Tribunal Administratif de Caen — Décision N° TA14-2200664

Vu les procédures suivantes :

I. Par une requête n° 2200664 enregistrée le 18 mars 2022, M. B A, représenté par la SELARL Barok Avocats, demande au tribunal :

1°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 14 462 euros, majorée des intérêts au taux légal à compter du 17 mars 2020, en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis du fait des mesures de fermetures et des restrictions édictées dans le cadre de la lutte contre l'épidémie de Covid-19 ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- à titre principal, l'Etat a méconnu les conditions d'application du principe de précaution issu de l'article 5 de la Charte de l'environnement, de l'article L. 110-1 du code de l'environnement et du droit de l'Union européenne tel qu'interprété par la Cour de justice de l'Union européenne, en ce que, premièrement, les mesures de fermeture des restaurants et des commerces dits " non essentiels " décidées par le gouvernement sont manifestement et totalement disproportionnées par rapport à l'objectif poursuivi de baisse du taux de contamination de la population en l'absence de corrélation, deuxièmement, l'Etat en instaurant des mesures de police différentes pour les restaurants et les cantines scolaires, alors que ces deux catégories d'établissements relèvent de la même situation, a procédé à une différence de traitement injustifiée donnant lieu à une discrimination, troisièmement, elles n'étaient ni adaptées ni cohérentes avec l'allègement des mesures de police adoptées pour le reste de la population nationale, quatrièmement, les données scientifiques sur lesquelles s'est appuyé le gouvernement pour justifier la fermeture des bars et des restaurants ne sauraient suffire à imposer de telles mesures restrictives, cinquièmement, l'analyse coûts-bénéfices fait largement pencher la balance du côté des coûts générés par les mesures sanitaires de fermeture des commerces décidés par le gouvernement, sixièmement, le gouvernement n'a jamais apporté les preuves scientifiques du lien de causalité entre la baisse du taux de contamination de la population et la fermeture des établissements concernés par les mesures restrictives ;

- au regard du non-respect de ces conditions de mise en œuvre du principe de précaution telles que définies par la Commission européenne, les mesures de police adoptées sont illégales et de nature à engager la responsabilité pour faute de l'Etat ;

- le requérant a subi un préjudice direct et certain dès lors que les mesures de fermeture prises par le gouvernement ont causé une baisse considérable de son chiffre d'affaires et qu'elles ont porté atteinte à sa liberté d'entreprendre et à la liberté de commerce et d'industrie ;

- à titre subsidiaire, la responsabilité sans faute de l'Etat doit être engagée sur le fondement de la rupture d'égalité devant les charges publiques.

Par un mémoire en défense, enregistré le 21 décembre 2022, le ministre de la santé et de la prévention conclut à l'irrecevabilité de la requête et, à titre subsidiaire, à son rejet.

Il soutient que :

- la charge de la preuve du dépôt de la demande indemnitaire préalable revient à la requérante ;

- le requérant ne peut utilement soutenir que l'Etat aurait commis une faute en méconnaissance du principe de précaution dès lors que, d'une part, les mesures de lutte contre l'épidémie de Covid-19 sont fondées jusqu'au 23 mars 2020 sur l'article L. 3131-1 du code de santé publique et la théorie des circonstances exceptionnelles, à compter du 24 mars 2020 sur les lois relatives à l'état d'urgence sanitaire et, d'autre part, la méconnaissance du principe de précaution consacré par l'article 5 de la Charte de l'environnement n'est invocable qu'à l'encontre des décisions affectant l'environnement et l'invocation du principe de précaution fondé sur l'article 191 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne est inopérante ;

- en tout état de cause, à supposer le principe de précaution opérant, aucune faute ne peut lui être reprochée ;

- les mesures sanitaires litigieuses étaient adaptées, nécessaires et proportionnées au risque sanitaire ;

- le principe d'égalité n'a pas été davantage méconnu dès lors que la faculté des écoliers de bénéficier de la restauration scolaire répond à un motif d'intérêt général ;

- il n'appartient pas au juge du plein contentieux de juger de la cohérence des décisions avec d'autres actions menées par les pouvoirs publics, en tout état de cause, les mesures de fermeture des établissements de catégorie N étaient cohérentes ;

- il n'existe dès lors pas de lien de causalité directe entre les mesures sanitaires litigieuses et une cessation d'activité des établissements de catégorie M et N, et alors en outre que le requérant ne justifie pas en relever ;

- le requérant ne prouve pas l'existence du préjudice et son caractère certain de sorte qu'il ne peut être indemnisé ;

- à titre subsidiaire, lle requérant n'établissant pas de lien de causalité direct entre les mesures de fermeture prises par le gouvernement et le préjudice subi par la fermeture de son établissement, il n'est pas fondé à solliciter l'engagement de la responsabilité sans faute de l'Etat ;

- il n'établit pas avoir subi un préjudice grave et spécial.

Par une ordonnance du 7 février 2023, la clôture de l'instruction a été fixée, en dernier lieu, au 7 mars 2023.

II. Par une requête n° 2201343 enregistrée le 8 juin 2022, M. B A, représenté par la SELARL Barok Avocats, demande au tribunal :

1°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 14 462 euros, majorée des intérêts au taux légal à compter du 17 mars 2020, en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis du fait des mesures de fermetures et des restrictions édictées dans le cadre de la lutte contre l'épidémie de Covid-19 ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il invoque les mêmes moyens que ceux analysés sous la requête n° 2200664.

Par un mémoire en défense, enregistré le 21 décembre 2022, le ministre de la santé et de la prévention conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;

- la Charte de l'environnement ;

- le code de la construction et de l'habitation ;

- le code de l'environnement ;

- le code de la santé publique ;

- la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ;

- la loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 ;

- la loi n° 2020-856 du 9 juillet 2020 ;

- la loi n° 2020-1379 du 14 novembre 2020 ;

- l'ordonnance n° 2020-317 du 25 mars 2020 ;

- le décret n° 2020-293 du 23 mars 2020 ;

- le décret n° 2020-371 du 30 mars 2020 ;

- le décret n° 2020-548 du 11 mai 2020 ;

- le décret n° 2020-663 du 31 mai 2020 ;

- le décret n° 2020- 860 du 10 juillet 2020 ;

- le décret n° 2020-1257 du 14 octobre 2020 ;

- le décret n° 2020-1262 du 16 octobre 2020 ;

- le décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 ;

- le décret n° 2021-699 du 1er juin 2021 ;

- l'arrêté du 14 mars 2020 portant diverses mesures relatives à la lutte contre la propagation du virus covid-19 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Martinez ;

- les conclusions de M. Bonneu, rapporteur public.

Les parties n'étaient ni présentes ni représentées.

Considérant ce qui suit :

1. M. B A, entrepreneur individuel dans le domaine de la pratique du yoga, a dû fermer son activité le 17 mars 2020 et restreindre son activité en dehors des périodes de confinement jusqu'au 31 décembre 2021 conformément aux mesures réglementaires d'application de la loi visant à lutter contre l'épidémie de Covid-19. Après avoir présenté une demande indemnitaire préalable, reçue le 19 avril 2021, le requérant demande, à titre principal, la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 14 462 euros en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis et résultant de la fermeture de son établissement, sur le fondement de la responsabilité pour faute, du fait du non-respect des conditions de mise en œuvre du principe de précaution tel que garanti par les articles 5 de la Charte de l'environnement, L. 110-1 du code de l'environnement et 191 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et, à titre subsidiaire, sur le fondement de la responsabilité sans faute du fait de la rupture d'égalité devant les charges publiques.

Sur la jonction :

2. Les requêtes n°s 2200664 et 2201343 concernent la situation du même requérant et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a donc lieu de les joindre pour y statuer par un seul jugement.

Sur le cadre du litige :

3. Aux termes de l'article L. 3131-12 du code de la santé publique, issu de la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de Covid-19 : " L'état d'urgence sanitaire peut être déclaré sur tout ou partie du territoire métropolitain ainsi que du territoire des collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution et de la Nouvelle-Calédonie en cas de catastrophe sanitaire mettant en péril, par sa nature et sa gravité, la santé de la population ". L'article L. 3131-13 du même code précise que " L'état d'urgence sanitaire est déclaré par décret en conseil des ministres () / () / La prorogation de l'état d'urgence sanitaire au-delà d'un mois ne peut être autorisée que par la loi, () ". Aux termes de l'article L. 3131-15 du même code : " Dans les circonscriptions territoriales où l'état d'urgence sanitaire est déclaré, le Premier ministre peut, par décret réglementaire pris sur le rapport du ministre chargé de la santé, aux seules fins de garantir la santé publique : / () 5° Ordonner la fermeture provisoire et réglementer l'ouverture, y compris les conditions d'accès et de présence, d'une ou plusieurs catégories d'établissements recevant du public. " Ces mesures doivent être " strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu. Il y est mis fin sans délai lorsqu'elles ne sont plus nécessaires. "

4. L'émergence d'un nouveau coronavirus, responsable de la maladie à coronavirus ou Covid-19 et particulièrement contagieux, a été qualifiée d'urgence de santé publique de portée internationale par l'Organisation mondiale de la santé le 30 janvier 2020, puis de pandémie le 11 mars 2020. La propagation du virus sur le territoire français a conduit le ministre chargé de la santé puis le Premier ministre à prendre, à compter du 14 mars 2020, des mesures de plus en plus strictes destinées à réduire les risques de contagion. Pour faire face à l'aggravation de l'épidémie, la loi du 23 mars 2020 a créé un régime d'état d'urgence sanitaire, défini aux articles L. 3131-12 à L. 3131-20 du code de la santé publique, et a déclaré l'état d'urgence sanitaire pour une durée de deux mois à compter du 24 mars 2020. La loi du 11 mai 2020 prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ces dispositions a prorogé cet état d'urgence sanitaire jusqu'au 10 juillet 2020. L'évolution de la situation sanitaire a conduit à un assouplissement des mesures prises et la loi du 9 juillet 2020 a organisé un régime de sortie de cet état d'urgence. En raison d'une progression de l'épidémie, le décret du 14 octobre 2020 a déclaré l'état d'urgence sanitaire à compter du 17 octobre 2020 sur le territoire national et la loi du 14 novembre 2020 autorisant la prorogation de l'état d'urgence sanitaire et portant diverses mesures de gestion de la crise sanitaire a prorogé l'état d'urgence sanitaire jusqu'au 16 février 2021 inclus.

5. Le ministre chargé de la santé, sur le fondement de l'article L. 3131-1 du code de la santé publique, par un arrêté du 14 mars 2020 portant diverses mesures relatives à la lutte contre la propagation du virus Covid-19, puis le Premier ministre, sur le fondement de l'article L. 3131-15 du code de la santé publique précité, par un décret du 23 mars 2020 prescrivant les mesures générales nécessaire pour faire face à l'épidémie de Covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire, ont édicté que les établissements recevant du public relevant du type N (débit de boisson restaurant) ou P (salle de danse) défini par le règlement pris en application de l'article R. 123-12 du code de la construction et de l'habitation, ne peuvent accueillir de public. Les mesures restrictives d'ouverture au public des salles de danse ont été maintenues par des décrets successifs, susvisés, en date des 11 mai, 31 mai, 10 juillet, 16 et 29 octobre 2020.

6. Par ailleurs, un décret du 30 mars 2020 susvisé a fixé le champ d'application du fonds de solidarité à destination des entreprises particulièrement touchées par les conséquences, économiques, financières et sociales de la propagation de l'épidémie de Covid-19 et des mesures prises pour limiter cette propagation, créé par une ordonnance du 25 mars 2020, ainsi que les conditions d'éligibilité et d'attribution des aides, leur montant et les conditions de fonctionnement et de gestion du fonds. Un décret du 14 août 2020 a adapté, pour les salles de danses, certaines dispositions du fonds de solidarité en disposant que pour les mois de juin, juillet et août 2020, les discothèques étaient éligibles au fonds de solidarité, sans condition d'effectif, de chiffres d'affaires et de bénéfice imposable. Outre le fonds de solidarité, le gouvernement a mis en place différents types d'aides telles que des exonérations ou aides relatives aux cotisations sociales et des mesures relatives au chômage partiel, ainsi que la possibilité de contracter un prêt garanti par l'Etat jusqu'au 30 juin 2021.

Sur la responsabilité pour faute de l'Etat :

En ce qui concerne le moyen tiré d'une atteinte au principe de précaution par les mesures de police sanitaire :

7. Aux termes de l'article 1er de la Charte de l'environnement : " Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé ". Aux termes de son article 5 : " Lorsque la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d'attributions, à la mise en œuvre de procédures d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage ". Aux termes du 1° du II de l'article L. 110-1 du code de l'environnement : " la protection et la gestion des espaces, ressources et milieux naturels s'inspirent notamment du " principe de précaution, selon lequel l'absence de certitudes, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment, ne doit pas retarder l'adoption de mesures effectives et proportionnées visant à prévenir un risque de dommages graves et irréversibles à l'environnement à un coût économiquement acceptable () ".

8. Aux termes du paragraphe 2 de l'article 191 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne : " La politique de l'Union dans le domaine de l'environnement vise un niveau de protection élevé, en tenant compte de la diversité des situations dans les différentes régions de l'Union. Elle est fondée sur les principes de précaution et d'action préventive, sur le principe de la correction, par priorité à la source, des atteintes à l'environnement et sur le principe du pollueur-payeur. () ".

9. M. A, qui ne se prévaut pas dans sa requête de la méconnaissance par les autorités compétentes de leur pouvoir de police sanitaire, soutient que les mesures de police sanitaire luttant contre la pandémie de Covid-19 prévoyant la fermeture des établissements en cause, ont été prises sur le fondement du principe de précaution garanti, en droit interne, par l'article 5 de la Charte de l'environnement et l'article L. 110-1 du code de l'environnement et, en droit de l'Union européenne, par l'article 191 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et que l'Etat a commis une faute en méconnaissant ses conditions d'application telles que déterminées par la Commission européenne.

10. Il résulte des dispositions précitées de l'article 5 de la Charte de l'environnement et de l'article L. 110-1 du code de l'environnement que le principe de précaution s'applique en cas de risque de dommage grave et irréversible pour l'environnement ou d'atteinte à l'environnement susceptible de nuire de manière grave à la santé. Dès lors, il ne saurait être utilement invoqué par le requérant à l'encontre des prétendues carences de l'Etat dans la mise en œuvre des mesures sanitaires de fermeture au public, qui ne portent par elles-mêmes aucune atteinte à l'environnement. M. A ne peut davantage utilement invoquer la méconnaissance du principe de précaution garanti par l'article 191 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, les mesures de police sanitaires en cause n'entrant pas dans le champ de cet article.

11. Il résulte de tout ce qui précède que M. A n'est pas fondé à demander l'engagement de la responsabilité de l'Etat pour faute en raison de la méconnaissance du principe de précaution issu de l'article 5 de la Charte, de l'article L. 110-1 du code de l'environnement et du droit de l'Union européenne et de ses conditions d'application.

En ce qui concerne le moyen tiré d'une disproportion des mesures de police sanitaire :

12. Il ne résulte pas de l'instruction que les mesures prises sur le fondement des pouvoirs de police dévolus au Premier ministre et au ministre par les dispositions rappelées aux points 3 à 5 ci-dessus seraient disproportionnées au regard de l'objectif de protection de la santé publique poursuivi. En conséquence, M. A n'est pas fondé à demander l'engagement de la responsabilité de l'Etat pour faute sur le fondement d'une erreur d'appréciation des mesures de police attaquées.

Sur la responsabilité sans faute de l'Etat :

13. Il résulte des principes qui gouvernent l'engagement de la responsabilité sans faute de l'Etat que le silence d'une loi sur les conséquences que peut comporter sa mise en œuvre, ne saurait être interprété comme excluant, par principe, tout droit à réparation des préjudices que son application est susceptible de provoquer. En l'espèce, si le gouvernement a mis en œuvre un ensemble de mesures d'aides financières, énumérées au point 6 du présent jugement, destinées aux entreprises touchées par les conséquences économiques, sociales et financières des mesures de fermeture prises pour limiter la propagation du virus, celles-ci ne sauraient être regardées comme une volonté expresse du législateur d'exclure l'engagement de l'Etat sur le fondement de la responsabilité sans faute du fait d'une rupture devant les charges publiques en raison de la loi. Par suite, l'établissement de M. A, dont la fermeture a été ordonnée sur le fondement des pouvoirs de police dévolus au Premier ministre et au ministre par les dispositions rappelées aux points 3 à 5 ci-dessus, est en droit de demander l'indemnisation du dommage qu'il a subi de ce fait lorsque, excédant les aléas que comporte nécessairement une telle exploitation, il revêt un caractère grave et spécial et ne saurait, dès lors, être regardé comme une charge incombant normalement à l'intéressé.

14. Le préjudice invoqué par M. A ne revêt pas un caractère spécial dès lors que l'ensemble des activités recevant du public relevant de sa catégorie, à savoir l'exploitation d'un établissement sportif couvert, était régi par les dispositions de l'article 8 du décret du 23 mars 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de Covid-19, de l'article 10 du décret du 11 mai 2020, par les décrets des 31 mai 2020, 10 juillet 2020, 16 octobre 2020, 29 octobre 2020 et 1er juin 2021, et était donc concerné, en raison de la nature de cette activité, par les mesures de fermeture administrative critiquées. Dans ces conditions, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur le caractère de gravité du préjudice, M. A n'est pas fondé à demander l'engagement de la responsabilité sans faute de l'Etat du fait de l'édiction de mesures règlementaires prises sur le fondement de la loi visant à lutter contre la propagation du virus Covid-19.

15. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir soulevée en défense dans la requête n° 2200664, que M. A n'est pas fondé à demander la condamnation de l'Etat à lui verser une indemnité en réparation des préjudices subis par son établissement du fait des fermetures administratives décidées par le gouvernement pour faire face à la crise sanitaire liée au Covid-19.

16. L'Etat n'étant pas la partie perdante dans la présente instance, les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : Les requêtes n° 2200664 et n° 2201343 de M. A sont rejetées.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. B A, au ministre du travail, de la santé et des solidarités et au secrétariat général du Gouvernement.

Copie en sera adressée au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.

Délibéré après l'audience du 23 mai 2024, à laquelle siégeaient :

M. Cheylan, président,

M. Martinez, premier conseiller,

Mme Groch, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 juin 2024.

Le rapporteur,

Signé

P. MARTINEZ

Le président,

Signé

F. CHEYLAN

La greffière,

Signé

C. BÉNIS

La République mande et ordonne au ministre du travail, de la santé et des solidarités en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

C. Bénis

N°s 2200664, 2201343