Tribunal Administratif de Mayotte — Décision N° TA107-2100950

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 6 avril 2021 et le 25 novembre 2021, la société par actions simplifiée (SAS) SODIFRAM, représentée par Me Courcelle-Labrousse, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 18 janvier 2021 par laquelle le directeur de l'Office de développement de l'économie agricole des départements d'outre-mer (ODEADOM) lui a ordonné le reversement d'une aide perçue au titre du régime spécifique d'approvisionnement (RSA) à hauteur de 214 306 euros, ainsi que de l'ordre de recouvrer n° 0000006 du 18 janvier 2021 émis par l'ODEADOM pour ce même montant ;

2°) de mettre à la charge de l'Office de développement de l'économie agricole d'outre-mer une somme de 7 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

En ce qui concerne la décision du 18 janvier 2021 :

- elle est entachée d'un défaut de motivation ;

En ce qui concerne l'ensemble des décisions :

- la décision litigieuse et l'ordre de recouvrer ont été pris en violation des droits de la défense prévus aux articles 41 et 47 de la Charte de l'Union européenne et constituant un principe général du droit de l'Union européenne, dès lors qu'elle n'a pas été en mesure de discuter contradictoirement les conclusions du procès-verbal du 13 juin 2019, que l'ODEADOM n'a pas fait de réponse motivée à ses courriers du 16 janvier 2020 et du 14 janvier 2021 et qu'elle n'a eu que neuf jours pour répondre au courrier du 21 décembre 2020 ;

- l'ODEADOM ne pouvait pas effectuer un second contrôle portant sur la même période et prendre une position différente ; les conclusions du procès-verbal du 27 novembre 2018 constituaient une prise de position formelle de l'administration des douanes ;

- la décision litigieuse et l'ordre de recouvrer sont entachés d'un détournement de procédure ;

- le règlement (UE) n° 180/2014 n'est pas conforme au règlement (UE) n° 228/2013 et ne peut pas constituer le fondement légal de la décision litigieuse et de l'ordre de recouvrer, dès lors, d'une part, qu'il a renvoyé aux autorités compétentes le soin de prendre toutes les mesures appropriées pour contrôler la répercussion effective de l'avantage sur l'utilisateur final, et, d'autre part, qu'en faisant référence à la notion de " marge commerciale ", il dénature la notion de répercussion effective de l'avantage telle qu'elle résulte du règlement (UE) n° 228/2013 ;

- la décision litigieuse et l'ordre de recouvrer sont intervenus en méconnaissance du principe de sécurité juridique, dès lors que le critère de la " marge excessive " sur lequel s'est fondé l'ODEADOM ne fait l'objet d'aucune définition prévue à l'avance.

Par un mémoire en défense, enregistré le 20 octobre 2021, l'Office de développement de l'économie agricole d'outre-mer conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de la SAS SODIFRAM le versement d'une somme de 7 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :

- la requête est tardive ;

- les autres moyens soulevés par la SAS SODIFRAM ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 15 décembre 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 15 décembre 2022.

Un mémoire présenté pour l'ODEDOM a été enregistré le 15 décembre 2022 et n'a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ;

- le règlement (UE) n° 228/2013 du Parlement européen et du Conseil du 13 mars 2013 ;

- le règlement (UE) n° 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 ;

- le règlement d'exécution (UE) n° 180/2014 de la Commission du 20 février 2014 ;

- le code des douanes ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Beddeleem, conseillère,

- et les conclusions de M. Sauvageot, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. La société par actions simplifiée (SAS) SODIFRAM a perçu, pour la période du 1er janvier 2016 au 31 décembre 2016, une aide d'un montant de 312 352,38 euros versée par l'Office de développement de l'économie agricole d'outre-mer (ODEADOM) au titre du régime spécifique d'approvisionnement (RSA). A la suite d'un contrôle effectué sur place qui a débuté le 3 juillet 2018, le service des douanes a dressé un premier procès-verbal de fin de contrôle le 27 novembre 2018 concluant à l'absence d'irrégularités. Par un procès-verbal du 13 juin 2019, le service des douanes a notifié de nouvelles conclusions à la société requérante, constatant cette fois-ci l'existence d'irrégularités liées à la non-répercussion de l'aide sur l'utilisateur final pour quatre produits, représentant un montant indu de 214 306 euros. Par un courrier du 5 décembre 2019, l'ODEADOM a notifié les résultats du contrôle à la SAS SODIFRAM, qui y a répondu par un courrier du 16 janvier 2020. Par un courrier du 21 décembre 2020, l'ODEADOM a de nouveau invité la SAS SODIFRAM à formuler des observations, qui y a répondu par un courrier du 14 janvier 2021. Par une décision du 18 janvier 2021, l'ODEADOM a informé la société du maintien des conclusions du contrôle et de l'émission d'un ordre de recouvrer le même jour, pour un montant de 214 306 euros. Par la présente requête, la SAS SODIFRAM demande au tribunal l'annulation de la décision du 18 janvier 2021 et de l'ordre de recouvrer du même jour.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la décision du 18 janvier 2021 :

2. Aux termes de l'article L. 211-2 du même code : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () / 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; / () ".

3. La décision par laquelle l'autorité administrative compétente notifie au bénéficiaire d'une décision créatrice de droits au sens de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration qu'elle retire cette dernière, même si elle est accompagnée ou suivie de l'émission d'un titre exécutoire, est susceptible d'un recours contentieux et doit être motivée selon les modalités prévues par ces mêmes dispositions.

4. La décision du 18 janvier 2021 de l'ODEADOM mentionne qu'à l'issue d'un contrôle effectué en 2018, il a été constaté que la société SODIFRAM avait un taux de marge nette supérieur à 30% pour quatre produits, ce qui traduit manifestement l'absence de répercussion de l'avantage jusqu'au consommateur final. Elle précise que la marge nette a été établie en comparant le prix de revient des produits ayant bénéficié de l'aide sur la période concernée avec leur prix de vente, et contient un tableau dans lequel figurent les quatre produits concernés, ainsi que le taux de marge nette constaté et le montant perçu indûment au titre du régime spécifique d'approvisionnement pour chacun de ces produits. Par ailleurs, la décision litigieuse mentionne les courriers du 5 décembre 2019 et du 21 décembre 2020 qui lui ont été adressés lors de la procédure contradictoire, et relève que la société n'a fourni aucun élément de nature à invalider les taux de marge nette relevés. Elle vise également le règlement (UE) 1306/2013 et l'article 13 du règlement (UE) 228/2013. Dès lors, la décision du 18 janvier 2021 mentionne les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement et qui permettent de la contester utilement. Par suite, le moyen tiré d'une insuffisance de motivation de la décision litigieuse doit être écarté.

En ce qui concerne l'ensemble des décisions :

5. En premier lieu, aux termes de l'article 41 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne : " 1. Toute personne a le droit de voir ses affaires traitées impartialement, équitablement et dans un délai raisonnable par les institutions, organes et organismes de l'Union. / 2. Ce droit comporte notamment : / a) le droit de toute personne d'être entendue avant qu'une mesure individuelle qui l'affecterait défavorablement ne soit prise à son encontre ; / b) le droit d'accès de toute personne au dossier qui la concerne, dans le respect des intérêts légitimes de la confidentialité et du secret professionnel et des affaires ; / c) l'obligation pour l'administration de motiver ses décisions. / () ". Ces stipulations s'adressent non pas aux États membres, mais uniquement aux institutions, organes et organismes de l'Union. Ainsi, le moyen tiré de leur violation par une autorité d'un État membre est inopérant. Il résulte toutefois de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne que le droit d'être entendu fait partie intégrante du respect des droits de la défense, principe général du droit de l'Union. Il appartient aux Etats membres, dans le cadre de leur autonomie procédurale, de déterminer les conditions dans lesquelles le respect de ce droit est assuré. Ce droit se définit comme celui de toute personne de faire connaître, de manière utile et effective, son point de vue au cours d'une procédure administrative avant l'adoption de toute décision susceptible d'affecter de manière défavorable ses intérêts.

6. Il résulte de l'instruction que le procès-verbal du 13 juin 2019 a été rédigé en présence de M. C et de Mme B A, représentants de la société SODIFRAM, et qu'une copie de ce procès-verbal leur a été remise le jour-même. Il résulte également de l'instruction que les représentants de la société SODIFRAM ont refusé de signer ce procès-verbal, qui comportait par ailleurs un encadré permettant d'y porter des observations. A la suite de ce procès-verbal, l'ODEADOM a invité la société requérante à présenter ses observations par un courrier du 5 décembre 2019, auquel la société a répondu le 16 janvier 2020. Par un courrier du 21 décembre 2020, l'ODEADOM a invité la société à présenter des observations complémentaires, qui ont été présentées par la société le 14 janvier 2021. Si la société SODIFRAM soutient que le principe du contradictoire a été méconnu dès lors que l'ODEADOM n'a pas effectué de réponse motivée à ses courriers du 16 janvier 2020 et du 14 janvier 2021, il résulte de l'instruction que ces courriers, qui se bornaient à contester la procédure mise en œuvre par l'administration des douanes, à soutenir qu'aucune norme ne fixait un taux de marge nette maximum de 30% et qui demandaient la communication de documents, ne comportaient aucun élément d'explication de nature à remettre en cause les irrégularités constatées dans le procès-verbal du 13 juin 2019. Dès lors, la circonstance que l'ODEADOM n'ait pas formulé de réponses motivées à ces courriers et qu'elle n'ait pas fait mention du courrier du 14 janvier 2021 dans sa décision du 18 janvier 2021 n'a pas entaché d'illégalité la décision litigieuse et l'ordre de recouvrer. Enfin, si la société soutient qu'elle n'a eu que neuf jours pour répondre au courrier du 21 décembre 2020, l'ODEADOM lui ayant imposé un délai de réponse d'un mois sans tenir compte des délais d'acheminement outre-mer, il résulte de ce qui a été dit précédemment que la société SODIFRAM avait connaissance des irrégularités constatées depuis 2019 et qu'elle a eu la possibilité de présenter ses observations à plusieurs reprises, notamment suite au courrier du 5 décembre 2019. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du respect des droits de la défense doit être écarté.

7. En deuxième lieu, si la société requérante soutient que l'administration des douanes ne pouvait pas, en l'absence de fait nouveau, effectuer un second contrôle sur la même période et que les conclusions du procès-verbal du 27 novembre 2018 constituaient une prise de position formelle de l'administration des douanes, elle n'assortit son moyen d'aucun fondement juridique. A supposer que la société ait entendu se prévaloir de la méconnaissance de l'article 345 bis du code des douanes, cet article ne peut utilement être invoqué dans le cadre d'un contrôle effectué au regard des règlements (UE) n° 228/2013 et n° 180/2014, qui ne constituent pas des textes fiscaux. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité du second contrôle portant sur la même période doit être écarté.

8. En troisième lieu, la seule circonstance que le procès-verbal du 13 juin 2019 soit intervenu cinq mois après l'enregistrement d'une requête par la SAS SODIFRAM contestant une décision de l'ODEADOM ne permet pas d'établir l'existence d'un détournement de procédure. Par suite, le moyen tiré du détournement de procédure doit être écarté.

9. En quatrième lieu, aux termes de l'article 13 du règlement (UE) n° 228/2013 du Parlement européen et du Conseil du 13 mars 2013 portant mesures spécifiques dans le domaine de l'agriculture en faveur des régions ultrapériphériques de l'Union : " Le bénéfice du régime spécifique d'approvisionnement résultant de l'exonération du droit à l'importation ou de l'octroi de l'aide est subordonné à une répercussion effective de l'avantage économique jusqu'à l'utilisateur final qui, selon le cas, peut être le consommateur lorsqu'il s'agit de produits destinés à la consommation directe, le dernier transformateur ou conditionneur lorsqu'il s'agit de produits destinés aux industries de transformation ou de conditionnement, ou l'agriculteur lorsqu'il s'agit de produits utilisés pour l'alimentation animale ou comme intrants agricoles. L'avantage visé au premier alinéa est égal au montant de l'exonération des droits à l'importation ou au montant de l'aide. / 2. Afin d'assurer l'application uniforme du paragraphe 1, la Commission adopte des actes d'exécution concernant l'application des règles fixées au paragraphe 1 et plus particulièrement les conditions pour le contrôle par l'État membre de la répercussion effective de l'avantage jusqu'à l'utilisateur final. Ces actes d'exécution sont adoptés en conformité avec la procédure d'examen visée à l'article 34, paragraphe 2. ". Aux termes de l'article 8 du même règlement : " Les Etats membres effectuent les vérifications par le biais de contrôles administratifs et de contrôles sur place. La Commission adopte des actes d'exécution concernant les caractéristiques minimales des contrôles que les Etats membres doivent appliquer. (). ". Aux termes du premier alinéa de l'article 6 " Répercussion de l'avantage sur l'utilisateur final " du règlement d'exécution (UE) n° 180/2014 de la Commission du 20 février 2014 établissant les modalités d'application du règlement (UE) n° 228/2013 : " Aux fins de l'article 13, paragraphe 1, du règlement (UE) no 228/2013, les autorités compétentes prennent toutes les mesures appropriées pour contrôler la répercussion effective de l'avantage sur l'utilisateur final. Ce faisant, elles peuvent apprécier les marges commerciales et les prix pratiqués par les différents opérateurs concernés. () ".

10. Il résulte des dispositions précitées qu'il appartient aux autorités compétentes de chaque Etat membre de contrôler le respect par les bénéficiaires de l'aide octroyée dans le cadre du régime spécifique d'approvisionnement, en s'assurant de la répercussion effective de l'avantage jusqu'au consommateur final. Le contrôle de l'effectivité de cette répercussion par l'autorité compétente repose sur une appréciation concrète, notamment des marges commerciales et des prix pratiqués par les différents opérateurs.

11. Par un arrêt du 31 mars 2011, Grèce contre commission (T-214/07), rendu à propos de règlements européens instituant un régime d'approvisionnement spécifique en faveur des îles mineures de la mer Egée et prévoyant un mécanisme de contrôle de la répercussion effective de l'avantage octroyé jusqu'à l'utilisateur final identique à celui en cause dans le cadre du présent litige, le Tribunal de première instance de l'Union européenne a ainsi jugé que " c'est à bon droit que la Commission a estimé que le système de contrôle pratiqué par la République hellénique, consistant uniquement à vérifier que le montant de l'aide était déduit de la facture de vente à l'utilisateur des produits concernés, sans contrôler le niveau des prix facturés par les bénéficiaires et sans effectuer une évaluation de la marge commerciale, n'était pas conforme aux exigences de l'article 3, paragraphe 3, du règlement n° 2019/93 et de l'article 3, paragraphe 2, du règlement n° 2958/93. ".

12. D'une part, les dispositions de l'article 13 du règlement (UE) n° 228/2013 n'impliquent pas que la Commission, lorsqu'elle adopte les actes d'exécution relatifs au bénéfice du régime spécifique d'approvisionnement, définisse intégralement les conditions de contrôle de la répercussion de l'avantage sur l'utilisateur final. Ainsi, en renvoyant aux Etats membres le soin de prendre les mesures appropriées pour contrôler la répercussion effective de l'avantage sur l'utilisateur final, le règlement n° 180/2014 n'a pas méconnu l'article 13 du règlement n° 228/2013. La circonstance que de telles mesures n'auraient pas été adoptées au niveau national est sans incidence sur la légalité des décisions litigieuses dès lors que les règlements européens sont d'application directe. D'autre part, en renvoyant à la marge commerciale pour la détermination de la répercussion de l'avantage sur le destinataire final, le règlement n° 180/2014 n'a pas dénaturé la notion de répercussion effective de l'avantage telle qu'elle résulte du règlement n° 228/2013 mais en a simplement précisé l'application. Par suite, le moyen tiré de ce que le règlement n° 180/2014 n'est pas conforme au règlement n° 228/2013 ne pose pas de difficulté sérieuse et doit être écarté.

13. En cinquième et dernier lieu, dès lors que les dispositions du règlement (UE) n° 228/2013 et du règlement d'exécution (UE) n° 180/2014 citées au point 9 prévoient de manière suffisamment claire et précise l'obligation, pour les sociétés bénéficiaires du régime spécifique d'approvisionnement, de répercuter l'avantage économique sur l'utilisateur final, ainsi que l'obligation pour les Etats membres de contrôler cette répercussion, la circonstance que ces règlements laissent une marge de manœuvre aux Etats membres pour fixer les modalités du contrôle ne porte pas atteinte au principe de sécurité juridique. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du principe de sécurité juridique doit être écarté.

14. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée en défense, que la requête de la SAS SODIFRAM doit être rejetée.

Sur les frais liés à l'instance :

15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée par la SAS SODIFRAM au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens soit mise à la charge de l'ODEADOM, qui n'a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance. En revanche il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la SAS SODIRAM la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par l'ODEADOM et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la SAS SODIFRAM est rejetée.

Article 2 : La SAS SODIFRAM versera à l'ODEADOM une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la SAS SODIFRAM et à l'Office de développement de l'économie agricole d'outre-mer.

Copie sera adressée au préfet de Mayotte et au ministre de l'intérieur et des outre-mer conformément aux dispositions de l'article R. 751-8 du code de justice administrative.

Délibéré après l'audience du 2 octobre 2023, à laquelle siégeaient :

- M. Bauzerand, président,

- M. Felsenheld, premier conseiller,

- Mme Beddeleem, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 novembre 2023.

La rapporteure,

J. BEDDELEEM

Le président,

Ch. BAUZERAND

Le greffier,

S. HAMADA SAID

La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire ainsi qu'au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.