Tribunal Administratif de Dijon — Décision N° TA21-2202151

Vu la procédure suivante :

I- Par une requête, enregistrée le 11 août 2022 sous le n° 2202151, M. C A B, représenté par DBKM avocats, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision implicite par laquelle la caisse d'allocations familiales (CAF) de la Côte-d'Or a rejeté son recours administratif préalable obligatoire contre la décision du 26 avril 2021 lui notifiant un indu d'allocation de logement familiale ;

2°) de prononcer la décharge de l'indu d'allocation de logement familiale ;

3°) d'enjoindre à la CAF de la Côte-d'Or de restituer, le cas échéant, les sommes recouvrées au titre de l'indu ;

4°) de le rétablir dans ses droits à l'allocation de logement familial ;

5°) de mettre à la charge de la CAF de la Côte-d'Or et de l'Etat, chacun en ce qui le concerne, une somme de 1 200 euros au titre des dispositions combinées du deuxième alinéa de l'article 37 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 et de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

M. A B soutient que :

- la décision attaquée n'est pas motivée ;

- il n'est pas établi que la commission de recours amiable a été saisie pour avis et qu'elle s'est réunie dans des conditions régulières ;

- la matérialité et le quantum des indus de RSA ne seraient pas établis, en méconnaissance de l'article 1302 du code civil ;

- la dette est incertaine dans son montant ;

- l'administration n'établit aucun grief de nature à fonder l'indu ;

- il remplit l'ensemble des conditions d'attribution de la prestation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 7 décembre 2023, la CAF de la Côte-d'Or conclut au rejet de la requête.

La CAF de la Côte-d'Or soutient que :

- la requête est tardive ;

- les moyens invoqués par le requérant ne sont pas fondés.

M. A B a été admis au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du 3 juin 2022.

II- Par une requête et un mémoire, enregistrés le 11 août 2022 et le 11 avril 2024 sous le n° 2202152, M. C A B, représenté par DBKM avocats, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision implicite par laquelle le département de la Côte-d'Or a rejeté son recours administratif préalable obligatoire contre la décision du 26 avril 2021 lui notifiant un indu de revenu de solidarité active ;

2°) de prononcer la décharge de l'indu de revenu de solidarité active ;

3°) d'enjoindre au département de la Côte-d'Or et à la CAF de la Côte-d'Or de restituer les sommes recouvrées au titre de l'indu ;

4°) de le rétablir dans ses droits au revenu de solidarité active ;

5°) de mettre à la charge du département de la Côte-d'Or une somme de 1 200 euros au titre des dispositions combinées du deuxième alinéa de l'article 37 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 et de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

M. A B soutient que :

- la décision attaquée n'est pas motivée ;

- il n'est pas établi que la commission de recours amiable a été saisie pour avis ;

- la matérialité et le quantum des indus de RSA ne seraient pas établis, en méconnaissance de l'article 1302 du code civil ;

- la dette est incertaine dans son montant ;

- l'administration n'établit aucun grief de nature à fonder l'indu ;

- il remplit l'ensemble des conditions d'attribution de la prestation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 2 novembre 2022, le département de la Côte-d'Or conclut au rejet de la requête.

Le département de la Côte-d'Or soutient que les moyens invoqués par le requérant ne sont pas fondés.

M. A B a été admis au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du 13 juin 2022.

III- Par une requête enregistrée le 7 septembre 2022 sous le n°2202337, M. C A B, représenté par DBKM avocats, demande au tribunal :

1°) d'annuler le titre exécutoire, d'un montant de 3 595,88 euros, émis à son encontre le 8 août 2022 par le président du conseil départemental de la Côte-d'Or ;

2°) de prononcer la décharge de l'obligation de payer la somme de 3 595,88 euros ;

3°) d'enjoindre au département de la Côte-d'Or de restituer, le cas échéant, les sommes recouvrées sur le fondement de ce titre exécutoire ;

4°) de mettre à la charge du département de la Côte-d'Or une somme de 1 200 euros au titre des dispositions combinées du deuxième alinéa de l'article 37 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 et de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

M. A B soutient que :

- le département ne démontre pas que le bordereau de titre est revêtu de la signature de l'ordonnateur ;

- l'avis des sommes à payer ne comporte pas l'indication des bases de la liquidation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 8 décembre 2022, le département de la Côte-d'Or conclut au rejet de la requête.

Le département de la Côte-d'Or soutient que les moyens invoqués par le requérant ne sont pas fondés.

M. A B a été admis au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du 10 novembre 2022.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code de l'action sociale et des familles ;

- le code civil ;

- le code de la construction et de l'habitation ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de la sécurité sociale ;

- le décret n°2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné Mme Desseix, première conseillère, pour statuer sur les litiges relevant de l'article R. 222-13 du code de justice administrative.

Le rapporteur public a été dispensé, sur sa proposition, de prononcer des conclusions à l'audience.

Les parties ont été régulièrement avisées du jour de l'audience.

Au cours de l'audience publique, après l'appel de l'affaire, les parties n'étant ni présentes, ni représentées, la clôture de l'instruction a été prononcée en application de l'article R. 772-9 du code de justice administrative et le rapport de Mme Desseix a été entendu.

Considérant ce qui suit :

1. Les requêtes nos 2202151, 2202152 et 2202337 présentent à juger des questions semblables et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a dès lors lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.

Sur le litige relatif à l'indu d'ALF :

2. En vertu des dispositions combinées des articles L. 812-1, L. 821-1, L. 823-9, L. 825-2, L. 825-3, R. 825-1, R. 825-2 et R. 825-3 du code de la construction et de l'habitation ainsi que des articles L. 553-2 et R. 142-1 du code de la sécurité sociale, les aides personnelles au logement, au nombre desquelles figure l'allocation de logement familiale, sont liquidées et payées, pour le compte du fonds national d'aide au logement, c'est-à-dire au nom de l'Etat, par les organismes chargés de gérer les prestations familiales.

3. Lorsque l'un des organismes mentionnés au point 5 décide de récupérer un paiement indu d'aides personnelles au logement, remettant ainsi en cause des paiements déjà effectués, la personne qui en conteste le bien-fondé doit, avant de saisir le juge, former un recours administratif préalable auprès de la commission de recours amiable de cet organisme et la décision prise par le directeur de cet organisme, après avis de cette commission, se substitue à la décision initiale et est seule susceptible d'être contestée devant le juge administratif. Lorsqu'il statue sur un recours dirigé contre une telle décision, il entre dans l'office du juge d'apprécier, au regard de l'argumentation du requérant, le cas échéant, de celle développée par le défendeur et, enfin, des moyens d'ordre public, en tenant compte de l'ensemble des circonstances de fait qui résultent de l'instruction, la régularité comme le bien-fondé de la décision de récupération d'indu. Il lui appartient également, s'il y a lieu, d'annuler ou de réformer la décision ainsi attaquée, pour le motif qui lui paraît, compte tenu des éléments qui lui sont soumis, le mieux à même, dans l'exercice de son office, de régler le litige.

4. Il résulte de l'instruction que par un courrier du 25 octobre 2021, dont l'intéressé a accusé réception le 28 octobre suivant, la CAF de la Côte-d'Or a accusé réception du recours administratif préalable de M. A B et l'a informé de ce qu'en l'absence de réponse de l'autorité administrative compétente dans un délai de deux mois, sa demande serait réputée implicitement rejetée. Ce courrier précisait la possibilité d'exercer un recours contentieux devant le tribunal administratif de Dijon dans un délai de deux mois à compter de la naissance d'une telle décision implicite. En l'absence de décision expresse prise par l'autorité compétente sur le recours préalable de l'intéressé, une décision implicite de rejet est née le 28 décembre2021. Le délai de recours contentieux expirait ainsi le 1er mars 2022. La demande d'aide juridictionnelle présentée par l'intéressé le 20 avril 2022 ayant été présentée postérieurement à l'expiration de ce délai, elle n'a pu avoir pour effet d'interrompre ce délai. Dans ces conditions, la CAF de la Côte-d'Or est fondée à soutenir que la requête de M. A B, enregistrée le 11 août 2022 postérieurement à l'expiration du délai de recours contentieux, est tardive.

5. Il résulte de ce qui a été dit au point 4 que la requête de M. A B enregistrée sous le n° 2202151 doit être rejetée.

Sur le litige relatif à l'indu de RSA :

En ce qui concerne la cadre juridique du litige :

6. En vertu des dispositions combinées des articles L. 262-1, L. 262-13, L. 262-16, L. 262-25 et L. 262-46 du code de l'action sociale et des familles, le revenu de solidarité active, qui a pour objet d'assurer à ses bénéficiaires des moyens convenables d'existence, de lutter contre la pauvreté et de favoriser l'insertion sociale et professionnelle, est attribué par le président du conseil départemental ou, par délégation, par les caisses d'allocations familiales et par les caisses de mutualité sociale agricole, lesquelles en assurent également le service et le contrôle dans des conditions fixées par voie de convention.

7. Lorsque l'un des organismes mentionnés au point 6 décide de récupérer un paiement indu de revenu de solidarité active, remettant ainsi en cause des paiements déjà effectués, la personne qui en conteste le bien-fondé doit, avant de saisir le juge et en application des dispositions combinées des articles L. 262-47 et R. 262-87 à R. 262-90 du code de l'action sociale et des familles, former un recours administratif préalable auprès du président du conseil départemental et la décision que ce dernier prend après avoir consulté, le cas échéant, la commission de recours amiable, se substitue à la décision initiale et est seule susceptible d'être contestée devant le juge administratif. Statuant sur un recours dirigé contre une telle décision, il entre dans l'office du juge d'apprécier, au regard de l'argumentation du requérant, le cas échéant, de celle développée par le défendeur et, enfin, des moyens d'ordre public, en tenant compte de l'ensemble des circonstances de fait qui résultent de l'instruction, la régularité comme le bien-fondé de la décision de récupération d'indu. Il lui appartient également, s'il y a lieu, d'annuler ou de réformer la décision ainsi attaquée, pour le motif qui lui paraît, compte tenu des éléments qui lui sont soumis, le mieux à même, dans l'exercice de son office, de régler le litige.

8. A la suite d'un contrôle opéré au cours du mois d'octobre 2020, la CAF de la Côte-d'Or a notamment réclamé à M. A B, le 26 avril 2021, un paiement indu de prestations sociales d'un montant de 18 943,34 euros. Le 7 juillet 2021, l'intéressé a sollicité une médiation, à l'issue de laquelle la CAF a maintenu l'indu en litige et saisi la commission d'étude des cas présumés frauduleux. Le 15 octobre 2021, M. A B a exercé le recours mentionné au point 7. Le président du conseil départemental de la Côte-d'Or a implicitement rejeté le recours exercé par l'intéressé. M. A B demande au juge d'annuler cette décision au regard de son office défini au point 7.

En ce qui concerne les conclusions à fin d'annulation :

9. En premier lieu, en application de l'article L. 262-25 et du 4° de l'article R. 262-60 du code de l'action sociale et des familles, la convention conclue, en matière de RSA, entre un département et une CAF comporte notamment des stipulations fixant les conditions et les limites dans lesquelles la commission de recours amiable de la CAF rend un avis sur les recours administratifs adressés au président du conseil départemental. L'article R. 262-89 du même code dispose : " Sauf lorsque la convention mentionnée à l'article L. 262-25 en dispose autrement, ce recours est adressé par le président du conseil départemental pour avis à la commission de recours amiable mentionnée à l'article R. 142-1 du code de la sécurité sociale. / Dans les cas prévus dans la convention mentionnée à l'article L. 262-25 dans lesquels la commission de recours amiable n'est pas saisie, le président du conseil départemental statue, dans un délai de deux mois, sur le recours administratif qui lui a été adressé. Cette décision est motivée ".

10. Il ressort de la convention de gestion du revenu de solidarité active entre le département et la CAF de la Côte-d'Or, signée le 8 février 2019, que celle-ci prévoit à son article 10 relatif au traitement des recours qu'" en application des articles L. 262-47 et R. 262-89 du code de l'action sociale et des familles et afin de limiter les délais de traitement des recours, la Commission de Recours Amiable (CRA) de la CAF n'est saisie par le département pour avis préalable que pour les dossiers qu'il désigne expressément. ". Il suit de là qu'il n'existait aucune obligation pour le département de soumettre pour avis, à la CRA de la CAF de la Côte-d'Or, le recours administratif préalable obligatoire formé par M. A B. Dès lors, en s'abstenant de saisir cette commission, le président du conseil départemental de la Côte-d'Or n'a entaché la décision attaquée d'aucun vice de procédure.

11. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 232-4 du code des relations entre le public et l'administration : " Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. / Toutefois, à la demande de l'intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. Dans ce cas, le délai du recours contentieux contre ladite décision est prorogé jusqu'à l'expiration de deux mois suivant le jour où les motifs lui auront été communiqués ".

12. Il résulte de l'instruction que M. A B a demandé, par courriel du 11 août 2022 adressé via son compte caf.fr, la communication des motifs de la décision rejetant implicitement son recours exercé contre la décision lui notifiant l'indu de RSA en litige. Toutefois, par un courrier du 25 octobre 2021, dont l'intéressé a accusé réception le 28 octobre suivant, la CAF de la Côte-d'Or a accusé réception du recours administratif préalable de M. A B et l'a informé de ce qu'en l'absence de réponse de l'autorité administrative compétente dans un délai de deux mois, sa demande serait réputée implicitement rejetée. Ce courrier précisait la possibilité d'exercer un recours contentieux devant le tribunal administratif de Dijon dans un délai de deux mois à compter de la naissance d'une telle décision implicite. En l'absence de décision expresse prise par l'autorité compétente sur le recours préalable de l'intéressé, une décision implicite de rejet est née le 28 décembre 2021. Le délai de recours contentieux expirait ainsi le 1er mars 2022. La demande d'aide juridictionnelle présentée par l'intéressé le 20 avril 2022 ayant été présentée postérieurement à l'expiration de ce délai, elle n'a pu avoir pour effet d'interrompre ce délai. La demande de communication des motifs présentée par M. A B le 11 août 2022 l'a, par suite, été postérieurement à l'expiration du délai de recours contentieux. Dans ces conditions, en s'abstenant de communiquer les motifs de cette décision, lesquels ont d'ailleurs été révélés par les écritures produites en défense, le président du conseil départemental de la Côte-d'Or n'a pas méconnu l'article L. 232-4 du code des relations entre le public et l'administration.

13. En troisième lieu, le département de la Côte-d'Or a produit des documents, détaillant le calcul des prestations de RSA versées à M. A B et justifiant du montant des sommes versées, qui n'ont pas été contestés par le requérant. Les moyens tirés de ce que la matérialité et le quantum de l'indu de RSA ne seraient pas établis, en méconnaissance de l'article 1302 du code civil, doivent dès lors, en tout état de cause, être écartés.

14. En quatrième lieu, si M. A B affirme que l'indu de revenu de solidarité active mis à sa charge n'est pas fondé, il ne produit toutefois aucun élément pour l'établir. Au contraire, il résulte du rapport d'enquête du contrôleur assermenté de la caisse d'allocations familiales de la Côte-d'Or, non sérieusement contesté par l'intéressé, que ses enfants sont arrivés en France à compter du 8 septembre 2018 et non en janvier 2018 comme il l'avait déclaré dans sa demande de RSA. Dans ces conditions, M. A B n'est pas fondé à contester le bien-fondé de l'indu en cause.

15. Il résulte de ce qui a été dit aux points 6 à 14, et sans qu'il soit besoin de sa prononcer sur la recevabilité de la requête, que les conclusions tendant à l'annulation de la décision implicite rejetant le recours administratif préalable par lequel M. A B a contesté l'indu de RSA en litige doivent être rejetées.

Sur les conclusions aux fins d'injonction et de décharge :

16. Il résulte de ce qui a été dit au point 15 que les conclusions aux fins d'injonction et de décharge présentées par M. A B dans le dossier n° 2202152 doivent être rejetées.

Sur le litige relatif au titre exécutoire :

En ce qui concerne la légalité du titre exécutoire :

17. D'une part, aux termes du second alinéa de l'article 24 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 : " Toute créance liquidée faisant l'objet d'une déclaration ou d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation () ". Tout état exécutoire doit ainsi indiquer les bases de la liquidation de la créance pour le recouvrement de laquelle il est émis et les éléments de calcul sur lesquels il se fonde, soit dans le titre lui-même, soit par référence précise à un document joint à l'état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur.

18. D'autre part, la décision par laquelle l'autorité administrative procède à la récupération de sommes indûment versées au titre de l'allocation de RSA est au nombre des décisions imposant une sujétion et doit, par suite, être motivée en application de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Une telle décision doit ainsi comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement et, à ce titre, doit notamment indiquer la nature de la prestation et le montant des sommes réclamées ainsi que le motif et la période sur laquelle porte la récupération. L'autorité compétente n'est en revanche pas tenue de faire figurer dans cette décision les éléments servant au calcul du montant de l'indu.

19. Il résulte de l'instruction que le titre exécutoire émis le 8 août 2022, d'un montant de 3 585, 88 euros, dont l'objet est " RSA 01-01-2018 au 31-12-2018 indu RSA INL001 notifié par la CAF le 26-04-2021 02/08/2022 ", précise sa créance et son objet. Toutefois, s'il comporte une référence au courrier du 26 avril 2021 précédemment adressé à l'intéressé et l'informant de sa dette de RSA, ce courrier ne comporte aucune motivation en droit et en fait. Par ailleurs la date du 2 août 2022 ne correspond à aucun courrier ou décision produit dans le cadre de la présente instance et comportant les éléments indiqués au point 17. Le requérant est dès lors fondé à soutenir que ce titre a méconnu les exigences spécifiques de motivation, mentionnées au point 17, instituées par le second alinéa de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012.

20. Il résulte de ce qui vient d'être dit au point 19 que M. A B est fondé à demander l'annulation du titre exécutoire attaqué.

En ce qui concerne les conclusions aux fins de décharge de l'obligation de payer :

21. L'annulation d'un titre exécutoire pour un motif de régularité en la forme n'implique pas nécessairement, compte tenu de la possibilité d'une régularisation par l'administration, l'extinction de la créance litigieuse, à la différence d'une annulation prononcée pour un motif mettant en cause le bien-fondé du titre.

22. Le titre exécutoire du 8 août 2022 n'ayant été annulé que pour le motif de régularité indiqué au point 18, les conclusions présentées par M. A B tendant à la décharge de l'obligation de payer la somme de 3 585, 88 euros doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

23. Les dispositions combinées du deuxième alinéa de l'article 37 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 et de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat ou de la CAF de la Côte-d'Or, qui ne sont pas dans la présente instance les parties perdantes, une quelconque somme au bénéfice du conseil de M. A B au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

24. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du département de la Côte-d'Or la somme de 1 200 euros que demande le requérant au titre de ces mêmes frais.

DECIDE :

Article 1er : Les requêtes n°s 2202151 et 2202152 de M. A B sont rejetées.

Article 2 : Le titre exécutoire, d'un montant de 3 585, 88 euros, émis à l'encontre de M. A B le 8 août 2022 par le président du conseil départemental de la Côte-d'Or est annulé.

Article 3 : Les conclusions de la requête n° 2202337 sont rejetées pour le surplus.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. C A B, au département de la Côte-d'Or, à la caisse d'allocations familiales de la Côte-d'Or et à DBKM Avocats.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 avril 2024.

La magistrate désignée,

M. DesseixLa greffière,

A. Roussilhe

La République mande et ordonne au préfet de la Côte-d'Or, et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, chacun en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.

Pour expédition conforme,

Le greffier

Nos 2202151 - 2202152 - 22023370