Tribunal Administratif de Bastia — Décision N° TA20-2200089

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 26 janvier 2022, le 1er mars 2023 et le 19 septembre 2023, M. A B, représenté par Me Recchi, doit être regardé comme demandant au tribunal :

1°) d'annuler l'ordre de reversement et les titres exécutoires émis par l'office du développement agricole et rural de Corse (ODARC) le 20 juillet 2021 portant obligation de payer un montant total de 12 437,32 euros en remboursement d'indus d'indemnité compensatoire de handicaps naturels pour la campagne 2019 ;

2°) d'annuler pour excès de pouvoir la lettre de fin d'instruction émise par le préfet de la Corse-du-Sud le 27 juillet 2021 au titre de la campagne 2019 et la pénalité d'un montant de 1 993,39 euros qui lui a été infligée ainsi que la décision implicite de rejet née du silence gardé par le ministre de l'agriculture sur le recours hiérarchique qu'il a formé ;

3°) de le décharger de l'obligation de payer l'intégralité des sommes demandées ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Le requérant soutient que :

Sur les moyens communs aux actes attaqués :

- toutes ses conclusions sont recevables dès lors que les recours administratifs qu'il a présentés ont concerné tant le bien-fondé des contrôles que des pénalités et ordres de recouvrer qui en ont découlé ;

Sur les conclusions dirigées contre les titres exécutoires émis pour le compte de l'ODARC :

En ce qui concerne les conclusions à fin d'annulation :

- ces titres sont insuffisamment motivés notamment en ce qu'il n'est pas justifié d'une inéligibilité aux primes sollicitées et que les titres exécutoires n'indiquent pas les bases de liquidation de la dette.

En ce qui concerne les conclusions à fin de décharge :

- ces titres ont été émis à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors que les résultats du contrôle complémentaire à la suite duquel ils ont été émis n'ont pas fait l'objet d'une procédure contradictoire ;

- ils sont dépourvus de base légale en ce que la lettre de fin d'instruction du 27 juillet 2021 sur laquelle ils se fondent est postérieure à leur émission de sorte qu'ils n'ont pas été pris sur le fondement de décisions préfectorales définitives ;

- l'administration lui a demandé d'opérer une modification du code culture en surface pastorales ligneuses et l'a ainsi privé de ses droits aux indemnités compensatoires de handicap naturel ;

- il est éligible aux aides dans leur intégralité et sans pénalités dès lors qu'il a respecté les dispositions des articles 4 et 7 du règlement d'exécution n° 809/2014 de la commission du 17 juillet 2014.

Sur les conclusions dirigées contre la lettre de fin d'instruction du 27 juillet 2021 :

- cette décision est illégale en ce que la tenue d'une procédure contradictoire n'a pas été respectée à la suite du contrôle de supervision auquel il a été procédé à l'issue du contrôle par télédétection ;

- cette lettre est insuffisamment motivée ;

- la décision lui infligeant une pénalité est entachée d'une erreur d'appréciation dès lors qu'il est de bonne foi et qu'aucune intention de fraude n'aurait dû être sanctionnée, qu'il n'a jamais été informé individuellement de l'évolution de la règlementation s'agissant des surfaces pastorales ligneuses (SPL), qu'en lui indiquant que les codes qu'il avait fait apparaître sur ses déclarations étaient erronés et en l'obligeant à coder en " SPL " des chênaies qu'il avait codées " CEE ", l'administration est responsable de la perte de ses aides car l'Etat ne règle plus les SPL depuis 2018 pour les bovins et les petits ruminants ;

- cette décision est entachée d'une erreur de droit en ce qu'il a été fait une inexacte application des articles 4 et 7 du règlement d'exécution n° 809/2014 de la commission du 17 juillet 2014 car les pénalités appliquées sont dues à des erreurs de l'autorité compétente.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 29 juillet 2022, le 25 novembre 2022, le 11 mai 2023 l'ODARC, représentée par la SCP Lonqueue, Sagalowitsch, Eglie-Richter et Associés, agissant par Me Lubac, conclut au rejet de la requête. L'ODARC soutient que :

- la requête dirigée contre les titres exécutoires est tardive car le requérant ne les a pas contestés dans les délais de recours contentieux dès lors que ses recours administratifs ont été présentés à la direction des territoires et de la mer de la Corse-du-Sud et tendaient uniquement à contester les aides relatives au premier pilier de la " PAC " ;

- les moyen soulevés par M. B contre les titres exécutoires ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le règlement d'exécution (UE) n° 809/2014 de la Commission du 17 juillet 2014 ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Nathalie Sadat, rapporteure ;

- les conclusions de Mme Pauline Muller, rapporteure publique ;

- et les observations de Me Pauly, substituant Me Lubac, avocat de l'ODARC.

Considérant ce qui suit :

1. M. B, exploitant agricole, a déposé un dossier de demande d'aides surfaciques relevant du premier pilier de la politique agricole commune (PAC) et un dossier de demande d'indemnité compensatoire de handicap naturel (ICHN) relevant du second pilier de la PAC. Suite à des contrôles sur place effectués le 12 décembre 2019 par l'Agence de services et de paiement (ASP), la directrice de l'ODARC a, par une lettre du 20 juillet 2020, informé M. B du résultat de l'instruction en indiquant que des anomalies avaient été relevées lors du contrôle effectué pour le compte de l'ODARC, que notamment l'écart constaté entre les surfaces déclarées et les surfaces constatées était de 180,21 %. Cette lettre a été suivie de l'émission de titres exécutoires le 20 juillet 2021, en vue du remboursement d'un montant total de 12 437,32 euros en raison d'un trop-perçu d'ICHN au titre de la campagne 2019 et d'une pénalité. Par ailleurs, le préfet de la Corse-du-Sud a, par une lettre du 27 juillet 2021, informé M. B du résultat de l'instruction en indiquant que des anomalies avaient été relevées lors du contrôle effectué pour le compte de la direction départementale des territoires et de la mer (DDTM) de la Corse-du-Sud, que l'écart constaté entre les surfaces déclarées et les surfaces déterminées était supérieur à 66,67 % pour le paiement de base et pour le paiement redistributif et qu'une pénalité d'un montant prévisionnel de 2 079,72 euros lui était infligée. Par une lettre du 29 août 2021, reçue le 7 septembre par la directrice régionale de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt de Corse, M. B a formé un recours hiérarchique contre les décisions prises suite aux contrôles réalisés sur place le 12 décembre 2019. M. B doit être regardé comme demandant l'annulation des titres exécutoires émis le 20 juillet 2021, de la lettre de fin d'instruction du 27 juillet 2021 et de la décision de rejet née du silence gardé sur son recours administratif.

Sur les conclusions dirigées contre les titres exécutoires émis le 20 juillet 2021 :

En ce qui concerne les conclusions à fin d'annulation :

2. Aux termes de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " () Toute créance liquidée faisant l'objet d'une déclaration ou d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation. () " Tout état exécutoire doit indiquer les bases de la liquidation de la créance pour le recouvrement de laquelle il est émis et les éléments de calcul sur lesquels il se fonde, soit dans le titre lui-même, soit par référence précise à un document joint à l'état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur.

3. La lettre de notification des titres exécutoires du 20 juillet 2021 rappelle que M. B a fait l'objet d'un contrôle terrain effectué par l'ASP le 12 décembre 2019 et que le résultat de ce contrôle a fait apparaître des anomalies. Il résulte de l'instruction que cette lettre était accompagnée d'une note technique de liquidation qui rappelle les textes applicables, que le contrôle terrain effectué sur le dossier ICHN 2019 a conduit à relever un écart de 24,56 Ha entre les surfaces déclarées et les surfaces constatées entraînant un écart de 6 240,53 euros entre le total payable déclaré et le total payable constaté. Cette lettre mentionne également le taux de " stabilisateur pour la campagne 2019 " et les modalités de calcul du montant de l'aide diminué de la pénalité liée à l'amplitude de l'écart. Dans ces conditions, c'est à tort que M. B soutient que les titres exécutoires n'indiquent pas les bases et éléments de calcul sur lesquels ils se fondent. Il suit de là que le moyen tiré du défaut de motivation doit être écarté.

En ce qui concerne les conclusions à fin de décharge :

4. En premier lieu, le destinataire d'un ordre de versement est recevable à contester, à l'appui de son recours contre cet ordre de versement, et dans un délai de deux mois suivant la notification de ce dernier, le bien-fondé de la créance correspondante, alors même que la décision initiale constatant et liquidant cette créance est devenue définitive. Il résulte de l'instruction que, par un courrier de fin d'instruction de son ICHN au titre de l'année 2019, daté du 20 juillet 2020 et notifié le 24 juillet 2020, l'ODARC a informé M. B que son dossier présentait des anomalies et l'a invité à formuler ses observations. Ce courrier est devenu une décision administrative à l'issue d'un délai de dix jours suivant sa notification, et cette décision est devenue définitive faute d'avoir fait l'objet d'un recours contentieux dans un délai de deux mois suivant sa notification. A supposer que M. B invoque à l'appui de ses conclusions à fin de décharge de l'obligation de payer les sommes mises à sa charge par les titres exécutoires émis le 20 juillet 2021, un moyen tiré de ce que cette décision a été prise au terme d'une procédure irrégulière dès lors que les résultats du contrôle complémentaire à la suite desquels les titres exécutoires ont été émis n'ont pas fait l'objet d'une procédure contradictoire, un tel moyen ne tend pas à contester le bien-fondé de sa créance. Par suite, il ne peut être qu'écarté.

5. En deuxième lieu, M. B ne peut utilement soutenir que la circonstance qu'ils ont précédé la lettre de fin d'instruction du 27 juillet 2021 prive les titres exécutoires de base légale dès lors que ces actes ne relèvent pas des mêmes procédures. Par suite, ce moyen ne peut qu'être écarté.

6. En troisième lieu, si M. B soutient que l'administration lui a demandé d'opérer une modification du code culture en surface pastorales ligneuses et l'a ainsi privé de ses droits aux indemnités compensatoires de handicap naturel, ce moyen n'est pas assorti de précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé. Par suite, il doit être écarté.

7. En quatrième lieu, aux termes de l'article 4 du règlement (UE) n° 809/2014 de la Commission du 17 juillet 2014 établissant les modalités d'application du règlement (UE) n° 1306/2013 en ce qui concerne le système intégré de gestion et de contrôle, les mesures en faveur du développement rural et la conditionnalité : " Les demandes d'aide, de soutien ou de paiement et les documents justificatifs fournis par le bénéficiaire peuvent être corrigés et ajustés à tout moment après leur présentation, en cas d'erreurs manifestes reconnues par l'autorité compétente sur la base d'une évaluation globale du cas d'espèce et pour autant que le bénéficiaire ait agi de bonne foi. L'autorité compétente ne peut reconnaître des erreurs manifestes que si elles peuvent être constatées immédiatement lors d'un contrôle matériel des informations figurant dans les documents visés au premier alinéa ". Aux termes de l'article 7 de ce règlement d'exécution : " En cas de paiement indu, le bénéficiaire concerné a l'obligation de rembourser les montants en cause, le cas échéant, majorés d'intérêts calculés conformément au paragraphe 2 () L'obligation de remboursement visée au paragraphe 1 ne s'applique pas si le paiement a été effectué à la suite d'une erreur de l'autorité compétente ou d'une autre autorité, et si l'erreur ne pouvait raisonnablement être décelée par le bénéficiaire ".

8. En se bornant à soutenir que l'administration a commis des erreurs, qu'il est de bonne foi et qu'il devait être informé individuellement de l'évolution de la réglementation relative aux surfaces pastorales ligneuses, M. B n'assortit pas ce moyen de précisions permettant au tribunal d'en apprécier le bien-fondé. En tout état de cause, il n'établit pas que les erreurs pouvaient être constatées immédiatement lors d'un contrôle matériel et que l'administration les a reconnues. En outre, il ne produit pas la copie de son dossier de demande d'aide et n'établit pas s'être manifesté après avoir reçu la lettre de fin d'instruction du 20 juillet 2020 par laquelle l'ODARC lui a fait part des anomalies relevées lors du contrôle. Dès lors, M. B n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que l'ODARC a estimé qu'il convenait de retirer une partie de l'ICHN qui lui a été versée et de lui infliger une pénalité.

9. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par l'ODARC, M. B n'est pas fondé à demander l'annulation des titres exécutoires et la décharge des sommes mises à sa charge par l'ODARC en raison d'un trop-perçu d'ICHN au titre de la campagne 2019.

En ce qui concerne la légalité de la lettre de fin d'instruction du 27 juillet 2021 :

10. En premier lieu, aux termes de l'article 37 du règlement d'exécution (UE) n° 809/2014 de la Commission du 17 juillet 2014, dans sa version applicable au litige : " 1. Les contrôles sur place portent sur l'ensemble des parcelles agricoles faisant l'objet d'une demande d'aide au titre des régimes énumérés à l'annexe I du règlement (UE) n° 1307/2013 et/ou pour lesquelles un soutien est demandé au titre de mesures de développement rural relevant du système intégré. / () 2. Les contrôles sur place portent sur le mesurage de la superficie et la vérification des critères d'admissibilité, des engagements et d'autres obligations concernant la superficie déclarée par le bénéficiaire dans le cadre des régimes d'aide et/ou des mesures de soutien visés au paragraphe 1 () ". Aux termes de l'article 39 de ce règlement : " 1. L'admissibilité des parcelles agricoles est vérifiée par tout moyen approprié. Cette vérification inclut également une vérification de la culture, le cas échéant. À cet effet, il est demandé, si nécessaire, des preuves supplémentaires () ". Aux termes de l'article 40 dudit règlement : " Lorsqu'un Etat membre effectue des contrôles sur place par télédétection, l'autorité compétente : / a) procède à la photo-interprétation des orthophotographies (aériennes ou par satellite) de toutes les parcelles agricoles, pour chaque demande d'aide et/ou de paiement à contrôler, en vue de reconnaître les types de couverture des sols, et, le cas échéant, le type de cultures, et de mesurer les superficies; / b) réalise des inspections physiques sur le terrain de toutes les parcelles agricoles pour lesquelles la photo-interprétation ne permet pas de conclure, à la satisfaction de l'autorité compétente, que la déclaration des superficies est exacte () ". Enfin, aux termes de l'article 41 du même règlement : " Chaque contrôle sur place en vertu de la présente section fait l'objet d'un rapport de contrôle rendant compte avec précision des différents éléments du contrôle et permettant de tirer des conclusions sur la conformité avec les critères d'admissibilité, les engagements et les autres obligations () Le bénéficiaire se voit accorder la possibilité de signer le rapport durant le contrôle pour attester de sa présence lors du contrôle et pour ajouter des observations. Si les États membres utilisent un rapport de contrôle établi par des moyens électroniques au cours du contrôle, l'autorité compétente prévoit la possibilité d'une signature électronique par le bénéficiaire ou veille à ce que le rapport de contrôle soit envoyé sans délai au bénéficiaire en lui donnant la possibilité de le signer et d'y ajouter des observations. Si des cas de non-conformité sont constatés, le bénéficiaire reçoit une copie du rapport de contrôle ".

11. Aucune des dispositions précitées du règlement n° 809/2014 de la commission, qui prévoient les modalités de réalisation du contrôle sur place des parcelles agricoles ayant fait l'objet d'une demande d'aide au titre de la politique agricole commune, n'interdit à l'Agence de services et de paiement d'effectuer, au terme de ce contrôle, un contrôle administratif dit de " supervision ", permettant d'effectuer des vérifications complémentaires et de modifier les conclusions du rapport de contrôle initial, sous réserve de respecter la tenue d'une procédure contradictoire.

12. Il ressort des pièces du dossier qu'à l'issue du contrôle effectué sur place le 12 décembre 2019, une première lettre de fin d'instruction a été adressée à M. B et que ce dernier s'est rapproché des services de la DDTM de la Corse-du-Sud le 25 avril 2021. Cette première lettre de fin d'instruction a été retirée et remplacée par la lettre de fin d'instruction dont le requérant sollicite l'annulation dans le cadre de la présente instance et par laquelle il a été invité à formuler ses observations écrites ou orales dans un délai de dix jours à compter de sa réception. Par suite, à supposer qu'il puisse se prévaloir des dispositions de l'article 41 précité, applicable aux contrôles effectués sur place, le moyen tiré de l'illégalité de la décision litigieuse du fait de la réalisation d'un contrôle complémentaire doit être écarté.

13. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () 2° Infligent une sanction () 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits () ". Aux termes de l'article L. 211-5 du même code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. ".

14. Il ressort des pièces du dossier que la lettre de fin d'instruction vise les règlements communautaires, le code rural et de la pêche maritime et les dispositions réglementaires applicables. En outre, elle comporte le détail de la valorisation des aides découplées ainsi que la synthèse de la valorisation et le montant prévisionnel des pénalités financières. Dans ces conditions, cette lettre est suffisamment motivée. Par suite ce moyen doit être écarté.

15. En troisième lieu, selon M. B, l'administration l'a obligé à modifier un code qui a conduit à le priver de ses droits aux aides surfaciques. Toutefois, ce moyen n'est pas assorti des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé. Par suite, il doit être écarté.

16. En quatrième et dernier lieu, M. B soutient que la décision est entachée d'une erreur de droit en ce qu'il a été fait une inexacte application des articles 4 et 7 du règlement d'exécution n° 809/2014 de la Commission du 17 juillet 2014 établissant les modalités d'application du règlement (UE) n°1306/2013 car les pénalités appliquées sont dues à des erreurs de l'autorité compétente. Il ressort des pièces du dossier que par un courrier du 10 septembre 2021 la DDTM de la Corse-du-Sud lui a précisé que " les constats effectués sur les parcelles déclarées en SPL par les services de l'ASP lors du contrôle surfacique du 12 décembre 2019 apparaissent conformes à la réglementation, aux instructions techniques et modes opératoires sur la campagne concernée () ces parcelles, majoritairement composées de chênes, sur lesquelles la ressources d'alimentation est presque exclusivement constituée de glands et d'arbouses, ne sont pas éligibles pour l'élevage ovin A ce titre, vous ne pouvez-vous prévaloir des proratas retenus précédemment, au titre des campagnes antérieures ". Or, M. B se borne à se prévaloir de notices explicatives établies par le ministère de l'agriculture qui au demeurant n'ont aucune valeur réglementaire. En outre, il n'établit pas que des erreurs manifestes auraient pu être constatées lors du contrôle administratif des informations figurant dans le formulaire de demande d'aides et qui aurait dû conduire le service instructeur à permettre à son auteur de procéder à une correction avant que ne soit effectué un contrôle sur place. Dès lors, il n'établit pas qu'il était éligible à ces aides et que la sanction est injustifiée. Il suit de là que le moyen doit être écarté.

17. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner la recevabilité de ses conclusions, M. B n'est pas fondé à demander l'annulation de la lettre de fin d'instruction du 27 juillet 2021.

Sur les frais liés au litige :

18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à M. B une somme que celui-ci réclame au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. B est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. A B, à l'office du développement agricole et rural de Corse et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire.

Copie en sera adressée au préfet de la Corse-du-Sud et à la paierie de Corse.

Délibéré après l'audience du 3 septembre 2024, où siégeaient :

- M. Pierre Monnier, président ;

- M. Jan Martin, premier conseiller ;

- Mme Nathalie Sadat, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 septembre 2024.

La rapporteure,

Signé

N. SADATLe président,

Signé

P. MONNIER

La greffière,

Signé

R. ALFONSI

La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

H. Mannoni