Tribunal Administratif de Caen — Décision N° TA14-2202883

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 23 décembre 2022 et le 24 novembre 2023, M. A C, M. D B et Mme E Jardin, représentés par Me Berkovicz, demandent au tribunal :

1°) d'annuler le contrat que la commune de Tilly-sur-Seulles a conclu le 16 novembre 2022 avec la société Toffolutti, correspondant au lot n° 1 " Travaux divers de voirie et réseaux " du marché portant sur des " aménagements ponctuels de sécurité sur la route départementale 13 et la route départementale 82 en agglomération " ;

2°) d'annuler le contrat que la commune de Tilly-sur-Seulles a conclu avec la société Oxalis paysages, correspondant au lot n° 2 " Travaux d'aménagement paysagers d'espaces verts " du marché précité ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Tilly-sur-Seulles la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- ils sont recevables, en leur qualité de conseillers municipaux, à contester la validité des deux contrats que la commune de Tilly-sur-Seulles a conclus ;

- faute d'inscription des crédits nécessaires au budget, le maire n'était pas compétent pour lancer la consultation et attribuer les marchés ; le maire a décidé, sur le fondement d'une délégation reçue en vertu du 4° de l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales, de lancer la consultation relative aux aménagements sécuritaires de la route départementale 13 et de la route départementale 82 et d'attribuer les marchés afférents sans intervention du conseil municipal, alors même que les crédits nécessaires à l'exécution de ces opérations n'étaient pas inscrits au budget de la commune ; de plus, les travaux coûteront environ 400 000 euros alors que l'évaluation initiale par la maîtrise d'œuvre et présentée aux élus municipaux lors du conseil municipal du 13 septembre 2022 était de 260 000 euros ;

- la commune a neutralisé le critère de la valeur technique, d'une part, en ayant recours à deux sous-critères illégaux, les deux premiers sous-critères n'étant aucunement liés à l'objet du marché ou à son exécution, et, d'autre part, en se refusant de procéder à un examen circonstancié des offres au titre des autres sous-critères de la valeur technique ; l'appréciation des sous-critères constituant le critère de la valeur technique a surtout donné lieu à une analyse de l'exhaustivité des pièces fournies et de leur conformité et non à une analyse du contenu réel des offres.

Par des mémoires, enregistrés les 5 mai et 29 décembre 2023, la commune de Tilly-sur-Seulles, représentée par Me Solassol, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge des requérants au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le moyen tiré du défaut d'inscription des crédits budgétaires relatifs aux marchés est inopérant et n'est pas fondé ;

- l'autre moyen soulevé par les requérants n'est pas fondé.

Par des mémoires, enregistrés le 27 novembre 2023 et le 2 janvier 2024, la société Toffolutti, représentée par Me Baugas, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge des requérants au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le moyen tiré du défaut d'inscription des crédits budgétaires relatifs aux marchés est inopérant et n'est pas fondé ;

- l'autre moyen soulevé par les requérants n'est pas fondé.

Par un mémoire, enregistré le 27 novembre 2023, la société VRD Services conclut au rejet de la requête au motif que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la commande publique ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Sénécal, rapporteure,

- les conclusions de Mme Remigy, rapporteure publique,

- et les observations de Me Balzac, représentant les requérants, de Me Solassol, représentant la commune de Tilly-sur-Seulles, et de Me Craye, représentant la société Toffolutti.

Considérant ce qui suit :

1. La commune de Tilly-sur-Seulles a publié, le 28 septembre 2022, un appel d'offres pour l'attribution d'un marché portant sur des " aménagements ponctuels de sécurité sur la route départementale 13 et la route départementale 82 en agglomération " selon une procédure adaptée. Après avis de la commission d'appel d'offres réunie le 2 novembre 2022, le maire de la commune de Tilly-sur-Seulles a, par une décision du 4 novembre 2022, attribué le lot n° 1 " Travaux divers de voirie et réseaux " à la société Toffolutti pour un montant de 354 323,83 euros hors taxes et le lot n° 2 " Travaux d'aménagement et paysagers d'espaces verts " à la société Oxalis Paysages pour un montant de 26 056,30 euros hors taxes. M. C, M. B et Mme Jardin, conseillers municipaux à Tilly-sur-Seulles, demandent l'annulation des deux marchés publics ainsi conclus.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. Les membres de l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales concerné, compte tenu des intérêts dont ils ont la charge, peuvent invoquer tout moyen à l'appui du recours en contestation de validité du contrat. En outre, saisi de conclusions contestant la validité du contrat, il appartient au juge du contrat, lorsqu'il constate l'existence de vices entachant la validité du contrat, d'en apprécier l'importance et les conséquences.

En ce qui concerne le défaut d'inscription des crédits nécessaires au budget :

3. Aux termes de l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales : " Le maire peut, en outre, par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat : / () / 4° De prendre toute décision concernant la préparation, la passation, l'exécution et le règlement des marchés et des accords-cadres ainsi que toute décision concernant leurs avenants, lorsque les crédits sont inscrits au budget ; / () ".

4. Il résulte de l'instruction, en particulier des documents produits par les requérants, que le budget de la commune de Tilly-sur-Seulles prévoit, pour l'année 2022, un crédit d'investissement de 1 000 000 d'euros sous la rubrique 2315 " Construction Aménagement Cœur de Bourg ". Si les requérants soutiennent que les travaux de voirie et d'aménagement en cause, au niveau des routes départementales 13 et 82 dans l'agglomération, ne seraient pas compris dans ce budget, il ressort des pièces du dossier que la note de présentation du budget primitif 2022 reprend ce même montant, cite l'aménagement sécuritaire du hameau Saint-Pierre parmi les principaux projets de l'année 2022 justifiant le montant des dépenses d'investissement et que, si le hameau Saint-Pierre ne figure pas dans le périmètre géographique de 135 hectares du projet Cœur de Bourg, les deux routes départementales concernées traversent le cœur du bourg et le hameau Saint-Pierre. En outre, il résulte, d'une part, du détail des investissements au titre de la rubrique 2315 produit par la commune pour le budget primitif 2021 puis 2022 que les dépenses estimées pour les travaux de sécurisation des routes départementales 13 et 82 s'élèvent à 302 497,14 euros et, d'autre part, que, par une délibération du 18 juillet 2022, le conseil départemental du Calvados a attribué à la commune de Tilly-sur-Seulles une subvention de 40 000 euros pour la réalisation de ces travaux. Au surplus, si les travaux coûteront environ 400 000 euros alors que l'évaluation initiale par la maîtrise d'œuvre et présentée aux élus municipaux lors du conseil municipal du 13 septembre 2022 était de 260 000 euros, il ne résulte pas de l'instruction, notamment au regard de l'analyse financière de la commune de Tilly-sur-Seulles réalisée par le service de gestion comptable de Bayeux sur les exercices 2024 à 2026, que la dépense prévue au budget 2022 et engagée le 16 novembre 2022 compromettrait gravement l'équilibre financier de la commune. Dans ces conditions, le maire de la commune de Tilly-sur-Seulles, dont il est constant qu'il disposait d'une délégation du conseil municipal en application du 4° de l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales, était compétent pour lancer la consultation et attribuer les marchés afférents. Ce moyen doit dès lors, et en tout état de cause, être écarté.

En ce qui concerne le critère de la valeur technique :

5. Aux termes de l'article L. 2152-2 du code de la commande publique : " Une offre irrégulière est une offre qui ne respecte pas les exigences formulées dans les documents de la consultation, en particulier parce qu'elle est incomplète, ou qui méconnaît la législation applicable notamment en matière sociale et environnementale ". L'article L. 2152-1 du même code précise que l'acheteur écarte les offres irrégulières. En vertu de l'article R. 2152-1 de ce code : " Dans les procédures adaptées sans négociation et les procédures d'appel d'offres, les offres irrégulières, inappropriées ou inacceptables sont éliminées ". Aux termes de l'article L. 2152-7 de ce code : " Le marché est attribué au soumissionnaire ou, le cas échéant, aux soumissionnaires qui ont présenté l'offre économiquement la plus avantageuse sur la base d'un ou plusieurs critères objectifs, précis et liés à l'objet du marché ou à ses conditions d'exécution. () ". Aux termes de l'article L. 2152-8 du même code : " Les critères d'attribution n'ont pas pour effet de conférer une liberté de choix illimitée à l'acheteur et garantissent la possibilité d'une véritable concurrence. Ils sont rendus publics dans les conditions prévues par décret en Conseil d'Etat ". Aux termes de l'article R. 2152-7 de ce code : " Pour attribuer le marché au soumissionnaire ou, le cas échéant, aux soumissionnaires qui ont présenté l'offre économiquement la plus avantageuse, l'acheteur se fonde : / 1° Soit sur un critère unique qui peut être : / a) Le prix, à condition que le marché ait pour seul objet l'achat de services ou de fournitures standardisés () ; / b) Le coût, déterminé selon une approche globale qui peut être fondée sur le coût du cycle de vie défini à l'article R. 2152-9 ; / 2° Soit sur une pluralité de critères non-discriminatoires et liés à l'objet du marché ou à ses conditions d'exécution, parmi lesquels figure le critère du prix ou du coût et un ou plusieurs autres critères comprenant des aspects qualitatifs, environnementaux ou sociaux. Il peut s'agir des critères suivants : / a) La qualité, y compris la valeur technique et les caractéristiques esthétiques ou fonctionnelles, l'accessibilité, l'apprentissage, la diversité, les conditions de production et de commercialisation, la garantie de la rémunération équitable des producteurs, le caractère innovant, les performances en matière de protection de l'environnement, de développement des approvisionnements directs de produits de l'agriculture, d'insertion professionnelle des publics en difficulté, la biodiversité, le bien-être animal ; / b) Les délais d'exécution, les conditions de livraison, le service après-vente et l'assistance technique, la sécurité des approvisionnements, l'interopérabilité et les caractéristiques opérationnelles ; / c) L'organisation, les qualifications et l'expérience du personnel assigné à l'exécution du marché lorsque la qualité du personnel assigné peut avoir une influence significative sur le niveau d'exécution du marché. / D'autres critères peuvent être pris en compte s'ils sont justifiés par l'objet du marché ou ses conditions d'exécution. / () ".

6. Il résulte de ces dispositions que le pouvoir adjudicateur ne peut attribuer le marché à un soumissionnaire qui ne respecterait pas une des prescriptions imposées par le règlement de la consultation. Il est tenu d'éliminer, sans en apprécier la valeur, les offres incomplètes, c'est-à-dire celles qui ne comportent pas toutes les pièces ou renseignements requis par les documents de la consultation et sont, pour ce motif, irrégulières. Par ailleurs, le pouvoir adjudicateur ne peut attribuer un marché public de travaux en se fondant sur le critère unique du prix et il lui appartient de déterminer l'offre économiquement la plus avantageuse en se fondant sur des critères permettant d'apprécier la performance globale des offres au regard de ses besoins. Ces critères doivent être liés à l'objet du marché ou à ses conditions d'exécution, être définis avec suffisamment de précision pour ne pas laisser une marge de choix indéterminée et ne pas créer de rupture d'égalité entre les candidats. En outre, le pouvoir adjudicateur définit librement la méthode de notation pour la mise en œuvre de chacun des critères de sélection des offres qu'il a définis et rendus publics. Il peut ainsi déterminer tant les éléments d'appréciation pris en compte pour l'élaboration de la note des critères que les modalités de détermination de cette note par combinaison de ces éléments d'appréciation. Si, pour assurer le respect des principes de liberté d'accès à la commande publique, d'égalité de traitement des candidats et de transparence des procédures, le pouvoir adjudicateur a l'obligation d'indiquer dans les documents de consultation les critères d'attribution du marché et leurs conditions de mise en œuvre, il n'est, en revanche, pas tenu d'informer les candidats de la méthode de notation des offres. Toutefois, la méthode ne doit pas, par elle-même, être de nature à priver de portée les critères de sélection ou à neutraliser leur pondération, en conduisant alors à ce que la meilleure note ne soit pas attribuée à la meilleure offre pour un critère donné ou, à ce que, pour l'ensemble des critères, l'offre économiquement la plus avantageuse ne soit pas choisie.

7. L'objet de la consultation porte sur plusieurs aménagements de sécurité sur les routes départementales 13 et 82 en agglomération consistant en la gestion du pluvial, la création de trottoirs, de places de stationnement, la réfection de chaussées, y compris la signalisation verticale et horizontale, et la mise en œuvre d'un aménagement paysager. Le lot n° 1 concerne les travaux divers de voirie et réseaux et le lot n° 2, les travaux d'aménagement paysager d'espaces verts. Il résulte de l'article 5.2.2 du règlement de consultation relatif à la partie technique et financière des candidatures et des offres que les soumissionnaires devaient notamment remettre " un mémoire technique limité obligatoirement à 50 feuilles (hors fiches techniques des produits) A4 lisibles " comportant, notamment, " un reportage photographique du site des travaux projetés permettant de vérifier la visite des lieux par l'entrepreneur ". L'article 6 du règlement de consultation relatif à la sélection des candidatures et au jugement des offres prévoit que les offres seront appréciées selon deux critères, le prix des prestations et la valeur technique, respectivement pondérés à hauteur de 60 % et de 40 % de la note totale. Pour apprécier la valeur technique, notée sur 100 points, le règlement de la consultation prévoit sept sous-critères que sont le respect de la consigne des 50 feuilles A4 maximum noté sur 10, un reportage photographique des lieux noté sur 10, l'encadrement et les équipes sur le chantier noté sur 10, les moyens en matériel adaptés mis en œuvre pour les chantiers noté sur 10, les fiches techniques des produits principaux noté sur 10, un planning détaillé par aménagements et par poste noté sur 20 et une note explicative décrivant l'organisation proposée par l'entreprise pour la préparation et la réalisation du chantier noté sur 30.

8. En premier lieu, d'une part, contrairement à ce que soutiennent les requérants, le sous-critère tenant à la production d'un mémoire technique de 50 pages ne concerne pas exclusivement les conditions de présentation de l'offre relevant du seul contrôle de la régularité des offres, les offres n'ayant d'ailleurs pas été appréciées au regard du seul respect du nombre de pages mais avec une prise en compte également de la qualité même du mémoire technique, qui a permis au pouvoir adjudicateur de disposer d'éléments techniques essentiels, synthétiques et personnalisés, en adéquation avec les travaux projetés et ainsi d'identifier les offres répondant le mieux, techniquement, à ses besoins. La circonstance que le pouvoir adjudicateur ait limité le mémoire technique à 50 pages est sans incidence sur la légalité du sous-critère, lequel est en lien avec l'objet du marché et ses modalités d'exécution et a servi à l'évaluation du critère de la valeur technique.

9. D'autre part, il résulte de l'instruction que le sous-critère tenant à la réalisation d'un reportage photographique des lieux ne concerne pas exclusivement les conditions de présentation de l'offre relevant du seul contrôle de la régularité des offres, ce sous-critère ayant permis au pouvoir adjudicateur d'apprécier la qualité de l'offre au regard des besoins de la commune dès lors que, combiné avec le 7ème sous-critère relatif à la note explicative, il permettait d'apprécier la prise en compte par le soumissionnaire des contraintes de réalisation des travaux, de la gestion et du maintien des accès des riverains, de la continuité des services comme la collecte des ordures ménagères et des mesures à mettre en place pour la signalisation des chantiers et leur gestion. Dans ces conditions, le sous-critère relatif au reportage photographique des lieux n'est pas dépourvu de lien avec l'objet et les conditions d'exécution du marché.

10. En second lieu, et ainsi qu'il a été exposé au point 6, le pouvoir adjudicateur n'est pas tenu d'informer les candidats de la méthode de notation des offres. Au demeurant, le règlement de la consultation, en son article 6, prévoyait la méthode de notation des sous-critères de la valeur technique, la note de " 0 " étant attribuée pour une offre répondant de façon insuffisante à la réalisation de la prestation et le " nombre de point maximum du sous-critère " à celle répondant parfaitement au besoin de la prestation. Contrairement à ce que font valoir les requérants, il ne résulte pas de l'instruction que le pouvoir adjudicateur n'aurait pas procédé à un examen circonstancié des offres pour chaque sous-critère de la valeur technique ni que ces sous-critères, suffisamment précis, auraient été jugés de manière binaire sans prendre en compte l'aspect qualitatif des offres. Par ailleurs, la circonstance qu'une note identique ait été attribuée à l'ensemble des offres pour deux sous-critères sur sept n'est pas de nature, par elle-même, à révéler l'absence d'examen circonstancié des offres. En outre, en se bornant à relever la proximité des notes attribuées sans tenter de démontrer que certaines offres auraient dû bénéficier de notes inférieures ou supérieures, les requérants n'établissent pas que la méthode de notation retenue aurait conduit à neutraliser le critère de la valeur technique et à ce que l'offre la mieux-disante ne soit pas choisie. Il ressort au demeurant du rapport d'analyse des offres que le critère de la valeur technique a, au contraire, eu une incidence sur le classement des offres puisque le classement a été modifié à raison des notes correspondant à la valeur technique s'agissant du lot n° 1 et, s'agissant de lot n° 2, le candidat ayant obtenu la meilleure note sur le critère du prix n'a pas remporté le marché en raison de sa note technique. Il résulte de l'ensemble de ces éléments que le moyen tiré de ce que la méthode de notation a été de nature à priver de portée les critères de sélection et à neutraliser leur pondération doit être écarté.

11. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation des contrats que la commune de Tilly-sur-Seulles a conclus avec la société Toffolutti, correspondant au lot n° 1 du marché portant sur des " aménagements ponctuels de sécurité sur la route départementale 13 et la route départementale 82 en agglomération ", et la société Oxalis paysages, correspondant au lot n° 2 du marché.

Sur les frais exposés et non compris dans les dépens :

12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Tilly-sur-Seulles une somme au titre des frais exposés par les requérants pour la présente instance. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de chacun des requérants la somme de 500 euros à verser tant à la commune de Tilly-sur-Seulles qu'à la société Toffolutti à ce même titre.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. C, M. B et Mme Jardin est rejetée.

Article 2 : M. C, M. B et Mme Jardin verseront, chacun, la somme de 500 euros à la commune de Tilly-sur-Seulles et à la société Toffolutti en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A C, représentant unique des requérants, à la société Oxalis paysages, à la société Toffolutti, à la société VRD Services et à la commune de Tilly-sur-Seulles.

Délibéré après l'audience du 3 septembre 2024 à laquelle siégeaient :

- Mme Macaud, présidente,

- Mme Ducos de Saint Barthélémy de Gélas, première conseillère,

- Mme Sénécal, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 septembre 2024.

La rapporteure,

SIGNÉ

I. SENECAL

La présidente,

SIGNÉ

A. MACAUD

La greffière,

SIGNÉ

E. BLOYET

La République mande et ordonne au préfet du Calvados en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

E. BLOYET