Tribunal Administratif de Marseille — Décision N° TA13-2111138

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 23 décembre 2021, le groupement pastoral du sud, représentée par Me Cabriel, demande au tribunal :

1°) d'annuler les ordres de recouvrer n°s APCP20219000017, APCP20219000018, APCP20219000019 émis à son encontre le 3 mai 2021 par le président directeur général de l'agence de services et de paiement pour un montant de 24 399,90 euros dont le reste à recouvrer s'élève à 4 963,54 euros, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de l'agence de services et de paiement la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la requête est recevable ;

- la compétence des signataires des titres de recouvrement n'est pas établie ;

- les titres contestés sont entachés d'une insuffisance de motivation, notamment ne comportent pas l'indication des bases de liquidation de la créance ;

- les titres contestés sont entachés d'une erreur de fait dès lors qu'ils ne visent aucune décision de l'administration ;

- le principe du contradictoire et les droits de la défense n'ont pas été respectés ;

- le recouvrement de la créance est prescrit en application de l'article 3 du règlement (CE, Euratom) 2988/95 du Conseil, du 18 décembre 1995, relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes ;

- le recouvrement de la créance méconnaît le principe de bonne foi énoncé par l'article 7 du règlement d'exécution (UE) n° 809/2014 de la Commission du 17 juillet 2014 établissant les modalités d'application du règlement (UE) n° 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne le système intégré de gestion et de contrôle, les mesures en faveur du développement rural et la conditionnalité ;

- les titres contestés sont entachés d'une erreur de droit en l'absence de fondement de la privation de son droit au bénéfice des aides agricoles pour les campagnes 2015 à 2020 ;

- en le privant de la totalité des subventions agricoles au titre des campagnes 2015 à 2020, les titres contestés méconnaissent le principe de proportionnalité des sanctions.

Par un mémoire en défense enregistré le 20 janvier 2023, l'agence de services et de paiement, représentée par son président-directeur général en exercice, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge du groupement pastoral du sud en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens invoqués dans la requête ne sont pas fondés.

Elle fait valoir, à titre principal, que la requête est irrecevable à défaut, pour le groupement pastoral du sud, d'établir sa capacité pour agir, et à titre subsidiaire qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.

La clôture de l'instruction a été fixée au 6 octobre 2023.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le règlement (CEE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995 ;

- le règlement d'exécution (UE) n° 809/2014 de la Commission du 17 juillet 2014 établissant les modalités d'application du règlement (UE) n° 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne le système intégré de gestion et de contrôle, les mesures en faveur du développement rural et la conditionnalité ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

- le décret n° 2015-871 du 16 juillet 2015 relatif à un apport de trésorerie remboursable au bénéfice des agriculteurs ;

- le décret n° 2016-1203 du 7 septembre 2016 relatif à un apport de trésorerie remboursable au bénéfice des agriculteurs ;

- le décret n° 2017-1318 du 4 septembre 2017 relatif à un apport de trésorerie remboursable au bénéfice des agriculteurs ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Ollivaux,

- les conclusions de M. Secchi, rapporteur public,

Considérant ce qui suit :

1. Le groupement pastoral du sud, exploitant agricole regroupant plusieurs éleveurs ovins pour exploiter en commun des espaces pastoraux, a sollicité au titre des campagnes 2015, 2016 et 2017 le bénéfice des " aides découplées " de la politique agricole commune et des mesures agroenvironnementales et climatiques (MAEC), définies par le règlement (UE) n°1307/2013 du 17 décembre 2013, ainsi que le versement d'un apport de trésorerie remboursable (ATR) au titre de chaque campagne, dans l'attente du versement définitif de ces aides. Par courrier du 6 juillet 2021, le président directeur général de l'agence de services et de paiement (ASP) a notifié au groupement pastoral du sud trois ordres de recouvrer n°s APCP20219000017, APCP20219000018 et APCP20219000019 émis à son encontre le 3 mai 2021 pour des montants respectifs de 9 999,90 euros, de 7 200 euros et de 7 200 euros correspondant au remboursement des apports indûment versés et lui a réclamé, après compensation, le remboursement d'une somme globale de 4 963,54 euros au titre d'un trop-perçu d'aides du domaine agricole pour les campagnes 2015, 2016 et 2017. Par courrier du 1er septembre 2021, le groupement pastoral du sud a formé un recours gracieux à l'encontre des titres exécutoires notifiés le 6 juillet 2021, implicitement rejeté par l'ASP. Le groupement pastoral du sud demande l'annulation des trois ordres de recouvrer, ainsi que du rejet implicite de son recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article D. 313-24 du code rural et de la pêche maritime, dans sa version applicable au litige : " Le président-directeur général est nommé pour une durée de trois ans par décret, sur proposition conjointe des ministres en charge de l'agriculture et de l'emploi (). ". Aux termes de l'article D. 313-25 du même code : " Le président-directeur général dirige et représente l'Agence de services et de paiement (). Il est ordonnateur principal des recettes et des dépenses du budget de l'établissement () Il peut déléguer sa signature aux agents placés sous son autorité () ".

3. Il résulte de l'instruction que M. C B a été renouvelé dans ses fonctions de président-directeur général de l'ASP par décret du président de la République du 30 octobre 2018. Les titres exécutoires en litige ont été signés par M. A D, chef de service de l'ordonnancement, qui a reçu par une décision n° 2019-24-PDG du 14 février 2019, délégation de signature de la part de M. B l'autorisant, dans son domaine de compétence, à " liquider et ordonner les aides ". Le groupement pastoral du sud n'est donc pas fondé à soutenir que M. D, qui a reçu délégation pour signer de tels actes, ne serait pas compétent pour signer ces titres.

4. En deuxième lieu, aux termes du deuxième alinéa de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " Toute créance liquidée faisant l'objet () d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation () ". L'État ne peut mettre en recouvrement une créance sans indiquer, soit dans le titre de perception lui-même, soit par une référence précise à un document joint à ce titre ou précédemment adressé au débiteur, les bases et les éléments de calcul sur lesquels il s'est fondé pour déterminer le montant de la créance.

5. Les mentions portées sur les titres exécutoires contestés indiquent qu'ils correspondent au remboursement de l'apport de trésorerie remboursable (ATR) indûment versé au groupement pastoral du sud au titre des campagnes 2015, 2016 et 2017, figurant sous le libellé " récoltes ", pour les sommes respectivement de 9 999,90, 7 200 et de 7 200 euros. De plus, ces titres exécutoires ont été notifiés au groupement pastoral du sud accompagnés d'une part d'un courrier daté du 6 juillet 2021 et d'autre part de documents intitulés " note technique de liquidation ", pour chacune des campagnes précitées concernées, auxquelles le courrier de notification fait expressément référence. Ces notes techniques visent le jugement n° 1906468 du tribunal administratif du 17 décembre 2020 qui a annulé les précédents titres exécutoires émis au titre des campagnes 2015, 2016 et 2017 en raison de l'insuffisance de leur motivation et visent également l'ensemble des textes applicables, et notamment les dispositions des décrets relatifs à un apport de trésorerie remboursable au bénéfice des agriculteurs du 16 juillet 2015, du 7 septembre 2016 et du 4 septembre 2017, respectivement applicables aux campagnes 2015, 2016 et 2017. Elles précisent notamment que le groupement pastoral du sud a bénéficié respectivement au titre de la campagne 2015 d'un ATR d'un montant de 9 999,90 euros, au titre de la campagne 2016 d'un ATR d'un montant de 7 200 euros, et au titre de la campagne 2017 d'un ATR d'un montant de 7 200 euros. Elles détaillent en outre les composantes de l'ATR, rappellent précisément l'historique et le montant des compensations opérées, ainsi que le solde restant à recouvrer après ces opérations. Dans ces conditions, le groupement pastoral du sud n'est pas fondé à soutenir qu'il n'aurait pas été régulièrement informé des bases et éléments de calcul des dettes dont il lui est demandé le règlement.

6. En troisième lieu, aux termes de l'article 1er du décret du 16 juillet 2015 relatif à un apport de trésorerie remboursable au bénéfice des agriculteurs susvisé, applicable à la campagne 2015 : " Les agriculteurs ayant déposé la demande unique prévue par l'article 11 du règlement (UE) n° 640/2014 du 11 mars 2014 susvisé pour la campagne 2015 peuvent bénéficier d'un apport de trésorerie remboursable sans intérêts dans les conditions fixées par le présent décret. () L'apport est remboursé au fur et à mesure et par compensation à concurrence des versements des aides de la politique agricole commune demandées dans la demande unique au titre de la campagne 2015, des soutiens couplés alloués en application de l'article 52 du règlement (UE) n° 1307/2013 du 17 décembre 2013 susvisé, à l'exception des aides mentionnées aux 1° à 6° de l'article D. 615-41 du code rural et de la pêche maritime dans sa version en vigueur pour la campagne 2015, et des apports versés au titre du décret n° 2016-1203 du 7 septembre 2016 relatif à un apport de trésorerie remboursable au bénéfice des agriculteurs. Les reliquats éventuels des montants de l'apport versés en application de l'article 3, des 1° et 2° de l'article 4 et des I, II et IV de l'article 5 du présent décret sont remboursés par les bénéficiaires au plus tard le 30 septembre 2016. Les reliquats éventuels des montants de l'apport versés en application des 3° et 4° de l'article 4, du III de l'article 5, de l'article 6 et des 1° et 2° du I de l'article 6-1 du présent décret sont remboursés par les bénéficiaires au plus tard le 30 juin 2018. Les reliquats éventuels des montants de l'apport versés en application des autres dispositions du présent décret sont remboursés par les bénéficiaires au plus tard le 31 décembre 2018 ". Aux termes de l'article 7 de ce même décret : " Le versement de l'apport de trésorerie est assuré par l'Agence de services et de paiement, qui est également chargée du recouvrement prévu par l'article 1er ". Aux termes de l'article 1er du décret du 7 septembre 2016 relatif à un apport de trésorerie remboursable au bénéfice des agriculteurs au titre de la campagne 2016 : " Les agriculteurs ayant déposé la demande unique mentionnée à l'article D. 615-1 du code rural et de la pêche maritime pour la campagne 2016 peuvent bénéficier d'un apport de trésorerie remboursable sans intérêts dans les conditions fixées par le présent décret. () L'apport est remboursé au fur et à mesure et par compensation, à concurrence des versements par l'organisme payeur concerné, des aides de la politique agricole commune demandées dans la demande unique susmentionnée, de l'aide mentionnée à l'article D. 113-18 du code rural et de la pêche maritime au titre de la campagne 2015 et des aides au titre de la campagne 2016 mentionnées aux 7° à 15° de l'article D. 615-41 du code rural et de la pêche maritime dans sa version en vigueur pour la campagne 2016. Les reliquats éventuels sont remboursés par les bénéficiaires au plus tard le 30 juin 2018 pour ce qui concerne les montants versés au titre des articles 3 à 8, et le 31 juillet 2019 pour ce qui concerne les montants versés au titre de l'article 8-1 () ". Aux termes de l'article 10 de ce même décret : " Le versement de l'apport de trésorerie est assuré par l'Agence de services et de paiement, qui est également chargée du recouvrement prévu par l'article 1er ". Aux termes de l'article 1er du décret du 4 septembre 2017 relatif à un apport de trésorerie remboursable au bénéfice des agriculteurs, applicable à la campagne 2017 : " Les agriculteurs ayant déposé la demande unique mentionnée à l'article D. 615-1 du code rural et de la pêche maritime pour la campagne 2017 peuvent bénéficier d'un apport de trésorerie remboursable sans intérêt dans les conditions fixées par le présent décret. () L'apport est remboursé au fur et à mesure et par compensation, à concurrence des versements par l'organisme payeur concerné, des aides de la politique agricole commune demandées dans la demande unique susmentionnée et des aides au titre de la campagne 2017 mentionnées aux 7° à 15° de l'article D. 615-41 du code rural et de la pêche maritime. Les reliquats éventuels sont remboursés par les bénéficiaires au plus tard le 31 mars 2018 pour ce qui concerne les montants versés au titre des articles 3 à 8 et le 31 décembre 2018 pour ce qui concerne les montants versés au titre de l'article 9 () ". Et aux termes de l'article 11 du même décret : " Le versement de l'apport de trésorerie est assuré par l'Agence de services et de paiement, qui est également chargée du recouvrement prévu par l'article 1er ".

7. Il résulte de ces dispositions que des apports de trésorerie remboursables ont été mis en place, à titre exceptionnel et entièrement financés sur le budget de l'Etat, avec pour objectif d'éviter les difficultés de trésorerie des agriculteurs en attendant le versement des aides européennes. Cette avance est remboursée au fur et à mesure et par compensation, à concurrence des montants d'aides de la politique agricole commune effectivement accordés à l'intéressé après contrôle. Dans le cas où le montant de l'avance excède celui des aides effectivement accordées, le reliquat doit être restitué directement par le bénéficiaire à l'État. Ainsi, dès lors que la mise en paiement d'un apport en trésorerie ne correspond pas à un engagement comptable au titre de l'aide versée, dans le cadre des MAEC, pour l'année concernée, le titre exécutoire est émis par le président-directeur général de l'ASP en vue du recouvrement des sommes représentant la différence entre le montant des aides allouées au bénéficiaire et celui de l'aide effectivement perçue. En revanche, il n'a, par lui-même, ni pour objet, ni pour effet de refuser ou retirer à l'agriculteur le bénéfice des aides qu'il a sollicitées. Par suite, le groupement pastoral du sud ne peut utilement invoquer les moyens tirés du défaut d'information préalable et de contradictoire à l'encontre de titres exécutoires pris en application des dispositions précitées des articles 1ers des décrets des 16 juillet 2015, 16 septembre 2016 et 4 septembre 2017 précités.

8. En quatrième lieu, le moyen tiré de la méconnaissance des droits de la défense n'est pas assorti de précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé et doit dès lors être écarté.

9. En cinquième lieu, aux termes de l'article 1er du règlement (CE) n° 2988/95 du 18 décembre 1995 : " 1. Aux fins de la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, est adoptée une réglementation générale relative à des contrôles homogènes et à des mesures et des sanctions administratives portant sur des irrégularités au regard du droit communautaire. / 2. Est constitutive d'une irrégularité toute violation d'une disposition du droit communautaire résultant d'un acte ou d'une omission d'un opérateur économique qui a ou aurait pour effet de porter préjudice au budget général des Communautés ou à des budgets gérés par celles-ci, soit par la diminution ou la suppression de recettes provenant des ressources propres perçues directement pour le compte des Communautés, soit par une dépense indue. ". L'article 2 de ce règlement dispose : " Est constitutive d'une irrégularité toute violation d'une disposition du droit communautaire résultant d'un acte ou d'une omission d'un opérateur économique qui a ou aurait pour effet de porter préjudice au budget général des Communautés ou à des budgets gérés par celle-ci, soit par la diminution ou la suppression des recettes provenant des ressources propres perçues directement pour le compte des Communautés, soit par une dépense indue. ". Et aux termes de l'article 3 du même règlement : " 1. Le délai de prescription des poursuites est de quatre ans à partir de la réalisation de l'irrégularité visée à l'article 1er paragraphe 1. () Pour les irrégularités continues ou répétées, le délai de prescription court à compter du jour où l'irrégularité a pris fin. () La prescription des poursuites est interrompue par tout acte, porté à la connaissance de la personne en cause, émanant de l'autorité compétente et visant à l'instruction ou à la poursuite de l'irrégularité. Le délai de prescription court à nouveau à partir de chaque acte interruptif. Toutefois, la prescription est acquise au plus tard le jour où un délai égal au double du délai de prescription arrive à expiration sans que l'autorité compétente ait prononcé une sanction, sauf dans les cas où la procédure administrative a été suspendue conformément à l'article 6 paragraphe 1. () / 3. Les États membres conservent la possibilité d'appliquer un délai plus long que celui prévu respectivement au paragraphe 1 (). ". Il résulte des termes du règlement n° 2988/95 du 18 décembre 1995 que ce texte a pour objet de constituer une réglementation générale devant servir de cadre juridique commun à tous les domaines couverts par les politiques de l'Union européenne. A cet effet, il comporte des dispositions relatives à la récupération des aides indûment versées à un opérateur économique sur le fondement d'une disposition du droit de l'Union, notamment en ce qui concerne les délais de prescription applicables à l'action des États membres, lorsqu'ils procèdent à la récupération de telles aides.

10. Si le groupement pastoral du sud soutient que le recouvrement des créances mises à sa charge par les titres en litige était prescrit en application de l'article 3 précité du règlement n° 2988/95 du 18 décembre 1995, il résulte cependant des dispositions des articles 1ers des décrets du 16 juillet 2015, du 7 septembre 2016 et du 4 septembre 2017 susvisés que l'octroi d'une ATR en vue de pallier les difficultés de trésorerie dans l'attente du versement des aides de la PAC constitue, ainsi qu'il a été indiqué, un simple dispositif d'avance destiné à soutenir la trésorerie des exploitants agricoles dans l'attente de l'issue de la procédure d'instruction de leurs dossiers de demande d'aide, qui ne préjuge pas de l'éligibilité des surfaces de l'exploitation agricole aux dispositifs des droits au paiement de base et ne résulte pas, en lui-même, d'une irrégularité résultant d'un acte ou d'une omission d'un opérateur économique au sens des dispositions précitées du règlement communautaire. Le moyen tiré de ce que les créances seraient prescrites ne peut, dès lors, qu'être écarté.

11. En sixième lieu, le requérant soutient que les titres contestés sont entachés d'une erreur de droit en l'absence de fondement faisant obstacle à son droit au bénéfice des aides agricoles pour les campagnes 2015 à 2020, et que les titres contestés sont entachés d'une erreur de fait dès lors qu'ils ne visent aucune décision de l'administration. Or, les ordres de recouvrer les sommes correspondant au montant de l'apport de trésorerie remboursable dont a bénéficié le groupement pastoral du sud, lesquels sont fondés sur les dispositions citées au point 6, n'ont ni pour objet, ni pour effet de refuser à l'agriculteur le bénéfice des aides de la politique agricole commune qu'il a sollicitées, mais se bornent à liquider les créances de l'ASP correspondant au montant de cet apport de trésorerie remboursable, sur laquelle pourront venir s'imputer, par voie de compensation, et le cas échéant, le montant des aides de la politique agricole commune accordées ultérieurement à son bénéficiaire. Dès lors, les moyens tirés de ce que les ordres de recouvrer en litige n'ont pas été précédés de décisions de la direction départementale des territoires et de la mer sur l'éligibilité au bénéfice des aides agricoles qu'il avait sollicitées au titre des campagnes 2015, 2016 et 2017 et des erreurs de droit et de fait entachant les titres exécutoires contestés, sont inopérants et doivent être écartés comme tels.

12. En septième lieu, aux termes de l'article 7 " recouvrement des paiements indus " du règlement UE n° 809/2014 de la commission du 17 juillet 2014 : " 1. En cas de paiement indu, le bénéficiaire concerné a l'obligation de rembourser les montants en cause, le cas échéant, majorés d'intérêts calculés conformément au paragraphe 2. 2. Les intérêts courent de la date limite de paiement indiquée pour le bénéficiaire dans l'ordre de recouvrement, qui ne doit pas être fixée à plus de 60 jours, à la date de remboursement ou de déduction des sommes dues. Le taux d'intérêt applicable est calculé conformément au droit national mais ne peut être inférieur à celui qui s'applique en cas de recouvrement des montants en vertu des dispositions nationales. 3. L'obligation de remboursement visée au paragraphe 1 ne s'applique pas si le paiement a été effectué à la suite d'une erreur de l'autorité compétente ou d'une autre autorité, et si l'erreur ne pouvait raisonnablement être décelée par le bénéficiaire. Toutefois, lorsque l'erreur a trait à des éléments factuels pertinents pour le calcul de l'aide concernée, le premier alinéa ne s'applique que si la décision de recouvrement n'a pas été communiquée dans les 12 mois suivant le paiement ".

13. Eu égard à ce qui a été exposé au point 11, en recouvrant le reliquat au titre des ATR correspondant aux campagnes 2015, 2016 et 2017, le président-directeur général de l'ASP n'a entaché les titres exécutoires attaqués d'aucune erreur dans l'appréciation des dispositions précitées de l'article 7 du règlement UE n° 809/2014 de la commission du 17 juillet 2014. Le groupement pastoral du sud n'est donc pas fondé à en demander l'application.

14. En dernier lieu, il résulte également de ce qui est exposé au point 11 que le recouvrement des reliquats des montants des apports de trésorerie qu'elle a versés ne constitue pas l'infliction d'une sanction. Le groupement pastoral du sud n'est dès lors pas fondé à invoquer la méconnaissance du principe de proportionnalité.

15. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par l'agence de services et de paiement, les conclusions de la requête tendant à l'annulation des titres exécutoires n°s APCP20219000017, APCP20219000018 et APCP20219000019 émis à l'encontre du groupement pastoral du sud le 3 mai 2021 par le président-directeur général de cette agence, ensemble celle de la décision implicite de rejet de son recours gracieux doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions du requérant tendant à leur application et dirigées contre l'ASP, qui n'est pas partie perdante.

17. Les conclusions de l'ASP présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées dès lors que l'ASP n'a pas eu recours au ministère d'avocat et n'établit pas avoir exposé de frais spécifiques à l'occasion de l'instance.

D E C I D E :

Article 1er : La requête du groupement pastoral du sud est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de l'agence de services et de paiement au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié au groupement pastoral du sud, à l'agence de services et de paiement et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire.

Copie en sera adressée au préfet des Bouches-du-Rhône.

Délibéré après l'audience du 22 février 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Lopa Dufrénot, présidente,

Mme Niquet, première conseillère,

Mme Ollivaux, première conseillère,

Assistées de M. Giraud, greffier.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 28 mars 2024.

La rapporteure,

signé

J. Ollivaux

La présidente,

signé

M. Lopa Dufrénot

Le greffier,

signé

P. Giraud

La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

Le greffier,