Tribunal Administratif de Marseille — Décision N° TA13-2201328

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme C A, représentée par Me Candon, a demandé au tribunal administratif de Marseille, d'une part, d'annuler la décision implicite, prise sur recours administratif préalable obligatoire, par laquelle la présidente du conseil départemental des Bouches-du-Rhône a confirmé la radiation de ses droits au revenu de solidarité active en mars 2019 et des indus au titre du revenu de solidarité active et de la prime d'activité, ensemble la décision, révélée par la consultation de son compte d'allocataire sur le site internet de la caisse d'allocations familiales, mettant à sa charge un indu de prime d'activité d'un montant de 1 305,84 euros et, d'autre part, au conseil départemental des Bouches-du-Rhône de lui attribuer le revenu de solidarité active pendant toute la période pendant laquelle il a été supprimé et subsidiairement de prendre une nouvelle décision sur l'octroi de cette allocation dans le délai de quinze jours, enfin, de statuer ce que de droit sur les dépens qui seront recouvrés comme en matière d'aide juridictionnelle.

Par une ordonnance n° 1909553 du 26 août 2020, la présidente du tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande.

Par une décision n° 448687 du 11 février 2022, le Conseil d'Etat statuant au contentieux a, saisi d'un pourvoi présenté par Mme A, annulé l'ordonnance précitée de la présidente du tribunal administratif de Marseille du 26 août 2020 et a renvoyé l'affaire devant le même tribunal où elle a été enregistrée le 15 février 2022 sous le n° 2201328.

Procédure devant le tribunal :

Par un mémoire, enregistrée le 17 mars 2022, Mme A, représentée par Me Prima, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision implicite par laquelle la présidente du conseil départemental des Bouches-du-Rhône a confirmé la décision du 17 juin 2019 prononçant sa radiation de ses droits au revenu de solidarité active et confirme la mise à sa charge d'une somme de 2 020,92 euros correspondant à un indu de revenu de solidarité active constitué sur la période du 1er juin 2017 au 28 février 2019 ;

2°) d'annuler la décision révélée par la consultation de son compte d'allocataire sur le site internet de la caisse d'allocations familiales mettant à sa charge une somme de 1 305, 84 euros correspondant à un indu de prime d'activité constitué sur la période du 1er septembre 2017 au 30 novembre 2018 et une somme de 6 082 euros correspondant à un indu d'aide au logement constitué sur la période du 1er juillet 2017 au 31 mai 2019 ;

3°) d'enjoindre au département des Bouches-du-Rhône de la rétablir dans ses droits au revenu de solidarité active et, subsidiairement, de statuer sur l'octroi du revenu de solidarité active dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir ;

4°) de statuer ce que de droit sur les dépens qui seront recouvrés comme en matière d'aide juridictionnelle.

Elle soutient que :

- les décisions ne sont pas suffisamment motivées ;

- elles sont entachées d'une erreur de fait et d'appréciation dès lors qu'elle ne vit pas maritalement avec le père de ses cinq enfants ;

- les sommes versées en espèce sur son compte bancaire correspondent à des participations de proches pour un cadeau d'anniversaire et le baptême de deux de ses enfants.

Par un mémoire en défense, enregistré le 23 juin 2022 le département des Bouches-du-Rhône conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- la requête est irrecevable en tant qu'elle est dirigée contre une décision révélée par consultation du compte allocataire sur le site internet de la caisse d'allocations familiales ;

- les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par un courrier du 25 mai 2022, les parties ont été informées en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le tribunal était susceptible de relever d'office l'incompétence de la juridiction administrative pour connaître des conclusions relatives à l'allocation de logement dès lors qu'elles relèvent de la compétence du tribunal judiciaire en vertu des articles L. 511-1, L. 142-1 et L. 142-8 du code de la sécurité sociale, l'attribution à la juridiction administrative de la compétence pour statuer sur les recours dirigés contre les décisions prises par les organismes chargés de gérer les prestations familiales en matière d'aides personnelles au logement, dont l'allocation de logement, ne s'applique qu'aux décisions prises à partir du 1er janvier 2020, en vertu de l'article 23 de l'ordonnance du 17 juillet 2019.

Mme A a été admise au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du 6 mai 2022.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'action sociale et des familles ;

- le code civil ;

- le code de la sécurité sociale ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- l'ordonnance n° 2019-770 du 17 juillet 2019 ;

- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique ;

- le code de justice administrative.

La présidente du tribunal a désigné Mme Menasseyre, vice-présidente, en application de l'article R. 222-13 du code de justice administrative.

Le rapporteur public a été dispensé, sur sa proposition, de prononcer des conclusions à l'audience.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Menasseyre, rapporteure,

- et les observations de Me Prima pour Mme A.

Considérant ce qui suit :

1. Mme A a été bénéficiaire du revenu de solidarité active, de la prime d'activité et de l'allocation de logement dans le département des Bouches-du-Rhône. A la suite d'un contrôle diligenté par un agent assermenté, effectué le 29 janvier 2019, la présidente du conseil départemental des Bouches-du-Rhône lui a, par courrier 17 juin 2019, notifié la radiation de ses droits au revenu de solidarité active. Concomitamment, ce département lui a demandé le reversement d'une somme de 2020,92 euros correspondant à un trop-perçu de revenu de solidarité active constitué sur la période du 1er juin 2017 au 28 février 2019 et la caisse d'allocations familiales des Bouches-du-Rhône a mis à sa charge un indu de prime d'activité de 1305,84 euros et un indu d'allocation logement de 6 082 euros. Par un recours administratif préalable du 12 juillet 2019, adressé à la présidente du conseil départemental des Bouches-du-Rhône, Mme A a contesté sa radiation et le bien-fondé des indus. Par une décision du 12 novembre 2019, la présidente du conseil départemental des Bouches-du-Rhône a confirmé sa radiation et la mise à sa charge d'un indu. Le silence gardé, pendant plus de deux mois, par la commission de recours amiables et la caisse d'allocations familiales, s'agissant des indus de prime d'activité et d'allocation de logement, a fait naître des décisions implicites de rejet.

Sur les conclusions relatives à l'allocation de logement :

2. Aux termes de l'article L. 142-1 du code de la sécurité sociale : " Le contentieux général de la sécurité sociale comprend les litiges relatifs : / 1° A l'application des législations et règlementations de sécurité sociale () ". Aux termes de l'article L. 511-1 de ce code : " Les prestations familiales comprennent : () 4°) l'allocation de logement régie par les dispositions du livre VIII du code de la construction et de l'habitation ; (). ". Aux termes de l'article L. 142-8 de ce même code : " Le juge judiciaire connaît des contestations relatives : 1°) Au contentieux de la sécurité sociale défini à l'article L. 142-1 () ". Par ailleurs, concernant l'allocation de logement, selon l'article 23 de l'ordonnance du 17 juillet 2019 visée ci-dessus, les décisions prises avant le 1er janvier 2020 en matière d'allocation de logement demeurent soumises aux dispositions applicables en matière de sécurité sociale et de mutualité sociale agricole prévues aux articles L. 142-1 et suivants du code de la sécurité sociale.

3. L'article L. 142-1 du code de la sécurité sociale a institué une organisation du contentieux de la sécurité sociale compétente pour régler les différends auxquels donne lieu l'application des législations et réglementations de sécurité sociale et de mutualité sociale qui ne relèvent pas, par leur nature, d'un autre contentieux. Il résulte de l'article L. 511-1 du code de la sécurité sociale que l'allocation de logement à caractère social prévue par l'article L. 821-1 du code de la construction et de l'habitation a le caractère de prestation familiale. Les différends relatifs aux prestations familiales énumérées à l'article L. 511-1 du code de la sécurité sociale, qui comprennent ainsi les décisions prises en matière d'allocation de logement sociale prises avant le 1er janvier 2020, relèvent, pour la décision en litige, du contentieux de la sécurité sociale défini à cet article L. 142-1 du code de la sécurité sociale. Il appartient donc à la juridiction judiciaire, et en son sein le tribunal judiciaire, spécialement désigné en application des articles L. 211-16 et D. 211-10-3 du code de l'organisation judiciaire, en l'espèce le tribunal judiciaire de Marseille, de connaître de telles conclusions.

4. Par suite, les conclusions de la requête de Mme A relatives à ses droits à l'allocation de logement, qui doivent être regardées comme dirigées contre une décision implicite de rejet née du silence gardé sur son recours administratif daté du 2 juillet 2019, ne relèvent pas de la compétence du juge administratif, mais de celle du juge judiciaire, en application des dispositions citées au point précédent. Dès lors, il y a lieu de rejeter ces conclusions comme présentées devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître.

Sur les conclusions à fin d'annulation et d'injonction :

5. En premier lieu, d'une part, s'agissant du revenu de solidarité active, si la requérante dirige ses conclusions contre une décision implicite de rejet qui serait née du silence gardé par la présidente du conseil départemental des Bouches-du-Rhône à la suite de son recours administratif préalable du 2 juillet 2019, ce recours a été rejeté par une décision en date du 12 novembre 2019, laquelle s'est substituée à la décision implicite initiale. Les conclusions de la requête doivent ainsi être regardées comme dirigées contre cette décision expresse.

6. D'autre part, s'agissant de la prime d'activité, l'institution, par les dispositions de l'article L. 845-2 du code de la sécurité sociale d'un recours administratif préalable à la saisine du juge a pour effet de laisser à l'autorité compétente, pour en connaître le soin d'arrêter définitivement la position de l'administration. Il s'ensuit que la décision prise à la suite de ce recours administratif préalable se substitue nécessairement à la décision initiale et qu'elle est seule susceptible d'être déférée au juge. Il en résulte que Mme A doit être regardée comme demandant l'annulation de la décision implicite de rejet née du silence gardé par la commission de recours amiable sur sa réclamation préalable formée contre la décision mettant à la charge un indu de prime d'activité d'un montant de 1305,84 euros pour la période du 1er septembre 2017 au 30 novembre 2018.

7. Lorsque le recours dont il est saisi est dirigé contre une décision qui, remettant en cause des paiements déjà effectués, ordonne la récupération d'un indu de revenu de solidarité active ou de prime d'activité, il entre dans l'office du juge d'apprécier, au regard de l'argumentation du requérant, le cas échéant, de celle développée par le défendeur et, enfin, des moyens d'ordre public, en tenant compte de l'ensemble des circonstances de fait qui résultent de l'instruction, la régularité comme le bien-fondé de la décision de récupération d'indu. Il lui appartient, s'il y a lieu, d'annuler ou de réformer la décision ainsi attaquée, pour le motif qui lui paraît, compte tenu des éléments qui lui sont soumis, le mieux à même, dans l'exercice de son office, de régler le litige. En cas d'annulation par le juge de la décision ordonnant la récupération de l'indu, il est loisible à l'administration, si elle s'y croit fondée et si, en particulier, aucune règle de prescription n'y fait obstacle, de reprendre régulièrement et dans le respect de l'autorité de la chose jugée, sous le contrôle du juge, une nouvelle décision.

8. En deuxième lieu, la décision attaquée du 12 novembre 2019 comporte des éléments de droit et de fait qui la fondent. Ainsi, elle vise les dispositions de articles L. 262-40, R. 262.6 et suivants du code de l'action sociale et des familles et se réfère notamment à la période de perception indue, ainsi qu'à l'existence de fausses déclarations de l'intéressé relatives à sa situation familiale. Ainsi, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la recevabilité de ce moyen, cette décision est suffisamment motivée au regard des prescriptions de l'article L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration reprenant celles de l'article 3 de la loi du 11 juillet 1979.

9. Par ailleurs, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () 8° Rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux en application d'une disposition législative ou réglementaire. ". Enfin, aux termes de l'article 5 de la loi du 11 juillet 1979 codifié depuis le 1er janvier 2016 à l'article L. 232-4 du code des relations entre le public et l'administration : " Une décision implicite intervenue dans des cas où une décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. Toutefois, à la demande de l'intéressé, formulée dans les délais de recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. ". Il résulte de ces dispositions qu'en l'absence de communication des motifs dans le délai d'un mois, la décision implicite se trouve entachée d'illégalité.

10. Il résulte de l'instruction que Mme A a formé un recours administratif préalable à l'encontre de la décision par laquelle la caisse d'allocations familiales des Bouches-du-Rhône a mis à sa charge un indu de revenu de prime d'activité d'un montant de 1305,84 euros. Toutefois, la requérante ne justifie pas avoir demandé, en application des dispositions précitées de l'article L. 232-4 du code des relations entre le public et l'administration, la communication des motifs de la décision implicite de rejet née du silence gardée sur son recours et elle ne peut, par suite, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité de ce moyen, utilement invoquer le moyen tiré du défaut de motivation de cette décision.

11. En troisième lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 262-2 du code de l'action sociale et des familles : " Toute personne résidant en France de manière stable et effective, dont le foyer dispose de ressources inférieures à un revenu garanti, a droit au revenu de solidarité active dans les conditions définies au présent chapitre. ". L'article L. 262-3 du code précité dispose que : " La fraction des revenus professionnels des membres du foyer et le montant forfaitaire mentionné au 2°de l'article L. 262-2 sont fixés par décret. (). L'ensemble des ressources du foyer () est pris en compte pour le calcul du revenu de solidarité active () ". Aux termes de l'article R. 262-6 du même code : " Les ressources prises en compte pour la détermination du montant du revenu de solidarité active comprennent, sous les réserves et selon les modalités figurant au présent chapitre, l'ensemble des ressources, de quelque nature qu'elles soient, de toutes les personnes composant le foyer, et notamment les avantages en nature ainsi que les revenus procurés par des biens mobiliers et immobiliers et par des capitaux. () ". Aux termes de l'article R. 262-37 du même code : " Le bénéficiaire de l'allocation de revenu de solidarité active est tenu de faire connaître à l'organisme chargé du service de la prestation toutes informations relatives à sa résidence, à sa situation de famille, aux activités, aux ressources et aux biens des membres du foyer ; / il doit faire connaître à cet organisme tout changement intervenu dans l'un ou l'autre de ces éléments. () ".

12. D'autre part, aux termes de l'article L. 842-3 du même code : " La prime d'activité est égale à la différence entre : / 1° Un montant forfaitaire dont le niveau varie en fonction de la composition du foyer et du nombre d'enfants à charge, augmenté d'une fraction des revenus professionnels des membres du foyer () ; / 2° Les ressources du foyer, qui sont réputées être au moins égales au montant forfaitaire mentionné au 1° () ". Aux termes de l'article L. 842-4 du même code : " Les ressources () prises en compte pour le calcul de la prime d'activité sont : 1° Les ressources ayant le caractère de revenus professionnels ou qui en tiennent lieu ; 2° Les revenus de remplacement des revenus professionnels ; () ". Aux termes de l'article R. 844-1 du même code : " Ont le caractère de revenus professionnels ou en tiennent lieu en application du 1° de l'article L. 842-4 : / 1° L'ensemble des revenus tirés d'une activité salariée ou non salariée () ". Aux termes de l'article R. 846-5 du même code : " Le bénéficiaire de la prime d'activité est tenu de faire connaître à l'organisme chargé du service de la prestation toutes informations nécessaires à l'établissement et au calcul des droits, relatives à sa résidence, à sa situation de famille, aux activités, aux ressources et aux biens des membres du foyer. Il doit faire connaître à cet organisme tout changement intervenu dans l'un ou l'autre de ces éléments ". Enfin, aux termes de l'article 515-8 du code civil : " Le concubinage est une union de fait, caractérisée par une vie commune présentant un caractère de stabilité et de continuité, entre deux personnes, de sexe différent ou de même sexe, qui vivent en couple. ".

13. Il résulte de ces dispositions que, pour le bénéfice du revenu de solidarité active et de la prime d'activité, le foyer s'entend du demandeur, ainsi que, le cas échéant, de son conjoint, partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou concubin et des enfants ou personnes de moins de vingt-cinq ans à charge qui remplissent les conditions précisées par l'article R. 262-3 du code de l'action sociale et des familles. Pour l'application de ces dispositions, le concubin est la personne qui mène avec le demandeur une vie de couple stable et continue. Une telle vie de couple peut être établie par un faisceau d'indices concordants, au nombre desquels la circonstance que les intéressés mettent en commun leurs ressources et leurs charges.

14. Il résulte de l'instruction que les indus de revenu de solidarité active et de prime d'activité contestés ont pour origine l'actualisation des droits de Mme A à la suite de la modification des ressources de son foyer afin de prendre en compte les revenus du père de ses enfants. Mme A a été attributaire du revenu de solidarité active et de la prime d'activité en qualité de personne isolée sur la base de ses déclarations. Pour remettre en cause la qualité de personne isolée et mettre à sa charge ces indus, la présidente du conseil départemental des Bouches-du-Rhône et la caisse d'allocations familiales de ce département se sont fondées sur le rapport de contrôle établi le 17 mars 2019 par un agent assermenté de la caisse d'allocations familiales et qui fait foi jusqu'à preuve du contraire. Il résulte de ce rapport que Mme A vivait maritalement avec M. B, situation qui n'avait pas été déclarée à l'organisme payeur. Cette constatation est notamment fondée sur la circonstance que M. B, alors que la requérante se déclarait " célibataire depuis toujours ", est le père de ses cinq enfants nés en 1997, 1998, 2007, 2008 et 2011, qu'ils ont été titulaires d'un compte commun, qu'il est domicilié à la même adresse que la requérante auprès de son employeur, ce dernier ayant déclaré qu'il est connu comme étant en concubinage, auprès de son assureur, de son établissement bancaire et qu'il avait déclaré l'adresse de l'appartement dont Mme A est propriétaire comme correspondant à son domicile lors de la déclaration de naissance de leurs deux derniers enfants. Ce même rapport ajoute que, à la date du contrôle, aucune démarche aux fins de fixation de la contribution du père aux charges des enfants n'avait été engagée. Enfin, il constate que deux dépôts d'espèces importants ont été effectués sur son compte bancaire et n'ont pas été déclarés à l'organisme payeur.

15. Mme A soutient que le père de ses enfants est propriétaire d'un appartement et verse, au soutien de cette allégation, un courrier d'un fournisseur d'énergie indiquant la mensualisation de ses échéances datées du 11 juillet 2017, des avis de taxe foncière et d'habitation établies pour une résidence située 112 rue Loubon à Marseille et des attestations établies par des proches qui se bornent à indiquer, toutes en des termes convenus et identiques, qu'elle vit seule avec ses enfants. Toutefois, au regard des éléments précis, circonstanciés et étayés relevés par le rapport de contrôle, ces seuls éléments ne sauraient suffire à établir que le père de ses enfants réside effectivement dans l'appartement dont il est propriétaire et qu'il n'entretient pas une vie de couple stable et continue avec la requérante. En outre, Mme A a donné des explications contradictoires quant à la domiciliation du père de ses enfants à son adresse personnelle, invoquant une erreur commise par la mairie dans les actes de naissance des enfants avant de faire état d'une négligence du père, négligence également mise en avant pour justifier de l'adresse connue de l'employeur en lieu et place des dysfonctionnements postaux précédemment mis en avant. Par ailleurs, si elle entend faire valoir qu'elle a saisi le juge aux affaires familiales qui a fixé la contribution à l'entretien et à l'éducation des enfants, il résulte de la lecture même de ce jugement que cette procédure a été introduite après le contrôle de sa situation par l'agent assermenté de la caisse d'allocations familiales des Bouches-du-Rhône. Dans ces conditions et contrairement à ce qui est soutenu, Mme A peut être regardée comme menant avec M. B, au cours des périodes d'indus en litige, une vie de couple stable et continue caractérisant un concubinage et, par suite, comme constituant un foyer au sens des dispositions précitées du code de l'action sociale et des familles et du code de la sécurité sociale. La caisse d'allocations familiales puis le département des Bouches-du-Rhône étaient ainsi fondés à intégrer les ressources de M. B pour déterminer ses droits au revenu de solidarité active et à la prime d'activité sur les périodes considérées et, en conséquence, à radier ses droits au revenu de solidarité active et mettre à sa charge les indus contestés. Par suite, les moyens tirés de l'erreur de fait et de l'erreur d'appréciation ne peuvent qu'être écartés.

16. Enfin, si elle soutient que les dépôts d'espèces effectués sur son compte bancaire résultent de participations de proches pour financer un cadeau d'anniversaire à son fils et le baptême de ses deux derniers enfants, elle ne produit aucun élément au soutien de cette allégation. Ainsi, c'est sans commettre d'erreur de droit que ces sommes ont pu être réintégrées à ses ressources en les considérant comme des libéralités consenties au foyer.

17. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée par le département des Bouches-du-Rhône, que les conclusions à fin d'annulation de la requête doivent être rejetées. En conséquence, les conclusions à fin d'injonction doivent également être rejetées.

Sur les dépens de l'instance:

18. Aux termes de l'article R. 761-1 du code de justice administrative : " Les dépens comprennent les frais d'expertise, d'enquête et de toute autre mesure d'instruction dont les frais ne sont pas à la charge de l'Etat. / Sous réserve de dispositions particulières, ils sont mis à la charge de toute partie perdante sauf si les circonstances particulières de l'affaire justifient qu'ils soient mis à la charge d'une autre partie ou partagés entre les parties. / (). ".

19. La présente instance n'ayant pas généré de dépens, les conclusions présentées à ce titre ne peuvent qu'être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : Les conclusions de la requête de Mme A relatives à ses droits à l'allocation logement sont rejetées comme portées devant une juridiction incompétente pour en connaître.

Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête de Mme A est rejetée.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme C A, au département des Bouches-du-Rhône, à la caisse d'allocations familiales des Bouches-du-Rhône et au ministre des solidarités, de l'autonomie et des personnes handicapées.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 juillet 2022.

La magistrate désignée,

Signé

A. MenasseyreLe greffier,

Signé

A. Brémond

La République mande et ordonne au Préfet des Bouches-du-Rhône en ce qui le concerne et à tous commissaires à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

Le greffier,