré après l'audience du 17 décembre 2025, à laquelle siégeaient :
M. Myara, président,
Mme Monnier-Besombes, première conseillère,
M. Garcia, conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 janvier 2026.
La rapporteure,
signé
A. Monnier-BesombesLe président,
signé
A. Myara
Le greffier,
signé
A. Baaziz
La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Le greffier en chef,
ou par délégation le greffier