Tribunal Administratif de Marseille — Décision N° TA13-2101519

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 19 février 2021, le 8 mars 2021, le 14 septembre 2022, le 23 septembre 2022 et le 16 janvier 2023, l'association syndicale autorisée (ASA) du canal de Ventavon Saint-Tropez, représentée par la SCP Sevaux et Mathonnet, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 28 janvier 2021 par laquelle la préfète des Hautes-Alpes a refusé de rendre exécutoires les délibérations du 12 novembre 2020 par lesquelles elle a contracté deux emprunts, le marché de fournitures hydrauliques et le marché de travaux de pose de fournitures qu'elle a conclus, et en tant qu'elle lui demande d'annuler les ordres de service qu'elle a émis et de résilier les marchés de fournitures et de travaux ;

2°) de mettre à la charge de l'État la somme de 6 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- elle est recevable à contester la décision du 28 janvier 2021 dès lors que la décision attaquée constitue une demande de modification au sens de l'article 40 du décret n° 2006-504 du 3 mai 2006, qu'elle refuse de rendre exécutoire le marché de travaux et les ordres de services émis et qu'elle l'enjoint d'annuler ces ordres de service et de procéder à la résiliation de ce marché ;

- la décision attaquée en tant qu'elle a l'informé que la préfète refusait de rendre exécutoire le marché de travaux et lui a demandé d'annuler les ordres de services et de résilier le contrat conclu avec l'attributaire du marché est illégale dès lors qu'elle a été signée par une autorité incompétente, qu'elle est entachée d'erreurs de droit, d'erreurs de qualification juridique des faits, d'erreurs manifestes d'appréciation et d'erreurs de fait ;

- en effet, le grief tiré de ce que le marché de travaux aurait été signé avant d'être exécutoire est entaché d'une double erreur de droit dès lors, d'une part, que le grief est inopérant puisque la circonstance, à la supposer avérée, que le contrat aurait été signé et exécuté avant d'être exécutoire ne constitue pas un motif justifiant la résiliation du marché, d'autre part, qu'aucune disposition n'impose aux associations syndicales autorisées d'attendre l'expiration de deux mois avant de rendre exécutoire l'acte transmis en préfecture et que les actes des associations syndicales sont au contraire exécutoires dès leur affichage au siège de l'association ;

- le grief tiré de ce que la consultation ne serait pas conforme aux règles de transparence et de mise en concurrence est entachée d'erreurs de droit, d'une erreur de qualification juridique des faits et d'erreurs manifestes d'appréciation dès lors que,

- en premier lieu, en reprochant une non-conformité de la procédure de consultation en raison d'une définition insuffisamment précise des besoins du pouvoir adjudicateur et particulièrement une inadéquation entre les longueurs des conduites acquises dans le cadre du marché de fourniture et les métrages de linéaire de tranchée du marché de travaux, la préfète s'est fondée sur un motif inopérant à remettre en cause la légalité du contrat, cette critique étant dénuée de toute incidence et ne reposant sur aucune considération sérieuse ;

- en deuxième lieu, en reprochant une définition insuffisamment précise quant à la définition des besoins du pouvoir adjudicateur et un recours injustifié à la spécification technique K9, la préfète s'est fondée sur un motif erroné quant à la portée de l'article R. 2111-7 du code des marchés publics dès lors que cet article prévoit que la référence à un mode ou procédé de fabrication particulier est possible si elle est justifiée par l'objet du marché à condition qu'elle soit accompagnée des termes " ou équivalent ", que cette spécification ne concerne pas le marché de travaux qui consiste uniquement dans la pose des fournitures hydrauliques déjà livrées, que la référence à la spécification K9 est accompagnée du terme " équivalents ", de sorte que les candidats étaient libres de proposer des produits dépourvus de la norme K9 s'ils présentaient une qualité équivalente, et qu'enfin cette spécification répond à l'objet du marché puisqu'elle conduit les opérateurs économiques à présenter une conduite plus solide ;

- en troisième lieu, en reprochant une non-conformité de la procédure de consultation en raison d'une offre anormalement basse, la préfète a fait une interprétation erronée de la notion d'offre anormalement basse et a qualifié de telle une offre qui ne répond à aucun des critères requis dès lors qu'il ne ressort pas des éléments avancés par la préfète que l'offre de la société Abrachy serait anormalement basse et que rien ne laisse croire que l'offre présentée par la société Abrachy ne serait pas économiquement viable ;

- le grief tiré de l'existence d'un prétendu conflit d'intérêt est entaché d'une erreur de qualification juridique des faits et d'erreur manifeste d'appréciation dès lors que la préfète a qualifié de tel un lien qui ne répond pas aux critères du conflit d'intérêts eu égard à la faible intensité du lien qui aurait pu exister entre M. A et la société Abrachy par l'intermédiaire de la société A gérée par son fils, au caractère ponctuel et limité des intérêts qui ont existé entre les sociétés A et Abrachy, au caractère ancien de ce lien qui n'existait plus à la date de passation du marché et au rôle limité occupé par M. A dans la procédure de passation ;

- le grief tiré de ce que les crédits ne seraient pas inscrits au budget et que le plan de financement ne serait pas cohérent est inopérant dès lors que la circonstance que le pouvoir adjudicateur ne dispose pas, à la date de signature du marché, de l'ensemble des autorisations budgétaires, est sans incidence sur sa légalité, et entaché d'une erreur de droit, d'erreurs de fait et d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors qu'en tout état de cause, l'ASA dispose des autorisations budgétaires et a souscrit un emprunt de 350 000 euros, que les décisions d'emprunt matérialisées par les délibérations du 12 novembre 2020 par lesquelles l'ASA a contracté ces emprunts sont exécutoires et définitives puisque la préfète n'a pas agi dans le délai de deux mois imparti et n'est intervenu par la décision attaquée qu'une fois ce délai expiré ;

- la décision attaquée en tant qu'elle indique que la préfète refuse de rendre exécutoire les deux délibérations en date du 12 novembre 2020 par lesquelles l'ASA a contracté deux emprunts est illégale dès lors que faute pour la préfète d'avoir présenté une demande de modification dans le délai de deux mois prévu par l'article 40 du décret du 3 mai 2006, soit avant le 30 janvier 2021, ces délibérations ont acquis force exécutoire ;

- la décision attaquée en tant qu'elle refuse de rendre exécutoire le marché de fourniture, demande que soient annulés les ordres de service afférents à ce marché ainsi qu'au marché de travaux, et demande que le contrat de fourniture soit résilié est illégale dès lors que ;

- en premier lieu, les ordres de service ne relèvent pas des actes soumis à transmission en application de l'article 40 du décret n° 2006-504 du 3 mai 2006,

- en second lieu, faute pour la préfète d'avoir présenté une demande de modification du marché de fournitures hydrauliques transmis à la préfecture des Hautes-Alpes le 24 septembre 2020 dans le délai de deux mois prévu par l'article 40 du décret du 3 mai 2006, soit avant le 24 novembre 2021, le marché a acquis force exécutoire ;

- en troisième lieu, la préfète a outrepassé sa compétence et commis une erreur de droit en sollicitant la résiliation d'un contrat pour d'autres motifs qu'une irrégularité tenant au caractère illicite du contenu du contrat ou à un vice d'une particulière gravité ;

- en dernier lieu, les sept motifs opposés par la préfète à l'appui de sa demande tendant à l'annulation des ordres de service et à la résiliation du marché de fournitures sont entachés d'erreurs de droit, d'erreurs de qualifications juridiques des faits, d'erreurs manifestes d'appréciation et d'erreurs de faits.

Malgré une mise en demeure de produire adressée le 13 avril 2022, la préfète des Hautes-Alpes n'a pas produit de mémoire en défense.

Le 24 novembre 2023, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité des conclusions tendant à l'annulation du courrier du 28 janvier 2021 de la préfète des Hautes-Alpes, qui doit être regardé comme une demande de modification au sens de l'article 40 du décret n° 2006-504 du 3 mai 2006, et qui constitue un acte préparatoire à la décision de modification d'office, dont dispose le préfet en vertu de ces mêmes dispositions, qui ne présente pas le caractère d'une décision susceptible de recours.

L'ASA du canal de Ventavon Saint-Tropez a produit des observations en réponse à ce moyen d'ordre public le 29 novembre 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- l'ordonnance n° 2004-632 du 1er juillet 2004 ;

- le décret n° 2006-504 du 3 mai 2006 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Devictor ;

- les conclusions de Mme Dyèvre, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. Dans le cadre de la réalisation de travaux d'irrigation et de forage, l'ASA du canal de Ventavon Saint-Tropez a lancé une procédure d'appel d'offres et conclu un premier marché le 9 septembre 2020 pour l'acquisition de fournitures hydrauliques, puis un second marché de travaux avec la société Abrachy pour la pose des fournitures hydrauliques. Les marchés de fournitures et de travaux ont été respectivement transmis en préfecture le 24 septembre 2020 et le 13 janvier 2021. Par un courrier du 28 janvier 2021, reçu le 15 février 2021, la préfète des Hautes-Alpes a informé l'ASA du canal de Ventavon Saint-Tropez qu'elle refusait d'approuver les deux marchés ainsi que les deux délibérations du 12 novembre 2020 par lesquelles l'ASA a contracté deux prêts de 250 000 euros et 100 000 euros pour le financement de l'opération et demande à l'ASA d'annuler les ordres de service émis, de résilier " le contrat en cours " et, le cas échéant, de délibérer de manière distincte d'une part sur le projet de la tranche n°3 et d'autre part sur l'opération d'achat de canalisations et pièces spéciales hydrauliques destinées à la constitution d'un stock. Par la présente requête, l'ASA du canal de Ventavon Saint-Tropez demande l'annulation du courrier du 28 janvier 2021 de la préfète des Hautes-Alpes.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. Aux termes de l'article 1er de l'ordonnance du 1er juillet 2004 relative aux associations syndicales de propriétaires : " Peuvent faire l'objet d'une association syndicale de propriétaires la construction, l'entretien ou la gestion d'ouvrages ou la réalisation de travaux, ainsi que les actions d'intérêt commun, en vue : / a) De prévenir les risques naturels ou sanitaires, les pollutions et les nuisances ; / b) De préserver, de restaurer ou d'exploiter des ressources naturelles ; / c) D'aménager ou d'entretenir des cours d'eau, lacs ou plans d'eau, voies et réseaux divers ; / d) De mettre en valeur des propriétés ". Aux termes du dernier alinéa de l'article 2 de cette ordonnance : " Les associations syndicales autorisées ou constituées d'office ainsi que leurs unions sont des établissements publics à caractère administratif, régis par les dispositions des titres III à V de la présente ordonnance et par l'article L. 211-2 du code des juridictions financières ". Aux termes de l'article 25 de cette ordonnance : " Les délibérations de l'assemblée des propriétaires et du syndicat et les actes pris par le président de l'association ou le directeur sont, dans des conditions fixées par le décret en Conseil d'Etat prévu à l'article 62, transmis à l'autorité administrative compétente dans le département où l'association a son siège et rendus exécutoires ".

3. Aux termes de l'article 40 du décret du 3 mai 2006 portant application de l'ordonnance du 1er juillet 2004 relative aux associations syndicales de propriétaires : " Sont transmis au préfet les actes suivants : 1° Les délibérations de l'assemblée des propriétaires ; 2° Les emprunts et les marchés, à l'exception de ceux passés selon la procédure adaptée au sens de l'article 28 du code des marchés publics ; 3° Les bases de répartition des dépenses prévues au II de l'article 31 de l'ordonnance du 1er juillet 2004 susvisée ; 4° Le budget annuel et le cas échéant le budget supplémentaire et les décisions modificatives ; 5° Le compte administratif ; 6° Les ordres de réquisition du comptable pris par le président ; 7° Le règlement intérieur prévu à l'article 33./ Un accusé de réception de ces actes est immédiatement délivré. Le préfet peut demander dans un délai de deux mois à compter de leur réception, en motivant expressément cette demande, la modification de ces actes. () Le préfet transmet copie de sa demande de modification au comptable. Dans le cas où il n'est pas procédé à cette modification dans un délai de trente jours à compter de la transmission de la demande, le préfet peut y procéder d'office. Dans le cas contraire, l'acte modifié est exécutoire dès qu'il a été procédé à son affichage au siège de l'association ou à sa notification aux intéressés. Les actes qui n'ont pas fait l'objet dans le délai d'une demande de modification sont exécutoires dès qu'il a été procédé à leur affichage au siège de l'association ou à leur notification aux intéressés. Lorsque la délibération transmise a trait à un projet de modification des statuts de l'association ou à sa dissolution, le préfet dispose de deux mois à compter de sa réception pour l'approuver. A l'issue de ce délai, le silence du préfet vaut décision implicite de rejet. Le pouvoir de modification du préfet en matière budgétaire comprend notamment le règlement du budget en l'absence d'adoption de ce dernier dans les délais et le rétablissement de son équilibre selon les procédures définies respectivement aux articles 59 et 60 ".

4. Il résulte des dispositions citées aux points 1 et 2, qui définissent les modalités de la tutelle exercée par le préfet sur les actes des associations syndicales autorisées, que seuls les actes énumérés à l'article 40 du décret du 3 mai 2006 lui sont obligatoirement transmis et que, à l'exception des délibérations ayant trait à la modification des statuts ou à la dissolution de l'association syndicale autorisée pour lesquelles il ne dispose que d'un pouvoir d'approbation devant être explicitement exercé dans un délai de deux mois, le préfet peut demander à cet établissement public administratif, pour des motifs de légalité ou d'opportunité, dans un délai de deux mois, le cas échéant réduit à dix jours ou à huit jours, la modification de l'acte qui lui a été transmis. Il résulte aussi de ces dispositions que le préfet dispose, en cas de refus de l'association syndicale autorisée de procéder à la modification ainsi demandée dans un délai de trente jours, d'un pouvoir de modification d'office qui inclut le pouvoir de substituer, à tous égards, sa décision procédant à la modification demandée à celle initialement adoptée par l'association syndicale autorisée.

5. À défaut de dispositions réglementaires précisant le délai imparti au préfet pour décider de la suite à donner à un refus de l'association syndicale autorisée d'accéder à sa demande de modification d'un acte soumis à l'obligation de transmission, il incombe au préfet de prendre cette décision dans un délai de deux mois courant à compter de la réception de la décision de l'association syndicale autorisée opposant explicitement un tel refus ou, en l'absence d'une telle décision, à compter de l'expiration du délai de trente jours dont l'association syndicale autorisée dispose pour donner suite à sa demande de modification. Si, au terme de ce délai de deux mois après le refus opposé par l'association syndicale autorisée, qu'il ne peut proroger, le préfet n'a pas fait usage de son pouvoir de modification d'office, il est réputé avoir renoncé à la modification demandée. Ces délais, qui s'inscrivent dans une procédure particulière de tutelle administrative, n'ont pas de caractère franc.

6. Les actes devant être transmis au préfet en application de ces dispositions ne peuvent recevoir exécution qu'une fois qu'ils ont été approuvés, pour ceux soumis à approbation ou, pour les autres, qu'une fois expiré le délai imparti au préfet pour en demander, le cas échéant, la modification ou, lorsque le préfet a demandé une telle modification, qu'une fois que celle-ci a été adoptée par l'association syndicale autorisée ou que le préfet y a procédé d'office ou qu'il y a finalement renoncé.

7. Une demande de modification par le préfet n'a d'autre effet juridique que de lui permettre, le cas échéant, de modifier d'office les actes qui lui ont été transmis. Une telle demande qui n'est pas suivie d'effets, l'association syndicale autorisée n'y ayant pas déféré et le préfet ayant renoncé à la modification d'office des actes, a pour seule conséquence de retarder de trois mois au plus la date à laquelle les actes transmis peuvent recevoir exécution. Par suite une demande de modification ne constitue pas une décision susceptible de recours.

8. Il ressort des pièces du dossier que les deux délibérations du 12 novembre 2020 ont été transmises à la préfète des Hautes-Alpes le 30 novembre 2020 ainsi que cela ressort du visa qu'elles comportent et que les marchés de fournitures et de travaux en litige ont été respectivement transmis le 24 septembre 2020 et le 13 janvier 2021 à la préfète des Hautes-Alpes. Cette dernière a, par courrier notifié le 15 février 2021, informé l'ASA du canal de Ventavon Saint-Tropez qu'elle refusait d'approuver les deux marchés ainsi que les deux délibérations du 12 novembre 2020 et lui a notamment demandé d'annuler les ordres de service émis et de résilier " le contrat en cours ". La préfète des Hautes-Alpes n'ayant pas demandé la modification des deux délibérations et du marché de fournitures dans le délai de deux mois qui lui est imparti en vertu de l'article 40 du décret du 3 mai 2006, elle est réputée avoir renoncé à son pouvoir de modification d'office. Le courrier de la préfète ayant été adressé dans le délai de deux mois suivant la transmission du marché de travaux, la décision attaquée constitue une demande de modification du marché de travaux au sens de l'article 40 du décret du 3 mai 2006. Par la suite, l'ASA du canal de Ventavon Saint-Tropez n'a pas procédé à la résiliation du marché de travaux, comme lui demandait la préfète des Hautes-Alpes, dans un délai de trente jours à compter de la transmission de la demande soit le 15 mars 2021. La préfète n'ayant pas fait usage du pouvoir de modification d'office dont elle disposait dans le délai de deux mois à compter du 15 mars 2021, elle est réputée avoir renoncé à la modification demandée.

9. Il résulte de ce qui précède que l'ASA du canal de Ventavon Saint-Tropez n'est pas recevable à demander l'annulation de la demande du 28 janvier 2021 de la préfète des Hautes-Alpes. Par voie de conséquence, ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de la justice administrative doivent être rejetées.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de l'ASA du canal de Ventavon Saint-Tropez est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à l'ASA du canal de Ventavon Saint-Tropez et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire.

Copie en sera adressée à la préfète des Hautes-Alpes.

Délibéré après l'audience du 30 novembre 2023, à laquelle siégeaient :

M. Gonneau, président,

Mme Devictor, première conseillère,

Mme Delzangles, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 décembre 2023.

La rapporteure,

Signé

É. DevictorLe président,

Signé

P-Y. Gonneau

La greffière,

Signé

A. Martinez

La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

La greffière,