Tribunal Administratif de Marseille — Décision N° TA13-1804721

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 14 juin 2018 et le 14 mars 2019, l'association Ligue pour la Protection des Oiseaux - délégation Provence-Alpes-Côte d'Azur (LPO PACA) et la Société Alpine de Protection de la Nature (SAPN), représentées par Me Victoria, demandent au tribunal :

1°) d'annuler l'article 2 de la délibération du 2 février 2018 par lequel le conseil municipal de Gap a approuvé le plan local d'urbanisme ainsi que la décision du 13 avril 2018 par laquelle le maire a rejeté leur recours gracieux du 18 mars 2018 ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Gap la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

- elles justifient d'un intérêt à agir ;

- les modalités de la concertation fixées par délibérations du conseil municipal de Gap du 31 octobre 2008 et du 26 juin 2015 n'ont pas été respectées ;

- la commune ne justifie pas de l'accomplissement des formalités de notification des délibérations du 31 octobre 2008 et du 26 juin 2015 ;

- elle ne justifie pas de l'accomplissement des formalités de notification du projet de plan local d'urbanisme arrêté à certaines personnes publiques associées ;

- elle ne justifie pas de la consultation de la communauté d'agglomération Gap-Tallard ;

- la LPO PACA n'a pas été consultée sur le projet de plan local d'urbanisme ;

- le Centre National de la Propriété Forestière n'a pas été consulté ;

- la publicité et le déroulement de l'enquête publique sont entachés d'irrégularités ;

- les modifications du plan local d'urbanisme opérées postérieurement à l'enquête publique sont irrégulières ;

- l'étude prévue par l'article L.122-7 du code de l'urbanisme est insuffisante ;

- le rapport de présentation joint au plan local d'urbanisme approuvé est insuffisant ;

- le règlement du plan local d'urbanisme approuvé est incompatible avec les orientations du schéma de cohérence territoriale (SCOT) de l'aire gapençaise ;

- le rapport de présentation et le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) sont en contradiction ;

- le PADD, les orientations d'aménagement et de programmation (OAP), le règlement du plan local d'urbanisme et le zonage sont en contradiction ;

- la délibération contestée viole les articles L.122-2 et L.122-5 du code de l'urbanisme ;

- elles est entachée d'erreurs manifestes dans l'appréciation du classement de certaines zones.

Par un mémoire en défense, enregistré le 28 janvier 2019, la commune de Gap, représentée par Philae Avocat, conclut au rejet de la requête et demande au tribunal de mettre à la charge des requérants la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Par une lettre du 4 février 2022, le tribunal a informé les parties qu'il était susceptible, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de se fonder sur un moyen soulevé d'office tiré de l'irrecevabilité des conclusions de la requête tendant à l'annulation de la délibération du 29 septembre 2017.

Des observations en réponse, enregistrées le 9 février 2022, ont été présentées sur ce point par les associations requérantes.

Par lettre du 21 février 2022, le tribunal a informé les parties qu'il envisageait de surseoir à statuer, en application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme, et a invité les parties à présenter des observations en vue de la régularisation du vice entachant la procédure d'élaboration du plan local d'urbanisme en l'absence de justification des formalités prévues par l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme imposant la notification à un certain nombre de personnes publiques associées du projet de plan local d'urbanisme soumis à enquête publique.

Des pièces complémentaires, enregistrées le 14 mars 2022, ont été apportées en réponse par la commune de Gap.

Par une ordonnance du 3 juin 2022, a été prononcée, en application des articles R. 613-1 et R. 611-11-1 du code de justice administrative, la clôture immédiate de l'instruction.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de l'environnement ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Le Mestric, première conseillère,

- les conclusions de M. Argoud, rapporteur public,

- et les observations de Me Mazzoli, représentant la commune de Gap.

Considérant ce qui suit :

1. Par délibération du 29 septembre 2017, le conseil municipal de Gap a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune. Le 1er décembre 2017, le préfet des Hautes-Alpes a, dans le cadre du contrôle de légalité, relevé des irrégularités et demandé à ce que le plan local d'urbanisme soit retiré. Par délibération du 2 février 2018, le conseil municipal a retiré la délibération portant approbation du plan local d'urbanisme de la commune du 29 septembre 2017 et a approuvé le plan local d'urbanisme modifié. Le 18 mars 2018, la LPO PACA et la SAPN ont adressé un recours gracieux au maire de Gap sollicitant l'annulation de cette délibération, qui a fait l'objet d'un refus par courrier du 13 avril 2018. Par la présente requête, les associations requérantes demandent au tribunal d'annuler l'article 2 de la délibération du 2 février 2018 portant approbation du plan local d'urbanisme de la commune de Gap ainsi que la décision du 13 avril 2018 rejetant leur recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

Sur la légalité externe :

En ce qui concerne la méconnaissance des modalités de la concertation fixée par délibérations du conseil municipal du 31 octobre 2008 et du 26 juin 2015 ;

2. Aux termes de l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme dans sa version applicable : " Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : 1° l'élaboration ou la révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme ; (). ". Aux termes de l'article L. 103-4 du même code : " Les modalités de la concertation permettent, pendant une durée suffisante et selon des moyens adaptés au regard de l'importance et des caractéristiques du projet, au public d'accéder aux informations relatives au projet et aux avis requis par les dispositions législatives ou réglementaires applicables et de formuler des observations et propositions qui sont enregistrées et conservées par l'autorité compétente. ". Aux termes de l'article L. 600-11 du même code : " Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux articles L. 103-2 et L. 300-2 ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies aux articles L. 103-1 à L. 103-6 et par la () délibération prévue à l'article L. 103-3 ont été respectées. (). ".

3. Il ressort de la délibération du 31 octobre 2008 que la procédure de concertation prévoyait l'information du public par voie de presse sur le site internet de la ville et par voie d'affichage en mairie et annexes, la mise en place d'une urne afin que le public puisse consigner des observations en mairie, la mise à disposition de documents de synthèse à chaque grande phase de la procédure (diagnostic, enjeux PADD) consultables en mairie et téléchargeables sur son site internet ainsi que l'organisation de réunions publiques de quartier. La délibération du 26 juin 2015 relative aux objectifs de la révision et de la concertation a précisé que l'objectif de la concertation était de parvenir à un projet urbain accepté par tous à travers un processus de dialogue. Il ressort de la délibération du 29 septembre 2017 arrêtant le plan local d'urbanisme et le bilan de la concertation qu'il a été procédé à une information du public par internet, voie de presse et d'affichage, que des urnes ont été mises en place et que 5 réunions publiques ont été organisées à l'automne 2009 avec distribution d'un questionnaire aux participants puis en février 2016 accompagnées de la diffusion des documents de synthèse pour chaque étape de l'élaboration du plan local d'urbanisme, consultables par internet, affichage et sur le magazine communal " Gap en Mag ". A ce titre, il est indiqué que 375 observations écrites ont été analysées ainsi que 168 réponses aux questionnaires. Dans ces conditions, et alors que les modalités de la concertation qui ont précédé la délibération du 29 septembre 2017 servent aussi de fondement à celle du 2 février 2018, les associations requérantes ne sont pas fondées à soutenir que les modalités de la concertation ont été méconnu et que le public aurait été privé d'informations. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure de concertation doit être écarté.

En ce qui concerne le défaut de consultation des personnes publiques associées :

4. Aux termes de dispositions de l'article L. 132-6 du code de l'urbanisme : " () La délibération qui prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les objectifs poursuivis ainsi que les modalités de concertation, conformément à l'article L. 300-2, est notifiée au préfet, au président du conseil régional, au président du conseil départemental et, le cas échéant, au président de l'établissement public prévu à l'article L. 122-4, ainsi qu'au président de l'autorité compétente en matière d'organisation des transports urbains et, si ce n'est pas la même personne, à celui de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de programme local de l'habitat dont la commune est membre, au syndicat d'agglomération nouvelle et aux représentants des organismes mentionnés à l'article L. 121-4. Lorsque la commune est limitrophe d'un schéma de cohérence territoriale sans être couverte par un autre schéma, la délibération est également notifiée à l'établissement public chargé de ce schéma en application de l'article L. 122-4. (). "

5. Il ressort des pièces du dossier que la délibération du 31 octobre 2008 prescrivant le plan local d'urbanisme a été notifiée au préfet de département, aux présidents du conseil régional, du conseil général, du syndicat mixte en charge de l'élaboration du SCOT de l'aire gapençaise, aux présidents des chambres de commerces et d'industrie, de la chambre des métiers, de la chambre d'agriculture, aux maires des communes voisines et présidents des établissements publics de coopération intercommunale. Les pièces transmises à ce titre par la commune établissent que l'ensemble des personnes publiques associées ont reçu notification de ladite délibération conformément à la liste précisée par celle-ci et conformément aux dispositions de l'article L. 123.6 précité. De même, la commune rapporte la preuve de ce que la délibération du 26 juin 2015 approuvant les objectifs relatifs à la révision du plan local d'urbanisme et à la concertation a été notifiée à l'ensemble des personnes publiques associées. Par suite le moyen tiré de l'absence de justification de la notification des délibérations du 31 octobre 2008 et du 26 juin 2015 doit être écarté.

En ce qui concerne l'absence de consultation de la communauté d'agglomération Gap-Tallard Durance :

6. Le moyen tiré de l'absence de consultation de la communauté d'agglomération Gap-Tallard Durance manque en fait, la commune justifiant de l'accusé de réception de la demande d'avis. L'association conteste dans un mémoire complémentaire la valeur probante de la pièce produite en faisant valoir que l'accusé de réception indiquant qu'il a été remis en main propre au président de la communauté d'agglomération Gap Tallard ne comporte ni tampon ni mention du nom du président. Toutefois, les indications portées permettent d'identifier sans ambigüité l'identité du signataire. L'association n'établissant et ne soutenant d'ailleurs pas que ces mentions seraient frauduleuses, le moyen est en conséquence écarté.

En ce qui concerne l'absence de consultation de la LPO PACA :

7. Aux termes de l'article L. 132-12 du code de l'urbanisme : " Sont consultées à leur demande pour l'élaboration des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux l'urbanisme : 1° Les associations locales d'usagers agréées dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat ; 2° Les associations de protection de l'environnement agréées mentionnées à l'article L. 141-1 du code de l'environnement ;3° Les communes limitrophes. ".

8. La LPO PACA soutient sans en rapporter la preuve avoir demandé à être associée à la procédure d'établissement du plan local d'urbanisme. Dès lors elle ne peut pas utilement invoquer la méconnaissance de l'obligation de consultation qui est prévue par l'article L. 132-12 du code de l'environnement lorsqu'une association de protection de l'environnement le demande. En tout état de cause, il ressort des courriers du 5 juillet 2017 de la LPO PACA et de la SAPN du 18 juillet 2017 que les associations requérantes ont formulé des observations relatives tant à la procédure d'élaboration du plan local d'urbanisme qu'aux enjeux des objectifs et mesures envisagées par le projet de plan local. En outre, il ressort de la page 15 et de la page 16 du rapport d'enquête du 4 septembre 2017, que leurs observations ont été reprises par le commissaire enquêteur qui leur a répondu. Dans ces conditions, les associations requérantes ne sont pas fondées à soutenir qu'elles n'ont pas été consultées dans le cadre de la procédure d'élaboration du plan local d'urbanisme.

En ce qui concerne l'absence de consultation du centre national de la propriété forestière :

9. Si les associations requérantes soutiennent que le centre national de la propriété forestière aurait dû être consulté dans le cadre de la procédure d'élaboration du plan local d'urbanisme, elles n'apportent pas les précisions suffisantes en se fondant sur des textes abrogés ou non applicables au cas d'espèce. Dans ces conditions, le moyen doit être écarté comme non assorti des précisions suffisantes permettant au tribunal d'en apprécier le bien-fondé.

En ce qui concerne la publicité de l'arrêté du 26 mai 2017 et de l'avis d'enquête publique :

10. Aux termes de l'article R. 123-9 du code de l'environnement dans sa version en vigueur à la date du litige : " I. - L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête précise par arrêté les informations mentionnées à l'article L. 123-10, quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et après concertation avec le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête. Cet arrêté précise notamment : 1° Concernant l'objet de l'enquête, les caractéristiques principales du projet, plan ou programme ainsi que l'identité de la ou des personnes responsables du projet, plan ou programme ou de l'autorité auprès de laquelle des informations peuvent être demandées ; 2° En cas de pluralité de lieux d'enquête, le siège de l'enquête, où toute correspondance postale relative à l'enquête peut être adressée au commissaire enquêteur ou au président de la commission d'enquête ; 3° L'adresse du site internet comportant un registre dématérialisé sécurisé auxquelles le public peut transmettre ses observations et propositions pendant la durée de l'enquête. En l'absence de registre dématérialisé, l'arrêté indique l'adresse électronique à laquelle le public peut transmettre ses observations et propositions ; 4° Les lieux, jours et heures où le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête, représentée par un ou plusieurs de ses membres, se tiendra à la disposition du public pour recevoir ses observations ; 5° Le cas échéant, la date et le lieu des réunions d'information et d'échange envisagées ; 6° La durée, le ou les lieux, ainsi que le ou les sites internet où à l'issue de l'enquête, le public pourra consulter le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête ; 7° L'information selon laquelle, le cas échéant, le dossier d'enquête publique est transmis à un autre Etat, membre de l'Union européenne ou partie à la convention sur l'évaluation de l'impact sur l'environnement dans un contexte transfrontière, signée à Espoo le 25 février 1991, sur le territoire duquel le projet est susceptible d'avoir des incidences notables ; 8° L'arrêté d'ouverture de l'enquête précise, s'il y a lieu, les coordonnées de chaque maître d'ouvrage ou de la personne publique responsable des différents éléments du ou des projets, plans ou programmes soumis à enquête. II. - Un dossier d'enquête publique est disponible en support papier au minimum au siège de l'enquête publique. Ce dossier est également disponible depuis le site internet mentionné au II de l'article R. 123-11. ". Aux termes de l'article R. 123-11 du code de l'environnement : " I. - Un avis portant les indications mentionnées à l'article R. 123-9 à la connaissance du public est publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l'enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés. Pour les projets d'importance nationale et les plans et programmes de niveau national, cet avis est, en outre, publié dans deux journaux à diffusion nationale quinze jours au moins avant le début de l'enquête. II. - L'avis mentionné au I est publié sur le site internet de l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête. Si l'autorité compétente ne dispose pas d'un site internet, cet avis est publié, à sa demande, sur le site internet des services de l'Etat dans le département. Dans ce cas, l'autorité compétente transmet l'avis par voie électronique au préfet au moins un mois avant le début de la participation, qui le met en ligne au moins quinze jours avant le début de la participation. III. - L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête désigne le ou les lieux où cet avis doit être publié par voie d'affiches et, éventuellement, par tout autre procédé. ".

11. Si les associations soutiennent que l'arrêté de l'ouverture d'enquête publique ne mentionne pas le lieu ou les lieux où l'avis d'enquête publique devait être publié que ce soit par voie d'affichage ou éventuellement par tout autre procédé, il ne ressort pas des textes précités ni d'aucun autre texte qu'une telle précision soit exigée. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R.123-11 du code de l'environnement doit être écarté.

En ce qui concerne la composition du dossier d'enquête publique :

12. Aux termes de l'article R. 153-8 du code de l'urbanisme : " Le dossier soumis à l'enquête publique est composé des pièces mentionnées à l'article R. 123-8 du code de l'environnement et comprend, en annexe, les différents avis recueillis dans le cadre de la procédure. / Il peut, en outre, comprendre tout ou partie des pièces portées à la connaissance de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ou de la commune par le préfet ". Aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'environnement dans sa version en vigueur à la date du litige : " Le dossier soumis à l'enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. Le dossier comprend au moins : 1° Lorsqu'ils sont requis, l'étude d'impact et son résumé non technique, le rapport sur les incidences environnementales et son résumé non technique, et, le cas échéant, la décision prise après un examen au cas par cas par l'autorité environnementale mentionnée au IV de l'article L. 122-1 ou à l'article L. 122-4, ainsi que l'avis de l'autorité environnementale mentionné au III de l'article L. 122-1 et à l'article L. 122-7 du présent code ou à l'article L. 104-6 du code de l'urbanisme ; 2° En l'absence d'évaluation environnementale le cas échéant, la décision prise après un d'examen au cas par cas par l'autorité environnementale ne soumettant pas le projet, plan ou programme à évaluation environnementale et, lorsqu'elle est requise, l'étude d'incidence environnementale mentionnée à l'article L. 181-8 et son résumé non technique, une note de présentation précisant les coordonnées du maître d'ouvrage ou de la personne publique responsable du projet, plan ou programme, l'objet de l'enquête, les caractéristiques les plus importantes du projet, plan ou programme et présentant un résumé des principales raisons pour lesquelles, notamment du point de vue de l'environnement, le projet, plan ou programme soumis à enquête a été retenu ; 3° La mention des textes qui régissent l'enquête publique en cause et l'indication de la façon dont cette enquête s'insère dans la procédure administrative relative au projet, plan ou programme considéré, ainsi que la ou les décisions pouvant être adoptées au terme de l'enquête et les autorités compétentes pour prendre la décision d'autorisation ou d'approbation ; 4° Lorsqu'ils sont rendus obligatoires par un texte législatif ou réglementaire préalablement à l'ouverture de l'enquête, les avis émis sur le projet plan, ou programme ; 5° Le bilan de la procédure de débat public organisée dans les conditions définies aux articles L. 121-8 à L. 121-15, de la concertation préalable définie à l'article L. 121-16 ou de toute autre procédure prévue par les textes en vigueur permettant au public de participer effectivement au processus de décision. Il comprend également l'acte prévu à l'article L. 121-13. Lorsque aucun débat public ou lorsque aucune concertation préalable n'a eu lieu, le dossier le mentionne ; 6° La mention des autres autorisations nécessaires pour réaliser le projet dont le ou les maîtres d'ouvrage ont connaissance. / L'autorité administrative compétente disjoint du dossier soumis à l'enquête et aux consultations prévues ci-après les informations dont la divulgation est susceptible de porter atteinte aux intérêts mentionnés au I de l'article L. 124-4 et au II de l'article L. 124-5 ".

13. Les inexactitudes, omissions ou insuffisances affectant le dossier soumis à enquête publique ne sont susceptibles de vicier la procédure et ainsi d'entacher d'irrégularité l'autorisation que si elles ont eu pour effet de nuire à l'information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative.

14. Il ressort du rapport du 4 septembre 2017 que le dossier d'enquête publique était composé du rapport de présentation du plan local d'urbanisme, du PADD, des OAP, du projet de règlement du plan local d'urbanisme et des documents graphiques, des annexes ainsi que des propositions de modifications au projet de plan local d'urbanisme.

15. Tout d'abord, les associations requérantes soutiennent que l'avis de l'ASA du Canal de Gap du 12 avril 2017 n'a pas été soumis à enquête publique. Toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier ou du contenu de cet avis qui porte sur un point précis et limité que son absence aurait nui à l'information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération, ou qu'elle ait été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête. Ensuite, si les associations requérantes soulignent que les porters-à-connaissance du préfet des Hautes-Alpes ne sont pas joints dans le dossier d'enquête publique non plus que le bilan de la procédure de concertation préalable qui s'est tenue du 31 octobre 2008 au 31 décembre 2016, ces éléments, auxquels il est fait référence dans les documents relatifs au projet de plan local d'urbanisme composant ledit dossier, ne sont pas listés par l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme. Enfin, il est loisible aux auteurs du plan local d'urbanisme d'ajouter tout document susceptible d'éclairer le public et les personnes publiques associées sur les enjeux et modifications du plan local d'urbanisme dès lors que cette possibilité n'est pas interdite par les dispositions du code de l'urbanisme. A cet égard, la présence du document intitulé " propositions de modification au projet de plan local d'urbanisme arrêté en séance du conseil municipal du 27 janvier 2017 " n'est pas de nature à induire une nouvelle délibération du conseil municipal au regard de sa teneur, ni à influencer le déroulement de l'enquête publique et ce, en dépit des observations du commissaire enquêteur qui en critique la forme et non le contenu. Par ailleurs, la circonstance que la note de présentation versée au dossier d'enquête publique ne contiendrait aucun résumé des principales raisons pour lesquelles le projet de plan local d'urbanisme arrêté a été retenu, à la supposée même avérée, est sans incidence sur la composition du dossier d'enquête publique. Dans ces conditions, les associations requérantes ne sont pas fondées à soutenir que la composition du dossier d'enquête publique n'était pas régulière.

En ce qui concerne l'avis motivé du commissaire enquêteur :

16. Aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. / Le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête transmet à l'autorité compétente pour organiser l'enquête l'exemplaire du dossier de l'enquête déposé au siège de l'enquête, accompagné du ou des registres et pièces annexées, avec le rapport et les conclusions motivées. Il transmet simultanément une copie du rapport et des conclusions motivées au président du tribunal administratif. / Si, dans un délai de trente jours à compter de la date de clôture de l'enquête, le commissaire enquêteur n'a pas remis son rapport et ses conclusions motivées, ni présenté à l'autorité compétente pour organiser l'enquête, conformément à la faculté qui lui est octroyée à l'article L. 123-15, une demande motivée de report de ce délai, il est fait application des dispositions du quatrième alinéa de l'article L. 123-15. ".

17. Il résulte des dispositions précitées que le commissaire enquêteur doit, d'une part, établir un rapport relatant le déroulement de l'enquête et procéder à un examen des observations recueillies lors de celle-ci, en résumant leur contenu et qu'il doit, d'autre part, indiquer ses conclusions motivées sur l'opération, en tenant compte de ces observations mais sans être tenu de répondre à chacune d'elles.

18. Il ressort de la lecture du rapport du 4 septembre 2017, que le commissaire enquêteur a, au sein d'une partie intitulée " contribution du public ", tout d'abord dressé un tableau de correspondance entre les observations du public et les réponses qu'il y a apporté. Il a ensuite rappelé les avis des personnes publiques associées sur lesquelles il s'est appuyé pour formuler les recommandations relatives aux accès aux OAP. Le commissaire enquêteur a enfin émis un avis motivé par une présentation clairement séparée de son rapport intitulée " motivation et conclusions " dans lequel il remet un avis favorable au projet de plan local d'urbanisme assorti d'une recommandation globale quant à une analyse élargie à l'ensemble du bassin gapençais de l'évolution démographique, la prise en compte des avis des personnes publiques et la clarification de certains points ou règlement écrit. Au regard de ce qui précède, les associations requérantes ne sont donc pas fondées à soutenir que le rapport du commissaire enquêteur est entaché d'irrégularités.

En ce qui concerne l'irrégularité des modifications du plan local d'urbanisme opérées postérieurement à l'enquête publique :

19. Aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : " " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : 1° L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à la majorité des suffrages exprimés après que les avis qui ont été joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire ou de la commission d'enquête aient été présentés lors d'une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale ; 2° Le conseil municipal dans le cas prévu au 2° de l'article L. 153-8. ".

20. Il résulte de ces dispositions qu'il est loisible à l'autorité compétente de modifier le plan local d'urbanisme après l'enquête publique, sous réserve, d'une part, que ne soit pas remise en cause l'économie générale du projet, d'autre part, que cette modification procède de l'enquête, ces deux conditions découlant de la finalité même de la procédure de mise à l'enquête publique. À ce titre, le conseil municipal peut prendre en considération des observations faites, au cours de l'enquête publique, par des personnes propriétaires de parcelles sur le territoire de la commune ou intéressées pour d'autres motifs aux règles d'urbanisme envisagées, dès lors qu'il n'en résulte ni atteinte à l'intérêt général, ni méconnaissance des règles d'urbanisme, ni remise en cause de l'économie générale du projet. Une modification du projet introduite pour tenir compte d'un avis figurant dans le dossier d'enquête peur être regardée comme procédant de l'enquête.

21. Les associations requérantes soutiennent que la commune de Gap a procédé, postérieurement à l'enquête publique, à une modification du classement de plusieurs parcelles en vue de les rendre constructibles, alors que cela ne résultait ni n'était justifié par l'enquête publique, ce qui a pu nuire à l'information complète du public et priver ce dernier de la possibilité de formuler des observations sur ces modifications. Toutefois, les associations requérantes contestent par là même les dispositions de la délibération du 29 septembre 2017, retirée par la délibération du 2 février 2018 contestée dans le présent litige suite au contrôle de légalité du 1er décembre 2017 exercé par le préfet des Hautes-Alpes qui a listé plusieurs parcelles de la commune en demandant à ce qu'elles soient retirées des surfaces ouvertes à l'urbanisation. Par suite, le moyen doit être écarté.

En ce qui concerne l'insuffisance de l'étude prévue à l'article L. 122-7 du code de l'urbanisme :

22. Aux termes de l'article L. 122-9 du code de l'urbanisme : " Les documents et décisions relatifs à l'occupation des sols comportent les dispositions propres à préserver les espaces, paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel et culturel montagnard. ". Aux termes de l'article L. 122-10 du même code : " Les terres nécessaires au maintien et au développement des activités agricoles, pastorales et forestières, en particulier les terres qui se situent dans les fonds de vallée, sont préservées. La nécessité de préserver ces terres s'apprécie au regard de leur rôle et de leur place dans les systèmes d'exploitation locaux. Sont également pris en compte leur situation par rapport au siège de l'exploitation, leur relief, leur pente et leur exposition. ". Aux termes de l'article L. 122-7 du code de l'urbanisme : " Les dispositions de l'article L. 122-5 ne s'appliquent pas lorsque le schéma de cohérence territoriale ou le plan local d'urbanisme comporte une étude justifiant, en fonction des spécificités locales, qu'une urbanisation qui n'est pas située en continuité de l'urbanisation existante est compatible avec le respect des objectifs de protection des terres agricoles, pastorales et forestières et avec la préservation des paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel prévus aux articles L. 122-9 et L. 122-10 ainsi qu'avec la protection contre les risques naturels. L'étude est soumise à l'avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites. Le plan local d'urbanisme ou la carte communale délimite alors les zones à urbaniser dans le respect des conclusions de cette étude. En l'absence d'une telle étude, le plan local d'urbanisme ou la carte communale peut délimiter des hameaux et des groupes d'habitations nouveaux intégrés à l'environnement ou, à titre exceptionnel après accord de la chambre d'agriculture et de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites, des zones d'urbanisation future de taille et de capacité d'accueil limitées, si le respect des dispositions prévues aux articles L. 122-9 et L. 122-10 ou la protection contre les risques naturels imposent une urbanisation qui n'est pas située en continuité de l'urbanisation existante. ".

23. Les associations requérantes soutiennent que l'étude adjointe au plan local d'urbanisme ne justifie pas de la compatibilité de l'ouverture à l'urbanisation de 18 zones, à savoir le secteur de Parassac/la Descente, de Fauvins, de Saint Louis, de La Reton, de Pic Ponçon, de Saint-Jean, des termes, de la route des Neffes, de Basse Touronde, de Lachaup, de La Retonde, de Bayard et de Sous-la-Garde avec l'objectif de préservation des milieux caractéristiques du patrimoine naturel montagnard prévu aux articles L. 122-9 et L. 122-10 du code de l'urbanisme dans la mesure où elle indique que l'ouverture à l'urbanisation de ces secteurs est dépourvue d'incidence environnementale.

24. Il ressort toutefois de l'étude de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites que pour chaque secteur mentionné ci-dessus est créé un tableau faisant apparaitre le zonage et la vocation de la zone ainsi que des observations relatives au respect de la protection contre les risques naturels, la préservation des terres nécessaires au maintien et au développement des activités agricoles pastorales et forestières ainsi que la préservation des espaces, des paysages et des milieux caractéristiques du patrimoine naturel, culturel et campagnard. Dans ces conditions, les associations requérantes ne sont pas fondées à soutenir que l'étude méconnait les articles précités du code de l'urbanisme.

En ce qui concerne l'insuffisance du rapport de présentation :

25. Aux termes de l'article R. 151-3 du code dans sa version en vigueur à a date du litige : " Au titre de l'évaluation environnementale lorsqu'elle est requise, le rapport de présentation : 1° Décrit l'articulation du plan avec les autres documents d'urbanisme et les plans ou programmes mentionnés à l'article L. 122-4 du code de l'environnement avec lesquels il doit être compatible ou qu'il doit prendre en compte ; 2° Analyse les perspectives d'évolution de l'état initial de l'environnement en exposant, notamment, les caractéristiques des zones susceptibles d'être touchées de manière notable par la mise en œuvre du plan ; 3° Expose les conséquences éventuelles de l'adoption du plan sur la protection des zones revêtant une importance particulière pour l'environnement, en particulier l'évaluation des incidences Natura 2000 mentionnée à l'article L. 414-4 du code de l'environnement ; 4° Explique les choix retenus mentionnés au premier alinéa de l'article L. 151-4 au regard notamment des objectifs de protection de l'environnement établis au niveau international, communautaire ou national, ainsi que les raisons qui justifient le choix opéré au regard des solutions de substitution raisonnables tenant compte des objectifs et du champ d'application géographique du plan ; 5° Présente les mesures envisagées pour éviter, réduire et, si possible, compenser, s'il y a lieu, les conséquences dommageables de la mise en œuvre du plan sur l'environnement ; 6° Définit les critères, indicateurs et modalités retenus pour l'analyse des résultats de l'application du plan mentionnée à l'article L. 153-27 et, le cas échéant, pour le bilan de l'application des dispositions relatives à l'habitat prévu à l'article L. 153-29. Ils doivent permettre notamment de suivre les effets du plan sur l'environnement afin d'identifier, le cas échéant, à un stade précoce, les impacts négatifs imprévus et envisager, si nécessaire, les mesures appropriées ; 7° Comprend un résumé non technique des éléments précédents et une description de la manière dont l'évaluation a été effectuée. Le rapport de présentation au titre de l'évaluation environnementale est proportionné à l'importance du plan local d'urbanisme, aux effets de sa mise en œuvre ainsi qu'aux enjeux environnementaux de la zone considérée. ".

26. Les associations requérantes soutiennent que le rapport de présentation était insuffisant à de nombreux titres pour satisfaire aux dispositions précitées. Toutefois, il ressort de sa lecture que celui-ci comporte en premier lieu un diagnostic territorial établi au regard de l'état initial de l'environnement et de l'évaluation environnementale menée, analyse les incidences du PADD et des OAP sur l'environnement, les paysages, la restructuration des centres et le renouvellement urbain, analyse les modifications du zonage en terme de consommation d'espaces, notamment dans les secteurs classés en zone U, fait un point sur les incidences du projet sur les secteurs classés en zone Natura 2 000 ainsi que sur les mesures compensatoires mises en œuvre. En toute fin, le rapport expose de manière non technique l'évaluation environnementale en rappelant la démarche de cette évaluation centrée sur la réduction des impacts du projet sur l'environnement ainsi que sa méthodologie. Si les associations requérantes soutiennent que l'ensemble des points exposés dans le rapport de présentation ne sont pas représentatifs de la réalité et que les choix sont insuffisamment justifiés, cette circonstance, à la supposée avérée, est sans incidence sur la légalité externe du rapport de présentation. Dans ces conditions, les associations requérantes ne sont pas fondées à soutenir que le rapport de présentation méconnait les dispositions précitées.

Sur la légalité interne :

En ce qui concerne l'incompatibilité entre le règlement du plan local d'urbanisme approuvé et les orientations du SCOT de l'aire gapençaise :

27. Aux termes de l'article L. 131-4 1° du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 ;(). ".

28. Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.

29. Les associations soutiennent que le règlement du plan local d'urbanisme ouvre de manière trop importante à l'urbanisation des zones agricoles ou naturelles par le biais des zones d'extension urbaine. Toutefois, il ressort de la carte du résiduel mobilisable en zone urbaine que les espaces ouverts à l'urbanisation sont majoritairement situés dans des zones interstitielles entre les hameaux ou dans des espaces non bâtis au sein du tissu urbain. En outre, les associations allèguent sans en apporter la démonstration que le classement en zone urbanisable de 273 hectares de terres à usage agricole et de 12 exploitations agricoles est en contradiction avec l'objectif de préservation des terres agricoles du SCOT. Dans ces conditions, elles ne sont pas fondées à soutenir que le classement en zone U de ces espaces est en contradiction avec l'objectif du SCOT. Enfin, elles soutiennent que les zonages opérés contreviennent aux objectifs du SCOT relatifs à la préservation de la nappe d'eau souterraine du Drac, à la protection des réservoirs de biodiversité de la trame verte et bleue et des corridors écologiques ainsi qu'à la nécessaire préservation des zones humides. Toutefois, sur chacun de ces points, les associations, en l'absence d'éléments étayés quant aux impacts précis de l'urbanisation sur ces lieux, n'apportent pas les précisions suffisantes permettant au tribunal d'en apprécier le bien-fondé alors même qu'il ressort du plan local d'urbanisme que certaines zones humides, les corridors écologiques et les réservoirs de biodiversité peuvent être classés en zone urbaine sous condition de mesures compensatoires. Par suite, les associations requérantes ne sont pas fondées à soutenir que le règlement du plan local d'urbanisme de Gap est incompatible avec les objectifs du SCOT.

En ce qui concerne les contradictions entre le rapport de présentation et le PADD :

30. Aux termes de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme: " Le plan local d'urbanisme comprend : 1° Un rapport de présentation ; / 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; / 3° Des orientations d'aménagement et de programmation ; / 4° Un règlement ; / 5° Des annexes. (). ".

31. Les associations requérantes soutiennent que l'objectif de modération de la consommation de l'espace retenu au PADD entre en contradiction avec la capacité d'accueil retenue dans le rapport de présentation sur la période 2016/2032 de 5 686 logements, qui excède largement les besoins identifiés en termes de logements sur la base d'un accroissement démographique de 6 500 habitants supplémentaires (3385 logements), ne tient pas compte des logements vacants et entraîne une surconsommation injustifiée des espaces naturels, agricoles, forestiers de 91,8 ha nets par rapport aux besoins en logements. Toutefois, ainsi qu'il a déjà été dit, elles n'explicitent pas dans quelles mesures les prévisions effectuées sont erronées ou quelles prévisions devraient être retenues alors même que 783 logements seront créés au sein du compartiment urbain constitué par la ville de Gap et que 80 % de la capacité d'accueil globale en logement est située dans les zone interstitielles. Par suite, le moyen doit être écarté.

En ce qui concerne les contradictions entre le PADD, les OAP, le règlement et le zonage :

32. Aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ".

33. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le PADD, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le plan d'aménagement et de développement durables compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou à un objectif du plan d'aménagement et de développements durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

34. Les associations requérantes font valoir leurs craintes quant aux risques induits par l'OAP de secteur n°2 Bayard et 28 Lachaup, et des hameaux de Chauvet et Farreaux de porter atteinte aux paysages et aux milieux naturels dès lors qu'elle ouvre ces secteurs à l'urbanisation en sur-évaluant les besoins en logements et en permettant un accroissement de l'offre en hébergements touristiques, en contradiction avec les objectifs de développement des activités agricoles et de préservation de la qualité écologique et paysagère du territoire communal. Toutefois, cette OAP permet, conformément à l'orientation I.4 du PADD de renforcer l'offre en matière de loisir et d'animation pour les gapençais et les touristes en confortant le potentiel touristique et de loisir du plateau de Bayard tout en respectant les zones humides. En outre, le développement des hameaux de Chauvet et Farraud s'inscrit en cohérence avec l'orientation I. 1 du PADD dont l'objectif est d'assurer une croissance démographique dynamique par une offre de logement diversifié en maitrisant la consommation d'espace. Par suite, les associations requérantes ne sont pas fondées à soutenir qu'il existerait des contradictions entre le PADD, les OAP et le règlement du plan local d'urbanisme.

En ce qui concerne la violation des articles L.122-2 et L.122-5 du code de l'urbanisme ;

35. Aux termes de l'article L. 122-5 du même code : " L'urbanisation est réalisée en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants, sous réserve de l'adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l'extension limitée des constructions existantes, ainsi que de la construction d'annexes, de taille limitée, à ces constructions, et de la réalisation d'installations ou d'équipements publics incompatibles avec le voisinage des zones habitées. "

36. Les associations requérantes affirment que la zone UD du Château devrait être incluse dans le périmètre de la zone de protection du lac de Charance en vertu du principe de l'urbanisation en continuité de l'existant. Toutefois, il ressort du plan local d'urbanisme que les périmètres de protection des rives naturelles des lacs sont protégés sur une distance de 300 mètres à compter de la rive en application des articles L. 122-12 et suivants du code de l'urbanisme issus de la loi Montagne. En outre, si les intéressées soutiennent que l'ouverture à l'urbanisation d'un grand nombre de sites méconnait le principe de l'urbanisation en continuité de l'existant, elles n'apportent à l'appui de ces affirmations aucun élément étayé permettant d'en apprécier la portée au regard de l'objectif de préservation des milieux caractéristiques du patrimoine culturel. Par suite, le moyen tiré de la violation des dispositions précitées doit être écarté.

En ce qui concerne les erreurs manifestes dans l'appréciation du classement de terrains agricoles en zone urbaine :

37. Les associations requérantes se bornent à lister des terrains dont le classement en zone urbaine serait entaché d'erreur d'appréciation sans étayer le moyen de précisions et de démonstrations probantes. Par suite, le tribunal n'est pas mis à même d'en apprécier le bien-fondé.

38. Il résulte de tout ce qui précède que les associations requérantes ne sont pas fondés à soutenir que la délibération du 2 février 2018 attaquée est illégale.

Sur les frais liés au litige :

39. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Gap qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, une somme quelconque au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la LPO PACA et de la SAPN, une somme globale de 1 500 euros au même titre à verser à la commune de Gap.

DECIDE :

Article 1er : La requête est rejetée.

Article 2 : La LPO PACA et la SAPN verseront à la commune de Gap une somme globale de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la Ligue pour la Protection des Oiseaux - délégation Provence-Alpes-Côte d'Azur, à la Société Alpine de Protection de la Nature et à la commune de Gap.

Copie en sera adressée au préfet des Hautes-Alpes.

Délibéré après l'audience du 20 juin 2022, à laquelle siégeaient :

Mme Fedi, présidente,

Mme Le Mestric, première conseillère,

Mme Houvet, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 juillet 2022.

La rapporteure,

Signé

F. LE MESTRIC

La présidente,

Signé

C. FEDI La greffière

Signé

S. BOUCHUT

La République mande et ordonne au préfet des Hautes-Alpes en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

La greffière,

N°1804721