Tribunal Administratif de Dijon — Décision N° TA21-2000743

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 16 mars 2020 et 5 septembre 2022, M. A, représenté par Me Lucas-Baloup, demande au tribunal :

1°) d'annuler les décisions par lesquelles le directeur général de l'agence régionale de santé (ARS) Bourgogne Franche-Comté a implicitement rejeté ses demandes des 6 juin 2019 et 19 décembre 2019 ;

2°) de condamner l'agence régionale de santé (ARS) Bourgogne Franche-Comté à lui verser la somme totale de 791 470,09 euros au titre de l'indemnisation des préjudices qu'il a subis du fait de la décision illégale prise le 26 octobre 2012 ;

3°) de mettre à la charge de l'agence régionale de santé (ARS) Bourgogne Franche-Comté la somme de 20 000 euros HT, soit 24 000 euros TTC, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- son recours contentieux est recevable : il comporte l'exposé des faits et moyens au soutien de sa demande d'indemnisation ; l'ARS n'a pas accusé réception de son " recours administratif préalable obligatoire " du 6 juin 2019 et ne s'est pas prononcée sur sa demande indemnitaire, de sorte que les délais de recours ne lui sont pas opposables et qu'il est bien fondé à exercer un recours contentieux contre la décision implicite de rejet de son recours préalable ; en l'absence de réponse à sa demande du 19 décembre 2019 de communication des motifs de la décision implicite de rejet de sa demande du 6 juin 2019, il est également recevable à exercer un recours contre cette seconde décision implicite ;

- son action n'est pas prescrite : un recours contentieux de son employeur devant le tribunal administratif de Dijon puis devant la cour administrative d'appel de Lyon, en vue de contester la décision du directeur général de l'agence régionale de santé (ARS) Bourgogne Franche-Comté qui est à l'origine de la rupture de son contrat et des préjudices qu'il subit, a eu pour effet d'interrompre le délai de prescription quadriennale ; avant que la décision de l'ARS ne soit annulée par l'arrêt de la cour administrative d'appel du 11 juin 2015, il ignorait l'existence de la créance qu'il détient contre l'administration au titre de la réparation des préjudices en découlant ; sa demande indemnitaire du 6 juin 2019 a été régulièrement formée contre l'ARS, agissant au nom de l'Etat, dans le nouveau délai de quatre ans qui a commencé à courir à compter du 1er janvier 2016 ;

- les décisions implicites de rejet de son recours préalable du 6 juin 2019 et de sa demande du 19 décembre 2019 de communication des motifs de ce premier rejet implicite sont entachées d'un défaut de motivation ;

- la décision illégale de l'ARS du 26 octobre 2012 est à l'origine de la fermeture brutale de la clinique La Roseraie, le rejet de la demande de renouvellement de l'autorisation en chirurgie complète ayant été notifié à la clinique le 30 octobre 2012 en imposant sa fermeture définitive dès le 31 octobre 2012 ; cette décision a entrainé la résiliation, pour force majeure, des contrats conclus avec la clinique, de sorte qu'il a été privé de leurs effets, sans bénéficier du moindre préavis lui permettant de s'organiser ;

- il est bien fondé à demander l'indemnisation des préjudices subis du fait de la décision illégale prise par l'ARS le 26 octobre 2012 :

* la somme de 235 635,81 euros au titre de la perte de l'indemnité de résiliation contractuellement prévue ;

* la somme de 117 817,90 euros au titre de la perte de l'indemnité de préavis ;

* la somme de 158 677,59 en réparation de son préjudice économique résultant de l'impossibilité d'assurer ses consultations externes du fait de la résiliation du contrat de bail professionnel ;

* la somme de 79 338,79 euros correspondant à la moitié du montant des honoraires bruts perçus entre le 1er novembre 2011 et le 31 octobre 2012 au titre de ses consultations externes, du fait du non-respect du délai de préavis de six mois contractuellement prévu ;

* la somme de 90 000 euros en réparation de la perte de sa clientèle résultant de l'impossibilité de poursuivre son activité à proximité de Paray-le-Monial ;

* la somme de 100 000 euros (à parfaire ou diminuer) au titre du préjudice matériel constitué par ses frais de réinstallation à Châlons-en-Champagne et les charges liés à son bien immobilier non vendu à Paray-le-Monial ;

* la somme de 10 000 euros au titre de son préjudice moral résultant du changement brutal et radical de lieu de vie, qui a été particulièrement difficile à supporter en ce qu'il a conduit son épouse et lui-même à rompre les relations sociales nouées depuis de nombreuses années en Saône-et-Loire.

Par un mémoire en défense, enregistré le 11 janvier 2021 et régularisé le 15 janvier 2021, l'agence régionale de santé (ARS) Bourgogne Franche-Comté, représentée par son directeur général en exercice, doit être regardée comme concluant au rejet de la requête et à ce que les entiers dépens de la procédure soit mis à la charge du requérant.

Elle soutient que :

- à titre principal, la requête est irrecevable, dès lors que " les moyens développés dans le recours en annulation manquent en droit " au regard des exigences de l'article R. 411-1 du code de justice administrative ;

- à titre subsidiaire, la créance du requérant est prescrite depuis le 1er janvier 2017 et la demande indemnitaire préalable n'a été formée que le 6 juin 2019, soit après l'expiration du délai de prescription quadriennal ;

- la décision du 26 octobre 2012, par laquelle le directeur général de l'agence régionale de santé (ARS) Bourgogne Franche-Comté a notifié à la clinique La Roseraie, employeur de M. A, le refus de renouvellement des autorisations de l'activité de soins de chirurgie, est motivée ;

- M. A ne peut se prévaloir d'un quelconque préjudice résultant d'une rupture brutale de son contrat d'exercice libéral, dès lors que la décision du 26 octobre 2012 a pris effet le 31 octobre suivant et que la clinique de La Roseraie a notifié la rupture du contrat de l'intéressé par courrier du 18 décembre 2012 ;

- compte tenu des demandes indemnitaires antérieurement formées par le docteur A auprès de la clinique de La Roseraie, son employeur, puis, face au refus de ce dernier, devant le tribunal de grande instance de Mâcon, lequel a débouté l'intéressé de ses demandes, le présent recours doit être regardé comme une requête abusive au sens de l'article R. 741-12 du code de justice administrative ;

- dans l'hypothèse où le Tribunal donnerait suite à la demande de réparation formée par M. A, le quantum des indemnités devrait être minoré drastiquement :

* la demande d'indemnité pour rupture brutale du contrat d'exercice libéral et de bail professionnel doit être rejetée, dès lors que M. A, en sa qualité de praticien et d'associé de la clinique, avait connaissance de la situation économique de l'établissement de santé à la suite de son rachat par la société Vitalia Expansion 6, ainsi que du transfert, à titre exceptionnel, des autorisations de soins jusqu'au 31 octobre 2012, mais également des recommandations prévues dans le schéma régional d'organisation des soins (SROS) relatives à un rapprochement avec le centre hospitalier de Paray-le-Monial en vue du maintien d'un seul plateau de chirurgie à Paray-le-Monial ;

* les demandes au titre de la perte de clientèle et des frais de changement de lieu d'exercice doivent être rejetées, dès lors que M. A a refusé la procédure de reclassement proposée par son employeur, alors qu'elle lui aurait permis d'exercer son activité sur le secteur de Paray-le-Monial et de conserver sa clientèle et son cadre de vie ; les dépenses résultant du choix de vie de l'intéressé d'exercer dans une autre région sont sans lien avec le refus de renouvellement des autorisations de soins ;

* la demande au titre d'un préjudice moral, consécutif au changement de lieu de vie ayant eu pour conséquence une rupture des relations sociales nouées depuis de nombreuses années en Saône-et-Loire, doit également être rejeté, dès lors qu'il résulte d'un choix personnel de l'intéressé de refuser un reclassement en Saône-et-Loire et de s'installer dans la région de Châlons-en-Champagne ; ce choix ne présente aucun lien de causalité avec le refus de renouvellement des autorisations de soins.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la santé publique ;

- la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968, modifiée ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. B,

- les conclusions de M. Puglierini, rapporteur public,

- les observations de Mme E, représentant l'agence régionale de santé (ARS) Bourgogne Franche-Comté.

Considérant ce qui suit :

1. Par un contrat du 2 janvier 2001, M. A a été recruté par la société Cliniques de Paray en qualité de chirurgien orthopédiste. Par jugement du tribunal de commerce de Mâcon du 11 juin 2010, cette société a été placée en liquidation judiciaire et ses actifs ont été cédés à la société Vitalia Expansion 6 SAS, devenue la SAS clinique La Roseraie VE6. Par une décision du 9 juillet 2010, la SAS clinique La Roseraie VE6 a bénéficié, à titre exceptionnel et jusqu'à ce qu'il soit statué sur une demande définitive d'autorisation, du transfert des autorisations d'activité de soins de chirurgie en hospitalisation complète et d'anesthésie et de chirurgie ambulatoire, auparavant détenues par l'ancienne clinique, jusqu'au 31 octobre 2012. A la suite de l'injonction qui lui a été adressée par l'ARS de Bourgogne le 28 octobre 2011, la SAS clinique La Roseraie VE6 a déposé, le 27 juin 2012, une demande de renouvellement d'autorisation d'activité de soins de chirurgie en hospitalisation complète. Après l'avis défavorable de la commission spécialisée de l'organisation des soins (CSOS) émis le 19 octobre 2012, l'ARS de Bourgogne, par décision du 26 octobre 2012, a rejeté la demande de renouvellement d'autorisation de l'activité de soins de chirurgie pour la modalité d'hospitalisation à temps complet et a indiqué que cette décision était applicable à la date de fin de validité de l'autorisation existante, soit le 31 octobre 2012, entraînant la fin de validité de l'autorisation de soins de chirurgie pour la modalité de chirurgie ambulatoire à cette même date. Par courrier du 18 décembre 2012, la directrice de la clinique La Roseraie a signifié à M. A la résiliation du contrat du 2 janvier 2001 du fait de la décision de l'ARS du 26 octobre 2012. Compte tenu du refus d'indemnisation qui lui a été opposé par la clinique dans une lettre du 15 octobre 2013, M. A a saisi le tribunal de grande instance de Mâcon par exploits d'huissier des 19 et 21 janvier 2016, pour faire valoir ses droits consécutivement à la rupture des relations contractuelles. Par un jugement du 3 juillet 2017, il a été débouté de sa demande par le Tribunal qui a qualifié la décision de l'ARS de cas de force majeure s'imposant à la clinique et rendant impossible l'exécution du contrat.

2. Parallèlement, par un arrêt du 11 juin 2015, devenu définitif, la cour administrative d'appel de Lyon, saisie par la clinique La Roseraie d'un appel formé sur le jugement du tribunal administratif de Dijon du 12 décembre 2013, a annulé la décision du 26 octobre 2012 et a enjoint à l'ARS de Bourgogne de réexaminer, dans un délai de deux mois suivant la notification de l'arrêt, la demande de renouvellement de l'autorisation de l'activité de soins de chirurgie pour la modalité d'hospitalisation complète présentée par cette société. Par un courrier du 6 juin 2019, reçu le 11 juin 2019, M. A a adressé une demande indemnitaire préalable au directeur général de l'agence régionale de santé (ARS) Bourgogne Franche-Comté aux fins de réparation des préjudices nés de la rupture de son contrat d'exercice libéral résultant de la décision du 26 octobre 2012. Du silence gardé par l'administration est née une décision implicite de rejet de la demande indemnitaire préalable du requérant. Par courrier du 19 décembre 2019, reçu le 20 décembre et également resté sans réponse, M. A a demandé les motifs du rejet implicite de son recours indemnitaire préalable. Par la présente requête, il demande au tribunal d'annuler les décisions implicites de rejet qui lui ont été opposées et de condamner l'agence régionale de santé (ARS) Bourgogne Franche-Comté à lui verser la somme totale de 791 470,09 euros en réparation des préjudices qu'il a subis du fait de la décision illégale prise le 26 octobre 2012.

Sur l'exception de prescription opposée en défense :

3. Aux termes de l'article 1er de la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics : " Sont prescrites, au profit de l'Etat, des départements et des communes, sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis. / Sont prescrites, dans le même délai et sous la même réserve, les créances sur les établissements publics dotés d'un comptable public. ". Aux termes de l'article 2 du même texte : " La prescription est interrompue par : / Toute demande de paiement ou toute réclamation écrite adressée par un créancier à l'autorité administrative, dès lors que la demande ou la réclamation a trait au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance, alors même que l'administration saisie n'est pas celle qui aura finalement la charge du règlement. / Tout recours formé devant une juridiction, relatif au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance, quel que soit l'auteur du recours et même si la juridiction saisie est incompétente pour en connaître, et si l'administration qui aura finalement la charge du règlement n'est pas partie à l'instance ; / () / Un nouveau délai de quatre ans court à compter du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle a eu lieu l'interruption. Toutefois, si l'interruption résulte d'un recours juridictionnel, le nouveau délai court à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle la décision est passée en force de chose jugée. ". Aux termes de l'article 3 de ce texte : " La prescription ne court ni contre le créancier qui ne peut agir, soit par lui-même ou par l'intermédiaire de son représentant légal, soit pour une cause de force majeure, ni contre celui qui peut être légitimement regardé comme ignorant l'existence de sa créance ou de la créance de celui qu'il représente légalement. ".

4. En l'espèce, il résulte de l'instruction que la SAS clinique La Roseraie, employeur de M. A, a formé, le 6 novembre 2012, un recours en annulation de la décision du 26 octobre 2012 par laquelle le directeur général de l'agence régionale de santé (ARS) Bourgogne a rejeté la demande de renouvellement d'autorisation de l'activité de soins de chirurgie pour la modalité d'hospitalisation à temps complet. Si le tribunal administratif de Dijon a rejeté ce recours, la décision du 26 octobre 2012 a finalement été annulée par la cour administrative d'appel de Lyon, dans son arrêt du 11 juin 2015, devenu définitif. Il résulte des dispositions citées ci-dessus, d'une part, qu'un nouveau délai de prescription de quatre ans a commencé à courir à compter du 1er janvier 2016, premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle la décision est passée en force de chose jugée, d'autre part, que, si M. A n'était pas lui-même l'auteur du recours qui a abouti à l'annulation de cette décision, il peut former une action indemnitaire en se prévalant de l'illégalité de cette décision comme fait générateur des préjudices dont il demande l'indemnisation. En l'espèce, M. A, qui peut être légitimement regardé comme ignorant l'existence de sa créance résultant de l'illégalité fautive de la décision du 26 octobre 2012 avant l'annulation prononcée par l'arrêt de la cour administrative d'appel, a, par courrier du 6 juin 2019, donc avant l'expiration du délai de prescription quadriennale, formé une demande préalable en vue de l'indemnisation des préjudices qu'il estime avoir subis du fait de la décision du directeur général de l'agence régionale de santé (ARS) Bourgogne du 26 octobre 2012. Dans ces conditions, l'exception de prescription de la créance opposée en défense ne peut être accueillie.

Sur les conclusions à fin d'indemnisation :

5. En premier lieu, la décision implicite par laquelle le directeur général de l'agence régionale de santé (ARS) Bourgogne Franche-Comté a rejeté la demande indemnitaire préalable formée par M. A a eu pour seul effet de lier le contentieux à l'égard de l'objet de la demande de l'intéressé qui, en formulant les conclusions analysées ci-dessus, a donné à l'ensemble de sa requête le caractère d'un recours de plein contentieux. Au regard de l'objet d'une telle demande, qui conduit le juge à se prononcer sur le droit du requérant à percevoir la somme qu'il réclame, les vices propres dont serait, le cas échéant, entachée la décision qui a lié le contentieux sont sans incidence sur la solution du litige. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation de la décision implicite de rejet de la demande indemnitaire préalable du 6 juin 2019, résultant de l'absence de réponse à la demande de communication des motifs formée le 19 décembre 2019, est inopérant.

6. En deuxième lieu, en faisant valoir que la décision illégale de l'ARS du 26 octobre 2012 a été à l'origine de la fermeture brutale de la clinique La Roseraie et, par suite, de la résiliation des contrats qu'il avait conclus avec cet établissement, le requérant doit être regardé comme demandant l'indemnisation des préjudices qu'il estime avoir subis sur le fondement de la responsabilité pour faute.

7. L'arrêt de la cour administrative d'appel de Lyon du 11 juin 2015 a jugé que le directeur général de l'ARS, en s'estimant en situation de compétence liée pour rejeter la demande de renouvellement de l'autorisation de la SAS clinique La Roseraie, par la seule constatation de l'absence d'une démarche de rapprochement entre les deux établissements de santé disposant d'un plateau de chirurgie sur le site de Paray-le-Monial, sans procéder à un examen particulier des mérites respectifs de chacun de ces établissements, eu égard notamment à leur niveau d'activité, a entaché sa décision du 26 octobre 2012 d'une erreur de droit.

8. La décision par laquelle l'autorité administrative refuse illégalement une autorisation ou un renouvellement d'autorisation constitue une faute de nature à engager sa responsabilité, pour autant qu'elle ait été à l'origine d'un préjudice direct et certain. Dans le cas où l'autorité administrative pouvait, sans méconnaître l'autorité absolue de la chose jugée s'attachant à l'arrêt d'annulation de cette décision, légalement refuser ce renouvellement d'autorisation, l'illégalité commise ne présente pas de lien de causalité direct avec les préjudices résultant de ce refus.

9. Aux termes de l'article L. 6122-10 du code de la santé publique, dans sa rédaction alors applicable : " Le renouvellement de l'autorisation est subordonné au respect des conditions prévues à l'article L. 6122-2 et L. 6122-5 et aux résultats de l'évaluation appréciés selon des modalités arrêtées par le ministre chargé de la santé. / Il peut également être subordonné aux conditions mentionnées au deuxième alinéa de l'article L. 6122-7. / Le titulaire de l'autorisation adresse les résultats de l'évaluation à l'agence régionale de santé au plus tard quatorze mois avant l'échéance de l'autorisation. / Au vu de ce document et de la compatibilité de l'autorisation avec le schéma d'organisation des soins, l'agence régionale de santé peut enjoindre au titulaire de déposer un dossier de renouvellement dans les conditions fixées à l'article L. 6122-9. / A défaut d'injonction un an avant l'échéance de l'autorisation, et par dérogation aux dispositions de l'article L. 6122-9, celle-ci est tacitement renouvelée. L'avis de la commission spécialisée de la conférence régionale de la santé et de l'autonomie compétente pour le secteur sanitaire n'est alors pas requis. ". Aux termes de l'article L. 6122-2 du même code : " L'autorisation est accordée lorsque le projet : / 1° Répond aux besoins de santé de la population identifiés par les schémas mentionnés aux articles L. 1434-7 et L. 1434-10 ; 2° Est compatible avec les objectifs fixés par ce schéma ; 3° Satisfait à des conditions d'implantation et à des conditions techniques de fonctionnement. () ". L'article R. 6122-34 de ce code indique qu'un refus de renouvellement d'autorisation peut être opposé notamment lorsque les besoins de santé définis par le schéma d'organisation des soins sont satisfaits ou lorsque le projet n'est pas compatible avec les objectifs de ce schéma.

10. Il résulte de l'instruction que le schéma régional d'organisation des soins (SROS) 2006-2011 mentionnait, s'agissant du site de Paray-le-Monial, " l'attribution d'une autorisation commune de chirurgie (au lieu de deux) sur le site intermédiaire, à échéance du SROS, dans le cadre d'une coopération formalisée et adaptée juridiquement entre les deux plateaux techniques public et privé du site, répondant aux préconisations réglementaires de fonctionnement ". Cet objectif a été repris dans le SROS 2012-2017, qui indique qu'un seul plateau de chirurgie doit subsister à Paray-le-Monial. M. A n'apporte aucun élément de nature à démontrer qu'en l'absence de démarche de coopération entreprise entre les deux établissements, la candidature de la SAS clinique La Roseraie présentait des avantages qui auraient pu conduire au maintien de son autorisation de soins en chirurgie, plutôt qu'au maintien de celle du centre hospitalier, alors que son activité en chirurgie est demeurée nettement plus faible que celle du centre hospitalier au cours de toutes les années précédant la fermeture. Dans ces conditions, le refus de renouvellement d'autorisation qui a été opposé à la SAS clinique La Roseraie pouvait légalement être fondé sur un autre motif que celui retenu à tort par le directeur général de l'ARS, de sorte qu'il n'apparait pas que, dans les circonstances de l'espèce, la fermeture de la SAS clinique La Roseraie serait la conséquence directe de l'illégalité de la décision du 26 octobre 2012. Il suit de là que les préjudices consécutifs à la décision du 18 décembre 2012 mettant fin aux contrats le liant à la SAS clinique La Roseraie, que M. A impute à la décision illégale du 26 octobre 2012, ne présentent pas non plus de lien de causalité direct avec l'illégalité fautive dont était entachée cette décision.

11. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, que les conclusions à fin d'indemnisation présentées par M. A doivent être rejetées.

Sur les frais liés à l'instance :

12. D'une part, la présente instance ne comporte aucun dépens. Il suit de là que les conclusions de l'agence régionale de santé (ARS) Bourgogne Franche-Comté tendant à ce que les dépens de l'instance soient mis à la charge du requérant doivent, en tout état de cause, être rejetées.

13. D'autre part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée par M. A au titre des frais exposés et non compris dans les dépens soit mise à la charge de l'agence régionale de santé (ARS) Bourgogne Franche-Comté qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante.

D E C I D E :

Article 1er : La requête n°2000743 est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de l'agence régionale de santé (ARS) Bourgogne Franche-Comté au titre de la charge des dépens sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. D A et à l'agence régionale de santé (ARS) Bourgogne Franche-Comté.

Délibéré après l'audience du 15 septembre 2022, à laquelle siégeaient :

M. Delespierre, président,

M. Blacher, premier conseiller,

Mme Desseix, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 octobre 2022

Le rapporteur,

M. BlacherLe président,

M. F

La greffière,

Mme C

La République mande et ordonne au ministre de la santé et de la prévention en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

La greffière,