Tribunal Administratif DE NOUVELLE-CALEDONIE — Décision N° TA104-2200244

Vu les procédures suivantes :

I. Sous le n° 2200244, par une requête, enregistrée le 23 juin 2022, la commune du Mont-Dore, représentée par la société d'avocats JurisCal, demande au juge des référés du tribunal, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :

1°) d'ordonner la suspension de l'exécution de la délibération n° DEL-2022-12 du 26 avril 2022 du comité syndical du syndicat mixte des transports urbains du Grand Nouméa (SMTU) portant modification de la délibération n° DEL-2022-09 du 15 mars 2022 portant approbation de la répartition des contributions au titre de l'année 2022 des collectivités membres du SMTU ;

2°) de mettre à la charge du SMTU la somme de 350 000 francs CFP au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la condition d'urgence est remplie dès lors que la délibération attaquée a pour effet de porter à 154 229 645 francs CFP le montant de sa contribution au SMTU, initialement arrêtée à la somme de 42 661 093 francs CFP, ce qui, compte tenu de la provision de 30 millions de francs CFP inscrite à son budget 2022, entraîne une charge supplémentaire non prévue d'environ 80 millions de francs, qui présente le caractère d'une dépense obligatoire et préjudicie de manière particulièrement grave à sa situation budgétaire et aux intérêts de ses administrés ;

- il existe un doute sérieux quant à la légalité de la délibération attaquée ;

- la procédure d'adoption suivie est irrégulière dès lors qu'en méconnaissance des statuts du SMTU et de son règlement intérieur, le délai minimum de convocation de 15 jours avant la réunion du comité syndical n'a pas été respecté et la communication des notes explicatives aux membres du comité, le jour même de la séance du 26 avril 2022, a été tardive ;

- le vote du budget, qui devait avoir lieu avant le 31 mars 2022, a été irrégulièrement reporté au 26 avril 2022, de même que l'adoption de la délibération attaquée qui, devant permettre d'équilibrer artificiellement ce budget, aurait également dû intervenir avant le 31 mars 2022 ;

- la délibération attaquée est entachée d'abus de majorité, dès lors que la commune de Nouméa et la province Sud disposent ensemble de 6 des 9 représentants composant le comité syndical, ce qui leur confère la majorité absolue des voix et leur permet d'imposer des charges lourdes aux trois autres communes membres ;

- le montant de 557 842 760 francs CFP, nécessaire à l'équilibre de la section fonctionnement du budget 2022 du SMTU et venant s'ajouter aux contributions déjà déterminées des membres du syndicat, a été illégalement réparti par la délibération attaquée, à parts égales entre les cinq collectivités, en méconnaissance de la clé de répartition financière prévue par les statuts et sans tenir compte de la répartition très inégalitaire du réseau du transport en commun au sein des communes de l'agglomération ;

- cette répartition à parts égales entre les collectivités membres des contributions nécessaires pour équilibrer le budget est également en contradiction avec la répartition proposée lors du débat d'orientation budgétaire qui n'était pas égalitaire ;

- la délibération litigieuse, prise dans l'unique but de fausser la sincérité du budget unique présenté pour l'exercice 2022 et de limiter les contributions à la charge de la commune de Nouméa et de la province Sud, est entachée d'erreur de droit voire de détournement de pouvoir.

Par un mémoire en défense, enregistré le 11 juillet 2022, le syndicat mixte des transports urbains du Grand Nouméa, représenté par Me Casies, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 150 000 francs CFP soit mise à la charge de la commune du Mont-Dore au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la condition d'urgence n'est pas remplie ;

- les moyens soulevés par la commune requérante ne sont pas de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée ;

- la méconnaissance du délai de convocation et de communication des notes de synthèse n'a pas eu d'influence sur le sens de la délibération attaquée ;

- le moyen tiré de l'existence d'un abus de majorité est inopérant dans la mesure où il ne s'agit pas d'un moyen de légalité susceptible d'être invoqué à l'encontre d'un acte administratif ;

- le moyen tiré de ce que le but poursuivi par la délibération attaquée serait de fausser la sincérité du budget est également inopérant, dès lors que les contributions des collectivités membres constituent des dépenses obligatoires et que l'existence d'un déficit prévisionnel n'est pas contestée.

II. Sous le n° 2200248, par une requête, enregistrée le 24 juin 2022, la commune de Dumbéa et M. B A, représentés par la société d'avocats JurisCal, demandent au juge des référés du tribunal, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :

1°) d'ordonner la suspension de l'exécution de la délibération n° DEL-2022-12 du 26 avril 2022 du comité syndical du syndicat mixte des transports urbains du Grand Nouméa (SMTU) portant modification de la délibération n° DEL-2022-09 du 15 mars 2022 portant approbation de la répartition des contributions au titre de l'année 2022 des collectivités membres du SMTU ;

2°) de mettre à la charge du SMTU la somme de 350 000 francs CFP au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la condition d'urgence est remplie dès lors que la délibération attaquée a pour effet de porter à 172 161 302 francs CFP le montant de sa contribution au SMTU, initialement arrêtée à la somme de 60 592 750 francs CFP, ce qui entraîne une charge supplémentaire non prévue 111 368 552 francs CFP, qui présente le caractère d'une dépense obligatoire et préjudicie de manière particulièrement grave à sa situation budgétaire et aux intérêts de ses administrés, dès lors qu'elle ne sera plus en mesure de respecter les engagements pris au sein de son budget principal adopté le 3 mars 2022 ;

- il existe un doute sérieux quant à la légalité de la délibération attaquée ;

- la procédure d'adoption suivie est irrégulière dès lors qu'en méconnaissance des statuts du SMTU et de son règlement intérieur, le délai minimum de convocation de 15 jours avant la réunion du comité syndical n'a pas été respecté et la communication des notes explicatives aux membres du comité, le jour même de la séance du 26 avril 2022, a été tardive ;

- le vote du budget, qui devait avoir lieu avant le 31 mars 2022, a été irrégulièrement reporté au 26 avril 2022, de même que l'adoption de la délibération attaquée qui, devant permettre d'équilibrer artificiellement ce budget, aurait également dû intervenir avant le 31 mars 2022 ;

- la délibération attaquée est entachée d'abus de majorité, dès lors que la commune de Nouméa et la province Sud disposent ensemble de 6 des 9 représentants composant le comité syndical, ce qui leur confère la majorité absolue des voix et leur permet d'imposer des charges lourdes aux trois autres communes membres ;

- le montant de 557 842 760 francs CFP, nécessaire à l'équilibre de la section fonctionnement du budget 2022 du SMTU et venant s'ajouter aux contributions déjà déterminées des membres du syndicat, a été illégalement réparti par la délibération attaquée, à parts égales entre les cinq collectivités, en méconnaissance de la clé de répartition financière prévue par les statuts et sans tenir compte de la répartition très inégalitaire du réseau du transport en commun au sein des communes de l'agglomération ;

- cette répartition à parts égales entre les collectivités membres des contributions nécessaires pour équilibrer le budget est également en contradiction avec la répartition proposée lors du débat d'orientation budgétaire qui n'était pas égalitaire ;

- la délibération litigieuse, prise dans l'unique but de fausser la sincérité du budget unique présenté pour l'exercice 2022 et de limiter les contributions à la charge de la commune de Nouméa et de la province Sud, est entachée d'erreur de droit voire de détournement de pouvoir.

Par un mémoire en défense, enregistré le 11 juillet 2022, le syndicat mixte des transports urbains du Grand Nouméa, représenté par Me Casies, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 150 000 francs CFP soit mise à la charge solidaire de la commune de Dumbéa et de M. A au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la condition d'urgence n'est pas remplie ;

- les moyens soulevés par les requérants ne sont pas de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée ;

- la méconnaissance du délai de convocation et de communication des notes de synthèse n'a pas eu d'influence sur le sens de la délibération attaquée ;

- le moyen tiré de l'existence d'un abus de majorité est inopérant dans la mesure où il ne s'agit pas d'un moyen de légalité susceptible d'être invoqué à l'encontre d'un acte administratif ;

- le moyen tiré de ce que le but poursuivi par la délibération attaquée serait de fausser la sincérité du budget est également inopérant, dès lors que les contributions des collectivités membres constituent des dépenses obligatoires et que l'existence d'un déficit prévisionnel n'est pas contestée.

Vu :

- les autres pièces des dossiers ;

- les requêtes enregistrées sous le n° 2200243 et le n° 2200249 tendant à l'annulation de la délibération attaquée.

Vu :

- la loi organique n° 99-209 et la loi n° 99-210 du 19 mars 1999 ;

- le code des communes de la Nouvelle-Calédonie ;

- l'arrêté HC/DAIRCL n° 51 du haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie du 30 août 2010 portant création du syndicat mixte des transports urbains dénommé " Syndicat mixte des transports urbains du Grand Nouméa (SMTU) " ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Au cours de l'audience publique du 12 juillet 2022 à 14 heures, tenue en présence de M. Lagourde, greffier d'audience, M. C a lu son rapport et entendu :

- les observations de Me Loste, avocate de la commune du Mont-Dore, de la commune de Dumbéa et de M. A, qui conclut aux mêmes fins que ses requêtes par les mêmes moyens tout en insistant, d'une part, sur l'urgence à suspendre l'exécution de la délibération attaquée mettant à la charge des communes une contribution complémentaire qu'elles ne pourront acquitter qu'en renonçant à des dépenses de fonctionnement inscrites à leur budget et qui devaient profiter à leurs administrés, d'autre part, sur le caractère sérieux du moyen tiré de ce que la répartition à parts égales entre les cinq membres du comité syndical de la contribution complémentaire d'environ 550 millions de francs CFP est intervenue en méconnaissance des statuts de l'établissement public,

- et les observations de Me Casies, avocat du SMTU, qui confirme ses écritures tout en insistant sur l'absence d'urgence à suspendre l'exécution de la délibération attaquée dès lors, d'une part, que les communes requérantes sont en mesure de faire face financièrement à la contribution complémentaire mise à leur charge, d'autre part, au regard de l'intérêt public qui s'attache à ce que le service public des transports puisse continuer de fonctionner.

L'instruction a été close à l'issue de l'audience.

Considérant ce qui suit :

1. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ".

2. Par un arrêté HC/DAIRCL n° 51 du 30 août 2010, le haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie a autorisé, à compter du 1er septembre 2010 entre la province Sud et les communes de Nouméa, Dumbéa, Mont-Dore et Païta, la création d'un syndicat mixte intitulé " Syndicat mixte des transports urbains (SMTU) " ayant pour objet l'organisation, la gestion et l'exploitation des services publics réguliers de transports en commun routier, ferrés et maritimes et de transports scolaire du secondaire sur le territoire des communes de Dumbéa, Mont-Dore, Nouméa et Païta. L'article 23 des statuts du SMTU, approuvés par cet arrêté, prévoit que son financement est assuré notamment par la participation de ses membres et que le budget prévisionnel des recettes et des dépenses est établi pour chaque exercice budgétaire. En vertu de l'article 24 des mêmes statuts, les membres du syndicat mixte contribuent à son financement en compensant la différence entre les recettes de toute nature, hors contribution directe des membres, d'une part et les charges prévisionnelles annuelles d'autre part. A l'issue du débat d'orientation budgétaire qui s'est tenu le 10 mars 2022, le comité syndical du SMTU a adopté une délibération n° DEL-2022-09 du 15 mars 2022 portant approbation de la répartition des contributions au titre de l'année 2022 des collectivités membres du SMTU fixant respectivement à 42 661 093 francs CFP et à 60 592 750 francs CFP le montant de la contribution de la commune du Mont-Dore et de la commune de Dumbéa au fonctionnement du syndicat mixte, conformément au rapport d'orientation budgétaire pour l'exercice 2022. Toutefois, le projet de budget pour 2022 présenté lors du comité syndical du 29 mars 2022 ayant fait apparaître un déficit prévisionnel de la section de fonctionnement de 698 millions de francs CFP, le comité syndical, afin de pouvoir voter son budget en équilibre, a décidé, par une délibération n° DEL-2022-12 du 26 avril 2022, de modifier la délibération n° DEL-2022-09 du 15 mars 2022 portant approbation de la répartition des contributions au titre de l'année 2022 des collectivités membres du SMTU, en portant de 1 448 212 433 francs CFP à 2 006 055 193 francs CFP le montant global des contributions des collectivités membres au titre de 2022 pour la section d'exploitation. La répartition à parts égales entre les collectivités membres de la contribution complémentaire de 557 842 760 francs CFP, décidée par la délibération n° DEL-2022-12, a eu pour effet de porter la contribution de la commune du Mont-Dore à la somme de 154 229 645 francs CFP et celle de la commune de Dumbéa à 172 161 302 francs CFP, correspondant, respectivement, à une augmentation de 361 % et de 184 % de la contribution initialement mise à la charge de ces deux collectivités. Par deux requêtes n° 2200244 et n° 2200248, la commune du Mont-Dore, d'une part, la commune de Dumbéa et M. A, (ANO) 3ème( /ANO) adjoint de cette commune et membre de la commission , d'autre part, demandent au juge des référés du tribunal, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution de la délibération n° DEL-2022-12 du 26 avril 2022 du comité syndical du SMTU.

3. Les requêtes visées ci-dessus tendent à la suspension de l'exécution de la même décision et présentent à juger les mêmes questions. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule ordonnance.

Sur l'existence d'un moyen propre à créer un doute sérieux sur la légalité de la décision attaquée :

4. Aux termes de l'article 54 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie, repris à l'article L. 166-6 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie : " Un syndicat mixte peut être constitué par accord entre la Nouvelle-Calédonie, des provinces, des communes, des établissements publics de coopération intercommunale, des chambres de commerce et d'industrie territoriales, d'agriculture, de métiers et d'autres établissements publics, en vue d'activités ou de services présentant une utilité pour chaque personne morale intéressée. /Le syndicat mixte est un établissement public ; il comprend au moins une collectivité territoriale ou un établissement public de coopération intercommunale. / Il est institué par des délibérations concordantes des assemblées et organes délibérants des personnes morales concernées, qui en approuvent les statuts ". Aux termes de l'article 9 de la loi du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie, dans sa rédaction applicable à la date de la décision attaquée : " Les syndicats mixtes auxquels participent la Nouvelle-Calédonie ou les provinces sont régis par les dispositions suivantes : I. - Le syndicat mixte peut réaliser son objet notamment par voie d'exploitation directe ou par simple participation financière dans des sociétés ou organismes dans les mêmes conditions que la Nouvelle-Calédonie, les provinces ou les communes. / Dans ce dernier cas, les modalités de cette participation sont fixées par la décision institutive. / La création du syndicat mixte est autorisée par arrêté du haut-commissaire de la République. / () / IV. - Les dispositions des titres Ier à IV du livre II du code des communes, tel qu'il a été rendu applicable en Nouvelle-Calédonie par la loi n° 77-744 du 8 juillet 1977 précitée, sont applicables au syndicat mixte sous réserve des dispositions des paragraphes ci-après. / () / () / VII. - Les délibérations concordantes des assemblées et organes délibérants des personnes morales qui participent au syndicat mixte en prévoient les autres modalités de fonctionnement. / VIII. - Les syndicats mixtes auxquels participent la Nouvelle-Calédonie ou les provinces sont soumis au contrôle de légalité, au contrôle budgétaire et au jugement des comptes dans les conditions fixées par la législation applicable aux communes de Nouvelle-Calédonie. / () ". Aux termes de l'article L. 166-7 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie : " Les syndicats mixtes auxquels participent la Nouvelle-Calédonie ou les provinces sont régis par l'article 9 de la loi n° 99-210 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie ". Aux termes de l'article 9 des statuts du SMTU : " Le syndicat mixte est administré par un comité syndical composé de représentants des membres, désignés selon les modalités propres à chaque collectivité, à raison de : - trois pour la province Sud, - trois pour la commune de Nouméa, - un pour la commune de Dumbéa, - un pour la commune de Mont-Dore, - un pour la commune de Païta ". Aux termes de l'article 25 des mêmes statuts, relatif à la contribution des membres : " Les frais d'investissement, de fonctionnement et les coûts d'exploitation sont supportés par le budget du syndicat conformément aux dispositions ci-dessus. / Les contributions des collectivités membres constituent des dépenses obligatoires pour celles-ci. / Le montant de la contribution des membres aux dépenses du syndicat est fixé chaque année par le comité syndical. / La clé de répartition financière sera calculée en tenant compte des critères suivants : - L'évolution de population recensée si cette donnée est connue, - Le rendement par commune de la fiscalité qui pourrait être affectée au budget du syndicat, - La participation de la province Sud ".

5. Il résulte de l'instruction que la contribution complémentaire de 557 842 760 francs CFP nécessaire à l'équilibre de la section de fonctionnement du budget pour 2022 du SMTU a été répartie à parts égales entre les cinq collectivités membres du syndicat mixte par la délibération attaquée du 26 avril 2022 modifiant la répartition initiale des contributions au titre de l'année 2022 des collectivités membres du SMTU approuvée par une délibération du 15 mars 2022. Il s'ensuit que le moyen tiré de ce que cette répartition est intervenue en méconnaissance de la clé de répartition financière prévue à l'article 25 des statuts cité au point précédent, laquelle tient compte notamment de critères relatifs à la population et au rendement de la fiscalité des communes, ce qui exclut nécessairement, compte tenu des tailles respectives des quatre communes membres du SMTU et de la province Sud, une répartition à parts égales de leur contribution, est, en l'état de l'instruction, de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de la délibération attaquée.

Sur l'urgence :

6. L'urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte litigieux sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. L'urgence doit être appréciée objectivement compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'affaire.

7. Les communes requérantes font valoir que la délibération attaquée met à leur charge une contribution complémentaire non prévue dans leur budget principal pour 2022, d'environ 111 millions de francs CFP pour la commune de Dumbéa et de 80 millions pour la commune du Mont-Dore. Compte tenu de l'importance du montant des contributions complémentaires ainsi demandées aux deux communes requérantes, dont l'inscription obligatoire au chapitre 65 " autres charges de gestion courante " du budget de ces collectivités, d'un montant de 469 753 000 francs CFP pour Dumbéa et de 454 208 092 francs CFP pour la commune du Mont-Dore, aura nécessairement pour effet, dans un contexte budgétaire contraint, de réduire substantiellement d'autres postes de dépense initialement inscrits aux budgets 2022 de ces collectivités, la délibération contestée, eu égard à ses conséquences tant financières que sur l'exercice de leurs compétences, porte atteinte de manière grave et immédiate à la situation des collectivités requérantes, alors qu'il ne résulte pas de l'instruction, notamment de la circonstance invoquée par le SMTU selon laquelle le montant des liquidités qu'il détient au 5 juillet 2022, à hauteur de 91 639 289 francs CFP, représenterait à peine un mois de ses dépenses, que la suspension de la décision attaquée mettrait en péril, à court terme, le fonctionnement du service des transports publics. Par ailleurs, s'il appartient au juge des référés, pour l'appréciation de la condition d'urgence, de rapprocher, d'une part, les motifs invoqués par les requérants pour soutenir qu'il est satisfait à cette condition et, d'autre part, la diligence avec laquelle ils ont, par ailleurs, présenté des conclusions d'annulation, il ne saurait en l'espèce être déduit de la circonstance relevée par le SMTU, selon laquelle les requêtes en annulation et aux fins de suspension ont été introduites près de deux mois après l'adoption de la délibération contestée, un quelconque défaut de diligence de la part des requérants. La condition d'urgence prévue à l'article L. 521-1 du code de justice administrative à laquelle est subordonné le prononcé d'une mesure de suspension doit, dans ces conditions, être regardée comme remplie.

8. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens invoqués, qu'il y a lieu d'ordonner la suspension de l'exécution de la délibération n° DEL-2022-12 du 26 avril 2022 attaquée.

9. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce de mettre à la charge du SMTU une somme de 150 000 francs CFP à verser à la commune du Mont-Dore et une somme globale de 150 000 francs CFP à verser à la commune de Dumbéa et à M. A, au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Les mêmes dispositions font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge des requérants qui ne sont pas les parties perdantes dans les présentes instances.

O R D O N N E :

Article 1er : L'exécution de la délibération n° DEL-2022-12 du 26 avril 2022 du comité syndical du syndicat mixte des transports urbains du Grand Nouméa est suspendue.

Article 2 : Le SMTU versera une somme de 150 000 francs CFP à la commune du Mont-Dore et une somme globale de 150 000 francs CFP à la commune de Dumbéa et à M. A.

Article 3 : Les conclusions du SMTU présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à la commune du Mont-Dore, à la commune de Dumbéa, à M. B A et au syndicat mixte des transports urbains du Grand Nouméa.

Fait à Nouméa, le 13 juillet 2022.

Le président, juge des référés,

C. C , 2200248