Tribunal Administratif de Caen — Décision N° TA14-2200776

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés les 31 mars 2022, 20 septembre 2022 et 23 février 2023, l'EARL Hérulf et M. B A, représentés par Me Launay, demandent au tribunal dans le dernier état de leurs écritures :

1°) de condamner l'Etat à verser à l'EARL Hérulf la somme de 284 260 euros, en réparation des préjudices résultant de l'illégalité des arrêtés du 16 mai 2019 et du 14 octobre 2020 pris par le maire du Tanu au nom de l'Etat et qui portent refus de permis de construire une infrastructure nécessaire à un élevage canin, avec intérêt au taux légal et capitalisation ;

2°) de condamner l'Etat à verser à M. A la somme de 50 764,25 euros en réparation des préjudices résultant de l'illégalité des arrêtés du 16 mai 2019 et du 14 octobre 2020, avec intérêt au taux légal et capitalisation ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- les décisions illégales portant refus de permis de construire constituent une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat ;

- l'EARL Hérulf est fondée à demander la réparation des préjudices résultant de cette faute et qui tiennent au surcoût lié à la hausse du prix de la construction, au manque à gagner lié au retard pris par le projet, à la perte d'une chance de bénéficier de l'évolution favorable du marché au cours de la crise sanitaire à compter du mois d'avril 2020, à la perte d'une chance de bénéficier des capacités financières de son unique associé, aux frais d'expertise exposés pour établir la demande indemnitaire, au montant des loyers acquittés alors que le projet ne pouvait être réalisé, aux frais d'un expert-comptable et aux frais d'adhésion à un centre de gestion agréé ;

- M. A est fondé à demander la réparation du préjudice tenant à la perte des revenus qu'il aurait dû percevoir ainsi que du préjudice moral et des troubles dans ses conditions d'existence.

Par des mémoires enregistrés les 6 juillet 2022 et 5 janvier 2023, le préfet de la Manche conclut à titre principal au rejet de la requête ou, à titre subsidiaire, à ce que soit ordonnée avant dire-droit une expertise et à la diminution des sommes à allouer.

Il fait valoir que :

- si les illégalités entachant les deux arrêtés portant refus de permis de construire constituent une faute, l'engagement de la responsabilité de l'Etat nécessite la démonstration d'un préjudice réel, direct et certain ;

- la période d'indemnisation doit être fixée du 16 mai 2019 au 22 février 2021 ;

- la demande d'indemnisation de l'évolution du coût de la construction n'est pas justifiée par la démonstration des dépenses effectuées ; subsidiairement, elle doit être minorée ;

- le préjudice tenant à la perte du bénéfice allégué ne présente pas un caractère direct et certain ; subsidiairement, l'indemnisation doit être réduite et une expertise doit être réalisée ;

- les préjudices tenant à la perte de chance d'avoir pu profiter du caractère favorable du marché pendant la crise sanitaire et d'avoir pu bénéficier des capacités financières de l'associé de l'entreprise ne sont pas établis ; subsidiairement, l'indemnité réclamée au titre de ces deux chefs de préjudices doit être réduite ;

- le préjudice tenant aux dépenses inutilement engagées ne présente pas un caractère direct et certain ;

- le préjudice financier de M. A n'est pas justifié et il doit être en tout état de cause minoré ;

- l'indemnisation du préjudice moral de M. A doit être minorée.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Silvani,

- les conclusions de Mme Conesa-Terrade, rapporteure publique,

- et les observations de Me Launay, représentant les requérants.

Considérant ce qui suit :

1. Le 28 décembre 2018, l'EARL Hérulf a déposé une demande de permis de construire une infrastructure nécessaire à un élevage canin. Par un arrêté du 16 mai 2019, le maire du Tanu a refusé, au nom de l'Etat, de lui délivrer ce permis de construire. Ce refus a été annulé par un jugement définitif du tribunal administratif de Caen du 14 octobre 2020 qui a enjoint au maire du Tanu de réexaminer la demande de l'intéressée. Par un arrêté du 17 décembre 2020, le maire du Tanu a opposé un nouveau refus à sa demande. Par une ordonnance du 11 février 2021, le juge des référés a suspendu ce refus et enjoint au maire du Tanu de délivrer sans délai à l'EARL Hérulf un permis de construire provisoire. Par un arrêté du 22 février 2021, pris en exécution de l'ordonnance du juge des référés du 11 février 2021, le maire du Tanu a délivré à l'EARL Hérulf ledit permis. Ce permis de construire est devenu définitif en suite du jugement du 23 juillet 2021 par lequel le tribunal administratif de Caen a annulé l'arrêté du maire du Tanu du 17 décembre 2020. Ce jugement n'a pas fait l'objet d'un appel.

2. Le 30 novembre 2021, l'EARL Hérulf et M. A ont saisi le préfet de la Manche d'une demande de réparation des préjudices résultant de l'illégalité des arrêtés du 16 mai 2019 et du 14 octobre 2020 portant refus de permis de construire. Par leur requête, ils demandent au tribunal de condamner l'Etat à les indemniser des préjudices qu'ils estiment avoir subis.

Sur les conclusions aux fins d'indemnisation :

En ce qui concerne la responsabilité :

3. Par les jugements mentionnés au point 1, devenus définitifs, le tribunal administratif de Caen a annulé les arrêtés du 16 mai 2019 et du 14 octobre 2020 par lesquels le maire du Tanu a refusé, au nom de l'Etat, de faire droit à la demande de permis de construire déposée par l'EARL Hérulf. Dans ces conditions, les requérants sont fondés à soutenir que l'illégalité de ces deux arrêtés constitue une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat.

En ce qui concerne les préjudices :

4. Si l'illégalité d'un refus de permis de construire opposé en méconnaissance des dispositions du code de l'urbanisme constitue une faute de nature à engager la responsabilité de l'administration à l'égard du pétitionnaire, celui-ci n'est fondé à demander à être indemnisé que des seuls préjudices présentant un caractère réel, direct et certain.

S'agissant de la période d'indemnisation :

5. Les requérants se prévalent de préjudices résultant de l'impossibilité de réaliser leur projet au cours de la période s'étendant du 16 mai 2019, date du premier refus opposé à la demande de permis, au 23 juillet 2021, date à laquelle le second refus de permis de construire a été annulé. Toutefois, le préfet de la Manche fait valoir que la fin de la période d'indemnisation doit être fixée à la date de l'arrêté du 22 février 2021 par lequel le maire du Tanu a délivré un permis de construire provisoire, en exécution de l'ordonnance du juge des référés du 11 février 2021. Si l'EARL Hérulf soutient qu'elle a retardé le démarrage des travaux afin de tenir compte de la procédure de médiation proposée par le tribunal, puis de la clôture d'instruction de l'instance au fond prononcée en juin 2021 peu de temps après avoir été informée de l'échec de la médiation par un courrier du 28 mai 2021, elle ne démontre pas qu'à cette date, elle n'avait pas entrepris les travaux en exécution du permis de construire provisoire.

6. Dans ces conditions, il doit être ordonné avant-dire droit la communication par les requérants d'éléments précis et justifiés, telles que des factures, propres à établir la date à laquelle les travaux ont débuté.

S'agissant de l'évaluation des préjudices :

7. En premier lieu, l'EARL Hérulf sollicite l'indemnisation du surcoût lié à la hausse du prix de la construction résultant du retard généré par les décisions de refus illégales. Ce surcoût est évalué par les requérants, sur la base d'un rapport élaboré à sa demande en février 2022 par un expert foncier et agricole près la cour d'appel de Caen, à la somme de 1 554 euros correspondant à l'application de l'indice de la variation du coût de la construction entre le 16 mai 2019 et le mois de juillet 2021. Toutefois, aucune pièce du dossier n'établit que l'EARL Hérulf a effectivement subi, du fait de la faute susmentionnée, le préjudice dont la réalité est contestée par le préfet de la Manche. En effet, les requérants ne produisent aucune facture des investissements qu'ils auraient effectivement réalisés alors que, d'une part, le coût des installations initialement prévu, sur lequel se fonde le rapport d'expertise, correspond au montant des investissements figurant dans un document dénommé " plan de financement prévisionnel ", dont l'origine n'est au demeurant pas établie, sans que le détail de ces investissements ne soit précisé, d'autre part, le préfet de la Manche fait valoir, sans être sérieusement contesté, que l'évaluation établie par les requérants ne tient pas compte du montant des constructions qui avaient été édifiées par l'EARL Hérulf avant le dépôt de la demande de permis de construire.

8. Dans ces conditions, il doit être ordonné avant-dire droit la communication par les requérants des éléments précis et justifiés, telles que des factures, propres à établir, pour chacune des installations édifiées, la nature, le coût et la date de réalisation des travaux.

9. En deuxième lieu, l'EARL Hérulf sollicite l'indemnisation du préjudice financier lié au manque à gagner tenant au retard pris dans la réalisation de son projet qu'elle évalue à 180 460 euros.

10. La perte de bénéfices ou le manque à gagner découlant de l'impossibilité de réaliser une opération immobilière en raison d'un refus illégal de permis de construire revêt un caractère éventuel et ne peut, dès lors, en principe, ouvrir droit à réparation. Il en va toutefois autrement si le requérant justifie de circonstances particulières, tels que des engagements souscrits par de futurs acquéreurs ou l'état avancé des négociations commerciales avec ces derniers, permettant de faire regarder ce préjudice comme présentant, en l'espèce, un caractère direct et certain. Les requérants sont fondés, si tel est le cas, à obtenir réparation au titre du bénéfice qu'ils pouvaient raisonnablement attendre de cette opération.

11. L'EARL Hérulf soutient qu'à la date du 16 mai 2019, les autorisations nécessaires à l'exploitation de son activité lui avaient été accordées, au titre de l'exercice de l'activité d'éleveur canin, de l'exploitation des terres agricoles et de la réglementation des installations classées pour l'environnement. Il ne résulte pas de l'instruction que l'obtention d'autres autorisations était encore nécessaire, de sorte que le permis de construire illégalement refusé peut être regardé comme constituant la seule condition manquante pour permettre l'exploitation effective de l'installation projetée, ce que ne conteste pas au demeurant le préfet de la Manche. Toutefois, les pièces produites par la société requérante ne permettent pas d'évaluer le préjudice réellement subi par celle-ci. Le rapport de l'expert foncier et agricole, qui récapitule les dépenses et les recettes qu'aurait pu générer cette activité au titre des exercices 2019 à 2021 pour évaluer le manque à gagner à 180 460 euros, se fonde sur des données pour certaines non étayées. En particulier, pour déterminer l'évolution prévisible de la production de chiots sur la période d'indemnisation retenue, le rapport se réfère à des études non produites au dossier et dont les auteurs ne sont pas mêmes identifiés. De même, certains coûts, tels que les frais de personnel ou les loyers qui seraient dus en exécution du bail commercial, ne sont pas pris en compte dans le montant des charges opérationnelles. Enfin, les requérants ne produisent pas d'éléments suffisamment probants, notamment sous forme d'étude de marché ou de prospection de la clientèle potentielle, de nature à justifier les perspectives de développement de son activité. Dans ces conditions, il doit être ordonné avant dire-droit la communication par les requérants d'éléments précis et justifiés permettant de déterminer la production de chiots qui pouvait être réellement escomptée, compte tenu notamment de la race de ceux-ci, du prix de vente attendu au cours de cette période ainsi que de l'ensemble des coûts générés par l'activité.

12. En troisième lieu, les requérants sollicitent l'indemnisation du préjudice lié à la perte d'une chance de bénéficier de l'évolution favorable du marché de vente des chiots au cours de la crise sanitaire à compter du mois d'avril 2020 jusqu'en août 2021, qu'ils évaluent à 20 026 euros après application d'un taux de 70 % au titre de la perte de chance. Ils soutiennent qu'au cours de cette période, par rapport à l'année 2019, les adoptions de chiens ont augmenté de 4,2 %, les prix de vente ont progressé de 16,94 % et la période d'élevage a été réduite conduisant à une baisse de certains coûts. Toutefois, d'une part, le taux de 70 % retenu au titre de la perte de chance n'est pas justifié. D'autre part, les requérants ne justifient pas, par les éléments qu'ils produisent, de la réalité du préjudice qu'ils prétendent avoir subi dès lors qu'ils se bornent à renvoyer aux données du rapport d'expertise, qui ne sont pas étayées par des éléments suffisamment précis, ainsi qu'à des articles de presse qui font état de considérations générales sur la progression du marché d'adoption des chiens pendant la crise sanitaire. De même, les chiffres correspondant aux économies qui auraient été réalisées en raison de la réduction de la période d'élevage liée à l'accroissement de la demande présentent un caractère hypothétique et ne sont pas, par suite, de nature à établir le caractère réel et certain du préjudice allégué. Enfin, le montant de l'indemnité susceptible d'être accordée à ce titre est tributaire de l'évaluation des bénéfices qui doit être déterminée dans les conditions énoncées au point 7.

13. Dans ces conditions, il y a lieu d'ordonner avant dire-droit la communication par les requérants d'éléments propres à justifier de la réalité des données chiffrées se rapportant à ce chef de préjudice.

14. En quatrième lieu, l'EARL Hérufl soutient que les refus de permis de construire qui lui ont été illégalement opposés lui ont causé un préjudice, évalué à 80 220 euros, tenant à la perte de chance de bénéficier des capacités financières de son unique associé qui ne disposait plus en 2021 des ressources suffisantes pour garantir un investissement favorisant un développement rapide de l'activité d'élevage canin. Toutefois, s'il résulte de l'instruction que les revenus de l'associé de l'entreprise ont diminué en 2021, le préjudice lié à la baisse alléguée de sa capacité d'investissement ne peut être regardé comme présentant un lien de causalité directe avec les illégalités fautives entachant les deux arrêtés de refus de permis. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à demander la réparation de ces chefs de préjudice.

15. En cinquième lieu, l'EARL Hérulf soutient avoir engagé des frais au titre des loyers versés en exécution du bail rural conclu avec son associé, M. A, et demande à ce titre à être indemnisée à hauteur de 3 161,25 euros. Toutefois, le bail rural qui n'est que partiellement produit ne comprend aucune clause relative aux loyers sur le fondement de laquelle les quittances communiquées par la société ont été établies. En tout état de cause, il est constant que ce bail a été conclu le 25 avril 2018 antérieurement au premier refus de permis illégalement opposé, si bien que les loyers, qui auraient été dus que le permis soit délivré ou non, sont sans lien de causalité direct avec les illégalités fautives entachant les arrêtés portant refus de permis de construire et n'entrent pas au nombre des préjudices indemnisables. De même, si la société demande l'indemnisation de frais d'honoraires d'expert-comptable et des frais d'adhésion à un centre de gestion agréé qu'elle aurait respectivement acquittés à hauteur de 3 522,72 euros et de 420 euros, elle ne justifie pas du lien de causalité entre ceux-ci et l'illégalité des refus de permis de construire litigieux, ni même de la réalité de ce préjudice. Par suite, ses conclusions tendant à l'indemnisation de ces chefs de préjudice doivent être rejetées.

16. En sixième lieu, M. A soutient qu'il a subi une perte de revenus évalué, dans le dernier état de ses écritures, à 40 764,25 euros, correspondant au montant mensuel du salaire minimum interprofessionnel de croissance qu'il aurait dû percevoir a minima pour la période du 16 mai 2019 au 23 juillet 2021. Toutefois, le requérant se borne à renvoyer aux dispositions de l'article R. 324-3 du code rural et de la pèche maritime, dont il ressort que la rémunération perçue par les associés d'une exploitation agricole à responsabilité limitée du fait de leur participation effective aux travaux est fixée par les statuts de l'exploitation et ne peut être inférieure au salaire minimum interprofessionnel de croissance, sans faire état d'éléments concrets, notamment par la production des statuts de l'exploitation fixant sa rémunération et permettant de regarder la perception de ces revenus futurs comme suffisamment certaine. Dans ces conditions, il y a lieu d'ordonner avant dire-droit la production par les requérants des statuts de l'EARL Hérulf.

17. En septième lieu, les chefs de préjudice portant, d'une part, sur le remboursement des frais d'expertise exposés par l'EARL Hérulf pour établir sa demande indemnitaire, d'autre part, sur l'indemnisation du préjudice moral et des troubles dans les conditions d'existence subis par M. A du fait de l'illégalité des arrêtés du 16 mai 2019 et du 14 octobre 2020, doivent être réservés jusqu'en fin d'instance.

18. Il résulte des motifs énoncés aux points 6, 8, 11, 13 et 16, qu'il y a lieu de surseoir à statuer sur la période d'indemnisation à retenir ainsi que sur les conclusions tendant à l'indemnisation du surcoût lié à l'augmentation du prix de la construction, du préjudice financier lié au manque à gagner, du préjudice lié à la perte d'une chance de bénéficier de l'évolution favorable du marché de vente des chiots au cours de la crise sanitaire et de la perte de revenus subis par M. A. Dans ces conditions, il y a lieu d'ordonner avant dire-droit aux requérants de produire les documents mentionnés aux points 6, 8, 11, 13 et 16 dans le délai de quatre mois à compter de la notification du présent jugement et de réserver jusqu'en fin d'instance tous droits et moyens des parties sur lesquels il n'est pas expressément statué par le présent jugement.

D É C I D E :

Article 1er : Avant de statuer sur les conclusions de l'EARL Hérulf et de M. A tendant à l'indemnisation du surcoût lié à l'augmentation du prix de la construction, du préjudice financier lié au manque à gagner, du préjudice lié à la perte d'une chance de bénéficier de l'évolution favorable du marché de vente des chiots au cours de la crise sanitaire et de la perte de revenus subis par M. A, il sera procédé à un supplément d'instruction pour permettre aux requérants de produire les éléments suivants :

- des éléments précis et justifiés propres à établir la date de démarrage des travaux au titre desquels les requérants ont présenté leur demande indemnitaire ;

- des éléments précis et justifiés propres à établir, pour chacune des installations édifiées, la nature, le montant et la date de réalisation des travaux ;

- des éléments précis et justifiés permettant de déterminer la production de chiots qui pouvait être réellement escomptée, compte tenu notamment de la race de ceux-ci, du prix de vente attendu au cours de cette période ainsi que l'ensemble des coûts générés par l'activité ou tout autre élément de nature à établir l'ampleur de la perte de bénéfices escomptés ;

- des éléments précis et justifiés permettant de déterminer la réalité des préjudices liés à la perte de chances de bénéficier de l'essor du marché au cours de la crise sanitaire, en particulier tout élément permettant de justifier de la réalité des chiffres établissant la proportion d'augmentation des adoptions de chiens, la hausse des prix de vente et la baisse des coûts résultant de la réduction des périodes d'élevage au cours de cette même période ;

- les statuts de l'EARL Hérulf.

Article 2 : Ces documents devront parvenir au greffe du tribunal dans le délai de quatre mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : Tous droits et moyens des parties sur lesquels il n'est pas expressément statué par le présent arrêt sont réservés jusqu'en fin d'instance.

Article 4 : Le surplus des conclusions est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à l'EARL Hérulf, à M. B A et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie en sera transmise pour information au préfet de la Manche.

Délibéré après l'audience du 31 mai 2023, à laquelle siégeaient :

M. Mondésert, président,

Mme Pillais, première conseillère,

Mme Silvani, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 juillet 2023.

La rapporteure,

Signé

C. SILVANI

Le président,

Signé

X. MONDESERT La greffière,

Signé

A. LAPERSONNE

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

la greffière,

A.Lapersonne