Tribunal Administratif de La Réunion — Décision N° TA101-2400106

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 26 janvier et 21 février 2024, la commune de Saint-Joseph, représentée par Me Marc Taddéi, demande au juge des référés sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :

1°) de suspendre les effets de la délibération du 8 décembre 2023 du conseil communautaire de la CASUD portant résiliation, pour motif d'intérêt général, de la convention de gestion passée avec la commune de Saint-Joseph dans le cadre de la réalisation de la ZAE Les Terrass, à effet au 31 mars 2024 ;

2°) d'ordonner la reprise provisoire des relations contractuelles à compter de l'ordonnance à intervenir et jusqu'au terme prévu au contrat ;

3°) de mettre à la charge de la CASUD une somme de 5 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa requête au fond, et par voie de conséquence, sa requête en référé-suspension est recevable, l'article 9 de la convention de gestion ne prévoyant de démarche amiable préalable qu'en cas de difficulté soulevée par l'interprétation ou l'application de la convention et non en cas de rupture ;

- la condition d'urgence est satisfaite dès lors que, de première part, l'exécution du contrat n'est pas devenue sans objet puisque les opérations de la ZAE sont en cours de réalisation et que la CASUD entend reprendre cette gestion à son compte ;

- de deuxième part, elle porte gravement et immédiatement atteinte à ses intérêts compte tenu de la brutalité de cette décision, de l'incidence pour elle de la résiliation d'une convention qui devait lui donner les moyens de définir les conditions d'aménagement de son territoire dans l'accueil d'activités commerciales et de production ;

- de troisième part, elle est entachée de vices graves tenant à la méconnaissance de l'article 9 de la convention et des règles fixées à l'article L. 5211-17 du code général des collectivités territoriales ;

- enfin, elle ne porte atteinte à l'intérêt d'aucun autre hypothétique cocontractant ;

- il existe un doute sérieux sur la légalité de la délibération attaquée dès lors que la résiliation unilatérale prononcée par la CASUD est dépourvue du motif d'intérêt général requis par la décision dite " Béziers III " (CE 27 février 2015, n°357028, Commune de Béziers) - applicable en l'espèce ne s'agissant pas d'une convention " public-public horizontale -, en l'absence de tout bouleversement de l'équilibre de la convention ou de disparition de sa cause ;

- la résiliation unilatérale est dépourvue de tout motif légal de résiliation tiré de l'intérêt général justifié à la date de la résiliation ;

- à cet égard, en premier lieu, à aucun moment la convention n'a été signée le temps d'acquérir en interne l'ingénierie et l'organisation administrative et opérationnelle nécessaires à l'exercice plein et entier de la compétence nouvellement acquise par la CASUD ;

- en deuxième lieu, la gestion confiée à un concessionnaire, la SODIAC, est la décision de la commune de Saint-Joseph et ne constitue en aucun cas un élément nouveau pouvant justifier la résiliation de la convention ;

- en troisième lieu, les recrutements allégués par la CASUD ne sont pas nouveaux ;

- en quatrième lieu, son souhait de gérer " en direct " cette ZAE comme les autres ZAE ne révèle aucun motif d'intérêt général ;

- en cinquième lieu, le motif tiré de ce que la CASUD n'aurait pas été étroitement concertée et associée au processus de gestion du service est erroné ;

- en sixième lieu, celui tiré de ce que l'exécution par la commune de Saint-Joseph porterait atteinte à l'intérêt du service est erroné ;

- en septième lieu, aucune opacité sur la commercialisation en cours n'est avérée ;

- en huitième lieu, le motif tiré du non-respect du programme établi en ce qui concerne l'immobilier d'entreprises n'est pas davantage avéré ;

- en neuvième lieu, celui tiré de la fragilité de l'équilibre financier de la ZAE n'est pas établi ;

- la résiliation unilatérale a été opérée en méconnaissance des clauses du contrat et en particulier, de l'article 5 qui fixe la fin des relations conventionnelles à la fin de la commercialisation des parcelles et de l'article 9 qui impose un processus de conciliation préalable ;

- elle a été prise en méconnaissance des dispositions de l'article L. 5211-7 du code général des collectivités territoriales qui imposent un avis préalable du conseil municipal de la commune et en cas d'avis favorable, une majorité des deux tiers des membres du conseil communautaire ;

- la CASUD ne justifie d'aucun obstacle à la reprise provisoire des relations contractuelles.

Par un mémoire en défense, enregistré le 19 février 2024, la communauté d'agglomération du Sud, représentée par Me Zurbach, conclut au rejet de la requête et à la condamnation de la commune de Saint-Joseph à lui payer la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le recours au fond introduit à l'encontre de la décision de résiliation du 8 décembre 2023, de même que le référé-suspension, qui lui est accessoire, sont irrecevables, à défaut d'avoir été précédés d'une quelconque tentative de règlement amiable, en méconnaissance des stipulations de l'article 9 de la convention ;

- à titre principal, il n'existe aucune urgence à ordonner la reprise des relations contractuelles dès lors que, d'une part, la commune de Saint-Joseph ne démontre aucune atteinte à ses propres intérêts ou à l'intérêt public, d'autre part, l'intérêt général s'attachant au prononcé immédiat de la mesure de résiliation apparaît avec évidence, eu égard à la nature des motifs guidant la reprise en régie de l'opération ;

- à titre subsidiaire, aucun vice n'entache la décision de résiliation, ni dans ses motifs, ni dans sa procédure d'adoption ;

- la décision " Béziers III " n'est pas applicable, s'agissant d'une simple convention de prestation de services dont la résiliation est soumise aux conditions de résiliation pour motif d'intérêt général de droit commun ;

- les motifs de la délibération du 8 décembre 2023 ne sont pas sérieusement contredits par les allégations de la requérante tant en ce qui concerne l'intérêt du service à une reprise en régie, les conventions de gestion étant par essence temporaires, qu'en ce qui concerne la totale perte de confiance de la CASUD en son cocontractant et l'intérêt budgétaire de la CASUD ;

- en toute hypothèse, le motif d'intérêt général au sens de la jurisprudence " Béziers III " est caractérisé, pour les mêmes motifs qu'exposés plus haut et compte tenu de la disparition de la cause du contrat, la CASUD étant en mesure d'exercer elle-même sa compétence ;

- la décision de résiliation est exempte de tout autre vice tenant à la méconnaissance des articles 5 et 9 du contrat ou à la violation des dispositions de l'article L. 5211-57 du code général des collectivités territoriales.

Vu :

- les autres pièces du dossier ;

- la requête enregistrée sous le n°2400090 tendant à l'annulation de la délibération du 8 décembre 2023 du conseil communautaire de la CASUD portant résiliation, pour motif d'intérêt général, de la convention de gestion passée avec la commune de Saint-Joseph dans le cadre de la réalisation de la ZAE Les Terrass, à effet au 31 mars 2024.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative ;

- les autres pièces du dossier.

Le président du tribunal administratif a désigné Mme Khater, vice-présidente, en application de l'article L. 511-2 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience publique qui a eu lieu le 22 février 2024 à 14h30, M. A étant greffier d'audience au tribunal administratif de La Réunion.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Khater, juge des référés ;

- les observations de Me Taddéi pour la commune de Saint-Joseph qui conclut aux mêmes fins et par les mêmes moyens que la requête ;

- les observations de Me Zurbach pour la CASUD.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération n°22-20170224 du 24 février 2017, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération du Sud (CASUD) a adopté la convention de gestion passée avec la commune de Saint-Joseph portant sur l'aménagement de la zone d'activités économiques (ZAE) Les terres d'activités du Sud Sauvage dite " Les Terrass ", initialement dénommée Les Grègues II. Ladite convention a été conclue le 15 mai 2017, avec pour objet de confier à la commune de Saint-Joseph, membre de la CASUD, la responsabilité de gérer et entretenir, pour son compte, les zones d'activités en cours jusqu'à la fin de leur commercialisation. Par une délibération n°21-20231208 du 8 décembre 2023, la CASUD a approuvé la résiliation, pour motif d'intérêt général, de cette convention, à effet au 31 mars 2024. La commune de Saint-Joseph demande au juge des référés, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre les effets de cette résiliation et d'ordonner à titre provisoire la reprise des relations contractuelles.

2. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ".

3. Il incombe au juge des référés saisi, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de conclusions tendant à la suspension d'une mesure de résiliation, après avoir vérifié que l'exécution du contrat n'est pas devenue sans objet, de prendre en compte, pour apprécier la condition d'urgence, d'une part, les atteintes graves et immédiates que la résiliation litigieuse est susceptible de porter à un intérêt public ou aux intérêts du requérant, notamment à la situation financière de ce dernier ou à l'exercice même de son activité, d'autre part, l'intérêt général ou l'intérêt de tiers, notamment du titulaire d'un nouveau contrat dont la conclusion aurait été rendue nécessaire par la résiliation litigieuse, qui peut s'attacher à l'exécution immédiate de la mesure de résiliation.

4. Pour justifier de l'urgence à suspendre l'exécution de la délibération du 8 décembre 2023 par laquelle la CASUD a approuvé la résiliation, pour motif d'intérêt général, à effet au 31 mars 2024, de la convention de gestion passée avec la commune de Saint-Joseph portant sur l'aménagement de la ZAE " Les Terrass ", qui n'est pas devenue sans objet dès lors que la CASUD entend en reprendre la gestion en régie, la commune de Saint-Joseph fait valoir, d'une part, que cette résiliation porte gravement et immédiatement atteinte à ses intérêts compte tenu de sa brutalité et de ce qu'elle la prive des moyens de définir les conditions d'aménagement de son territoire dans l'accueil d'activités commerciales et de production, d'autre part, la gravité des vices qui entachent cette décision tenant à l'absence de motif d'intérêt général la justifiant. Toutefois, d'une part, la commune de Saint-Joseph ne saurait utilement se prévaloir d'une quelconque mise en péril de sa situation financière dès lors que cette convention a été expressément conclue en des termes assurant une neutralité financière, la commune continuant, selon les stipulations de l'article 6 de la convention, d'assurer les dépenses correspondantes pour la communauté et réciproquement la CASUD ne recalculant pas l'attribution de compensation de la commune. En outre, la résiliation a été prononcée à effet différé au 31 mars 2024. Par ailleurs, la commune de Saint-Joseph ne saurait davantage utilement se prévaloir de la privation d'un droit de regard sur la politique d'aménagement de son territoire qui, en tout état de cause, continuera de s'exercer dans le cadre du conseil communautaire, seule la CASUD étant compétente en la matière depuis le 1er janvier 2017 et la CASUD étant en mesure désormais d'assurer la gestion de cette opération d'aménagement sans être tenue d'en attribuer la gestion à une commune membre. D'autre part, dès lors que la gestion de l'opération est reprise en régie, la commune de Saint-Joseph ne peut pas plus utilement se prévaloir de l'atteinte grave et immédiate à l'intérêt d'un tiers. Enfin, la commune n'apporte aucun élément concret permettant de considérer que cette reprise en régie porterait atteinte à un intérêt public et en particulier ferait obstacle à l'aboutissement de cette opération d'aménagement, alors au demeurant que l'objet de la convention en litige ne tenait qu'à confier à la commune de Saint-Joseph la responsabilité d'assurer la gestion du service en cause. Dans ces conditions, la résiliation pour motif d'intérêt général de la convention de gestion passée entre la CASUD et la commune de Saint-Joseph portant sur l'aménagement de la ZAE " Les Terrass " ne peut être regardée comme portant une atteinte grave et immédiate aux intérêts de la commune, à un intérêt public ou à l'intérêt d'un tiers.

5. Il résulte de ce qui précède que la condition d'urgence particulière exigée par les dispositions rappelées aux points 2 à 3, ne peut être regardée comme remplie en l'espèce et les conclusions de la commune de Saint-Joseph présentées aux fins de suspension des effets de la délibération du 8 décembre 2023, de voir ordonner la reprise provisoire des relations contractuelles et celles présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ne peuvent qu'être rejetées.

6. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Saint-Joseph, la somme que la CASUD demande au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

O R D O N N E :

Article 1er : La requête de la commune de Saint-Joseph est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la CASUD présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à la commune de Saint-Joseph et à la communauté d'agglomération du Sud.

Fait à Saint-Denis, le 5 mars 2024.

La juge des référés,

A. KHATER

La République mande et ordonne au préfet de La Réunion en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.